035272 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A... recorre do acórdão da Secção que negou provimento ao recurso contencioso por ele interposto do indeferimento tácito que imputa ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, de pedido de reversão de prédio que lhe foi expropriado. Alega e conclui: O recorrente foi proprietário dum prédio rústico sito na freguesia e concelho de Sines, devidamente identificado nos autos; O referido prédio foi expropriado pelo Gabinete da Área de Sines (GAS) em 1978; A expropriação por utilidade pública foi justificada pela necessidade de execução dos objectivos que o Decreto.Lei nº 270/71, de 19 de Junho, cometeu ao GAS; Até 17.07.89 - data da extinção do GAS - e mesmo posteriormente - não foi dada qualquer utilização ou aproveitamento ao prédio expropriado, quer de interesse público, quer outro; A expropriação é um instituto excepcional e traduz-se num acto autoritário contra um direito fundamental constitucionalmente garantido; o bem expropriado fica vinculado ao fim de utilidade pública que fundamentou a expropriação, isto é, a transferência de propriedade fica sujeita à condição resolutiva de lhe ser dado esse destino específico, o que não aconteceu; O direito à propriedade privada tem sido sempre reconhecido como um direito fundamental no ordenamento constitucional português; O princípio da reversão é o corolário da garantia constitucional da propriedade privada e é também um princípio constitucional; Os nos. 1 e 3 do artº. 7º do Código das Expropriações de 1976 vieram recusar aos particulares o direito de reversão quando a entidade expropriante fosse de direito público, mas são inconstitucionais e como tal têm sido repetidamente declarados, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência, nomeadamente desse Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional; Assim o direito de reversão continuou a existir no período de 1976 a 1992; O recorrente é titular do direito de reversão do prédio expropriado pelo GAS, e exerceu oportunamente tal direito, de que sempre foi titular, quer antes, quer depois do novo Código das Expropriações de 1991; A autoridade competente para decidir a reversão era por delegação o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (SEALOT); O requerimento do recorrente para reversão do prédio expropriado foi entregue à autoridade competente (SEALOT) em 08.02.94 - Cfr. fls. 44; Desta forma o acto tácito de indeferimento objecto deste recurso é do SEALOT e o prazo de interposição do recurso contencioso contou-se da data - 08.02.94 - em que a autoridade competente o recebeu; Já decorrera portanto o prazo de 2 anos previsto no nº 1 do artº. 5º do novo Código das Expropriações de 1991- que entrou em vigor em 07.02.92 -quando o recorrente exerceu em 08.02.92 o seu direito de reversão ; Mas ainda que não tivesse decorrido esse prazo - o que não se admite aqui - o recorrente estaria sempre em tempo para requerer porque o direito de reversão nunca deixou de existir, mesmo antes do novo Código das Expropriações de 1991, em virtude de os nos. 1 e 3 do artº.7º do antigo Código das Expropriações de 1976 serem inconstitucionais e a reversão ser um princípio constitucional; O acto recorrido de indeferimento tácito violou portanto o artº. 62º da Constituição da República e os artºs. 12º, 297º, nº 1, e 1308º do Código Civil , bem como os artºs. 5º, nºs. 1º e 6º do novo Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91 , de 9 de Novembro; E o douto acórdão recorrido, além dos preceitos citados, violou ainda o artº. 207º da Constituição - porque aplicou normas e princípios inconstitucionais; Nos termos expostos deve ser dado provimento ao recurso com todas as consequências legais. Contra-alega a autoridade recorrida que formula as conclusões seguintes: 1 - O acórdão recorrido não nega a existência do direito de reversão consagrado no Código das Expropriações. 2 - Os recorrentes nunca provaram que aos terrenos expropriados tivessem sido dados fins diferentes daqueles para que foram expropriados. 3 - Na altura em que foram subscritos os requerimentos, 04.02.94, a solicitar a concessão do direito de reversão, os recorrentes ainda não eram titulares desse direito o que ocorreu por força de lei em 08.02.94, (nº 1 do art. 5° do DL n° 438/91 de 9 de Novembro ). Dado o exposto: Deve ser negado provimento ao presente recurso. O Digno Magistrado do Mº. Pº. emite o parecer que segue: “Os recursos jurisdicionais visam decisões judiciais e os seus fundamentos. Daí que só possam conhecer-se as conclusões das alegações de recurso que tenham por objecto a decisão concreta proferida. Visto o acórdão recorrido, verifica-se que, para além das questões prévias decididas em conformidade com os interesses dos recorrentes, apenas foi apreciada uma questão das diversas que o objecto do recurso suscitava: a existência ou não do direito de reversão dos recorrentes no momento em que foi formulado. Uma vez que os recorrentes não arguiram a nulidade do acórdão por omissão de pronúncia, o âmbito do recurso jurisdicional terá que circunscrever-se à apreciação da bondade da solução a que ali se chegou. Como se sabe este Tribunal Pleno apenas conhece matéria de direito – artº 21 nº 3 do ETAF (conf. o acórdão de 18.2.98 no R. 35.752). Ora, ficou assente no acórdão impugnado (conf. fl. 13 da peça dactilografa a fl. 354) que os recorrentes formularam os pedidos de reversão em 4.2.94 e não a 8.2.94 como agora referem (alínea n) das conclusões). Tendo o Código das Expropriações de 91 começado a vigorar em 7.2.92, em 4.2.94 ainda não tinha transcorrido o prazo de 2 anos previsto no artº 5 nº 1 e, desse modo, não integrava ainda a esfera jurídica dos recorrentes o respectivo direito de reversão. Nestes termos emite-se parecer no sentido da improcedência do recurso.” Colhidos vistos, cumpre decidir. Deu a Secção como provado que: Os recorrentes, na sua qualidade de anteriores proprietários dos prédios (rústicos e urbanos) identificados supra no relatório do presente aresto, objecto de expropriação por utilidade pública em favor do Gabinete da Área de Sines (GAS), por requerimentos dirigidos ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território e entradas no respectivo gabinete em 4/2/94, vieram solicitar a esta autoridade que fosse autorizada a reversão dos mesmos prédios, com o fundamento, que alegaram, de os mesmos não terem até então sido aplicados na satisfação do concreto fim de utilidade pública que havia presidido à declaração de utilidade pública de expropriação de tais bens. Semelhantes requerimentos não foram objecto de qualquer decisão. Está em causa o exercício, no domínio do Código das Expropriações aprovado pelo D.L. 438/91, de 9/11, de direito de reversão relativamente a prédio expropriado na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo DL 845/76 , de 11/12. A Secção negou provimento ao recurso por considerar que, quando em 4/2/94, data em que não tinha ainda decorrido o prazo de dois anos contado da entrada da lei nova em vigor, formularam o pedido, os interessados não eram ainda titulares do direito de reversão. Insurgem-se estes argumentando que o direito de reversão sempre existiu na lei portuguesa, designadamente no domínio do DL 845/76 e o seu exercício não está sujeito a prazo algum. Recordemos então as disposições legais pertinentes. Código das Expropriações aprovado pelo DL 845/76 , de 11/12. "Artigo 7°: Quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão, salvo se o expropriado for uma autarquia local. No caso previsto no número anterior, e quando a entidade expropriante for de direito privado, a reversão poderá verificar-se no caso de os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e ainda no de ter cessado a aplicação a esse fim. Nesta última hipótese, porém, o expropriado pagará além do preço recebido, o valor das obras que o expropriante tenha realizado dentro dos fins da expropriação. A faculdade de obter a reversão só poderá ser exercida dentro do prazo de um ano a contar do facto originador da reversão, independentemente da data em que o interessado dele teve conhecimento. " Por acórdão de 24/9/92, proferido no rec. 28.463, o Supremo Tribunal Administrativo concedeu provimento ao recurso interposto de despacho em que, com fundamento no preceituado os nºs. 1 e 3 atrás transcritos, se indeferiu pedido de reversão e, com fundamento em violação de lei, anulou o acto contenciosamente impugnado. Considerou o Tribunal como materialmente inconstitucionais tais disposições e recusou a sua aplicação, apontando como ofensivo do direito de propriedade consagrado no artigo 62° nºs. 1 e 2 da Constituição da República o primeiro desses preceitos. Ponderou que "(..) o direito de reversão é (,.) uma decorrência do direito de propriedade; não podem, pois, ser estabelecidas restrições ao primeiro que representem restrições ao segundo, muito menos quando incluídas no respectivo conteúdo. (..) certo é que o legislador é livre de, em cada momento lhe dar o conteúdo e a finalidade que entender adequados,' mas não pode o legislador ordinário ir ao ponto de estabelecer uma regulamentação que neutralize ou contrarie direitos que o legislador constitucional garante. " E, depois de recordar que o n° 1 do artigo 62° da CRP garante o direito à propriedade privada e o n° 2 impõe que a expropriação por utilidade pública só com base na lei se efectue, prossegue "É manifesto que " a lei " com base na qual a expropriação pode ser efectuada tem que respeitar os parâmetros da expropriação por utilidade pública; daí que também não por essa lei (ordinária) conter mecanismos que invalidem ou contornem a exigência de que a expropriação tenha essa mesma utilidade pública. E há que reconhecer que esse é o caso do artigo 7° n° 1 CE, ao excluir a reversão, no caso de a entidade expropriante ser de direito público, quando o expropriado seja uma pessoa jurídica de direito privado. " Este entendimento foi acolhido pelo Tribunal Constitucional, que, em recurso interposto dessa decisão, proferiu o acórdão 827/96, de 26/6, in DR, II, n° 53, de 4/3/98, julgando inconstitucional o n° 1 do artigo 7° do Código de 76. Na linha desta orientação, até hoje não contrariada, impõe-se recusar aqui, com igual fundamento, a aplicação da norma e afastado o obstáculo legal ao reconhecimento do direito de reversão do particular quando o expropriante seja entidade de direito público, aceitar que os recorrentes eram titulares desse direito já na vigência do Código das Expropriações de 76. Só porém o exerceram no domínio do Código das Expropriações de 91, que, no n° 1 do artigo 5, do mesmo passo que reconhece a sua existência, fixa à Administração o prazo de dois anos para aplicar o prédio ao fim que determinou a expropriação. A partir da entrada em vigor deste diploma, a Administração passou a dispor de dois anos para utilizar o prédio de acordo com o fim que justificou a expropriação. Só decorrido esse período sem que a Administração dê ao prédio objecto de expropriação aplicação alguma, surge na esfera jurídica do expropriado o direito de reversão. A lei nova, como o Tribunal repetidamente vem decidindo, aplica-se ao exercício do direito de reversão exercitado na sua vigência, ainda que a expropriação tenha ocorrido no domínio da lei antiga. Assim é, por imperativo do artigo 12° do Código Civil , tanto mais que no caso vertente se trata de conduta puramente omissiva da Administração, que, como facto continuado, persiste no momento em que inicia a sua vigência o Código das Expropriações de 91 e é, para efeito de aplicação da lei no tempo, como tal de considerar um facto presente. Ora o n° 1 do artigo 297 do Código Civil prescreve que a lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei. Sendo assim no caso de encurtamento de prazo, por maioria de razão, dado constituir uma restrição do direito, assim terá de ser quando a lei nova vem estabelecer um prazo que a lei antiga não previa. De acordo com esta orientação, o novo prazo de dois anos aplica-se à situação em análise, o que implica que, iniciada a vigência da lei nova em 7/2/92, só em 7/2/94 esse prazo se completa. Daqui concluiu o acórdão da Secção pelo improvimento do recurso com fundamento em que os recorrentes não eram titulares do direito quando em 4/2/94 formularam o pedido. Não é no entanto esse o entendimento deste Pleno, como resulta do acórdão de 19/1/00, rec. 37.652, a que outros se seguiram no mesmo sentido. Considera-se nesta orientação, que o princípio "tempus regit actum ", que, na hipótese de acto expresso, em regra, manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente na data em que é proferido, vale também para o caso de indeferimento tácito, o que conduz a que, para o efeito, se tenha como relevante, não o momento em que a pretensão é formulada, mas no mínimo, a data em que, por ausência de decisão expressa, se torna legítimo presumir o indeferimento. Por aplicação do artigo 109° n° 2 do Código do Procedimento Administrativo , na ausência de prazo especial, é de 90 dias o prazo para a autoridade administrativa competente proferir decisão expressa. Decorrido esse prazo sem que decisão alguma seja proferida, é lícito ao interessado presumir o indeferimento. E é relativamente a esse momento que se impõe apurar da legalidade do indeferimento. Na hipótese em análise, na data em que formularam o pedido, os recorrentes não eram ainda titulares do direito de reversão, mas, no decurso dos 90 dias de que a autoridade recorrida dispunha para decidir, completou-se o prazo de dois anos estabelecido no n° 1 do artigo 5° do Código das Expropriações de 91, o que conduz a que, no termo daqueles 90 dias, os interessados fossem já titulares do direito que se arrogavam e que se impõe reconhecer-lhes, além do mais por imperativo desse preceito legal, caso se verifiquem os necessários pressupostos do direito de reversão. Decidindo em contrário, o acórdão recorrido viola os artigos 62 nos. 1 e 2 da CRP , 5° n° 1 do Código das Expropriações aprovado pelo DL 438/91 , de 9/11 e 12° e 297° do Código Civil. Pelo exposto, acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar o acórdão sob censura e, ordenar que o processo volte à Secção para conhecimento dos vícios arguidos. Não são devidas custas. Lisboa, 06/02/02 Cruz Rodrigues - Relator Azevedo Moreira Rui Pinheiro Isabel Jovita Adelino Lopes Abel Atanásio Pamplona de Oliveira Angelina Domingues Simões de Oliveira