0648/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.

Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO EP – Estradas de Portugal, S.A. , melhor identificada no autos, deduziu Impugnação Judicial, contra o acto de liquidação da taxa pela fixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9.800D, no Porto, no valor de 5.906,16€. Por sentença de 25 de outubro de 2013, o TAF do Porto, julgou procedente a impugnação judicial anulando consequentemente a liquidação da taxa de publicidade. Reagiu a Estradas de Portugal, S.A., interpondo o presente recurso cujas alegações integram as seguintes conclusões: «I - Pretende a Recorrida através da presente ação obter a declaração de anulabilidade da taxa liquidada pela Delegação Regional do Porto, no valor de 1.306,17€, pela afixação de publicidade à margem da EN 1 ao KM 292+400 em Pedroso, Vila Nova de Gaia. II - A Recorrida defende, além de outros dois fundamentos (caducidade da liquidação e inconstitucionalidade da taxa) que a competência para licenciar a publicidade afixada à margem das estrada nacionais está atribuída, exclusivamente, às câmaras municipais, enquanto a Recorrente advoga que a mesma não está excluída dos poderes que lhe foram concedidos, podendo consubstanciar um acto de licenciamento ou de autorização. III - É muito importante ter em conta, que o legislador, apesar de discordar da afixação da publicidade à margem das estradas nacionais por razões estéticas e de salvaguarda da segurança rodoviária, admitiu-a (tolerou-a) desde que permitida (licenciada/autorizada) por entidade competente (a Recorrente no caso) e depois de paga a respetiva taxa (proibição relativa). IV - Ora, resulta da atual legislação que: Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de exceção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.º do DL 105/98 ); Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de proteção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr: alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71). V - Por sua vez, a competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade à margem das estradas nacionais (OUTDOORS), decorre da conjugação da seguinte legislação: A Lei 97/88 no artigo 1º, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes; No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais...” A Lei 97/88 (tal como o anterior DL 637/76 ) não revogou o DL 13/71 quanto ao poder concedido à JAE para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de proteção à estrada (cfr: artigos 1º, 2º, 3º, 10º e 15º, todos do DL 13/71). VI - E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura. VII - Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.º da Lei n.º 97188, enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afetadas (cfr: n.º 1, do artigo 12º do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro). VIII - É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP não são os mesmos, pelo que não se podem confundir. IX - Por isso, a intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88 , foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de janeiro. X - Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou o constante nos artigos 3.º, alínea b); 10.º, n.º 1, alínea b); 12.º e alínea j), do n.º 1, do 15.º, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, acabando por perfilhar solução oposta à jurisprudência maioritária deste tribunal. NESTES TERMOS, E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença recorrida, ordenando-se ao TAF do Porto que proceda à apreciação das outras duas questões, assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA.» Contra alegou a entidade recorrida, sustentando em suma que deve ser negado provimento ao presente recurso de revista. O EMMP emitiu parecer no sentido de ser confirmada a sentença recorrida do seguinte teor: 1. O presente recurso insurge-se contra a sentença do TAF do Porto exarada a fls. 101 e segs. dos autos, que julgou procedente a acção de impugnação e determinou a anulação da taxa fixada pela “E.P.- Estradas de Portugal, S.A”, por vício de incompetência absoluta deste entidade. A Recorrente invoca erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 3º, alínea b), 10º, nº1, alínea b), 12º, e 15º, nº1, alínea j), todos do Dec-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro. Para tanto alega que a sentença recorrida contraria solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito perfilhada pelo STA nos acórdãos de 25/06/2009, proferidos no processo nº 243/09 e 244/09, no sentido de que a competência para autorizar a afixação de publicidade no zona de protecção à estrada nacional é da competência da “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.”. E termina pedindo a revogação da sentença. 2. Na sentença recorrida deu-se como assente que a impugnante e aqui recorrida foi notificada pela “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.” para proceder ao pagamento de taxa de publicidade no valor de € 1.306,17 euros, pela legalização de publicidade instalada em posto de abastecimento de combustíveis ao km 7+700_E da EN 15. E debruçando-se sobre a questão da incompetência da “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.”, para liquidar a referida taxa, considerou a Mma. Juiz “a quo”, socorrendo-se da doutrina vertida no acórdão do STA de 26/06/2013 (proc. nº 0232/13) que com a entrada em vigor da lei nº 97/88 , esta entidade deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limite á emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria da câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº2, da Lei nº 97/88 . 3. No acórdão da secção de contencioso tributário do STA de 26/06/2013 (rec. nº 232/13), adoptou-se o entendimento de que depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 «... a Estradas de Portugal, SA., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º , nº2, da Lei nº 97/88 ». A referida doutrina foi entretanto sufragada pelo acórdão da secção do contencioso administrativo de 20/02/2014 (proferido no processo nº 1418/13), em recurso de revista, no qual se elegeu como questão decidenda se a “EP-Estradas de Portugal, S.A.” «tem ou não competência para iniciar o procedimento do licenciamento com vista à “implantação de tabuletas ou objectos de publicidade” (na terminologia do Decreto-Lei nº 73/71, de 23 de Janeiro de 7971), nos termos do estatuído no 10º, nº1, alínea b), daquele Diploma, questão considerada relevante em termos de justificar esta revista», e que tem sido seguida por inúmeros arestos da secção de contencioso administrativo proferidos em sede de recurso de revista, que aqui nos dispensamos de discriminar. 3.1. O Dec.Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, proíbe a afixação de publicidade a menos de 50 metros do limite da plataforma de estradas, mas conferia à JAE (Junta Autónoma de Estradas) a competência para autorização e licenciamento de afixação de publicidade numa faixa de 100 metros para além da zona “non aedificandi”, como resulta da alínea b) do nº1 do artigo 10º: Artigo 10.º (Permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal) 1. Depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas: O estabelecimento de vedações de carácter não removível desde os limites assinalados na alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º,deste decreto-lei até mais 5 m para dentro da propriedade a que respeitam; A implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada; O estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar. Resulta igualmente do artigo 3º do DL 13/71, que a zona de proteção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (leia-se EP- Estradas de Portugal) Artigo 3º (Zona de protecção à estrada) A zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixas designadamente com servidão non aedificandi); Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de. respeito). Por seu lado o Dec- Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro, actualizou os montantes das taxas previstas no artigo 15º do Dec-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, introduzindo as seguintes alterações: “Artigo 1. Alteração ao Decreto-lei nº 13/71, de 23 de Janeiro O artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, passa a ter a seguinte redacção: «Artigo 15. […] 1 - Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: (…) j) Pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos - € 56,79; (…) Artigo 2.º Actualização anual As taxas a que se refere o artigo 15.º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, serão actualizadas anualmente por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Habitação.” Entretanto, o Dec-Lei nº 637/76, de 29 de Julho, veio regular de forma ampla o fenómeno da publicidade como resulta do seu preâmbulo, e, designadamente, no aspecto que contende com a segurança rodoviária, como resulta do seguinte excerto do mesmo preâmbulo: A importância vital da rede de estradas nacionais impõe que se protejam essas vias em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, proteção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas, sob determinados aspectos, tem de abranger mesmo as faixas limítrofes. E veio a cometer aos municípios a competência para o seu licenciamento, com prévio e obrigatório parecer favorável de determinadas entidades com jurisdição nos locais onde aquela publicidade for perceptível, entre as quais a JAE, com resulta do disposto no seu artigo 4º: ARTIGO 4º Processo de autorização O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigida ao presidente da câmara. A deliberação da câmara deverá ser precedida: De parecer dos serviços técnicos municipais, incluídos os gabinetes de planeamento e de apoio técnico, quando existirem; De consulta às juntas de freguesia. A licença ou aprovação não poderá se concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres e da Direcção-Geral de Turismo. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável. As licenças ou aprovações municipais emitidas com prejuízo do disposto no n.º 3 são nulas e de nenhum efeito. Por sua vez a Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, veio estabelecer nova disciplina do fenómeno da afixação de publicidade e propaganda, revogando, implicitamente, o disposto no DL 637/76 e cometendo igualmente aos municípios a competência para o licenciamento de tais actos, com consulta obrigatória a determinadas entidades, entre as quais a JAE, como resulta do seu artigo 2º: Artigo 2.º Regime de licenciamento 1 — O pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da câmara municipal da respectiva área. 2 — A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção-Geral de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza. 3 — Nas regiões autónomas o parecer mencionado no número anterior é emitido pelos correspondentes serviços regionais. Já o Dec-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, veio regulamentar aquela lei e prever no seu artigo 3º uma proibição geral da publicidade fora dos aglomerados urbanos e visível das estradas nacionais (artigo 3º - proibição 1- é proibida a afixação ou inscrição de publicidade fora dos aglomerados urbanos em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais), concedendo às direcções regionais do ambiente e câmaras municipais um conjunto de competências fiscalizadoras e sancionatórias. Consagrou, contudo, algumas excepções à referida proibição (São nulos e de nenhum efeito os licenciamentos concedidos em violação do disposto no número anterior, sendo as entidades que concederam a licença civilmente responsáveis pelos prejuízos que daí advenham para os particulares de boa fé artigo 4º excepções. A proibição prevista no nº1 do artigo anterior não abrange: Os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos; Os anúncios temporários de venda ou arrendamento de imóveis, desde que neles localizados; Os meios de publicidade de interesse cultural ou turístico.) com a ressalva das «disposições legais ou regulamentares mais restritivas que regulam a publicidade na zona das estradas ou nos terrenos limítrofes, designadamente as vocacionadas para garantir a segurança rodoviária e a integridade ou visibilidade da respectiva sinalização.». Ou seja, o referido diploma ressalva a existência de disciplina que contenda com a segurança rodoviária e respectiva sinalização, a qual é objecto de regulamentação pelo DL 13/71 e que está cometida às entidades que sucederam nas suas atribuições e competências à JAE. For último o artigo 31º do Dec- Lei nº 48/2011 , de 1 de Abril introduziu alterações a diversos artigos da Lei nº 97/88 , designadamente ao seu artigo 1º , nº3. E, nos termos do mesmo preceito, o artigo 2º , nº 2, da Lei 97/88 , passou a ter a seguinte redacção: Artigo 2.º (…) 1 - ………………………………………….. 2 —A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente: O Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico, I. P.; A Estradas de Portugal, S. A.; O Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I. P,; O Turismo de Portugal, I. P.; Em face de tal sucessão de leis, existe, aparentemente, uma sobreposição de competências quanto ao licenciamento de afixação de publicidade junto das estradas nacionais por parte da actual “Estradas de Portugal, S.A.” (herdeira jurídica da JAE) e os municípios, nos locais sob a jurisdição da primeira entidade. Inclinamo-nos, ao contrário do aparente entendimento do Supremo Tribunal Administrativo, sufragado em dois arestos datados de 25/06/2009 (processos nº 243/09 e 244/09 – cfr. ainda a este propósito o acórdão do STA de 08/06/2011 (rec 140/11), que aparentemente sufraga a mesma doutrina, embora não fosse essa a questão decidenda), que o legislador do DL 637/76 , ao regular de forma ampla o fenómeno da publicidade pretendeu cometer aos municípios a competência para o respectivo licenciamento, sem prejuízo da audição da anterior JAE e das actuais entidades que sucederam a esta, revogando, nesta parte, o disposto na alínea b) do nº1 do artigo 10º do DL nº 13/71. Entendemos, assim, que a Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, regula o enquadramento geral da publicidade exterior, atribuindo às câmaras municipais a competência do licenciamento para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias (cfr artigo 1º), o qual depende, em determinadas situações, do parecer de outras entidades, designadamente da “Estradas de Portugal, S.A.”. Mas será que ainda assim a “Estradas de Portugal, S.A.” tem competência para liquidar uma taxa pela sua intervenção no procedimento de licenciamento? No sentido negativo foi proferido o citado acórdão do STA de 26/6/2013 (recurso nº 232/13), o qual veio adoptar o entendimento, segundo o qual (na economia do respectivo sumário) a « Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. Assim sendo, depois da entrada em vigor daquele diploma a Estradas de Portugal, SA., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 ». O referido acórdão, apoiando-se na lição do professor Vieira de Andrade, faz a distinção entre parecer e autorização e os respectivos efeitos, para concluir pela sua diferente natureza e que, ao contrário desta última figura, o parecer não configura um acto administrativo. E nessa medida, como a actuação da Estradas de Portugal se resume a emitir parecer, este não pode constituir fundamento para a cobrança de uma taxa. A mesma doutrina foi reiterada no acórdão da secção de contencioso administrativo de 20/02/2014 (proc. nº 1418/13), no qual se concluiu que a “Estradas de Portugal, S.A.” não tinha competência para iniciar um procedimento de licenciamento (doutrina seguida entretanto por inúmeros arestos daquela secção). Não oferece dúvidas que a taxa de afixação de publicidade decorre da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (nº2 do artigo 4º da LGT ) e que esta remoção só ocorre com a decisão da Câmara Municipal no âmbito do procedimento de licenciamento. Assim e nos casos em que seja ouvida a Estradas de Portugal e esta emita parecer favorável no âmbito de tal procedimento pode ocorrer que não seja concedida a requerida licença para afixação de publicidade. Ou seja, só com a decisão da Câmara Municipal a conceder a licença é que é removido o obstáculo jurídico, que é condição da cobrança da taxa. Daí que a simples emissão de parecer por parte da “Estradas de Portugal” não constitua fundamento para esta entidade cobrar uma taxa. Acrescente-se, ainda, que o facto de as taxas previstas no artigo 15º do Dec-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, terem sido diversas vezes actualizadas (Decretos-Leis nºs 667/76, de 5 de Agosto, 235/82, de 19 de junho, e 25/2004, de 24 de Janeiro), designadamente pelo Dec- Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro, incluindo o valor da alínea j), relativa a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, não confraria aquela asserção, uma vez que este diploma teve apenas por finalidade actualizar as taxas no seu conjunto, como resulta do seu preâmbulo, sem se preocupar com eventual revogação implícita de alguma dessas alíneas. Por outro lado no mesmo preâmbulo refere-se que aqueles casos respeitam aos casos em que a “Estradas de Portugal” emite autorizações ou licenças, o que como se deixou exarado no acórdão do STA de 26/6/2013 (recurso n 232/13) são figuras distintas do parecer. Em face do exposto, entendemos que a Recorrente carece de competência para liquidar a taxa notificada à Recorrida, pelo que bem andou a sentença recorrida ao determinar a sua anulação, com base na sua ilegalidade, motivo pelo qual deve ser confirmada e o recurso ser julgado improcedente. FUNDAMENTAÇÃO Factos com relevância para a decisão fixados na 1ª Instância: A ora impugnante, Petrogal - Petróleos de Portugal, S. A., é uma sociedade anónima cujo respectivo objecto social consiste na refinação do petróleo bruto e seus derivados, no transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e seus derivados e gás natural, na pesquisa e exploração de petróleo bruto e gás natural, e em quaisquer outras actividades industriais, comerciais, de investigação ou prestação de serviços conexos com os anteriormente referidos – cfr. petição inicial, facto 3. a fls. 3 e seguintes dos autos que remete para certidão permanente do Registo Comercial; No âmbito de acção de fiscalização realizada pela EP — Estradas de Portugal, S. A., ao Posto de Abastecimento de Combustíveis detido pela Impugnante na EN 1, Km 292+400 - E/D, verificou-se “(…) a afixação de publicidade no posto, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP, nos termos legais, pelo que fica também V Exa. notificada a apresentar, num prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei 9 7/88 de 17 de Agosto e DL 105/98 de 14 de Abril, com redacção dada pelo DL 166/99 de 13 de Maio (...)” - cfr Documento de fls. 31 dos autos, oficio remetido pela EP ao Impugnante e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para os efeitos legais; Na sequência do oficio mencionado em 2. e em resposta a uma exposição apresentada no âmbito do exercício de audiência prévia, a entidade fiscalizadora esclareceu o seguinte: “relativamente à dúvida suscitada sobre a competência de cobrança de taxas devidas pela implantação de publicidade nos PAC de acordo com o art. 2º da Lei 97/98 de 10 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP, quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição. Por outro lado, a legislação rodoviária prevê uma taxa de publicidade por cada autorização emitida, nos termos da alínea j), do n.º 1 do artigo 15º do DL 13/71 de 23 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo DL 25/2004 de 24 de Janeiro. Acresce-se que também é da competência da EP cobrar uma taxa anual pela emissão de uma autorização, quer se trate de publicidade afixada em PAC, quer se trate de publicidade em geral. Face ao exposto, mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos no nosso ofício nº1899 de 2009.11.10, a que acrescem os vindos de referir; pelo que fica V. Exa. notificado do seguinte: (...) no prazo de trinta dias úteis apresentar um projecto para legalização da publicidade já instalada, sob pena de ser instaurado processo de reposição da legalidade, com eventual recurso ao encerramento do posto(...)” - cfr Oficio enviado à Impugnante, constante de fls. 34 e seguintes dos autos cujo teor se dá por integralmente reproduzido para os efeitos legais; Por oficio datado em 19.04.2011, pela Delegação Regional do Porto, da E.P- Estradas de Portugal, S.A., a Impugnante foi notificada nos seguintes termos: “pela nossa notificação de 04.05.2010, foram V Exa. Notificados para apresentar projecto de publicidade do PAC (Posto de Abastecimento de combustíveis da EN 15, KM7±700 - E). Tendo em conta que (...) não apresentaram projecto da mesma, a qual é susceptível de autorização da EP - Estradas de Portugal, S. A., vamos proceder à liquidação da respectiva taxa de acordo com as medições apuradas por estes serviços. Efectivamente (...) a EP tem competência para autorizar a colocação de publicidade, cobrando a respectiva taxa. As autorizações para implantação de elementos publicitários serão sempre concedidas pelo prazo máximo de um ano, renovável, a título precário devendo V. Exa., caso seja vossa pretensão, solicitar a respectiva renovação antes de terminar aquele período. Assim, ficam desde já notificadas da liquidação daquela, que se apurou no valor de €1 306,17 (...), de acordo com elementos disponíveis por esta Delegação Regional. (...) - cfr Fls. 23 e seguintes dos autos, doc. 1 junto com a Petição Inicial cujo teor se dá por integralmente reproduzido; Em 20.03.2012 deu entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal o presente processo de Impugnação Judicial - cfr FIs. 2 e seguintes dos autos. Factos não provados: Inexistem factos não provados com relevância para a decisão da causa. DO DIREITO Tal como decorre da leitura da sentença recorrida, a questão em debate na presente impugnação judicial é a de saber se as Estradas de Portugal, S.A., tem competência para licenciar e taxar a afixação de publicidade instalada em posto de abastecimento de combustíveis ao Km7+700-E da EN15. Na sentença recorrida, julgou-se que a EP não tinha competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias entendendo-se que depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , deixou a Entidade Impugnada de ter competência para liquidar tais taxas, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no artigo 2º nº2 da mesma Lei nº97/88 . Com este fundamento foi julgada procedente a impugnação e considerou-se prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas. A questão a decidir neste recurso é, apenas de direito e consiste em saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de tabuletas de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais. Trata-se de questão que actualmente tem obtido resposta idêntica tanto na Secção de Contencioso Tributário (na vertente da tributação do licenciamento) como na Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do licenciamento em si), como se pode ver pelos acórdãos proferidos por esta Secção de 26/06/2013, no rec. nº 0232/13, e de 4/06/2014, no rec. nº 01730/13, e pela Secção de Contencioso Administrativo de 20/02/2014, nos recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13; 0983/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01500/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01814/13; de 3/04/2014, nos recs. nº 01815/13; 01896/13; 01600/13; 01741/13; 01792/13; 01499/13; 01556/13; 024/14; de 15/05/2014, nos recs. nº 0133/14; 0135/14; 0140/14; 01516/13; de 29/04/2014, no rec. nº 073/14, e de 26/06/2014, no rec. nº 0232/13, traduzindo uma jurisprudência que actualmente se pode considerar consolidada. Esta resposta foi inicialmente dada pelo referido acórdão desta Secção no recurso nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e que posteriormente foi acolhida pela Secção de Contencioso Administrativo. Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte: «3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi ; Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76 , de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88 ). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi , a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr.Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente. Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa. Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer. No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.” Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88 , de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório”(Acórdão proferido no processo 0243/09, de -25/6/2009)”. Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos. Vejamos. 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT . Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 .». Por conseguinte, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88 , o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento. A sentença não merece, pois, qualquer censura, devendo ser confirmada. DECISÃO: Termos em que acordam os juízes deste Supremo Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 24 de Setembro de 2014. - Ascensão Lopes (relator) - Ana Paula Lobo - Casimiro Gonçalves.