01892/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A..., LDA. recorre para este Supremo Tribunal da sentença do TAC de Coimbra que anulou a deliberação do acto administrativo de 19-9-2001 praticado pela Câmara Municipal da Azambuja, no âmbito do concurso público de Concepção/Construção da cobertura de Piscinas – que lhe adjudicou a empreitada, no recurso contencioso interposto pelas concorrentes B..., LDA e ..., LDA, formulando as seguintes conclusões: a sentença recorrida, ao não ponderar a nulidade invocada, e efectivamente existente, em sede de contestação, da petição inicial, decorrente da verificação do disposto no art. 193º, 1 e 2 al. b) do Cód. Proc. Civil, está ferida de nulidade, atento o disposto no art. 668º, 1, al. d) do C. Proc. Civil; do mesmo modo que, ao condenar em objecto diverso do pedido, pois que o vício de violação de lei é gerador de nulidade e não de anulabilidade, viola o art. 668º, 1, al. e); nenhuma norma ou princípio se revela violado pela deliberação recorrida, não se encontrando o mesmo ferido de qualquer vício. A CÂMARA MUNICIPAL DA AZAMBUJA também recorreu da sentença, tendo o recurso sido admitido, mas não apresentou quaisquer alegações. Nas contra alegações as recorridas B..., Lda. e ..., Lda. concluíram: os recursos interpostos no âmbito do Dec. Lei 134/98, de 15/5 têm carácter urgente, tanto na fase do recurso contencioso, como na fase do recurso jurisdicional, pelo que as alegações de recurso têm que respeitar o preceituado nos artigos 113º, n.º 1 e 115º, n.º 1 da LPTA; não vindo os requerimentos de recurso apresentados pela entidade recorrida e pela recorrida particular acompanhados das alegações, devem os recurso interpostos ser considerados desertos, nos termos dos artigos 6º , 102º , 113º , n.º 1 e 115º da LPTA e do art. 690º , n.º 3 do CPC , aplicável ex vi do art. 1º da LPTA; ainda que assim não se considere, o que por mera cautela se admite, sem conceder, e quanto ao alegado pela recorrida particular, não constando da contestação apresentada a referência a qualquer “vício de nulidade do processado por ineptidão da petição inicial”, não podia a douta sentença ponderar ou resolver a questão, aliás, obscura, de verificação do disposto no art. 123º (ter-se-à pretendido escrever art. 193º ) n.ºs 1 e 2 e 668º , 1, al. d) do CPC ; não existe qualquer desconformidade entre o pedido (a anulação do acto recorrido) e a causa de pedir (a sua ilegalidade por vício de violação de lei); o pedido formulado pelas recorrentes foi de anulação do acto recorrido (cfr. Art. 48º da petição inicial), pelo que não há qualquer divergência entre o pedido e a sentença proferida quanto esta anula a deliberação recorrida; é princípio geral do Direito Administrativo, consagrado no art. 135º do CPA que ao vício de violação de lei, para cuja violação se preveja outra sanção, sela aplicável a sanção da anulabilidade e não a da nulidade, sendo esta de carácter excepcional e dependente de cominação expressa na lei ( art. 133º do CPA ); no caso em apreço, a violação dos princípios da intangibilidade das propostas, da imparcialidade e transparência, igualdade e livre concorrência e, bem assim, do art. 106º do Dec. Lei 59/99 , de 2/3 não é sancionada com a nulidade por qualquer disposição legal, pelo que é isenta de censura a decisão sob recurso quando anula o acto recorrido ao invés de o declarar nulo; a inclusão na proposta vencedora das modificações necessárias ao cumprimento da legislação sobre a concepção e construção de piscinas e respectivas acessibilidades não é um pormenor, nem uma precisão, envolvendo uma alteração profunda da proposta apresentada, quer no que respeita às características, quer às quantidades dos trabalhos apresentados na proposta, implicando por isso alteração do preço e prazo de execução indicados na proposta; a entidade adjudicante não pode obrigar o adjudicatário a alterar a proposta para que a adjudicação produza os seus efeitos, salvo se verificado o apertado condicionalismo legal previsto no art. 106º do Dec. Lei 59/99 , de 2/3, o que não sucede no caso em apreço; as modificações que condicionam a adjudicação à proposta vencedora – quer se considerem alterações ou precisões ou pormenores – resultam da apropriação das soluções contidas nas propostas apresentadas pelas ora recorrentes, em violação do disposto no art. 106º do Dec. Lei 59/99 , de 2/3 e dos elementares princípios da sã concorrência e da igualdade dos concorrentes. O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do recurso não ser rejeitado, invocando a recente jurisprudência deste Tribunal no sentido de que a qualificação como urgente dos recursos contenciosos, no âmbito do Dec. Lei 134/98, não impor que os recursos jurisdicionais sejam processados nos termos dos artigos 113º e 115º da LPTA, e, por isso, as alegações não terem que acompanhar o requerimento de interposição do recurso. Quanto ao mérito defendeu o provimento do recurso, por entender que a deliberação contenciosamente impugnada ao condicionar a adjudicação ao cumprimento da legislação sobre concepção e construção de piscinas, nomeadamente a Directiva CNQ 23/93, descaracterizou-a em partes essenciais, não sendo admissível qualificá-las como de mero pormenor. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso. Fundamentação Matéria de facto A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos: as requerentes foram opositoras ao Concurso Público aberto pela Câmara Municipal da Azambuja, de Concepção/Construção da Cobertura de Piscinas – cfr. Fls. 24 a 83 dos autos; o critério de apreciação das propostas fixados no art. 13º do Anúncio é o da proposta economicamente mais vantajosa, implicando a ponderação dos seguintes factores: - valia técnica – 30%; prazo de execução – 25%; preço: 25%; garantia da obra: 20%; a abertura das propostas ocorreu no dia 28-3-2001, tendo sido admitidas as propostas da recorrente B..., Lda e da contra interessada A... e, excluída a proposta da ora recorrente ...e, então denominada ..., Lda – cfr. Fls. não numeradas do processo instrutor; na sequência de reclamação apresentada pela recorrente ..., foi revogada a deliberação da Comissão de Abertura das Propostas de 28-2-2001 e admitida condicionalmente a sua proposta e marcada a abertura da proposta para o dia 27-7-2001 – cfr. Fls. não numeradas do processo instrutor; mediante ofícios n.º 5056, datados de 14-08-2001, foram as recorrentes notificadas do relatório de análises dos concorrentes, em sede de audiência prévia, nos termos constantes de fls. 84 a 88 e 89 a 93 dos autos; do relatório supra referido consta como mais vantajosa a proposta da ora contra interessada A...; na sequência desta notificação a recorrente ..., reclamou, nos termos constantes de fls. 94 dos autos, designadamente, afirmando a sua discordância com a subjectividade dos critérios de avaliação quanto à valia técnica e, ao facto da proposta da A..., não respeitar a Directiva CNQ 23/93, nomeadamente, no tocante ao capítulo 11 do ponto 11.3; por deliberação da Câmara Municipal da Azambuja de 19-9-2001, a empreitada foi adjudicada à concorrente A..., tendo as concorrentes sido notificadas, nos termos constantes de fls. 95 e 96 – cfr. Teor de fls. 95 e 96; em 16-10-2001 e 29-11-2001, as recorrentes ... e B..., solicitaram à recorrida, o envio do teor integral do relatório final devidamente fundamentado e elaborado pela Comissão de Análises – cfr. Teor de fls. 98 a 100 dos autos; as recorrentes foram notificadas do relatório final nos termos constantes de fls. 102 a 110 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido; em 29-10-2001, foi celebrado entre a recorrida principal e a recorrida particular A..., o Contrato de Empreitada de Concepção/Construção de coberturas das Piscinas, pelo preço de 293.990,60 Euros e com prazo de execução de 120 dias seguidos a contar do auto de consignação - cfr. Teor de fls. 130 a 132 dos autos; no dia 20-11-2001 foi lavrado o respectivo auto de consignação – cfr. Teor de fls. 133 dos autos. 2.2. Matéria de direito No presente recurso as questões a decidir são as seguintes a) consequências da recorrente jurisdicional, Câmara Municipal de Azambuja, não ter apresentado alegações; b) consequências da recorrente jurisdicional não ter apresentado alegações juntamente com o requerimento de interposição do recurso; c) omissão ou excesso de pronúncia; d) o mérito do recurso jurisdicional. Vejamos cada uma delas, pela ordem indicada. a) recurso jurisdicional da Câmara Municipal da Azambuja Dado que esta recorrente não apresentou alegações, este recurso deve ser julgado deserto – art. 690º, n.º 3 do C. Proc. Civil. b) admissibilidade do recurso jurisdicional por não terem sido apresentadas as alegações no requerimento de interposição do recurso. As recorridas particulares entendem que o recurso jurisdicional deve ser julgado deserto por não ter vindo acompanhado das respectivas alegações. Invoca para tanto a natureza urgente do recurso, o que implicaria que as alegações fossem juntas com o respectivo requerimento de interposição do recurso, por força dos artigos 6º, 102º, 113º, n.º 1 e 115 da LPTA. No presente processo a sentença foi notificada em 12-8-02 (fls. 219 a 221); em 16-8-02 foi interposto recurso, desacompanhado das alegações 8 (fls. 224); é proferido despacho admitindo o recurso em 3-9-02 (fls. 238); o despacho que admite o recurso é notificado em 5-9-02 (fls. 241); as alegações do recurso jurisdicional são apresentadas em 18-9-02 (fls. 243). Torna-se assim relevante saber qual a data a partir da qual se conta o prazo da apresentação das alegações: ou conta-se logo a partir da notificação da decisão recorrida; ou conta-se apenas a partir da notificação do despacho que admite o recurso da sentença. Só nesta última hipótese o recurso pode ser admitido. Sobre esta questão a jurisprudência deste Supremo Tribunal, citada pelos recorridos era, de facto, no sentido da aplicação dos artigos 113º e 115º da LPTA aos recursos jurisdicionais interpostos no âmbito do Dec. Lei 134/98, o que levaria a termos que julgar o recurso deserto. Todavia, recentemente este Supremo Tribunal tem vindo a entender que a qualificação como urgente do recurso contencioso, interposto ao abrigo do Dec. Lei 134/98, de 15 de Maio não impõe a aplicação dos artigos 113º e 115º da LPTA ao processamento dos recurso jurisdicionais – cfr. Acórdãos de 2-7-02, 21-8-02 e 4-9-02, proferidos, respectivamente, nos processos 982/02, 1245/02 e 1353/02. Transcrevemos, por concordarmos com a mesma grande parte da argumentação usada neste último acórdão: “ (...) No que respeita à tramitação dos processos em causa, regem os arts. 4º e 5º. Dispõe o art. 4º: 1- Aos recursos previstos neste diploma é aplicável o disposto no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e na Lei de Processo dos Tribunais Administrativos relativamente aos recursos contenciosos de actos administrativos, salvo o preceituado nos números seguintes. (...) 4- Os recursos têm carácter urgente, devendo observar-se os seguintes prazos: Quinze dias para a resposta ou contestação e para as alegações, correndo simultaneamente para todos os recorrentes ou para todos os recorridos; Dez dias para a decisão do juiz ou do relator ou para este submeter o processo a julgamento; Cinco dias para os restantes casos. Dispõe, por seu lado, o art. 5º, sob a epígrafe Medidas Provisórias: 1- O requerimento de medidas provisórias, nos termos do nº 2 do artigo 2º, deve ser instruído com todos os elementos de prova. 2- O juiz ordenará a citação da autoridade requerida e dos contra-interessados para responderem no prazo de sete dias, indo o processo, de seguida, com vista ao Ministério Público, por três dias. 3- A decisão deve ser proferida no prazo de cinco dias ou na primeira ou segunda sessão imediata do tribunal ... . (...) 5- As medidas provisórias têm carácter urgente. 6- Às medidas previstas no presente artigo em tudo o que não está expressamente regulado é aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto nos artigos 6º, 77º, 78º, 79º, 113º e 120º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Dos preceitos transcritos, resulta clara a instituição de dois meios processuais (recurso contencioso e medidas provisórias), objecto, como se viu, de tramitação diferenciada. Como se refere no citado Ac. de 30.05.01, "o apressado autor do DL 134/98 de 15MAI quis inequivocamente estabelecer duas formas processuais para dois géneros de pedidos distintos: uma, referente ao recurso contencioso contra actos lesivos; outra, visando a adopção de medidas cautelares adequadas à tutela dos interesses em jogo, isto é, meios processuais de natureza cautelar dependentes de um pedido principal, conforme prevê o artigo 268 n.4 da Constituição". E dos aludidos preceitos resulta com clareza que o regime de interposição de recursos jurisdicionais estabelecido no artigo 113º da LPTA apenas está previsto expressamente para as medidas provisórias, não o estando igualmente para os recursos contenciosos. A posição contrária escuda-se, como se referiu, no argumento de que a norma do nº 1 do art. 4º do DL nº 134/98 , que remete a regulamentação dos recursos previstos naquele diploma para o regime constante da LPTA, conjugada com o nº 4 daquele preceito legal, que qualifica de urgentes aqueles recursos, impõem o entendimento de que aquela remissão é feita para as normas da LPTA que aí regulam os processos urgentes, de outro modo sendo inútil a atribuição de carácter urgente àqueles recursos. Ou seja, argumenta-se que sem o funcionamento da regra do art. 113º da LPTA, a qualificação de urgente dada no art. 4º ficaria esvaziada de sentido. Ora, tal argumento é falacioso, pois a circunstância de o processo de recurso contencioso ser urgente não conduz necessariamente à aplicação do regime de recurso jurisdicional previsto nos art. 113º, nº 1 da LPTA. E isto porque o citado regime do art. 113º, nº 1 da LPTA não se aplica, contrariamente ao que parece sustentado naquela orientação, a todos os processos de natureza urgente da competência dos tribunais administrativos. O art. 115º da LPTA manda aplicar a "outros recursos urgentes", que expressamente enumera (com exclusão, pois, de todos os outros recursos urgentes da jurisdição administrativa) o disposto no nº 1 do art. 113º, quando poderia ter dito, se essa fosse a intenção do legislador, que tal regime era aplicável a todos os processos de natureza urgente da competência dos tribunais administrativos. Assim sendo, e por banda do legislador da LPTA, parece inequívoco que o regime especial de interposição de recurso previsto no art. 113º só foi pretendido para os recursos sobre suspensão de eficácia e para os enumerados no art. 115º, pelo que tal regime apenas será aplicável naqueles casos em que o legislador, ao estatuir sobre a concreta tramitação dos diferentes meios processuais, remeta directamente para o preceituado naquele normativo, não bastando a mera alusão ao art. 6º, ou seja, à caracterização do recurso como urgente (Neste sentido, SANTOS BOTELHO, Contencioso Administrativo, 3ª edição, pg. 613.). (...) E à mesma conclusão se chega por banda do legislador do DL nº 134/98 que, como vimos, adoptou tramitações diferenciadas para o recurso contencioso de actos lesivos (art. 4º) e para as medidas provisórias (art. 5º). Na verdade, o art. 113º da LPTA é considerado aplicável, pelo nº 6 do citado art. 5º do DL nº 134/98 , exclusivamente aos processos referentes às medidas provisórias, enquanto que nas regras especiais do recurso contencioso, definidas no art. 4º, o legislador não convoca a regra daquele art. 113º, nada dizendo relativamente aos recursos jurisdicionais de decisões proferidas nos recursos contenciosos previstos nesse art. 4º. E seria fácil fazê-lo: bastaria incluir no art. 4º uma norma semelhante à do nº 6 do art. 5º, ou, então, definir unitariamente a aplicação do citado art. 113º da LPTA a todos os recursos jurisdicionais interpostos de decisões proferidas no âmbito do diploma, quer reportadas ao recurso contencioso, quer às medidas provisórias. Ou seja, o diploma em causa não contém nenhuma norma que institua um regime especial que afaste o regime-regra da LPTA em matéria de recursos jurisdicionais referentes ao recurso contencioso. Só no processo de medidas provisórias, para além de instituir uma tramitação ainda mais célere, o legislador quis aplicar um regime de recurso jurisdicional igualmente acelerado, próprio dos meios processuais urgentes previstos nos arts. 113º e 115º da LPTA. Disse-se, a tal propósito, no Ac. de 30.05.01: "Se o legislador relegou para o art. 5º a norma remissiva do seu nº 6, não foi com certeza para a aplicar, fora do âmbito deste artigo, à outra espécie processual acabada de regular. (...) Semelhante interpretação consagraria, além do mais, uma autêntica ratoeira (mais uma) no contencioso administrativo, pois a parte (que tanto pode ser o particular como a Administração), será com toda probabilidade iludida pelo contraste entre o artigo 5º, que lhe acena com um regime especial de interposição de recursos atinente às medidas provisórias – como lá está dito – e o silêncio do artigo 4º, que nada diz, a não ser mandar aplicar o regime geral dos recursos contenciosos." Ou seja, o legislador do DL nº 134/98 revelou com clareza pretender a consagração de dois regimes diversos de recurso jurisdicional, no âmbito dos meios processuais ali contemplados: o regime comum da LPTA para os recursos contenciosos previstos no art. 4º, pois que nada disse que o afastasse; o regime especial do art. 113º da LPTA para as medidas provisórias previstas no art. 5º, pois que expressamente convocou tal regime, no nº 6 do referido preceito, apenas aplicável às medidas provisórias. Há pois que concluir que os recursos jurisdicionais interpostos das decisões proferidas nos processos de recurso contencioso previstos no art. 4º do DL nº 134/98 , de 15 de Maio, seguem a forma comum prevista nos arts. 102º e segs. da LPTA. E, assim sendo, uma vez que estamos no âmbito de recurso jurisdicional de decisão proferida em recurso contencioso previsto no art. 4º do DL nº 134/98 , é evidente que a recorrente não tinha que observar o disposto no art. 113º da LPTA, não tendo que incluir no requerimento de interposição dos recursos a respectiva alegação (...)”. Face ao exposto, entendemos que o recurso jurisdicional interposto pela A... não deve ser julgado deserto. c) nulidades imputadas à decisão recorrida A recorrente (jurisdicional) começa por imputar à sentença recorrida a nulidade de omissão e de excesso de pronúncia, nos seguintes termos: “ Tal como se afirmou em sede de contestação, na petição inicial imputa-se à deliberação recorrida o vício de violação de lei em termos desconformes com aquilo que é a causa de pedir, na qual se ataca, tão só e apenas, a fundamentação do acto de adjudicação. Com efeito, tal desconformidade, geradora, desde logo do vício de nulidade do processado por ineptidão da petição inicial, suscitado em sede de contestação, não se encontra minimamente ponderado ou resolvido na decisão recorrida. As recorrentes, de facto, pretendem que ocorre a violação do art. 109º do Dec. Lei 59/99 , de 2 de Março e a Directiva Comunitária CNQ 23/93 (o que, aliás, a sentença recorrida veio também a afirmar), em sede de causa de pedir. O pedido que formulam, contudo, está estruturado em termos de pedir: a) a anulação do acto administrativo; b) as propostas sujeitas a nova análise comparativa. Ora, não apenas ocorre desconformidade entre o pedido e a causa de pedir, como, em face deste último, vem o Tribunal condenar em objecto diverso. Tanto mais que, pretendendo-se existir um vício de violação de lei, a consequência é a nulidade e não a anulabilidade do acto recorrido ” – cfr. Fls 244/245 dos autos. Esta argumentação não procede. Na contestação a ora recorrente (então recorrida particular) não arguiu qualquer excepção de ineptidão da petição inicial, por desconformidade entre o pedido e a causa de pedir. Alude, é certo, nos artigos 3º e seguintes, da contestação a uma desconformidade “ com aquilo que é a causa de pedir, na qual se ataca, tão só e apenas a fundamentação do acto de adjudicação do acto de adjudicação, ou seja pretende que ocorre a violação do art. 106º do Dec. Lei 59/99 de 2 de Março e a Directiva Comunitária CNQ 23/93. Mas ao mesmo tempo, admitem que o aviso de abertura do concurso expressamente prevê as normas dele constantes ”. Mas, como se vê da transcrita alegação não explicita minimamente onde está a contradição entre o pedido e a causa de pedir. Sendo pedida a anulação de um acto administrativo, a causa de pedir são os vícios que a determinam. Ora tanto a falta de fundamentação, como a violação dos artigos 106º e da Directiva CNQ 23/93, são alegados vícios que, a verificarem-se determinam a anulabilidade do acto. Não havia, portanto, razão para ver na contestação da ora recorrente a dedução de qualquer excepção. Só nas alegações do recurso jurisdicional é que a recorrente, ao construir uma pretensamente alegada (e não conhecida) excepção de ineptidão da petição inicial, a recorrente chama a atenção para o pedido formulado na al. b) da petição inicial. Este pedido formulado após o pedido de anulação do acto era o seguinte: “ sejam as propostas apresentadas a concurso público supra indicado novamente sujeitas a análise comparativa, desconsiderando-se as alterações da proposta vencedora que resultaram da apropriação de soluções apresentadas pelas recorrentes, prosseguindo-se os termos do concurso até final ”. Contudo, nem este novo aspecto da questão revela qualquer contradição entre o pedido e a causa de pedir. Para haver contradição entre o pedido e a causa de pedir não basta mostrar a “simples desarmonia” (Prof. Castro Mendes, Direito Processual Civil, IV, pág. 49). É necessário que a decorrência jurídica normal da causa de pedir invocada, seja precisamente a inversa da pedida... Ora, se a recorrente contenciosa invoca um vício de violação de lei e pede a anulação do acto de adjudicação, e, uma vez anulado o acto, pede ainda a reanálise das propostas, sem a violação de lei referida, este último pedido é uma consequência possível em termos lógicos da ocorrência do vício alegado. Mesmo que este último pedido (traduzido na renovação do acto sem o vício) extravase o âmbito de jurisdição do tribunal na fase do recurso contencioso – que deve limitar-se a anular, ou não anular, o acto (art. 6º do ETAF) – o mesmo não representa uma contradição com a causa de pedir. É verdade que este pedido não poderia ser admitido, no âmbito do recurso contencioso (na fase da execução do julgado tal pedido já era admissível) mas a consequência dessa inadmissibilidade seria a rejeição deste pedido, por erro na forma de processo, e não a ineptidão da petição inicial . Assim, não tendo sido arguido na contestação (nem existindo) a ineptidão da petição inicial, por contradição entre o pedido e a causa de pedir, a sentença não cometeu qualquer nulidade (omissão de pronúncia) por não a ter conhecido. Também não existe condenação em objecto diverso, pelo facto de a sentença ter anulado o acto, quando, diz a recorrente – sem se perceber porquê – o vício decorrente da violação de lei era a nulidade. Esta alegação não tem sentido, uma vez que, no Direito Administrativo, a regra geral é a dos vícios dos actos administrativos gerarem a mera anulabilidade. Só não é assim quando a lei o disser expressamente, o que não é o caso – cfr. Art. 133º e 135 do CPA . Improcedem assim as alegadas nulidades imputadas à sentença recorrida. d) mérito do recurso jurisdicional Quanto ao mérito do recurso jurisdicional a recorrente entende que o acto de adjudicação não violou o art. 106º do Dec. Lei 59/99 , de 2/3. Com efeito, argumenta a recorrente: “ Consabido é que a proposta apresentada em concursos desta natureza necessita sempre de precisão – a isso chamam-se projectos de especialidades, e nesses se precisam e concretizam os elementos genéricos do projecto (veja-se a carga terminológica que a tal palavra está inerente) inicialmente apresentado. Tal situação determinou a existência do art. 106º do Dec. Lei 59/99 , de 2/3, que prevê a existência de alterações – sendo que, no caso em análise, não existe qualquer indicação ou sequer sugestão para que os elementos essenciais sejam alterados, indicando-se, desde logo, com absoluta clareza e transparência, os elementos de pormenor que serão objecto de necessária introdução, sem alteração dos elementos essenciais do contrato, designadamente quanto ao seu preço. Nada autoriza, aliás, a imaginativa possibilidade de porventura a escolha recair sobre outra concorrente, o que é evidente e notoriamente afastado pela própria deliberação recorrida. De facto sempre existe a necessidade de coadunar o projecto de execução a aspectos concretos que não estão previstos (nem carecem de o estar) no plano geral – o seu projecto inicial. O que a deliberação refere, por antecipação, é a necessidade de futura concretização de pontos que, não carecendo de o ser no projecto inicial, sempre irão figurar no projecto de execução, sem que daí decorra uma alteração ou modificação dos elementos essenciais da adjudicação. Pecando por ser mais clara e transparente do que o necessário – esse o pecado original da deliberação recorrida, que vai mais além do que lhe era exigível, em termos de viabilizar uma invocação disforme como aquela com que se nos depara e que, infelizmente, foi recolhida ela decisão recorrida. ” ( fls. 246 ). Será assim ? Vejamos, antes de mais, em concreto qual a extensão das alterações impostas condicionalmente ao projecto vencedor do concurso. Na apreciação das propostas entendeu-se que a mais vantajosa era a da A..., resultante da média ponderada do critério inicialmente proposto. Perante esta graduação uma das contra interessadas reclamou chamando a atenção para “ o facto da proposta da A... não respeitar a DIRECTIVA CNQ 23/93, nomeadamente no tocante ao capítulo 11.3. ” (fls. 94 dos autos). Perante esta reclamação a Comissão de Análise pede um parecer à Divisão de Urbanismo que conclui: “(...) sem querer-mos degenerar a autoria da proposta indicada como aquela que será, em princípio, seleccionada permitam-nos indicar, salvo melhor opinião, algumas considerações facultativas relativamente à solução apresentada: melhorar, se possível, os ganhos de entrada de luz natural para o interior a cobrir, sem que para tal implique efeito de estufa: quer prolongando alguns vãos; quer introduzindo vãos de cobertura. Possibilitar ou melhorar o acesso, a todo o complexo, de pessoas com deficiências físicas: quer do exterior para o interior; quer no próprio interior ”. ( fls. 110 dos autos ). Perante tal parecer a Comissão de Análise acabou por manter o referido no relatório de análise anterior, com o seguinte acrescento: “ devendo a adjudicação, caso seja feita ao concorrente A..., Lda. ser condicionada à introdução no projecto de execução, das correcções necessárias para cumprimento das normas e disposições legais e regulamentos em vigor, nomeadamente a Directiva CNQ 23/93 ” (fls. 104). É esta a condição concreta que importa qualificar como mera precisão do projecto inicial possibilitada pelo art. 106º do Dec. Lei 59/99 , ou como uma inadmissível alteração do projecto inicial, com reflexos no equilíbrio concorrencial, como decidiu a sentença recorrida. A Directiva CNQ 23/93 é uma directiva do Conselho Nacional de Qualidade referente à qualidade das piscinas de uso público (e não uma directiva Comunitária como a recorrente por lapso diz, na petição de recurso), foi junta aos autos a fls. 284 e seguintes (após despacho nesse sentido do relator) no ponto 11.3. dispõe: “ Deverão adoptar-se disposições construtivas que garantam a iluminação natural nas zonas de actividade ou de banho, através dos paramentos exteriores ou dos tectos, com superfície de passagem de luz dimensionadas na proporção mínima de 50% das áreas de plano de água ” – cfr. fls. 292 . As directivas do Conselho Nacional de Qualidade, como de resto se sublinha no Preâmbulo da Directiva CNQ 23/93, devem ser observadas na ausência de norma legais ou regulamentares, não são normas legais (nem sequer em sentido material ). O Conselho Nacional da Qualidade (CNQ), é um órgão de informação e de consulta do Governo no âmbito da política da qualidade e de desenvolvimento do Sistema Português da Qualidade (SPQ). O CNQ é presidido pelo Primeiro-Ministro ou pelo ministro no qual essa competência seja delegada – cfr. os Dec. Leis 165/83, de 27/4, 243/93, de 2/7 e 4/2002, de 25/2 sobre a evolução do Serviço de Nacional de Qualidade. Compete, em especial ao CNQ, além de outras actividades, “ Estabelecer, através de directivas, os princípios e as metodologias por que se rege o SPQ” . O Serviço Nacional de Qualidade assenta na adesão voluntária das entidades públicas ou privadas – cfr. art. 2º e 3º, n.º 1 al. g) do Dec. Lei 4/2002 , de 4/1 Mas apesar disso, a entidade adjudicante poderia, se assim o entendesse, subordinar a obra a construir às normas de qualidade. E, provavelmente, foi o que fez no ponto 1.2.1. do caderno de encargos quando disse “1.2.1. Para além dos regulamentos e dos documentos normativos referidos neste caderno de encargos, fica o empreiteiro obrigado ao pontual cumprimento de todos os demais que se encontrarem em vigor e que se relacionem com os trabalhos a realizar ”. Apesar de não ser unívoco o sentido da parte final deste ponto 1.2.1., na referência aos demais “ documentos normativos ” parece incluírem-se as normas de qualidade. Deste modo, o empreiteiro estaria obrigado a respeitar a normas de qualidade definidas para a construção de piscinas, uma vez que existia uma Directiva do Conselho de Nacional de Qualidade relacionada com esse trabalho a realizar. Daqui resulta que o facto da proposta que ganhou o concurso não apresentar um projecto que cumprisse a norma de qualidade acima referida (ponto 11.3 da CNQ, 23/93), levava necessariamente à conclusão que tal projecto não cumpria as exigências do concurso, publicitadas no caderno de encargos. Foi precisamente para suprir esta deficiência, notada e salientada pelos serviços da entidade adjudicante, que a obra foi adjudicada com expressa invocação do ponto 1.5.1. do Caderno de Encargos que possibilitava ao dono da obra exigir pormenorizações, e portanto, condicionar a adjudicação “... às correcções necessárias para o cumprimento das normas e disposições legais em vigor, nomeadamente a Directiva CNQ 23/93 ”. Esta atitude da entidade recorrida viola claramente o princípio da intangibilidade das propostas, corolário do princípio da igualdade e da concorrência – cfr. art. 6º do Dec. Lei 59/99 , de 2/3: “os donos de obras públicas (...) devem actuar com isenção e imparcialidade”. Como referem M. ESTEVES DE OLIVEIRA e R. ESTEVES DE OLIVEIRA, in Concursos e Outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa, Das Fontes às Garantias, Almeida 1998, pág. 105) “ (...) as propostas apresentadas a concurso não devem pois considerar-se mais propriedade ou na disponibilidade dos concorrentes, de ninguém aliás, tornando-se intangíveis documental ou materialmente. Em suma: valem pelo seu conteúdo (e informação) inicial, pelo que nelas se contém , por mais nada (...) “ os concorrentes como opositores uns dos outros, permitindo-lhes que efectivamente compitam ou concorram entre si, que sejam medidos (eles e as suas propostas) sempre e apenas pelo seu mérito relativo, em confronto com um padrão ou padrões iniciais imutáveis » - ob. cit. Pág. 101. Entendimento igualmente perfilhado no Acórdão deste Tribunal de 3-4-02, rec. 277/02, citado pelo M.P: “1. O princípio da concorrência postula a consideração dos concorrentes a determinado concurso como opositores uns dos outros, por forma a que compitam entre si e sejam avaliados, bem como as respectivas propostas, sempre e apenas pelo seu mérito relativo, em confronto com um padrão ou padrões iniciais imutáveis. 2. Desse princípio decorre a exigência ou princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas, que proíbe que a proposta apresentada seja objecto de alterações ou correcções ”. No caso dos autos, o projecto que ganhou o concurso não continha na sua componente técnica qualquer alusão à forma de garantir a entrada de luz solar e não reflectia, como é natural, as repercussões financeiras que advinham desses trabalhos. A análise comparativa dos projectos dos concorrentes não respeitou a igualdade de condições, definidas à partida , de dois modos: (i) não deu qualquer relevo ao facto de uns projectos estarem adequados à Norma de Qualidade, apesar de entender que a mesma deveria ser respeitada; (ii) nem deu qualquer relevo à projecção que o cumprimento dessa Norma teria no preço global da obra. Na verdade, se o dono da obra entendia que os projectos deveriam dar cumprimento à referida Norma de Qualidade deveria ter tratado de forma igual apenas os que davam cumprimento a essa norma, isto é tratar igual o que era igual e diferente o que era diferente. Como se vê do processo instrutor, por exemplo, o projecto da B... adequou o projecto ao cumprimento da directiva CNQ 23/93 e ás condições de acessibilidade para pessoas com mobilidade condicionada. Até porque tal cumprimento não era uma mera pormenorização: estava em causa a cobertura de piscinas municipais e a norma em causa em exigia uma concepção da construção que possibilitasse a passagem de luz natural na proporção mínima de 50% das áreas de plano de água. Como se vê, a entrada de luz natural na cobertura de uma piscina não é um mero pormenor... Por outro lado, se o projecto que ganhou o concurso tivesse dado cumprimento às referidas normas de qualidade, o seu preço seria provavelmente diferente, o que poderia levar a uma escolha diferente - cfr. o quadro comparativo da análise junto a fls. 93 dos autos, onde se pode ver que a valia técnica e a garantia, de todas as propostas determinou a atribuição a todas elas a mesma pontuação; dessa análise verifica-se, com efeito, que o preço teve reflexos importantes na determinação da melhor pontuação da proposta vencedora (A...). Os projectos não foram assim comparados com o mesmo critério: o projecto ganhador foi avaliado perante um projecto que não era o projecto que iria ser realizado. Do exposto, resulta que o acto recorrido viola o princípio da imutabilidade ou intangibilidade das propostas, que proíbe que a proposta apresentada seja objecto de alterações ou correcções, pelo que deve manter-se a sentença recorrida que, com tal fundamento, anulou o acto recorrido. Decisão Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em julgar deserto por falta de alegações o recurso interposto pela Câmara Municipal da Azambuja e negar provimento ao recurso interposto por A..., L.da. Custas pela recorrente – A..., Lda.– fixando a taxa de justiça em 400 € e a procuradoria em 50%. Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003. São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior