01444/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) 1. A...., melhor identificada nos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho, de 26.5.03, do Ministro da Cultura que decretou a interdição da exportação da pintura da autoria de Giovanni Battista Tiepolo, intitulada ‘Enterro do Senhor’, pertencente à recorrente, e ordenou o início do procedimento de classificação da mesma pintura como bem de interesse nacional, imputando a esse acto vícios de violação de lei e de forma, por desrespeito do dever de audiência e falta de fundamentação. Na resposta (fls. 100 a 132, dos autos), a entidade recorrida sustentou que o acto impugnado não é contenciosamente recorrível, por não ser mais que o impulso para abertura do procedimento administrativo de classificação da móvel em causa como tesouro nacional, sem que se revista de qualquer efeito lesivo para a recorrente. Pelo que, segundo defende, o recurso deve ser rejeitado, por manifesta irrecorribilidade do acto impugnado. E, para o caso de assim se não entender, sustenta, ainda, que deve negar-se provimento ao recurso, por não se verificarem os vícios invocados pela recorrente. A fls. 136 a 146, dos autos, a recorrente respondeu à questão suscitada pela entidade recorrida, defendendo que o acto impugnado, ao classificar a pintura em questão como ‘bem de interesse nacional’, estabeleceu proibições e restrições ao respectivo direito de propriedade, assumindo, por isso, alcance lesivo que o torna susceptível de recurso contencioso. A Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu, a fls. 151/152, dos autos, o seguinte parecer: A meu ver, deve improceder a questão prévia suscitada pela autoridade recorrida, de irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado. Este, é o despacho do Ministro da Cultura, de 26/5/03, que determinou encontrar-se a pintura de Giovanni Battista Tiepolo, intitulada “Enterro do Senhor”, propriedade da recorrente, na situação jurídica de “em vias de classificação como tesouro nacional”. Ora, por força do disposto na Lei 107/2001 de 8/9, designadamente do seus arts. 32 , 35 , 37, 65 , 102 e 104 , o simples facto de o bem ter sido qualificado como “em vias de classificação como tesouro nacional”, implica desde logo o aparecimento na esfera jurídica do titular do bem, de um conjunto de ónus e restrições ao direito de propriedade. Nomeadamente, se o titular desse bem o pretender alienar ou onerar, deve comunicar previamente e por escrito ao serviço competente, sendo obrigado a respeitar o direito de preferência legalmente reconhecido às entidades mencionadas no nº 1 do art. 37 da citada lei . Sucede ainda que o proprietário do bem assim qualificado, está proibido de exportá-lo ou expedi-lo para fora do território nacional, sob pena de prática de crime de exportação ilícita. Mas, estes ónus e limitações não existiriam para a recorrente se não fosse decisão que atribui ao bem a situação de “em vias de classificação como tesouro nacional”. Pelo que, essa decisão, embora seja inicial do procedimento e não condicione a decisão final que nele vier a ser proferida, tem carácter lesivo, uma vez que projecta os seus efeitos na esfera jurídica do titular do bem e afecta negativamente os seus direitos. E, como é sabido, pela revisão constitucional de 1989 e redacção constante do n°4 do art. 268 da CRP, colocou-se a tónica do critério de recorribilidade contenciosa dos actos administrativos na sua idoneidade para produzirem efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos. Como tal, o preceituado no art. 25 da LPTA, terá de ser interpretado à luz do regime decorrente desta norma constitucional. Do exposto, sou de parecer que o acto recorrido é lesivo para a recorrente, sendo consequentemente recorrível. Deve, pois, improceder a questão prévia suscitada, prosseguindo o presente recurso contencioso os seus trâmites. Pode despacho do relator, de fls. 153, dos autos, foi relegada para final a apreciação e decisão da questão prévia suscitada na resposta da autoridade recorrida. A recorrente apresentou alegação (fls. 146 a 174, dos autos), na qual formulou as seguintes conclusões: O acto administrativo, em crise nos autos, é um acto administrativo recorrível. É um acto jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração no exercício do poder administrativo. O autor do acto recorrido é o Ministro da Cultura. O acto revela-se produtor de efeitos numa situação individual e num caso concreto. O acto administrativo, em crise nos autos, é materialmente definitivo, uma vez que a decisão de atribuir a um bem o carácter de coisa “em vias de classificação” importa um novo estatuto jurídico para esse mesmo bem , do qual emergem ónus e deveres para o respectivo proprietário . O acto é horizontalmente definitivo uma vez que qualifica o bem como “em vias de classificação como tesouro nacional”, ou seja constitui a resolução final de um procedimento autónomo de um procedimento principal. O acto é verticalmente definitivo pois conforma definitivamente o estatuto de um determinado bem. O acto recorrido é executório ou eficaz, pois projecta na esfera jurídica do particular determinados efeitos jurídicos, de modo obrigatório, podendo o seu cumprimento ser imposto coactivamente. O acto em apreço não é um mero acto preparatório ou sequer um acto pressuposto de qualquer outra eventual posterior actuação, pois é o próprio acto que faz eficazmente surgir na esfera jurídica da Recorrente direitos e deveres com contornos perfeitamente delimitados. O despacho de Sua Excelência o Ministro da Cultura é um acto administrativo anulável posto padecer de vício de violação de lei. Estatui o nº 4 do artigo 15° da Lei 107/2001 , que um bem considera-se de interesse nacional quando a respectiva protecção e valorização represente um valor cultural de significado para a Nação, Ora não se trata aqui de um bem cuja protecção e valorização represente, nem de perto, nem de longe, um valor cultural de significado para a Nação. Competia à Autoridade Recorrida proceder a fundamentação correlativa, para não cair em pura arbitrariedade. O acto recorrido só pode ser ou vinculado ou impropriamente discricionário , mas nunc a arbitrário. Por isso, A Recorrida cabia o esforço mínimo. que não fez , de demonstrar que se achavam preenchidos os requisitos da vinculação ou da discricionariedade imprópria. Não o fez, quando era elementar que o fizesse (no mesmo sentido ..., “Propriedade de bens culturais - restrições de utilidade pública, expropriações e servidões administrativas”, Direito do Património Cultural, Instituto Nacional de Administração, 1996, p. 399). Por isso, não demonstrou como lhe competia, que se encontram preenchidos os critérios previstos no artigo 17° da Lei 107/2001 , critérios esses que devem ser tidos em conta para a classificação de um bem como de interesse nacional bem como para a qualificação do mesmo como “em vias de classificação”. Não estão objectivamente preenchidos os requisitos legalmente exigidos nem objectivamente se verificam razões que presidem ao início e à concretização de um procedimento tendente à qualificação de um bem como tesouro nacional. Mais: nem tal foi articulado pela Recorrida. O despacho de Sua Excelência o Ministro da Cultura é um acto administrativo que padece de vício de forma por preterição de audiência prévia, porquanto no caso um determinado bem vir a ser efectivamente classificado como tesouro nacional, teremos dois actos administrativos: o que impõe o status de “em vias de classificação” e o que corresponde já à consagração do regime de tesouro nacional. A Recorrente deveria ter sido ouvida no procedimento antes de ser praticado o acto administrativo correspondente ao despacho ministerial em crise nos autos, o que não se verificou. O acto recorrido enferma de manifesta falta de fundamentação — de facto e de direito — pois dele não constam quaisquer razões que o alicercem, porque se a ora Recorrente se colocar na posição de destinatário normal - o bonus pater familia conforme artigo 487°, nº 2 do C.C. — nunca fica devidamente esclarecida sobre quais as razões que motivaram a prática de tal acto. Termos em que, com o Douto Suprimento desse Venerando Tribunal, deve o presente recurso ser julgado procedente, por fundado e provado, anulando-se o acto administrativo recorrido praticado pelo Ministro da Cultura, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA ! A autoridade recorrida contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões: 1 — O procedimento de classificação de bens culturais móveis previsto na Lei n° 107/2001 não consente a autonomização de dois procedimentos distintos sobre o mesmo objecto; II — De acordo com a Lei de Bases do Património Cultural e com o Código do Procedimento Administrativo não há lugar a um procedimento para colocar o bem cultural “em vias de classificação” e outro distinto para classificar esse bem; III — Admitindo-se, hipoteticamente, o provimento do recurso do acto propulsivo do procedimento, ficariam sem sentido as restantes fases do procedimento administrativo destinadas à prossecução de um relevante interesse público tutelado legal e constitucionalmente; IV — A pretensão processual anulatória incide sobre uma realidade não estabilizada, em razão da sucessiva aquisição de factos e valorações que só a completude do procedimento administrativo consente em ordem a respeitar o princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos; V — Não se pode impedir o desenvolvimento normal de um procedimento administrativo com base na errada pressuposição de que o início do mesmo representa um acto final e decisório, que degradaria em mera formalidade sem conteúdo a decisão a ocorrer no termo do procedimento; VI— A recorribilidade do acto que inicia o procedimento não pode ser admitida sob pena de se colocar em crise a classificação de qualquer bem cultural; VII - A Lei no 107/2001 consagra medidas provisórias ope legis , decorrentes da abertura do procedimento, que se traduzem em ónus por parte do particular e que, como tal, suscitarão a abertura de procedimentos administrativos conexos e decisões sobre possíveis pretensões de dispensa ou de autorização; VIII — As medidas provisórias não são, deste modo, imediatamente lesivas; IX — A lesividade meramente potencial das actuações ou imposições decorrentes do início do procedimento de classificação radicam directamente na lei e não são imputáveis ao acto recorrido; X - O acto recorrido não implica nenhuma lesividade concreta e actual em relação à Recorrente e, também nesta perspectiva, não é recorrível; XI— A abertura do procedimento de classificação não tem, nem pode comportar, a suspensão, revogação ou alteração das limitações que sobre o bem já impendiam desde 1939; XII— O objecto do procedimento de classificação visa a conversão de uma forma de protecção anterior, instituída em 1939 com a inventariação; XIII— O início do procedimento não comporta qualquer lesão actual e limita-se a manter a continuidade da protecção anterior até à classificação como tesouro nacional, se no fim do procedimento for esta a forma escolhida; XIV — Assim, a eventual lesividade da inventariação, cujos efeitos se mantém até à eventual classificação como tesouro nacional, confirma a irrecorribilidade do acto impugnado que, em si, não tem qualquer efeito lesivo actual; XV — Não existe lugar a audiência prévia do interessado na fase inicial do procedimento de conversão da classificação de um bem cultural, nos termos do artigo 27° da Lei nº 107/2001 ; XVI - A decisão final que a Lei refere reporta-se à conclusão do procedimento unitário de classificação e não à decisão oficiosa preparatória de iniciar o procedimento; XVII — A fundamentação do acto de início do procedimento de conversão de classificação está patente no valor indiciário da tela em causa; XVIII- O impulso procedimental foi fundamentado e qualquer destinatário normal perceberia as razões que levaram a administração a iniciar o procedimento destinado à conversão da classificação; XIX — O acto recorrido não viola nenhuma das normas indicadas pela Recorrente, designadamente os artigos 15° , 17° e 18° da Lei n° 107/2001 ; XX — O conceito de identidade nacional não limita a integração de bens de autores estrangeiros no património cultural português e a respectiva classificação ou conversão de acordo com o princípio da graduabilidade da protecção; XXI — O património cultural, na sua relação com a identidade nacional, não se confina a um hermetismo exclusivista — abre-se, outrossim, aos bens culturais que apresentem valores de memória, antiguidade, autenticidade, originalidade, raridade, singularidade ou exemplaridade, independentemente da sua origem; XXII— O preenchimento destes conceitos indeterminados exige uma densificação que, no caso concreto, apresenta indícios seguros de ter sido realizada em função da argumentação técnica já produzida sobre o autor, a sua obra e o quadro em questão; XXIII — O alegado impedimento para a abertura do procedimento ou para a classificação, em razão de uma correcção interpretativa limitadora do sentido da identidade nacional, não se confirma na letra da lei, nem na teleologia normativa que preside à protecção e valorização como de interesse nacional de uma pintura como o Enterro do Senhor . Termos em que, com o douto suprimento desse Supremo Tribunal, deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se o acto administrativo recorrido praticado pelo Ministro da Cultura, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA! O Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu, a fls. 218 a 220, dos autos, o seguinte parecer final: Afigura-se-nos que o recurso contencioso não merece provimento. Improcede, a nosso ver, o vício de violação do princípio da audiência. Muito embora não seja de pôr em causa a capacidade do acto contenciosamente recorrido para produzir efeitos lesivos numa situação individual e concreta, tal como já foi defendido pelo Ministério Público em parecer emitido nos autos, o que é certo é que tal acto não consubstancia uma decisão final do procedimento; a Administração, não obstante não pretender exercer desde já o direito de preferência desatendeu a pretensão da recorrente de levantamento do arrolamento a que tal bem está sujeito, inviabilizando a sua alienação e saída do país para esse efeito, ao decidir dar início ao procedimento para classificação como bem de interesse nacional. A nosso ver, só a decisão final a proferir neste procedimento deverá ser antecedida de audiência da interessada, em conformidade com o art.° 27º , n° 1, da Lei n° 107/2001 , de 08.09, e com o 100º, n° 1, do CPA. Igualmente improcede, em nosso entender, a invocada violação do art.° 17° da Lei n° 107/2001 , de 08.09, e, dos princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público. Como confirma o processo instrutor, o quadro em causa foi objecto de inventariação — publicada em Diário do Governo, I série, de 04.07.1939 — para os efeitos do n° 5 do § 1° do ano 21° do regime da Junta Nacional de Educação, aprovado pelo Decreto-lei nº.26611, de 19.05.1936, e dos anos 2° a 90 do Decreto n° 20985, de 07.03.1932. Em conformidade com o ano 4° deste último diploma essa obra ficou, assim, numa situação de inalienável, sem prévio consentimento do competente membro do Governo . Aquela inventariação e os respectivos efeitos, nomeadamente os produzidos ao abrigo deste último normativo, mantêm-se, por força do ano 112°, n° 1, da Lei no 107/2001 , de 08.09, independentemente da instauração de procedimento tendente à conversão da situação actual numa outra prevista nesta Lei. Assim, uma vez que o acto recorrido não ditou a classificação do quadro como bem de interesse nacional, determinando tão só a instauração do procedimento tendente à referida conversão, e, sim, desatendeu o pedido de levantamento do arrolamento que recai sobre esse bem, parece-nos que o cerne da questão subjacente àquela decisão é saber se se mantêm actualmente os pressupostos legais da referida inventariação — previstos no art.° 2° (última parte) e no art.° 3° , § único, do Decreto n° 20985 — o que constitui matéria fora do alcance do ano 17º da Lei nº 107/2001 . Não vemos, assim, como possa ter sido violado este dispositivo. Também não se vê que a manutenção da situação jurídica da obra, como bem inventariado, que decorre desce 1939 por razões de interesse público, consubstancie violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da prossecução do interesse público. Em áreas de exercício do poder discricionário, como é o caso, só em hipóteses de erro manifesto poderá o Tribunal exercer a sua censura no que concerne à violação destes princípios. Acontece que a recorrente não invocou matéria que consubstancie tal erro. Por último parece-nos que o acto recorrido não enferma de vício de falta de fundamentação. No ponto n° 1 da informação em que se fundou o acto recorrido é referido, além do mais, o estatuto jurídico da obra ao abrigo do Decreto 20985 de 07.03.1932, fazendo-se constar ter a mesma figurado em duas exposições internacionais e adiantando-se que a sua divulgação em mostras internacionais terá contribuído para uma valorização da mesma no mercado internacional. No ponto n°2 da mesma informação diz-se que “o facto de uma resposta positiva do Estado às pretensões de desclassificação invocadas pela requerente abriria sérios precedentes, sobretudo se considerarmos o valor intrínseco do Enterro do Senhor , bem como o seu valor relativo no universo dos bens móveis classificados pelo Estado Português”. Tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido elo autor do acto para proferir a decisão isto é quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente (cfr., por todos, o acórdão de 2001.11.14, nº proc. n° 39559). Parece-nos ser este o caso. Em nosso entender são perfeitamente perceptíveis para qualquer destinatário normal as razões em que assenta o acto recorrido. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso contencioso. Foram colhidos os vistos legais. Cumpre, pois, conhecer. (Fundamentação) OS FACTOS 2. Em face dos elementos constantes dos autos e do processo instrutor (PI) apenso, apuram-se, com relevo para a decisão a proferir, os seguintes factos: A recorrente é proprietária da pintura de autoria de Giovanni Battista Tiepolo, denominada “Enterro do Senhor” e reproduzida a fls. 20 do processo instrutor (pi) apenso; Por despacho, de 15.6.1939, publicado no Diário do Governo de 4.7.1939, 1 Série, nº 154, essa obra foi inventariada, «para os efeitos do nº 5 do § 1° do artigo 21° do regimento da Junta Nacional de educação, aprovado pelo decreto-lei n° 20.985, de 7 de Março de 1932» — vd. fls. 44, do pi; Em 29.1.03, a recorrente apresentou no Gabinete do Ministro da Cultura o requerimento, reproduzido a fls. 3 do pi e cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, no qual, depois de informar sobre uma oferta de compra da obra em causa por um milhão de libras, para efeito de exercício do direito de preferência do Estado Português na respectiva aquisição por tal preço, solicitou, para o caso de não se pretender exercer esse direito, que fosse mandado «levantar o arrolamento para poder eventualmente obter cliente que dê valor superior» pela mesma obra. Por determinação da Chefe do Gabinete do Ministro da Cultura foi tal requerimento enviado, ainda em 29.3.03, ao Instituto Português de Museus, cuja subdirectora ordenou, em 5.2.03, a realização das seguintes diligências: «1 - Recuperar antecedentes — ficheiro de classificação desta obra. 2 — Solicitar parecer ao Director do MNAA dando o devido enquadramento: aquisição ou desclassificação e consequente autoriz. Export. Definitiva ou manter a situação actual de classif.s/ aquisição.». Em 4.4.03, foi elaborado, por técnico superior do Museu Nacional de Arte Antiga, o ‘parecer’ do qual consta referência às características de diversas pinturas, designadamente o referido “Enterro do Senhor”, identificadas como sendo da autoria do citado Tiepolo, bem como elementos respeitantes às vicissitudes e valores dessas obras artísticas (vd. 23 e 24 do pi); Nesta última data, este parecer foi remetido à Subdirectora do Instituto Português de Museus a coberto do oficio constante de fls. 24 do pi, de 4.4.03, do director do Museu Nacional de Arte Antiga, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, e do qual consta, além do mais, que Se o “Enterro” pertencesse a um Museu não teria dúvida em considerá-lo peça de interesse nacional (tesouro), no entanto, caso dispusesse dos mais alargados fundos para adquirir pintura no Mercado, este Tiepolo não seria uma prioridade uma vez que existem dois de grande qualidade nas colecções do Museu, ou seja, a sua aquisição seria uma oportunidade e nunca uma prioridade. Porem, uma autorização de exportação definitiva não poderá ser concedida de ânimo leve, uma vez que constituirá um grave precedente. A ser tomada tal atitude deverá ser muito bem justificada, quer como medida excepcional, quer na referência às prioridades nas colecções nacionais. g) Após o que, em 9.5.03, foi elaborada no Instituto Português de Museus, sob a epígrafe “Pedido de desclassificação de uma pintura de Giovanni Battista Tiepolo, intitulada Enterro do Senhor”, a informação constante de fls. 20 a 24, dos autos, cujo teor integral se dá aqui por integralmente reproduzido, e da qual consta, além do mais, o seguinte: Em referência ao assunto em epígrafe e em resposta à solicitação de S. Exa. o Ministro da Cultura, cumpre-me informar o seguinte: 1. Antecedentes Situação jurídica da peça, no Âmbito da Lei 107/2001 Propostas de Acção: Activação da interdição de Exportação, como Medida Provisória Face ao cima exposto, julgamos dever ser invocado, por parte do Estado, o disposto no n° 3 do Artº.64 Lei N° 107/2001 , de 8 de Setembro, que prevê a possibilidade de a exportação ou a expedição de bens culturais poder ser vedada liminarmente “a título de medida provisória , sem que de tal providência decorra a vinculação do Estado à aquisição da coisa”, por modo a desencadear os mecanismos indispensáveis à aquisição do bem pelo próprio Estado. 3.2. Classificação do bem como de “interesse nacional” Deverá ser iniciado o procedimento de classificação da pintura de Tiepolo em apreço, como “bem de interesse nacional”, nos termos dos n°s 3 e 4 do Artº 15° , e nos termos do n°2 do Art.° 18° da Lei nº 107/2001 , de 8 de Setembro. 3.3. Activação da Subscrição Pública com vista à integração da Peça nas Colecções Nacionais Consequentemente, considerando o avultado montante em causa — independentemente das negociações que vierem a ser encetadas com a proprietária da obra — bem como a impossibilidade de o IPM poder vir a assegurar a aquisição da obra, quer com verbas próprias (PIDDAC), quer mesmo com recurso ao mecenato cultural, propõe-se que seja considerada desde já a possibilidade de activação dos mecanismos de subscrição pública, com vista à angariação de fundos que permitam viabilizar a referida aquisição para as colecções nacionais. h) Sobre esta informação foi lançado o seguinte despacho: Concordo. Proceda-se de acordo com o ponto 3 da presente informação. 26.5.2003 (ass.) PEDRO ROSETA Ministro da Cultura O DIREITO 3.1. Antes de mais, há que apreciar a questão suscitada, na resposta, pela entidade recorrida, ao defender que deverá rejeitar-se o recurso, por não ser o acto impugnado contenciosamente recorrível. Pois que, segundo a mesma entidade, esse acto não é mais do que o impulso para a abertura do procedimento administrativo de classificação do móvel em causa como ‘tesouro nacional, ao abrigo das disposições da Lei 107/01, de 8 de Setembro. Em sentido contrário, sustentam a recorrente e o Ministério Público que o acto impugnado assume alcance lesivo dos direitos da proprietária da referenciada pintura, aquela recorrente, ao determinar a colocação dessa mesma obra em situação de “em vias de classificação como tesouro nacional”. E, com efeito, estabelece o art. 36, nº 1 da citada Lei 107/01 , que a alienação dos bens “em vias de classificação”, designadamente, como “tesouro nacional”, depende de prévia comunicação escrita ao serviço competente para a instrução do respectivo procedimento. E, segundo dispõe o n° 1 do art. 37 do mesmo diploma legal, o Estado, depois do eventual comproprietário, goza do direito de preferência em caso de venda ou dação em pagamento de bens em vias de classificação. O que, sem dúvida, constitui limitação relevante ao direito de livre disposição desses bens, por parte dos respectivos proprietários. Todavia, no caso concreto, importa notar que, relativamente à obra em causa, tinham já sido estabelecidas, por virtude da respectiva inventariação, para efeitos do art. 5, § 1° do art. 21 do DL 26 611, de 19.5.36, e do decreto 20 985, de 7.3.32, restrições de alcance semelhante às acima referidas. É o que decorre do disciplina estatuída no art. 4 deste último diploma legal, que estabelece a inalienabilidade, «sem prévio conhecimento do Ministério da Instrução Pública, da propriedade, no todo ou em parte, de móveis» inventariados. Sendo que estas restrições à livre disposição de tais bens se mantêm válidas, por força do disposto no art. 112 da referida Lei 107/01: «Mantêm-se em vigor os efeitos decorrentes de anteriores formas de protecção de bens culturais móveis e imóveis ..., independentemente das conversões a que tenha de se proceder por força da presente lei». Nestas circunstâncias, é, pelo menos, duvidoso que os efeitos decorrentes da colocação da obra de arte em causa na situação de “em vias de classificação como tesouro nacional”, determinada pelo acto impugnado, não decorram já da anterior, e ainda vigente, inventariação da mesma obra como de relevante e reconhecido valor artístico, nos termos dos arts 2° e 4, do citado Decreto 20985. Nessa medida, não será difícil aceitar que ao acto impugnado careça de efeitos lesivos. Foram, aliás, os efeitos dessa inventariação que a recorrente visou afastar, ao requerer da autoridade recorrida a desclassificação da indicada obra de arte e consequente autorização para a respectiva venda e exportação. Esse requerimento da recorrente desencadeou o procedimento administrativo no âmbito do qual foram levadas a efeito diversas diligências e apurados vários elementos de apreciação da pretensão formulada, a qual veio a ser desatendida pela decisão também contida no acto impugnado, ao concordar com a proposta em que directamente se baseou, na parte em que nesta se propõe a activação da interdição de exportação da questionada obra, ao abrigo do art. 64, n°3 da Lei 107/01 (vd. alínea g), da matéria de facto). Nesta medida, o acto impugnado constitui a decisão final daquele procedimento administrativo, através do qual se definiu a situação concreta relativa à obra de arte em causa. Estamos, pois, face a um acto administrativo, conforme o conceito definido no art. 120 do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Por força da decisão assim contida nesse acto, a recorrente, para além das obrigações a que estava vinculada e que, como se viu, foram mantidas, ficou impedida de exportar a obra em causa. O que se traduz em efectiva limitação do correspondente direito de propriedade, de que é titular a recorrente. Em cuja esfera jurídica o acto impugnado projectou, assim, efeitos claramente lesivos. O acto impugnado é, pois, um acto administrativo lesivo dos direitos da recorrente, sendo, por isso, susceptível de impugnação contenciosa, nos termos dos arts 25 da LPTA e 268, n° 4 da Constituição da República Portuguesa. Improcede, assim, a questão prévia suscitada pela autoridade recorrida. 3.2. Cabe, agora, apreciar da existência dos vícios imputados pela recorrente ao acto recorrido. De entre eles, impõe-se começar pela apreciação do vício relativo à preterição da audiência prévia da interessada, prevista no art. 100 , n° 1 do CPA , dado tratar-se de um vício de procedimento. Neste sentido, decidiu, entre outros, o acórdão desta 1ª Secção, de 26.11.01 (R° 46585), que seguiremos de perto. Nos termos do citado preceito do CPA, «concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103°, os interessados têm direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta». A audiência dos interessados é uma manifestação do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que dizem respeito e a que alude o art. 8 do CPA . Pressupõe que tais decisões tenham sido precedidas de instrução e destina-se a contribuir para um mais cabal esclarecimento dos factos e uma mais adequada e justa decisão, proporcionado aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre os vários aspectos relevantes para a decisão, permitindo-lhes, assim, defender os seus direitos e interesses legítimos. Pelo que, sempre que exista a possibilidade de os interessados, através da respectiva audiência, influírem na determinação da decisão final, importa reconhecer os efeitos invalidantes do aludido vício. Como, a propósito, considerou o acórdão do Pleno desta 1ª Secção, de 17.12.97 (R° 36001), «o direito do interessado na participação da formação do acto de que é destinatário só será verdadeiramente violado se através dessa participação houver a possibilidade, ainda que ténue, do interessado vir a exercer influência, quer pelos esclarecimentos prestados quer o elo chamamento da atenuação de certos aspectos de facto ou de direito, na decisão a proferir, no termo da instrução. Não se verificando tal possibilidade, se a decisão, com ou sem participação do interessado, for inexoravelmente a mesma, e porque o exercício do referido direito não é um rito procedimental, nenhum valor jurídico justificaria a anulação do acto, nestes casos». Por outro lado, importa notar que, como tem entendido a jurisprudência (vd. acs. De 21.5.98- R° 40692, de 18.l.0l-R° 46766 e de 8.3.0l-R° 47134), o conceito de ‘instrução’, para efeitos do disposto no art. 100 , n° 1 do CPA , integra toda a actividade administrativa destinada a captar os factos e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres, apresentação ou produção de provas, realização de diligências, vistorias, exames e avaliações necessários à prolação de tal decisão. Ora, no caso concreto em apreço, houve verdadeira instrução. Com efeito, antes da decisão, contida no acto impugnado, que desatendeu a pretensão, formulada pela recorrente, de que fosse libertada a obra em causa, para que pudesse ser negociada e exportada, houve recolha de elementos e pareceres junto do Instituto Português de Museus e do Museu Nacional de Arte Antiga, actividade que integra o conceito legal de instrução. Para além disso, não se verifica, in casu, qualquer situação que, nos termos previstos no art. 103 do CPA , justificasse a dispensa de audiência prévia da interessada. Pelo que se impunha o cumprimento de tal formalidade, em cumprimento do citado art. 100 , n° 1 do CPA . E o certo é que, como se vê pela análise dos autos e do processo instrutor apenso, a mesma não foi cumprida. Não foi, assim, proporcionada à interessada, ora recorrente, a possibilidade de se pronunciar, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para aspectos ou elementos que entendesse relevantes. E, como também refere, perante situação semelhante à dos presentes autos, o citado acórdão de 46586, que vimos seguindo, as normas de competência (art. 64 da Lei 107/01, de 8.9), em face das pretensões para fazer sair do país obras de arte, atribuem ao aplicador, para satisfação da necessidade pública (protecção e salvaguarda do património cultural nacional), o poder de optar (discricionariedade de escolha) entre autorizar, autorizar com condições e não autorizar e entre usar e não usar do direito de preferência (discricionariedade de acção). E a norma do art. 266, n° 1 da CRP impõe-lhe o dever de prosseguir o interesse público, «no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos». Portanto, ainda que se aceite, sem discussão, o valor relevante da obra em causa, a não autorização para saída do país não é a única decisão legítima. O tribunal não pode concluir que a medida se impõe inelutavelmente e que, ouvidas e apreciadas as razões da recorrente em audiência prévia, não seja possível adoptar outra que, salvaguardando o interesse público, seja menos gravosa para a particular interessada. Pode ser e pode não ser. A dúvida basta, porém, para que a preterição da audiência (formalidade essencial) tenha relevância invalidante do acto. Assim, não tendo a recorrente sido ouvida, nos termos do art. 100 , nº1 do CPA , antes da prolação do acto contenciosamente impugnado, impõe-se concluir que violou este preceito legal, o que implica a sua anulação, ficando prejudicada a apreciação dos restantes vícios invocados pela recorrente. (Decisão) 4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando ao acto impugnado. Sem custas. Lisboa, 9 de Dezembro de 2004. – Adérito Santos – (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira.