IIO DIREITO.
Os recursos para uniformização da jurisprudência destinam-se a obter decisão que fixe a orientação jurisprudencial nos casos em que, sobre a mesma questão fundamental de direito, tenha havido decisões contraditórias proferidas em Acórdãos já transitados do STA ou deste e do TCA ou, como é o caso, entre acórdãos do TCA.
Todavia, e existência dessa contradição não é o único requisito de admissão desse tipo de recursos uma vez que eles só podem ser admitidos quando os quadros normativos e as realidades factuais subjacentes às decisões contraditórias sejam substancialmente idênticos e, por isso, quando essa contradição tenha decorrido de divergente interpretação jurídica e quando haja desconformidade da orientação perfilhada no acórdão impugnado com a jurisprudência mais recentemente consolidada no STA. Sendo certo que a jurisprudência deste Tribunal tem acrescentado como condição de admissão do recurso que a contradição de julgamentos se refera a decisões expressas e não a julgamentos implícitos. – Vd. art.º 152.º/1 do CPTA e, entre muitos outros, Acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 16/09/2010 (proc. 262/10), de 18/10/2010 (proc. 355/10) e de 18/11/2011 (proc. 482/11) .
E, se assim é, a primeira questão a resolver é a de saber se a alegada contradição de julgados existe e se ela decorre de divergente interpretação da lei.
1. Os Acórdãos em confronto são do TCAN, o impugnado, e do TCAS, o fundamento, e ambos se pronunciaram sobre requerimentos onde se pedia a suspensão de eficácia de um determinado acto.
No Acórdão recorrido esse acto foi identificado como sendo o “acto praticado pelo Conselho Directivo daquele Instituto (a Agência para a Modernização Administrativa), datado de 28.12.2010, nos termos do qual não seria prorrogada” a situação de mobilidade da Requerente e foi proferida decisão suspendendo a sua eficácia, ao passo que no Acórdão fundamento (de 21/10/2004, rec. 647/04) o acto cuja suspensão se requeria era o “acto de 3/05/2011, do Inspector-Geral da IGAOT, de homologação da deliberação do Júri de acompanhamento e avaliação final do período experimental que considerou não ter a ora Recorrente concluído com sucesso o período experimental contratual” e esse pedido foi indeferido.
A Recorrente alega que tais decisões são contraditórias uma vez que, muito embora ambos os Arestos tivessem afirmado que os actos suspendendos eram actos de conteúdo negativo, certo era que divergiram na forma como entreviram as consequências decorrentes da sua suspensão. E isto porque enquanto o Acórdão sob censura considerou que a Requerente tinha interesse na suspensão do acto visto ela poder “garantir o efeito pretendido pela Recorrente, que é, na verdade, a prática de um acto (de conteúdo positivo) de renovação da referida situação de mobilidade”, o Acórdão fundamento, numa situação semelhante, entendeu que a Requerente não tinha interesse em agir visto da suspensão do acto “não resultar qualquer efeito inovador na ordem jurídica.” (Vd. conclusões 2, 3 e 4.) Havia, assim, decisões contraditórias no tocante à questão de saber se, em casos de prolação de actos de conteúdo negativo, as Requerentes retirariam algum benefício da sua suspensão e se, por isso, tinham interesse em agir.
A Recorrida recusa a existência dessa contradição uma vez que inexistia qualquer correspondência nas questões de direito decididas naqueles Acórdãos. Com efeito, quer nestes quer nos autos principais, a discussão cingia-se à “relação jurídica laboral existente entre as partes; nomeadamente, a natureza do vínculo, a existência de um contrato de trabalho, da existência de concurso para a sua admissão, a irregularidade ou invalidade da cedência de interesse público, a faculdade de renovação automaticamente, o prazo para denúncia e as suas consequências, a duração da relação jurídica ser determinada ou indeterminada, a possibilidade de ter direito a ocupar um lugar na recorrente (temporariamente ou indefinidamente)” e, por isso, a tese da Recorrente acerca das consequências da suspensão de eficácia de acto de conteúdo negativo não tinha qualquer fundamento (Vd. conclusões K e O.).
Vejamos, pois.
2. O Acórdão recorrido, depois de identificar o acto suspendendo como sendo o acto do Conselho Directivo da Agência para a Modernização Administrativa que não prorrogou a situação de mobilidade da Requerente, fez uma detalhada análise dos pressupostos de cuja verificação dependia o deferimento da sua pretensão após o que passou a confrontar a realidade de facto emergente do probatório com os referidos pressupostos tendo concluído o seguinte:
“Visto o quadro factual e todo o enquadramento antecedente, mormente, os únicos e exclusivos rendimentos ilíquidos que, antes da emissão do acto suspendendo, eram auferidos mensalmente pela requerente (divorciada e com dois dependentes) (2.608,93€) ao contrário do que em desacerto se sustentou na decisão judicial; as normais despesas com a alimentação, a água, a electricidade, o telefone, o gás, o vestuário, o calçado, os transportes, bem como ainda as demais despesas que se mostram documentadas nos autos [v.g., despesas de saúde; empréstimo à habitação - 526,25 €; e condomínio - 62,46 €]; temos que a imposição à requerente cautelar da diminuição do seu rendimento conduz a que a mesma passe a auferir mensalmente uma retribuição ilíquida de 923,42 €, o que ocorre em decorrência da imediata execução do acto suspendendo e da sua manutenção nessa condição sem que tenha havido prolação de decisão final da acção na qual se discute da legalidade do mesmo ato.
Tal redução substancial daquilo que era o único rendimento disponível do agregado familiar e suas consequências afigura-se-nos, ao invés do entendido na decisão judicial impugnada, como susceptível de causar prejuízos de difícil reparação à requerente e aos seus dependentes considerado aquilo que eram os normais e habituais encargos que foram assumidos.
…..
Daí que, e assim concluímos, à luz do acima referido, no caso presente os factos alegados e provados são suficientes para, a partir deles, ser extraída a conclusão de verificação da condição positiva do “periculum in mora” e, nessa medida, a decisão judicial recorrida ao assim não haver entendido enferma de erro de julgamento, assistindo razão à recorrente na critica feita neste segmento.”
E, sobre o requisito do fumus non malus iuris, escreveu o seguinte:
“À luz de uma apreciação meramente perfunctória, que é aquela que importa realizar nesta sede, não se revela que a situação descrita nos autos e fundamentos que sustentam a pretensão se apresentem como ostensivamente notórios e evidentes em termos de conduzirem à inviabilidade da acção administrativa principal.
A pretensão anulatória não se configura, assim, como inteiramente destituída de capacidade para obter êxito, sendo que não podemos sequer proceder a uma graduação da probabilidade de sucesso da pretensão deduzida, na certeza de que, ao que é dado a conhecer dos autos, a apreciação da legalidade e validade da decisão administrativa suspendenda ainda não teve lugar na instância (tribunal administrativo) e no meio processual próprios (acção administrativa especial) através de decisão judicial que haja ali sido prolatada.”
Concluindo que se mostravam preenchidos os requisitos positivos alinhados no n.º 1 do art. 120.º do CPTA avançou para a ponderação dos interesses em presença à luz do n.º 2 do mesmo preceito, tendo entendido que:
“…. nada da factualidade alegada e da lograda apurar, que repita-se não se mostra impugnada, se extrai que nos permita concluir em concreto de que os danos nos interesses prosseguidos pelo ente requerido que resultariam da concessão da providência se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.
É que o ente requerido nada alegou nesta sede que corporize substrato factual bastante que integre ou preencha o requisito em questão e não se diga que o mesmo constitua facto notório.
Assim, não se pode ter como preenchido o requisito inserto no n.º 2 do art. 120.º do CPTA em termos de conduzir à negação da tutela cautelar peticionada, a qual, nessa medida, importa ser concedida.”
O que significa que o Acórdão recorrido, ainda que não o afirmando de forma expressa, entendeu que a Requerente tinha interesse em agir e que esse interesse decorria dos efeitos positivos que a suspensão daquele acto lhe traria, desde logo a manutenção da sua situação de mobilidade e o recebimento dos correspondentes proventos. E, concluindo que se verificavam os requisitos que consentiam o deferimento da suspensão da eficácia do acto em causa, decretou essa suspensão.
2. O Acórdão fundamento pronunciou-se sobre o pedido de suspensão de eficácia do acto Sr. do Inspector-Geral da IGAOT - que homologou a deliberação do júri de acompanhamento e avaliação final do período experimental que considerou que a Requerente não tinha concluído com sucesso esse período – e manteve a recusa em deferir a suspensão desse acto por entender que o deferimento da mesma não conduziria à reintegração da Requerente no serviço do Requerido ou à continuidade da validade do seu contrato de trabalho. Entendimento que foi justificado do seguinte modo:
“A simples suspensão do acto de 03.05.2011, do Inspector-Geral da IGAOT, apenas implica que a ora Recorrente veja suspensa a avaliação final, sem mais.
….
Ou seja, a avaliação final que implique a não aprovação do candidato, conduz à resolução do contrato celebrado. Sem a existência de um acto da Administração a declarar a aptidão do trabalhador, traduzida num certo nível de desempenho, deixa de poder subsistir o contrato, pois a sua manutenção ou continuação está legalmente dependente daquele acto de aprovação.
Assim, a simples suspensão de eficácia da decisão de não aprovação da Requerente não a coloca na situação de poder continuar ao serviço da entidade requerida pois falta o elemento necessário que é a referida aprovação, aprovação obtida em função de uma operação de avaliação que envolve a prática de novos actos pela Administração (veja-se, ainda, que, no caso em apreço, os vícios imputados à decisão são formais, e veja-se também que não decorre da sua alegação que a Requerente tivesse de ser necessariamente aprovada). E a mera suspensão de eficácia da decisão de não aprovação não lhe atribui direito a que esses actos sejam praticados.”
No entendimento do Acórdão fundamento, a pretensão da Requerente só podia ser alcançada através da propositura de uma providência antecipatória onde se declarasse que, findo o período experimental, a Requerente ficava aprovada. Sendo assim, e sendo que a jurisprudência do STA vinha, desde há muito, recusando a suspensão de actos de conteúdo puramente negativo, isto é, de actos de que não resultasse, nem secundariamente, nenhum efeito inovador nas relações jurídicas entre o particular e a Administração, já que dela não resultará nenhum benefício ao interessado, haveria que concluir que a Requerente não tinha interesse em agir.
E daí que, sem mais, tivesse mantido o indeferimento decretado pelo Tribunal a quo não entrando na análise dos requisitos necessários ao decretamento da providência e, muito menos, na análise da sua verificação.
4. Os Acórdãos em confronto, como se acaba de ver, debruçaram-se sobre pedidos de suspensão de eficácia relativos a actos de conteúdo negativo, mas fizeram-no sob perspectivas inteiramente diferentes.
Com efeito, enquanto o Acórdão recorrido, ignorando que o acto suspendendo era de conteúdo puramente negativo, pronunciou-se, unicamente, sobre a verificação dos requisitos que podiam justificar a sua suspensão e, concluindo que eles se verificavam, decretou essa suspensão, o Acórdão fundamento abordou, apenas e tão só, a questão de saber se o Requerente tinha interesse em agir e, concluindo que não tinha, não entrou na análise da verificação daqueles requisitos.
É certo que a abordagem que o Tribunal a quo fez do requerimento que lhe foi dirigido pressupõe que ele considerou que a Requerente tinha interesse em agir visto que, se assim não fosse, teria, à semelhança do Acórdão fundamento, de rejeitar a solicitada providência sem, sequer, analisar a verificação dos seus pressupostos. Mas tal pronúncia foi uma pronúncia implícita e, nessa medida, não justificada, pelo que se desconhecem as razões o conduziram a esse entendimento. Ou seja, os Acórdãos em confronto, partindo de realidades com alguma similitude, deram-lhes um tratamento jurídico inteiramente diferente de tal forma que se deve afirmar que ambos conheceram de questões diferentes. E, se assim é, não se poderá falar em contradição de julgamentos.
E, também, não se pode argumentar com o facto da decisão proferida no Acórdão recorrido pressupor que ele considerou que a Requerente tinha interesse em agir e tal estar em contradição com o decidido no Acórdão fundamento, uma vez que, como é jurisprudência uniforme e continuada deste Supremo Tribunal, só se pode falar oposição de julgados quando os Arestos alegadamente em contradição tiverem proferido decisão expressa sobre a mesma questão fundamental de direito e, portanto, tiverem discorrido juridicamente sobre ela não sendo possível, por isso, antever oposição quando apenas uma das decisões for expressa e a outra implícita. – vd., entre outros, Acórdãos do Pleno de 15/3/01 (rec. 46.515), de 15/11/01 (rec. 47.042), de 21/2/02 (rec. 45.589), de 3/10/02 (rec. 1335/02), de 18/02/2010 (rec. 508/08) e de 19/01/2012 (rec. 566/11).
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em julgar não verificada a alegada oposição de Acórdãos e, em consequência, não admitir o presente recurso.
Custas pela Recorrente
Lisboa, 5 Junho 2012. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Luís Pais Borges – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Américo Joaquim Pires Esteves – António Bento São Pedro – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – António Bernardino Peixoto Madureira.
