CONCLUSÕES
- 1.O pedido de licenciamento de obras particulares de alteração, a realizar no 3.º Direito e Esquerdo do prédio sito na ..... , n.º 68, implica uma ampliação.
- 2.Foi aplicado o Regulamento da Taxa pela Realização de Infra estruturas Urbanísticas do Aviso n.º 6266/2003, publicado no D.R. de 13 de Agosto de 2003, RTRIU em vigor à data de deferimento do processo, como resulta da conjugação dos artigos 9.º do RTRIU actualmente em vigor e do n.º 1 do artigo 117.º do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16 de Dezembro.
- 3.Em face do atrás exposto, as obras de ampliação realizadas pelos requerentes estão sujeitas a TRIU, devendo a mesma ser calculada com base no RTRIU em vigor.
- 4.Quanto à aplicação da isenção prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º, não será de aplicar a mesma, tendo em conta a definição dada pelo art. 7.º do RPDM, o objectivo das obras sujeitas a legalização (cf. memória descritiva) não se enquadra nesta definição.
- 5.Proponho o indeferimento da pretensão dos requerentes, uma vez que, as obras em causa, não se enquadram na alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º.
- 17.Em 20 de Janeiro de 2005 foi exarado sobre o parecer melhor identificado no ponto anterior por Maria E...... , “nos termos propostos e por delegação” de competências, despacho de indeferimento do requerimento melhor identificado no ponto 15 (cf. fls. 104 do PA n.º 1132/EDI/2003).
- 18.Em 22 de Abril de 2005, os impugnantes deduziram reclamação graciosa do acto de liquidação da taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas na importância de EUR 32.298,15, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e da qual consta o seguinte (cf. RI da reclamação a fls. 1-8 do PA n.º 3071/DOC/2005):
(…)
Nestes termos requer-se a V. Exa. Se digne deferir a presente reclamação graciosa e, consequentemente:
- i)Revogar o acto de liquidação da taxa municipal para realização de infra-estruturas urbanísticas, por as obras em causa não se inserirem, pelas razões descritas, em qualquer norma de incidência tributária objectiva constante do Regulamento; Ou, se assim se não entender,
- ii)corrigir o acto de liquidação da denominada taxa municipal pela realização de infraestruturas urbanísticas, inserido no processo de licenciamento n.º 1132/EDI/2003, deduzindo ao valor exigido os custos suportados pelos reclamantes com as obras de reabilitação do telhado e da respectiva estrutura (…)
(…)
19. Em 17 de Maio de 2005 foi emitida pelos serviços da divisão de apoio técnico do departamento de apoio jurídico à actividade financeira da direcção municipal de finanças da Câmara Municipal de Lisboa a informação n.º 196/DAJAF/DAT/05, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e da qual consta o seguinte (cf. fls. 65-77 do PA n.º 3071/DOC/2005):
(…)
Os reclamantes, na exposição apresentada, pretendem inverter a ordem de prioridades do licenciamento e da necessidade da obra, de modo a enquadrar a mesma na norma de isenção, além do que, não podemos deixar de referir, tal norma se destina, a nosso ver, a contemplar situações distintas da que motivou o licenciamento em análise. Concretizando, as obras de reabilitação contempladas, destinadas a resolver as anomalias construtivas, funcionais e higiénicas e de segurança acumuladas ao longo dos anos, procedendo a uma modernização que melhore o empenho da habitação até próximo dos níveis de exigência, não incluem a nosso ver, as obras pretendidas nos autos, destinadas essencialmente a ampliação, e aumentando, consequentemente o número de instalações sanitárias.
É certo que a intervenção supra descrita aumenta o reforço da habitação, mas não se encontravam em causa situações de anomalias funcionais, falta de segurança (uma vez que ao arranjo do telhado, não fosse a ampliação pretendida, bastaria a substituição de telhas), ou habitabilidade reduzida (as queixas de infiltrações, apresentadas pelos condóminos, seriam resolvidas com a mera substituição das telhas repete-se), que constituem, essencialmente, o motivo da norma de isenção.
(…) E que a TRIU incide sobre a ampliação, motivada, aprece-nos nós, por razões que não são as que levaram à consagração da isenção. Tal entendimento é reforçado pelo facto de a norma não ser de aplicação automática, dependendo a concessão do benefício de uma aferição pelos serviços da situação concreta, a qual, in casu, conduziu à não concessão de isenção ou redução do tributo. Acrescente-se apenas que a obra que se impunha realizar não se inseriria no âmbito de incidência da TRIU.
Nos termos do exposto, concluímos pelo indeferimento da reclamação, uma vez que a obra realizada se insere no âmbito de incidência da TRIU e não se encontra abrangida na ratio do art. 3.º, n.º 2, a) do RTRIU. (…)
20. Em 12 de Dezembro de 2005 foi exarado sobre a informação melhor identificada no ponto anterior despacho pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, no uso de competências delegadas, com o seguinte teor (cf. 65 verso do PA n.º 3071/DOC/2005):
Ratifico o despacho proferido em 20JAN05 pela Vereadora E...... e indefiro a reclamação graciosa apresentada.
- 21.Em 23 de Dezembro de 2005, os impugnantes foram informados através do ofício sob o registo n.º RO 47831538 8PT e AR do teor do despacho de indeferimento e informação melhor identificados nos pontos 19 e 20 (cf. fls. 78 e 79 do PA n.º 3071/DOC/2005).
- 22.Em 9 de Janeiro de 2006 a presente acção deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (cf. carimbo aposto a fls. 3 dos autos).
A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais constantes dos autos e na prova testemunhal produzida, como especificado nos vários pontos da matéria de facto provada.
Nada mais foi provado com interesse para a decisão em causa, atenta a causa de pedir.
Como se acaba de ver, no dia 7 de agosto de 2003 foi apresentado na Câmara Municipal de Lisboa o pedido de legalização das obras realizadas nas frações G e H do imóvel sito na ..... , n.º 68, que deu origem ao processo n.º 1132/EDI/2003 – cfr. pontos 10 e 1 do probatório.
O pedido foi aprovado e, consequentemente, em 18 de dezembro de 2003, foi liquidada a Taxa pela Realização de Infraestruturas Urbanísticas “tendo em conta o artigo 4.º do Regulamento alterado com a redacção dada pelo Aviso n.º 6266/03, publicado no Diário da República de 2003/08/13 – II Série” – cfr. pontos 13 e 14 do probatório.
Em 23 de setembro de 2004, os Recorrentes solicitaram a “revisão do cálculo” daquela TRIU por a liquidação não ter tido em consideração a isenção prevista na alínea a) do n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento da TRIU, na redação publicada no Boletim Municipal n.º 489 – cfr. ponto 15 do probatório.
Este pedido foi indeferido em 20 de janeiro de 2005, por o Município entender não ser aplicável a isenção prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento da TRIU, na redação publicada no Diário República de 13 de agosto de 2003 – cfr. pontos 16 e 17 do probatório.
Os Recorrentes deduziram Reclamação Graciosa que foi indeferida por o Município ter entendido que a obra realizada se insere no âmbito de incidência da TRIU e não se encontra abrangida na ratio do artigo 3.º, n.º 2, alínea a) do RTRIU por a ampliação ter sido motivada por razões estranhas à reabilitação do edifício – cfr. pontos 18 a 20 do probatório.
O artigo 3.º, n.º 2, alínea a), do Regulamento da TRIU que, na redação publicada pelo Aviso n.º 6266/2003 na II Série do Diário da República n.º 186/2003, de 13 de agosto, tem o seguinte teor:
Artigo 3.º
Isenções e reduções
2 – Pode ser isenta de TRIU a ampliação ou alteração de uso de edifícios ou respetivas fracções, bem como a reconstrução de edifícios, até ao valor dos custos demonstrados com:
a) As obras de reabilitação de edifícios existentes há mais de 30 anos, destinadas a resolver as anomalias construtivas, funcionais, higiénicas e de segurança, que melhorem o seu desempenho até próximo dos actuais níveis de exigência;
No caso dos autos, a aplicação desta norma foi recusada pelo Município de Lisboa por considerar que as obras realizadas pelos Recorrentes foram “destinadas essencialmente a ampliação, e aumentando, consequentemente o número de instalações sanitárias”, que não à reabilitação das frações. Fundamentou-se, ainda, o ato que manteve a liquidação impugnada que embora “a intervenção supra descrita aument[e] o reforço da habitação”, “não se encontravam em causa situações de anomalias funcionais, falta de segurança (uma vez que ao arranjo do telhado, não fosse a ampliação pretendida, bastaria a substituição de telhas), ou habitabilidade reduzida (as queixas de infiltrações, apresentadas pelos condóminos, seriam resolvidas com a mera substituição das telhas, repete-se), que constituem, essencialmente, o motivo da norma de isenção.” – cfr. o ponto 19 do probatório.Como se viu, na presente Impugnação Judicial vem impugnado, de forma imediata, o ato que indeferiu a Reclamação Graciosa que confirmou o ato de liquidação (objeto mediato) que não aplicou ao caso concreto a alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento da TRIU, no pressuposto de que as obras realizadas pelos Recorrentes não podem ser qualificadas como sendo obras de reabilitação.
Os Recorrentes optaram, assim, por deduzir Impugnação Judicial contra o ato de liquidação no seguimento do indeferimento da Reclamação Graciosa, não se estando, pois, em sede de Ação Administrativa Especial para impugnação da decisão que, não reconhecendo o benefício fiscal, lhes indeferiu o requerimento em que solicitaram que fosse tomada em consideração a isenção - cfr. pontos 15 e 16 do probatório.
Atento o controlo de mera legalidade que preside à Impugnação Judicial, no presente Recurso apenas se pode apreciar se o Município de Lisboa andou bem, ou não, ao não qualificar as obras dos Recorrentes como sendo obras de reabilitação, e já não dos restantes pressupostos da isenção (idade do prédio e valor das obras) que não foram considerados na fundamentação dos atos impugnados.
Com efeito, enquanto as formas de processo do contencioso administrativo foram sujeitas a uma ampla reforma no início do milénio que as afastou do controlo de mera legalidade, o contencioso tributário, quanto aos meios processuais que lhe são próprios, não sofreu qualquer alteração legislativa significativa.
Enquanto ali, no meio processual mais icónico – a Ação Administrativa - o cerne da defesa dos direitos e interesses do administrado se deslocou da sindicância da legalidade do ato para a pretensão material do interessado (cfr., por exemplo, o artigo 66.º, n.º 2, do CPTA: “Ainda que prática do ato devido tenha sido expressamente recusada, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória”), aqui, enquanto não se verificar reforma idêntica, a Impugnação Judicial continua a assemelhar-se ao antigo Recurso Contencioso e a ter por objeto, mediato ou imediato, o ato de liquidação de tributos, ao qual pode ser imputado qualquer ilegalidade, tendo em vista a sua anulação, ainda que parcial, declaração de inexistência ou de nulidade (cfr. os artigos 97.º, n.º 1, alínea a), 99.º e 124.º, n.º 1, do CPPT), pese embora a possibilidade residual de nela se poder condenar no pagamento de juros ou de indemnização por prestação de garantia indevida.
É certo que o processo judicial tributário se apresenta como um contencioso de plena jurisdição, no sentido em que se encontra dotado de uma panóplia de meios processuais que, através de ações constitutivas, condenatórias, de simples apreciação, cautelares e executivas, garantem a tutela jurisdicional efetiva ao mais alto nível consagrada - cfr. os artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição da República.
Todavia, a Impugnação Judicial, por força da liberdade de conformação do legislador, mantém-se como um meio processual de mera anulação, em que apenas pode ser apreciada a legalidade do fundamento que efetivamente foi invocado no ato impugnado, ou, dito de outro modo, um meio contencioso de mera legalidade no qual se visa apreciar a legalidade da atuação da Administração tal como ela ocorreu, “não podendo o Tribunal, perante a constatação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na pendência do recurso contencioso” – cfr. o acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de março de 2006 - processo n.º 51/03, ainda que por referência ao antigo Recurso Contencioso. No mesmo sentido e também quanto ao âmbito do Recurso Contencioso antes da Reforma Administrativa, pode ver-se o acórdão do mesmo Supremo Tribunal de 17 de junho de 2009 – processo n.º 1026/08, no qual é relembrado “que este é um recurso contencioso de anulação e, portanto, de mera legalidade (…) que tem por objecto o acto contenciosamente impugnado, cuja anulação o recorrente peticionou. É, pois, um «recurso feito a um acto», pelo que é face aos fundamentos em que esse acto assentou e não outros, que a sua legalidade deve ser apreciada”.
E, à míngua da predita reforma no contencioso tributário, é este o entendimento que se mantém atualmente quanto ao escopo da Impugnação Judicial nos nossos Tribunais superiores:
- -No Tribunal Central Administrativo Norte, no acórdão de 11 de março de 2021 – processo n.º 1770/07.0BEVIS, no qual se pode ler que “o Tribunal de primeiro conhecimento da causa não está legitimado a invocar e valorar razões de direito que não foram suscitadas pela Administração para justificar e praticar os actos impugnados, «recorrendo a uma fundamentação que terá julgado mais adequada para aferir da legalidade desses actos mas que não pode ser aceite porque os poderes de cognição do Tribunal não podem ir além dos fundamentos de que o acto impugnado explicitamente partiu”;
- -Neste Tribunal Central Administrativo Sul, no acórdão de 21 de junho de 2018 – processo n.º 31/18.4BEPDL, em que se refere que “Como reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste Tribunal, no contencioso tributário, que é de mera anulação, o Tribunal não pode conhecer da legalidade do acto a coberto de pressupostos que não estiveram na base da sua prática, sendo que apenas se poderão considerar como pressupostos do acto tributário aqueles que a Administração Tributária (AT) fez constar da declaração fundamentadora que externou aquando da prática do mesmo, não relevando outros eventuais fundamentos que não constem daquela declaração”;
- -E no Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 26 de fevereiro de 2014 – processo n.º 951/11, no qual ficou dito que “no domínio do contencioso de mera legalidade, que é o da Impugnação Judicial prevista no processo tributário, o Tribunal só pode formular o seu juízo sobre a validade do acto à luz da fundamentação contextual integrante do próprio acto, sendo totalmente irrelevantes para esse efeito outros fundamentos que não os que foram oportunamente externados”.
Este último acórdão, citando o aresto do mesmo Supremo Tribunal de 2 de março de 2011, justifica aquela posição do seguinte modo: “Porque o contribuinte tem de defender-se apenas dos pressupostos enunciados na fundamentação contextual do acto tributário e dos quais se [extraíram] os efeitos lesivos, o Tribunal está impedido de valorar razões de facto e de direito que não constam dessa fundamentação, isto é, que não foram invocados para conduzir ao acto impugnado, pois se assim não fosse o particular ver-se-ia surpreendido em juízo com a invocação de uma outra realidade e isso representaria uma contracção do seu direito de recurso contencioso face à impossibilidade de utilizar os meios conferidos por lei para sindicar os actos tributários e que são mais favoráveis que os meios conferidos por lei para impugnar decisões judiciais”.
Vejamos, então, se a sentença padece de erro de julgamento ao considerar legal a liquidação da TRIU e o ato de indeferimento da Reclamação Graciosa que a confirmou no pressuposto de que as obras realizadas pelos Impugnantes não podem ser consideradas como sendo de reabilitação, para efeito do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento da TRIU.
A TRIU é devida, no que ora interessa, pelas operações urbanísticas que implicam a alteração da área bruta de construção e a alteração da utilização de edifícios ou respetivas frações (cfr. os artigos 4.º e 5.º do Regulamento da TRIU), podendo ser isenta nos termos do predito artigo 3.º, n.º 2, alínea a).
E, no que ora igualmente interessa, ao montante da TRIU devida pela ampliação ou alteração de uso de edifício, ou de frações deste, podem ser reduzidos os custos suportados com obras de reabilitação, desde que estas ocorram em edifícios construídos há mais de três décadas, se destinem a resolver anomalias construtivas, funcionais, higiénicas ou de segurança, e melhorem o desempenho do edifício ou fração até próximo dos atuais níveis de exigência.
Deste preceito resulta, então, que podem beneficiar da isenção da TRIU as obras de que resulte quer a ampliação (alteração de área, na terminologia do artigo 4.º do mesmo Regulamento), quer a alteração de uso (cfr. o artigo 5.º do mesmo diploma), quer ainda a reconstrução de edifícios, desde que possam ser consideradas obras de reabilitação.
A reabilitação pode, pois, compreender uma ou mais destas operações urbanísticas e, nomeadamente, como resulta literalmente do segmento inicial do preceito, as obras de ampliação.
O Aviso n.º 6266/2003, além do texto do Regulamento da TRIU, publicou igualmente as notas justificativas das alterações efetuadas. No ponto, quanto ao artigo 3.º do Regulamento que prevê as isenções, é referido, ainda que por referência à numeração que se encontra no Boletim Municipal, que “Quanto às situações que se pretende regular, foi introduzida, na alínea a), a referência às obras de reabilitação de edifícios, entendidas estas nos exactos termos da definição acolhida pelo artigo 7.º do RPDM”.
Ora, nos termos do artigo 7.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Lisboa, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 94/94 e publicado na I Série B do Diário da República n.º 226, de 29 de setembro de 1994, são obras de reabilitação aquelas que “têm por fim a recuperação e beneficiação de uma construção, resolvendo as anomalias construtivas, funcionais, higiénicas e de segurança acumuladas ao longo dos anos, procedendo a uma modernização que melhore o seu desempenho até próximo dos actuais níveis de exigência”.
Por outro lado, a mesma norma apresenta as seguintes definições:
- -Obras de alteração – “qualquer obra numa instalação existente da qual resulte modificação da sua traça original”, designadamente no que respeita à compartimentação e uso dos espaços;
- -Obras de ampliação – “qualquer obra realizada numa instalação existente de que resulte o aumento de qualquer dos seguintes parâmetros de edificabilidade: (…) b) Área bruta de construção; c) Cércea ou altura total de construção”.
Assim, ao abrigo do artigo 3.º, n.º 2, alínea a), do Regulamento da TRIU, podem ser reduzidos ao montante da taxa devida os custos suportados com todas as obras, independentemente da tipologia das operações urbanísticas que estejam em causa e das finalidades que as motivaram, que tenham por fim a recuperação e beneficiação de uma construção, resolvendo anomalias construtivas, funcionais, higiénicas e de segurança acumuladas ao longo dos anos, procedendo a uma modernização que melhore o seu desempenho até próximo dos atuais níveis de exigência.
Ou seja, podem ser reduzidos à TRIU os custos suportados com obras de reabilitação, quer a taxa seja devida pela realização de obra numa instalação existente que aumente a área bruta de construção, a cércea ou altura total de construção (obra de ampliação), quer seja devida pela realização de obra da qual resulte modificação quanto à compartimentação e uso dos espaços (obra de alteração).
No caso dos autos, resulta provado que em 30 de julho de 1998 deu entrada nos serviços da Câmara Municipal de Lisboa um pedido de «licenciamento da obra de alteração e ampliação» relativo às frações G/H do prédio sito na ..... , n.º 68, correspondentes ao 3.º esquerdo e ao 3.º direito – cfr. ponto 1 do probatório -, sendo que, como ficou provado, este prédio necessitava de obras no telhado porque existia humidade e infiltrações no lado direito das últimas frações – cfr. ponto 2 do probatório.
É certo que essas obras pretendiam transformar cada uma das frações em apartamentos duplex, com a ocupação da área do sótão com quartos, quartos de banho e construção de uma escada interior para ligação entre os pisos – cfr. pontos 3 e 8 do probatório.
Por outro lado, a obra implicou um aumento da volumetria do edifício, tendo a cobertura do telhado sido elevada em cerca de 0,95m – cfr. os mesmos pontos 3 e 8 do probatório.
Deste modo, as obras em crise nos autos foram de alteração (na medida em que modificaram a compartimentação e uso do sótão) e de ampliação (na medida em que aumentaram a área bruta de construção e a cércea do edifício).
Mas foram também obras de reabilitação, na medida em que recuperaram o telhado, resolvendo as anomalias funcionais e higiénicas que permitiam a entrada de água que criava humidade e gerava infiltrações nas últimas frações do prédio, assim modernizando e melhorando o desempenho do prédio, como se presume, para níveis compatíveis com as exigências atuais normais de qualidade e conforto: tanto que, uma vez executadas as obras, as habitações foram ocupadas em fevereiro de 2001 – cfr. o ponto 8 do probatório – e posteriormente legalizadas.
Assim, as obras de alteração e ampliação visaram neste caso também, ainda que não só, a reabilitação do edifício, na medida em se destinaram a resolver anomalias funcionais e higiénicas.
Ora, uma vez que o Município nunca colocou em causa os demais pressupostos respeitantes à isenção, limitando-se a fundamentar a correção na constatação, meramente formal, de que as obras não podiam ser entendidas como obras de reabilitação, e não sendo, como visto, esse entendimento secundado por este Tribunal, cai, por isso, a premissa base e única em que assentaram os atos impugnados, determinando, por isso, a sua anulabilidade.
Motivo pelo qual deve ser concedido provimento ao Recurso e revogada a sentença recorrida que assim não decidiu.
Fica, assim, prejudicado o conhecimento da requerida ampliação da matéria de facto dada como provada, uma vez que todos os factos essenciais da causa de pedir, quanto ao pressuposto em que assentaram os atos impugnados, foram levados ao probatório pela primeira instância.
Ou seja, em síntese, face aos temas tratados na presente decisão (Taxa pela Realização de Infraestruturas Urbanísticas – Obras de Reabilitação – Contencioso de Mera Legalidade), conclui-se que:
1 – No domínio do contencioso de mera legalidade, que é o da Impugnação Judicial prevista no processo tributário face à ausência de reforma idêntica à que sofreu o Recurso Contencioso no processo judicial administrativo, o Tribunal só pode conhecer da legalidade do ato com base em pressupostos que constem da sua fundamentação.
2 – Vindo impugnado, de forma imediata, o ato que indeferiu a Reclamação Graciosa que confirmou o ato de liquidação (objeto mediato) que não aplicou ao caso concreto a alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento da TRIU no pressuposto de que as obras realizadas pelos Recorrentes não podem ser qualificadas como sendo obras de reabilitação, na Impugnação Judicial apenas se pode apreciar se o Município andou bem ao não qualificar as obras dos particulares como sendo obras de reabilitação, e não também dos restantes pressupostos da isenção que não constam da fundamentação dos atos impugnados.
3 - São obras de reabilitação as que recuperam um telhado, resolvendo anomalias funcionais e higiénicas que permitiam a entrada de água que criava humidade e gerava infiltrações nas últimas frações do prédio.
4 – Podem beneficiar da isenção da TRIU as obras de ampliação (na medida em que aumentarem a área bruta de construção e a cércea do edifício), e de alteração (na medida em que modificarem a compartimentação e uso de um sótão), na parte em que delas resulte a reabilitação do edifício (com mais de 30 anos, ainda que limitada ao valor dos custos demonstrados com esta reabilitação).
Termos em que se acorda conceder provimento ao presente recurso, se revoga a sentença recorrida e, julgando procedente a Impugnação, se anula a liquidação da TRIU e o ato que indeferiu a Reclamação Graciosa.
São devidas custas, neste TCA Sul e na primeira instância, pelo Município de Lisboa.
Lisboa, 20 de fevereiro de 2025.
Tiago Brandão de Pinho (relator) – Vital Lopes – Teresa Costa Alemão
