0483/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17/8, a Estradas de Portugal, S.A., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, sendo que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no nº 2 do art. 2º da mesma referida Lei.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO EP – Estradas de Portugal, S.A., recorre, por oposição de julgados, da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A………………, S.A., contra a liquidação de taxa de publicidade, no montante de Euros 567,90 (relativa a publicidade afixada à margem da EN 18, Km 226+345 L.D. (………….. – Estremoz). Termina as alegações formulando as conclusões seguintes: 1 - O Tribunal a quo considerou que a EP deixou de ter competência para licenciar a afixação de publicidade, sendo tal competência única e exclusiva das Câmaras Municipais, de acordo com a Lei n° 97/88 , de 17 de Agosto, e declarou a nulidade da liquidação impugnada, julgando, consequentemente, a impugnação procedente. 2 - Resulta da actual legislação que: Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de excepção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4° do DL 105/98 ); Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de protecção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr. alínea b), do artigo 3° do DL 13/71). 3 - A competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de publicidade decorre da conjugação das disposições do Decreto-Lei n° 13/71 e da Lei n° 97/88 , isto é: O Decreto - Lei nº 13/71 no seu artigo 10°, nº 1, alínea a) estabelece que depende de aprovação ou licença da EP a implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada; O artigo 15°, n° 1, alínea j) do mesmo diploma legal determina que para cada autorização ou licença emitida pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade é devida uma taxa de € 56,79, por cada metro quadrado ou fração dos mesmos; A Lei n° 97/88 no artigo 1°, n° 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes; No n° 2, de outras daquele artigo 1°, é dito que " sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais …"; A Lei nº 97/88 (tal como o anterior Decreto-Lei n° 637/76 ) não revogou o Decreto-Lei n° 13/71 quanto ao poder concedido à JAE, hoje EP, para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de protecção à estrada e cobrar a respectiva taxa (cfr. artigos 1°, 2°, 3°, 10° e 15°, todos do Decreto-Lei nº 13/71). 4 - Mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura. 5 - Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n° 2, do artigo 1° da Lei nº 97/88 , enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afectadas (cfr. n° 1, do artigo 12 ° do DL n° 13/71 de 23 de Janeiro). 6 - Não há duplicação de colecta, uma vez que não existe unicidade, dos factos tributários, o que justifica a cobrança de taxas distintas - que é legalmente admissível. 7 - A intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88 , foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de Janeiro. 8 - O regime estabelecido pelo Decreto-Lei n° 13/71 vigora e aplica-se a todas as estradas sob jurisdição da EP. 9 - As normas do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro relativas à afixação de publicidade nos prédios confinantes com as estradas nacionais estão em vigor, pelo que, nos termos da alínea b) do n° 1 do artigo 10° desse diploma legal, a EP tem competência para licenciar publicidade numa faixa de 100m para além da zona de servidão non aedificandi das estradas sob sua jurisdição, e liquidar a taxa prevista na alínea j) do n° 1 do seu artigo 15°. 10 - As regras de legística para a elaboração de actos normativos do Governo que constam do Anexo ao Regimento do Conselho de Ministros do XVI Governo aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 126-A/2004, impõem que as revogações sejam expressas e discriminem as disposições revogadas (cfr. art. 8º, nº 1 do Anexo relativo às Regras de Legística). 11 - Tendo as regras de legística sido aprovadas para facilitar a compreensão dos textos normativos qualquer que seja o universo dos seus destinatários e favorecer a certeza e segurança jurídicas, não é de todo plausível que a distração do legislador tenha sido tal que o conduziu a fazer tábua rasa dos mais elementares princípios que ele próprio estabeleceu. 12 - Na medida em que o artigo 9°, n° 3 do C.C. prevê que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não podemos deixar de concluir que - ao não proceder, não obstante as várias oportunidades para o efeito, à revogação expressa das normas do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro, relativas à afixação de publicidade, e apesar de a isso estar obrigado - este nunca pretendeu revogá-las. 13 - Ao julgar procedente a impugnação, a sentença recorrida violou o disposto, entre outros, nos artigos 1°, 3°, alínea b); 10°, n° 1, alínea b); 12°, e alínea j), do n° 1, do artigo 15°, todos do DL 13/71 de 23 de Janeiro. Termina pedindo que seja revogada a sentença recorrida e substituída por outra que declare a Recorrente com competência para a prática do acto, sendo este por isso válido. 1.3. Contra-alegou a recorrida, pugnando pela confirmação do julgado e terminando as contra-alegações com a formulação das Conclusões seguintes: O presente recurso não foi tramitado nos termos da lei, porquanto, ao invés do que estabelece o artigo 284° n° 3 do CPPT , não foi apresentada pela Recorrente a alegação tendente a demonstrar que existe a oposição exigida - sendo que, nos termos do n° 4 do mesmo preceito, a cominação legal para essa falta de alegação é a deserção do recurso . No caso em apreço, constata-se que o recurso foi tramitado nos termos do artigo 282° n° 3 do CPPT , como resulta das alegações recursivas a que se responde ( (16) Embora se refira, por lapso, o artigo 283° n° 2 do CPPT - que não existe ) - pelo que é inadmissível , atendendo a que o valor da causa não ultrapassa um quarto da alçada dos tribunais judiciais de 1ª instância, sendo que o despacho de admissão do recurso não vincula o Tribunal ad quem ( (17) Ac. STA de 14.021.2013, dado no proc. n° 06/13 ). Na sua decisão, o Tribunal a quo sustentou-se na mais recente Jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, no douto acórdão de 26.06.2013, dado no Proc. n° 232/13 - que seguiremos de perto, com a devida vénia, pela sua reprodução essencial, dado o rigor com que a questão foi abordada e considerando, sobretudo, o acerto da decisão jurídica alcançada. Em face do quadro legal vigente, a questão essencial a decidir é a de saber se a EP mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10°, n° 1, alínea b), do Decreto-Lei n° 13/7T, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei n° 97/88 , de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei n° 637/76 , de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei n° 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (n° 1 do art. 1° da Lei n° 97/88 ). Confrontando o teor do artigo 2° da Lei n° 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10°, n° 1, alínea b), do Decreto-Lei n° 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à EP, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o n° 2 do art. 2° da Lei n° 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Logo, a tese da EP, ora Recorrente, conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado : permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. Tal circunstância conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica , situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205° do CPPT - aliás, de conhecimento oficioso do tribunal ( (18) Cfr. art. 175º do CPPT ). Em face do exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei n° 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas nos termos da alínea j) do n° 1 do art. 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei n° 25/2004 , de 24 de Janeiro, devendo concluir-se que depois da entrada em vigor da Lei n° 97/88 a Recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2° , n° 2, da Lei n° 97/88 . A Lei n° 97/88 pretendeu condensar num só procedimento administrativo o licenciamento sobre a afixação de publicidade em espaço público, pelo que, embora sem ter revogado o artigo 10° n° 1 b) do DL n° 13/71 - atendendo, inclusivamente, ao facto de este último diploma delimitar a zona de jurisdição da JAE em 100m para além da zona non aedificandi - veio reduzir o seu âmbito , porquanto o DL n° 13/71 deixou de aplicar-se às situações reguladas na nova lei - ou seja, toda a publicidade colocada em espaço público . A única interpretação capaz de conciliar os artigos 1° n° 1 e 2° n° 2 da Lei n° 97/88 , é aquela de onde resulta que a extinta JAE interviria com a emissão de um parecer apenas sobre a publicidade afixada nas zonas onde tivesse jurisdição - ou seja, na "zona de protecção de estrada" e, ao invés, nas zonas onde dispusesse de poderes dominiais – ou seja, na "zona de estrada", faria sentido uma licença dominial diferente da licença municipal. Note-se que, nos termos do disposto no artigo 2° do DL n° 13/71, a "zona de estrada" é composta por faixa de rodagem, bermas, valetas, passeios, banquetas, taludes, pontas, viadutos e terrenos para alargamento, estacionamento, miradouros ou áreas de serviço - pelo que as competências de licenciamento e autorização referidas no artigo 10° n° 1 b) do DL n° 13/71 - que a EP vem ilegalmente invocar - ficaram circunscritas apenas à publicidade afixada no domínio público rodoviário . Aliás, só assim se poderia entender o tributo em causa como uma verdadeira taxa - na medida em que, nos termos do artigo 4° n° 2 da LGT , incida sobre o uso privativo de um bem do domínio público . Assim, ainda que se admitisse a competência da EP - o que não é o caso - em lado algum da liquidação consta que a publicidade em causa estivesse colocada no domínio público rodoviário , ou seja, na estrada, suas obras de arte e bermas. Nos termos do disposto no artigo 4° , n° 2, da LGT , as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem de domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico - pelo que a existência de uma contraprestação específica é condição necessária para a adopção de uma taxa, constituindo, por isso, seu elemento distintivo, por contraposição aos impostos, também designados de tributos unilaterais (( 19) Cfr. Casalta Nabais, Direito Fiscal, 2003, Almedina, p. 12; Cardoso da Costa, "Ainda a distinção entre taxa e imposto na jurisprudência constitucional". Livro de Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, Coimbra, 2006, p. 20 sgs.) . Ora, quando a liquidação se prende com a implantação de um letreiro publicitário destinado a identificar o estabelecimento da Recorrida, a atribuição de uma taxa em função do metro quadrado ocupado pelo objecto publicitário não faz qualquer sentido - sendo adequado e proporcionado, apenas e só, quando estivesse em causa a utilização de bens de domínio público, visto que exprime a exacta medida dessa ocupação. Resulta do exposto, em suma, que a taxa em causa não supera o teste da proporcionalidade , ao menos sob o prisma do custo com o serviço respectivo. O que aqui temos, por isso, é um verdadeiro imposto encapotado , pois que não existe qualquer proporcionalidade entre o pagamento de uma taxa e a alegada contraprestação, que aliás, no caso concreto, não é apreendida, nem é apreensível - o que acarreta a sua ilegalidade , por violação do disposto no artigo 4° n° 2 da LGT e impõe a sua anulação. Simultaneamente, pelos mesmos motivos, o artigo 15° do DL n° 13/71, de 23.01, com a redacção dada pelo DL n° 25/2004 , de 24.01, é materialmente inconstitucional , por violação do princípio da proporcionalidade. A definição das taxas dos impostos é matéria de reserva de lei parlamentar ( (20) Artigo 165° n° 1 i) da CRP ) - o que inclui o seu agravamento por actualização - sendo que o artigo 1° do Decreto-Lei n° 25/2004 , de 24.01 veio proceder à actualização e consequente agravamento das taxa de publicidade , por via da alteração ao artigo 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 23.01. O Governo procedeu ao agravamento das taxas em causa invocando competência própria ( (21) Artigo 198° n° 1 a) da C.R.P .) O artigo 1° do Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24.01 é inconstitucional por violação dos artigos 103°, n° 2. 165°, n° 1, alínea i), e 198°, n° 1, alínea b), da Constituição, quando interpretado no sentido de abranger a cobrança das taxas ali actualizadas, pela aprovação pela EP de publicidade a licenciar pelas câmaras municipais nos termos do disposto no artigo l°, n° 2, da Lei n° 96/88 , de 17.08, com a redacção que lhe foi introduzida pela Lei n° 23/2000 , de 23.08. Termina pedindo a improcedência do recurso e a confirmação da sentença recorrida. 1.4. O MP emite Parecer nos termos seguintes, além do mais: «Resulta dos autos que o recurso foi interposto e admitido com fundamento em oposição de julgados, nos termos do disposto no artigo 280° /5 do CPPT , uma vez que o valor da causa é inferior à alçada do tribunal recorrido. São pressupostos do recurso por oposição de julgados a identidade de situações tácticas, trânsito em julgado da decisão fundamento, quadro legislativo substancialmente idêntico, decisões proferidas em processos diferentes e decisões opostas expressas ( (1) Código de Procedimento e de processo Tributário, anotado e comentado, 6ª edição 2011, IV volume, página 422, Juiz Conselheiro Jorge Lopes de Sousa ) . Os requisitos do recurso de decisões de 1ª instância com fundamento em oposição de julgados correspondem aos requisitos globais dos recursos por oposição de acórdãos ( (2) Obra citada, página 422 ) , a saber: Identidade de situações fácticas; Quadro legislativo substancialmente idêntico; Acórdãos proferidos em processo diferentes ou incidentes diferentes do mesmo processo; Necessidade de decisões opostas expressas ( (3) Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 2007, II volume, página 808/812, Juiz Conselheiro Jorge Lopes de Sousa ) ; A decisão recorrida não estar em sintonia com a jurisprudência mais recente consolidada do STA. Salvo melhor juízo, afigura-se estarem verificados os requisitos do recurso por oposição de julgados. Na verdade, contrariamente à decisão recorrida, em qualquer um dos acórdãos fundamento juntos aos autos pela recorrente se decidiu que, mesmo após a entrada em vigor da lei 97/88 , de 17 de Agosto, o IEP, ao qual sucedeu a actual EP - Estradas de Portugal, S.A., continuou a ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias no zona de protecção das estradas. Quanto ao mérito do recurso parece-nos que o mesmo não merece provimento, sendo de manter a sentença recorrida. De facto, o STA, em recente acórdão de 26 de Junho de 20134 ( (4) Proferido no recurso nº 0232/13, disponível no sítio da Internet www.dgsi.pt ) , relatado pela Senhora Conselheira Fernanda Maçãs, e cujo discurso fundamentador se subscreve, sustentou que o artigo 2° /2 da Lei 97/88 está em contradição com o, expressamente, consagrado no artigo 10°/1/ b) do DL 13/71, na parte em que este último comete à Estradas de Portugal, EP, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório. Assim, sustenta o STA, no citado aresto que, uma vez que foi intenção inequívoca do legislador revogar o regime especial de licenciamento de publicidade constante do DL 13/71, depois da entrada em vigor da Lei 97/88 , a EP deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, dispondo, tão somente, de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das Câmaras Municipais, nos termos do estatuído no artigo 2º /2 da Lei 97/88 ( (5) No mesmo sentido vai a jurisprudência da 1ª secção do STA, entre outros acórdão de 3 de Abril de 2014, proferido no recurso n° 01600/13, disponível no sítio da Internet www.dgsi.pt ) A sentença recorrida não merece, pois, censura. Termos em que deve negar-se provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida na ordem jurídica.» 1.5. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTOS Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: A impugnante foi notificada, pela comunicação de 30/11/2012 da Delegação Regional de Évora da então Estradas de Portugal S.A., subscrita pelo respetivo diretor, nos seguintes termos: «Assunto: Liquidação de taxa de publicidade afixada à margem À margem da EN 18 - km 226+345 LD (……………. - Estremoz) No âmbito do assunto acima referenciado foi V. Exa notificado (...) sobre a liquidação da taxa devida pela autorização para afixação da publicidade à margem da EN 18.(...) Face ao exposto deverá V. Exa proceder ao pagamento da taxa calculada nos termos do disposto na alínea j) do art. 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro, atualizada pelo Decreto-Lei n° 25/2004 , de 24 de Janeiro, como se segue: (..) 567,90 €. O pagamento deverá ser efectuado no prazo de 10 dias. (…)». 3. Com base nesta factualidade, a sentença recorrida julgou procedente a impugnação, apelando à fundamentação constante do acórdão desta Secção do STA, de 26/6/2013, no processo nº 232/13. E é do assim decidido que a recorrente discorda, alegando, como se viu, que a sentença está em oposição com os arestos (desta Secção do STA) que especifica e que, por isso, enferma de erro de julgamento. Vejamos. 4.1. O recurso vem interposto pela EP – Estradas de Portugal, S.A., da decisão que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela ora recorrida (A…………….,, S.A.) contra a liquidação de taxa de publicidade, no montante de Euros 567,90 (relativa a publicidade afixada à margem da EN 18, Km 226+345 L.D. (…………….. – Estremoz). Atentos o valor da causa e a alçada do TT de 1ª instância, estamos, portanto, em face de recurso interposto nos termos do disposto no nº 5 do art. 280º do CPPT , no qual se estabelece que « A existência de alçadas não prejudica o direito ao recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões que perfilhem solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, com mais de três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior .» Sendo que, conforme aponta o Cons. Jorge Lopes de Sousa, ( Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, 6ª ed., Vol. IV, anotação 11 ao art. 280º, p. 421. ) este recurso de decisões dos tribunais tributários com fundamento em oposição de julgados segue a tramitação dos recursos jurisdicionais previstos no art. 280º, designadamente a que resulta dos arts. 281º a 283º, e não a prevista no art. 284º, « não havendo uma decisão autónoma sobre a questão preliminar da existência da oposição, que deve ser apreciada como mais um Pressuposto do recurso, que acresce aos restantes pressupostos processuais (como, por exemplo, a legitimidade e a tempestividade que também devem ser apreciadas, expressa ou tacitamente, antes de se passar à apreciação do mérito do recurso » e sendo que «… o que está em causa no recurso previsto no art. 280º , nº 5, do CPPT é apreciar a correcção da decisão da 1ª instância, sendo a oposição com um acórdão do STA um mero requisito de admissibilidade do recurso.» Daí que não colha a alegação por parte da recorrida (Conclusões i e ii), no sentido da deserção do recurso por não ter sido apresentada a a alegação tendente a demonstrar que existe a oposição exigida, de acordo com o disposto nos nºs. 3 e 4 do art. 284º do CPPT . De todo o modo, para que possa interpor-se e eventualmente ser admitido e provido o presente recurso, torna-se necessário que estejamos perante decisão de Tribunal Tributário de 1ª Instância proferida em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal, que não seja susceptível de recurso ordinário por estar fora da respectiva alçada e que perfilhe, quanto ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, solução oposta à proferida em três sentenças do mesmo ou de outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior. Ora, no caso, encontram-se preenchidos os referidos pressupostos. Com efeito, trata-se de recurso de uma sentença do TAF de Beja, proferida em processo de impugnação judicial e em que, no âmbito da mesma legislação, sendo idêntica a situação de facto e reportando à mesma questão fundamental de direito, se decide apelando a solução jurídica oposta à dos arestos do STA indicados e especificados pela recorrente: na verdade, atentando no acórdão fundamento logo indicado em primeiro lugar (o proferido em 25/6/2009, no proc. nº 0243/09), vemos que ali estava em causa a cobrança coerciva, em processo de execução fiscal, de dívida ao IEP – Instituto de Estradas de Portugal, resultante de não pagamento de taxas por instalação de painéis publicitários junto à EN 125, Km 31,200 e 31,300, questão que foi suscitada no âmbito de processo de oposição deduzido contra aquela mesma execução fiscal e tendente a obter a respectiva extinção. Daí que, considerando também que a diversidade de meios processuais em presença (oposição à execução e impugnação judicial) não é suficiente para afastar a invocada oposição entre o decidido naquele acórdão fundamento e o decidido na sentença ora recorrida, é de concluir que logo nesse acórdão se decidiu em contrário ao sentido decisório da sentença recorrida: ou seja, se decidiu que, mesmo após a entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17/8, o IEP (ao qual sucedeu a actual EP - Estradas de Portugal, S.A.), continuou a ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias na zona de protecção das estradas. Ocorre, portanto, a alegada oposição de julgados. ( No mesmo sentido e relativamente ao mesmo acórdão fundamento invocado, se concluiu nos recentes acórdãos desta Secção, de 2/7/2014, nos procs. nº 492/14 e 615/14. ) Impondo-se, assim, a apreciação do mérito do recurso. 4.2. A questão a decidir neste recurso prende-se, como vimos, com a da competência da recorrente EP – Estradas de Portugal, S.A., para a liquidação e cobrança de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88 , de 17/8. Trata-se de questão que recentemente tem vindo a obter resposta uniforme na jurisprudência deste STA (quer por parte da Secção de Contencioso Tributário - na vertente da tributação do licenciamento – quer por parte da Secção de Contencioso Administrativo - na vertente do próprio licenciamento, «a se» - , como pode ver-se pelos acórdãos proferidos nesta Secção, em 4/6/2014, no proc. nº 01730/13 e em 2/7/2014, nos supra citados procs. nº 492/14 e nº 615/14, entre outros, e na Secção de Contencioso Administrativo, e também entre muitos outros, em 15/5/2014, nos procs. nºs. 0133/14, 0135/14, 0140/14, 01516/13; e em 29/4/2014, no proc. nº 073/14, no sentido da competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP – Estradas de Portugal, S.A. ( arts. 1º , nº 1 e 2º , nºs. 1 e 2, da Lei nº 97/88 , de 17/8). Entendimento este que foi, igualmente, o sufragado no acórdão fundamento (o acórdão desta Secção, de 26/6/2013, processo nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e à qual também a sentença recorrida aderiu. Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte: « 3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi; Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76 , de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88 ). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. (…) 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT . Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 .». Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o DL nº 13/71, de 23/1, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do DL nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88 , o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, al. b), do DL nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Devendo, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento. Concluindo, a sentença não sofre dos erros de julgamento que a recorrente lhe imputa, devendo ser confirmada. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 9 de Julho de 2014. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.