06113/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O procedimento de expropriação exige a elaboração prévia de uma proposta de expropriação por parte da entidade expropriante (cfr. artigos 10º a 14º do Código das Expropriações).

II- Sem que tal procedimento e proposta se mostrem efectuados, é inviável a declaração de utilidade pública prevista no artigo 14º nº1 do Código das Expropriações, mesmo que já tenha havido ocupação do local.

Acordam em conferência no 2º Juízo do TCA – Sul

1. Relatório

José ……………., intentou no TAC de Lisboa, acção administrativa contra o Ministério da Saúde, pedindo a condenação do R. na necessária declaração de utilidade pública expropriativa da Parcela, com formato aproximado de uma meia-lua, integrada no espaço do Centro Hospitalar de ……………

Alegou em síntese, que o prédio de que é proprietário foi ilegalmente ocupado pelo Centro Hospitalar de ………….., e que ali foi construído um muro de vedação e um portão de ferro.

Por sentença de 09.09.2009, a Mmª Juíza “ a quo” julgou a acção improcedente e absolveu o R. do pedido.

Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as seguintes conclusões:

1ª Uma entidade pública ' expropriou de facto ' um terreno de que o Recorrente é proprietário para fins de utilidade pública. Perante esta situação, o Recorrente pediu ao Tribunal a quo a condenação do Réu (entidade administrativa competente para o efeito) na prática do acto administrativo legalmente devido (declaração de utilidade pública expropriativa), que titulará essa ocupação (repondo-se assim a legalidade nesta ocupação abusiva) e, posteriormente (já fora da órbita deste processo), desencadeará o procedimento legalmente previsto no Código das Expropriações destinado à adjudicação da propriedade deste terreno ao Estado Português e ao cálculo da justa indemnização devida.

2ª A Sentença recorrida, apesar de ter dado como provado que (i) o terreno do Autor foi efectivamente ocupado pelo Centro Hospitalar de ……… (CH……) - cfr. Facto n°3, pág. 5 da Sentença -, que (ii) essa ocupação não tem título justificativo - cfr. Facto nº4, pág. 5 da Sentença -, e que (iii) apesar de várias tentativas de acordo, nunca foi paga qualquer indemnização pela privação ilegal do direito de propriedade do Autor - cfr. Facto n°4, pág. 5 da Sentença -, julgou improcedente a presente acção por considerar que não existe o dever de proferir a peticionada declaração de utilidade pública expropriativa da parcela ilegalmente ocupada: no entender do Tribunal recorrido, a obrigação de emissão da declaração de utilidade pública expropriativa só existiria se a ocupação do terreno do Autor tivesse sido precedida do procedimento expropriativo legalmente prescrito no Código das Expropriações, o que não se verificou no caso concreto.

3ª Salvo o devido respeito, trata-se de um evidente equívoco jurídico que importe ser reparado, designadamente pelas seguintes razões principais:

a. Perante uma expropriação ilegal, que não foi precedida de qualquer acto ou procedimento legalmente previsto para o efeito, a Sentença recorrida entende que a situação não deve ser legalizada (impondo-se a prática da declaração de utilidade pública expropriativa)... porque a expropriação é ilegal (não foi precedida dos actos e procedimentos legalmente previstos). Por outras palavras, o Tribuna recorrido só poderia determinar a legalização desta situação se a lei tivesse sido cumprida, ignorando que nesse caso o Recorrente não careceria da tutela jurisdicional dos Tribunais Administrativos, bastando-lhe recorrer, então, aos tribunais comuns e às garantias estabelecidas nos arts. 42° e/ou 54° do Código das Expropriações. No entanto, para o exercício de qualquer uma destas garantias, seria necessária a existência de uma declaração de utilidade pública que titulasse a expropriação e procedimento expropriativo, que é precisamente o que não existe na situação que nos ocupa e a razão de ser desta acção.

b. É porque estamos perante uma situação de absoluta ilegalidade e de desrespeito frontal pelo regime expropriativo (expropriação de facto) que importa impor à Administração Pública, na medida do que seja possível e legalmente adequado face à situação que se nos depara, a observância do regime legal das expropriações, neste caso a declaração de utilidade pública expropriativa que o Código das Expropriações prevê como acto decisório fundamental no procedimento expropriativo.

c. Se é certo que o Código das Expropriações prevê algumas formalidades prévias à declaração de utilidade pública (requerimento de expropriação e, nas expropriações que não forem urgentes, a tentativa de aquisição pelo Direito Privado), na situação que nos ocupa (em que o terreno até já foi ocupado e adstrito a fins de utilidade pública), essas diligências já não fazem sentido: ao contrário do se entendeu na Sentença recorrida, não pode ser exigida e imposta a prática de actos inúteis e ilógicos fase à situação que se depara ao julgador (art. 137° do CPC). Neste caso, como em todas as expropriações de facto, mais do que atender ao que deveria ter sido feito antes da posse do terreno (o respeito pela lei, que se perdeu), o que importa é assegurar o que é legalmente possível e adequado aos proprietários lesados (a declaração de utilidade pública expropriativa exigida no Código das Expropriações para qualquer expropriação), no sentido de lhes assegurar um regime procedimento subsequente igual ao que a lei prevê e disponibiliza aos que são expropriados de acordo com a lei. Os Recorrentes, que sofrem os efeitos de uma expropriação ilegal, não podem ter menos garantias que aqueles que são legalmente expropriados, sob pena de depararmos com um convite à ilegalidade expropriativa.

d. Em quarto lugar, aspecto decisivo, a constatação de que as formalidades previstas no Código das Expropriações em momento anterior à declaração de utilidade pública (as que o Tribunal invocou para julgar improcedente esta acção), para além de já não fazerem sentido na situação que nos ocupa, encontram-se consagradas no interesse e garantia dos expropriados, não constituindo um fim em si mesmo e não podendo, por isso, ser utilizadas contra os próprios expropriados. Mais uma vez, na lógica da Sentença recorrida, a pretérita violação do Direito impediria agora a realização do Direito.

e. Do mesmo modo, a Sentença recorrida consegue subverter toda a economia e filosofia do regime que invoca, pois acaba por penalizar os expropriados (impedindo a pretendida legalização desta expropriação ilegal e o seu acesso ao procedimento indemnizatório previsto no Código das Expropriações) em benefício de quem deveria ter observado a lei e a violou. O Expropriado não pode ser penalizado pelo facto de os serviços do Réu não terem observado o que se dispõe e exige no Código das Expropriações.

f. Em qualquer caso, fica a constatação de que as diligências procedimentais prévias à declaração de utilidade pública, que o Tribunal recorrido invocou para julgar improcedente esta acção, não têm normalmente lugar no tipo de situações que nos ocupa: (i) nas expropriações promovidas pelo próprio Estado, como é o caso, o Ministério da Saúde não requer a expropriação ao Ministério da Saúde e (ii) nas situações urgentes, como parece ter sido o caso, é dispensada a prévia tentativa de aquisição do bem pelo Direito Privado (art. 2° do Código das Expropriações de 1991).

g. Aliás, resulta demonstrado nos autos a existência de contactos entre os interessados no sentido de ser tentado um acordo indemnizatório e a sua frustração:(Factos 4 e 5 dados como provados na Sentença recorrida; Ofício n°752/07, de 26.12.2007, fl.1do processo instrutor, 6° parágrafo, também referido na Informação prestada pelo Dr. António ……….., de fl. 5, 4° parágrafo; Ofício da Direcção-Geral do Património de 20.11.2000, fl. 45 do processo instrutor), o que, para além de infirmar o que se decidiu na Sentença recorrida (onde se refere que esta fase procedimental não teve lugar), reforça a inutilidade de relevar agora essa tentativa de acordo, que se sabe ter sido tentado e não conseguido.

h. Em suma, o Tribunal recorrido, numa gritante violação do princípio pro actione e do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, decidiu-se por critérios e solução puramente formais, sem qualquer correspondência com a relação material controvertida, em detrimento da apreciação material do pedido e da justa/legal composição do litígio. Por outras palavras, o Tribunal recorrido optou por não realizar o Direito.

4ª A Sentença recorrida é ainda mais injusta quando se constatam em diversos documentos juntos ao processo instrutor inúmeras ilegalidades e a má fé do CH……. em todo o processo de ocupação do terreno do Autor e de negociação para o pagamento da correspondente indemnização (cfr., por exemplo, as declarações constantes dos documentos de fls. 1, 4, 5, 8, 9, 61 e 68 do processo instrutor junto aos presentes autos).

5ª A declaração de utilidade pública que o Recorrente aqui peticiona é a solução que melhor serve os interesses envolvidos nesta situação e os princípios da economia e eficácia procedimentais e processuais. Ao contrário do que o Tribunal recorrido fez transparecer ao longo do processo, esta situação nunca poderá ter uma solução meramente indemnizatória nos tribunais comuns, pois, nesse cenário processual, sempre ficaria por resolve a questão da adjudicação da propriedade da parcela - uma parte de um prédio mais amplo - ao Estado Português: um loteamento ou destaque sem qualquer título ?! É também para este efeito, formalização da nova situação registral e matricial desta propriedade, que a peticionada declaração de utilidade pública é essencial.

6ª Porque a condenação do Réu na emissão da declaração de utilidade pública requerida permite repor a legalidade devida e permite às duas partes (Expropriante e Expropriado) os subsequentes procedimentos para legalizar a situação e calcular a justa indemnização devida, deverá ser esta a decisão a proferir neste processo, respeitando-se desta forma o princípio da prevalência do fundo sobre a forma e da verdade material, também designado por princípio favor actionis ou pró actione (a propósito deste princípio, invocam-se aqui as citações que ficaram feitas sobre a reforma do contencioso administrativo nas págs. 13-14 das Alegações do Recorrente, bem como o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 18.06.2003, Processo n°0866/03, www.dgsi.pt , citado nas págs. 14-16 das referidas Alegações).

O Ministério da Saúde contra-alegou formulando as conclusões de fls.388 a 390, que se transcrevem:

I. O Autor não consegue fundamentar o alegado equívoco jurídico de que padeceria a Douta Sentença recorrida. Face ao modo como foi efectivamente configurada a presente acção, não pode o Autor querer forçar "à outrance" o Tribunal, a decidir diferentemente, nem isso o devia surpreender, face a uma situação de expropriação de facto imputada ao CH……, insusceptível de ser "titulada" por uma declaração de utilidade pública por parte do ministro sem preexistência de um processo legalmente devido, que teria de correr nos tribunais comuns contra o CHTV, enquanto entidade expropriante de facto.

II. Como muito bem se estatui na Douta Sentença recorrida "O A. não quis recorrer aos tribunais comuns para fazer valer o seu direito a urna justa indemnização decorrente de uma situação de «via de facto», optando antes por intentar a presente acção administrativa, considerando existir aqui um acto devido, que teria de ser exigido ao R. Esse acto inexiste."

III. Pelos motivos e fundamentos expostos supra, ao decidir como decidiu a Douta Sentença recorrida não merece qualquer censura, uma vez que o pedido de condenação do Ministério da Saúde na emissão da Declaração de Utilidade Pública expropriativa nos termos do art. 14°, n°1, a), do Código das Expropriações é ilegal, por não se verificarem os pressupostos legais que o referido Código estabelece para a sua emissão, designadamente a prévia organização do processo legalmente devido por parte do CHTV.

IV. O Autor reconhece expressamente nas suas alegações, que a Parcela em causa se encontra ocupada de facto pelo CHTV. sem processo nem procedimentos legalmente devidos.

V. Inexistindo o processo expropriativo referido no n°1 do artigo 14.º do Código de Expropriações, não basta identificar o Ministério da Saúde como o departamento governamental que tutela o CH………, para exigir do Ministro da Saúde que emita a declaração de utilidade pública pedida pelo Autor, sem «apreciação final do processo".

VI. Inexistindo, pelos mesmos motivos e fundamentos, em consequência, igualmente o dever legal de decisão (artigo 9° do CPA).

VII. Sem prejuízo do reconhecimento do dever de pronúncia, isto é, de dar conhecimento ao Autor, atempadamente, da Informação n°77 do Gabinete da SEAS, o que só veio a acontecer nos presentes autos, conforme se refere no requerimento do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa do pedido de junção aos autos da referida Informação n°77 do Gabinete da SEAS, remetida ao Tribunal por fax n°3300 de 22/01/2008, com notificação por fax n°3299 ao Ilustre Mandatário do Autor, nos termos dos artigos 229 ° - A e 260.° - A, ambos do CPC.

O Digno Magistrado do MºPº emitiu douto parecer desfavorável ao provimento do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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2. Matéria de Facto

A sentença recorrida considerou indiciariamente provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:

1. O A. é dono de um prédio misto designado Casal …... com a área total de 226.240 m2, sito na Freguesia de ……. Concelho de ……….., descrito na Conservatória do Registo Predial ………sob o n°0……./941116-2 e inscrito na matriz predial sob o artigo rústico ….. Secção J. e sob o artigo urbano ……..(cf. doc. de fls. 18 e 19).

2. O referido prédio confronta a nascente com o Sanatório …… (entretanto, Hospital Dr. José ……….. e hoje CH…..) e com a Estrada Municipal 1073 (cf. doc. de fls. 18 e 19).

3. Desde meados da década de 1990 que uma parte do prédio está a ser ocupada pelo CH…. (acordo; cf. docs. de fls. 18 a 28; cf. doc. de fls. 10. 40 do PA)

4. Foram efectuados alguns contactos entre o CH….. e o pai do A. relativos à ocupação do terreno, que nunca foram conclusivos ou concluídos (cf. doc. de fls. 93 e 94 dos autos; cf. doc. de fls. 10, 40, 68 e 69. 74 e 75 do PA).

5. Desde 1998 o A. desenvolveu diversos contactos com o CH……., abordando o assunto relativo à ocupação do terreno e tentando um acordo (cf. doc de fls. 93 e 94 dos autos; cf. doc. de fls. 10. 40 do PA).

6. No âmbito dessas diligencias o A. foi convocado pela Administração do Hospital Dr. José ………….no sentido de discutir os termos de um acordo a celebrar (cf. doc. de fls. 93 e 94 dos autos; cf. doc. de fls. 10. 40. 45 do PA).

7. Em 05.12.2005 o A. remeteu ao Ministro da Saúde um requerimento em que requereu e emissão da respectiva Declaração de Utilidade Pública (DUP) (cf. doc. de fls. 29 a 33).

8. Em 24.02.2006 foi elaborada a Informação n.°77, de 24.02.2006. do Gabinete da Secretária de Estado Adjunta do Ministro da Saúde, constante de fls. 93 e 94, que aqui se dá por reproduzida, sob a qual foi exarado o despacho de 19.03.2006 da Secretária de Estado Adjunta do Ministro da Saúde, que remete o processo ao Ministra das Finanças para informar, conforme doc. de fls. fls. 93 e 94, que aqui se dá por reproduzido.

9. Até à data da apresentação da PI em juízo não havia sido comunicada ao A. a informação e despacho antecedentes (acordo).

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3. Direito Aplicável

A sentença recorrida é do seguinte teor no enquadramento jurídico efectuado:

“Atento o peticionado na presente acção e a factualidade trazida à lide cumpre apreciar da condenação do R. MS a emitir uma declaração de utilidade pública expropriativa com relação a um parcela do prédio sito na freguesia de ……., Concelho de …….., descrito na Conservatória do Registo Predial de ……. sob o n°………./941116-2 e inscrito na matriz predial sob o artigo rústico 86, Secção J. e sob o artigo urbano 3.516, de que o A. é proprietário. Teremos de averiguar, se face à factualidade provada, existe aqui um acto legalmente devido por parte do NS, por derivar dos artigos 2°,n.°1, 3°, n.°1, do Decreto-Lei n.°284/99, de 26.07 e 1° da Portaria n.°1295/2001. de 17.11 e 62° da CRP, a obrigação do R. de declarar a referida utilidade pública expropriativa.

Haverá que aferir, ainda, face às alegações do A., se o R. violou os artigos 9º e 58° do CPA e do princípio da legalidade.

Como se decidiu no saneador, é esta jurisdição materialmente incompetente para conhecer de uma acção cuja causa de pedir se reconduza à aferição da legalidade da «expropriação de facto», à apreciação e cálculo da justa indemnização. Porém, como resulta da causa de pedir tal como está construída na PI. dos esclarecimentos prestados pelo A. e dos articulados de resposta às excepções, querendo o A. apenas apreciar da existência de uma conduta devida pelo R. - a de emitiu uma declaração de utilidade pública expropriativa - já não se pode considerar existir aqui a referida excepção de incompetência. Cingiu o A., portanto, a demanda à averiguação do acto devido, excluindo da mesma a apreciação dos danos por qualquer ocupação ilegal.

Dos factos provados retira-se, que desde meados da década de 1990 que uma parte do prédio propriedade do A. está a ser ocupada pelo CH….

Como é afirmado pelo A. e deriva dos factos provados, a ocupação do mencionado terreno configura uma situação de «via de facto», pois não foi precedida de qualquer processo expropriativo. Igualmente, o CH… ocupou o terreno em apreço sem previamente encetar uma tentativa de aquisição do mesmo por via do direito privado do terreno. Ou seja, dos factos provados deriva que não houve lugar a uma fase procedimental do processo de apropriação, com a tentativa de aquisição do terreno. Também não se provou ter existido uma proposta de expropriação, elaborada pelo CH……... Logo, face à factualidade aprovada, não existe aqui qualquer conduta legalmente devida por banda do R., pois só após aquelas fases - de tentativa de aquisição do terreno, da sua frustração, da existência de uma proposta de expropriação elaborada pelo CH…… e da sua apresentação ao MS - haverá lugar à declaração de utilidade pública da expropriação (cf. artigos 10° a 14° do Código das Expropriações).

A declaração de utilidade pública da expropriação pressupõe a existência de um procedimento expropriativo e exige a elaboração previa de uma proposta de expropriação, que no caso seria competência do CHTV. Estes procedimento e proposta inexistiram no caso em apreço. Não existe, por isso. um acto devido por banda do R

O A. não quis recorrer aos tribunais comuns para fazer valer o seu direito a uma justa indemnização decorrente de uma situação de «via de facto», optando antes por intentar a presente acção administrativa, considerando existir aqui um acto devido, que teria de ser exigido ao R. Esse acto inexiste.

Falece, por isso. o pedido de condenação do R. a declarar a utilidade pública da expropriação.

Dos factos provados resulta ainda que em 05.12.2005 o A. remeteu ao Ministro da Saúde um requerimento em que requereu e emissão da respectiva Declaração de Utilidade Pública. Esse requerimento foi alvo da Informação n.º77, de 24.02.2006, do Gabinete da Secretária de Estado Adjunta do Ministro da Saúde, e despacho aí exarado, constante de fls. 93 e 94. que remete o processo ao Ministro das Finanças para informar.

Até à data da entrada da PI em juízo não tinha sido comunicado ao A. o teor da Informação acima referida e despacho aí exarado, não tendo sido cumprido, portanto, o dever de notificar aos particulares as decisões tomadas sobre as pretensões por si formuladas.

Porém, face ao teor daquela Informação e despacho aí exarado, teremos de concluir que o R. pronunciou-se sobre o requerimento do A. apresentado em 05.12.1005 - apesar de o não ter atempadamente notificado dessa pronúncia -, não se podendo, também, ter por violados os invocados artigos 9° e 58° do CPA e o princípio da legalidade.

Nestes termos, pelos motivos supra-expostos, julga-se totalmente improcedente a presente acção e absolve-se o R. do pedido.”.

Como se vê, a Mmª Juíza “ a quo” observou que o CH…… ocupou o terreno em apreço sem previamente encetar uma tentativa de aquisição do terreno por via do direito privado.

E dos factos provados deriva que não houve lugar a uma fase procedimental do processo de apropriação, nem se provou ter existido uma proposta de expropriação, elaborada pela CH…. Ora, só depois daquelas, poderia haver lugar a uma declaração de utilidade pública de expropriação (cfr. arts 10 a 14 do Código das Expropriações).

Ou seja, a declaração de utilidade pública da expropriação pressupõe a existência de um procedimento expropriativo e exige a elaboração prévia de uma proposta de expropriação, que no caso seria da competência da CHTV.

Da inexistência daquelas formalidades, concluiu a Mmª Juíza que o pedido de condenação do R. a declarar a utilidade pública teria, necessariamente, de soçobrar.

Nas conclusões das suas alegações, o recorrente apenas se refere à expropriação de facto e conduta abusiva do seu terreno pelo CH……, sem que tivesse havido qualquer indemnização (conclusões 1ª e 3ª).

Inconformado, o recorrente alega que estamos perante uma situação de absoluta ilegalidade e desrespeito pelo regime (expropriação de facto), e que embora o Código das Expropriações preveja algumas formalidades prévias à declaração de utilidade pública, na situação que nos ocupa (em que o terreno até já foi ocupado e adstrito a fins de utilidade pública, tais formalidade mostram-se desnecessárias).

Alega ainda o recorrente que resulta demonstrado nos autos a existência de contactos entre os interessados no sentido de ser tentado um acordo indemnizatório (cfr. factos 4 e 5 da sentença recorrida), o que reforça a inutilidade de relevar agora essa tentativa de acordo que se sabe ter sido tentada e não conseguida.

A declaração de utilidade pública que o recorrente peticiona é a solução que melhor serve os interesses envolvidos nesta situação, devendo respeitar-se o princípio da prevalência do fundo sobre a forma e da verdade material, também designado princípio “ favor actiones “ ou “ pro actione”

Salvo o devido respeito, o recorrente não tem razão.

Admitindo embora que o Centro Hospitalar de ………. /CH…….) expropriou (de facto) um terreno e que é essa situação há cerca de 15 (quinze) anos, é desde logo de admirar que o A. não tenha demandado aquela entidade através da competente acção de reivindicação.

Não tendo havido, desde então, processo expropriativo nem o procedimento legalmente devido, não é legalmente possível viabilizar o pedido de declaração de utilidade pública previsto no artigo 14º do Código das Expropriações, que é da competência do Ministro, face ao disposto no artigo 13º do aludido Código, uma vez que a entidade com competência para figurar como entidade expropriativa é o Centro Hospitalar de ………

Ora, o CH…….. não efectuou tal pedido.

Em suma, inexistindo o processo referido no nº1 do artigo 14º do Código das Expropriações, não basta, como diz o Ministério da Saúde, identificar essa entidade como o departamento governamental que tutela o CH…….., para exigir do Ministro da Saúde que emita a declaração de utilidade pública pedida pelo Autor.

Em suma, e como também o reconhece o Digno Magistrado do Ministério Público no seu parecer, “ embora resulte demonstrado nos autos que desde meados da década de 1990 se verifica ocupação “ de facto” de uma parcela do prédio propriedade do recorrente, pelo Centro Hospitalar de ……… (CH……..), a verdade é que, conforme acertadamente salienta a Mmª Juíza “a quo”, a pretendida declaração de utilidade pública de expropriação pressupõe a existência de um procedimento expropriativo e exige a elaboração prévia de uma proposta de expropriação, que no caso concreto seria da competência do CH……. (cfr. artigos 10º a 14º do Código das Expropriações).

Não merece, pois, qualquer censura a sentença recorrida.

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4. Decisão.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 8UC, com redução a metade ( artºs 73-A, 73º-D e 73º -E, al.) b) do C.C. Jud.).

Lisboa, 25.11.010

António A. C. Cunha

Fonseca da Paz

Rui Pereira