Fundamentação de direito
Não está em causa e também não oferece discussão que sendo a obra dos autos de 1995 o regime legal que lhe é aplicável é o constante do DL 235/86, doravante designado por RJEOP
Em linhas gerais poderá dizer-se que havendo dividas do empreiteiro resultantes de trabalhos, serviços prestados ou outros, por terceiros, a pedido do empreiteiro, na execução da obra, e pretendendo o credor fazer-se pagar pelas garantias prestadas pelo empreiteiro aquando da adjudicação, após a sua recepção provisória serão as mesmas reclamadas no procedimento, denominado de inquérito administrativo, são notificadas ao adjudicatário e às instituições de crédito garantes das “obrigações em causa” para, querendo, as contestarem, sob pena de se considerarem aceites e posteriormente pagas pelos serviços liquidatários do dono da obra.
Sendo as reclamações contestadas, deverá o credor intentar no tribunal competente acção destinada a exigir os créditos reclamados.
Esta protecção conferida aos terceiros que concorreram com matérias, serviços, ou trabalho para a realização das obras públicas constitui uma tradição do nosso Direito e destina-se a incutir ao mercado respectivo confiança e segurança. Trata-se de regime legal já consagrado no Decreto de 9.05.1906 e na Portaria de 20.02.1989, revogados pelo D.L. 48.871, atrás referido), e bem assim diplomas posteriores, D.L. nº 48.871, de 19 de Fevereiro os consagrados sucessivamente nos D.L. ns. 405/93, de 10 de Dezembro, e 59/99, de 2 de Março O D.L. nº 235/86, de 18 de Agosto, consagrou nos seus arts. 100. 101,nº 1 e 102 e ainda 197º a 202º e 207º o mecanismo legal destinado a chamar todos os terceiros para apresentarem quaisquer reclamações por falta de pagamento de salários, materiais, indemnizações e trabalhos mandados executar pelo adjudicatário na obra e não satisfeitos a recepção provisória.
Avancemos pois para a primeira das questões enunciadas
A acção a propor será de condenação ou antes de simples apreciação?
Da factualidade dos autos se retira que o recorrente pretendendo garantir o pagamento de crédito de que a então empreiteira, ora recorrida, era devedora, em resultado dos serviços que lhe havia prestado no âmbito de uma empreitada de obra pública que àquela foi adjudicada, reclamou o pagamento, no inquérito administrativo e perante a autoridade administrativa competente conforme o disposto nos art.s 201.º e 202.º do DL 235/86, Esta reclamação e foi contestada tanto pela devedora como pelas entidades garantes, das obrigações do empreiteiro.
Pelo que veio o reclamante a propôr acção judicial contra os contestantes, com fundamento em tais factos e o disposto n. 3 do citado art. 202.º que estipula “havendo contestação, dela será dado conhecimento aos reclamantes dos créditos contestados, avisando-os de que só serão retidas as quantias reclamadas caso, no prazo de 30 dias, seja proposta acção no Tribunal competente para as exigir e ao serviço liquidatário seja enviada, nos 15 dias seguintes à propositura da acção, certidão comprovativa do facto.”
- A acção judicial subjacente aos presentes autos de recurso, é pois a acção judicial a que reporta o artigo 202º nº 3 do DL nº 235/86, que deve e foi intentada, contra quem contestou no aludido inquérito administrativo o crédito da então reclamante, ora recorrente;
Daqui se retira desde logo que esta acção que foi efectivamente proposta pelo credor, se insere no percurso exigido pelo regime do próprio contrato de administrativo que lhe está subjacente, daí que seja exigida pelo diploma legal que regulamenta esta matéria precisamente do foro administrativo.
Na verdade ao contrário do que sustenta o recorrente o que está aqui em causa não é uma pretensão reparatória e para isso necessariamente condenatória decorrente de um qualquer ilícito (contratual ou não) entre particulares, mas antes a prolacção de decisão que torne certa líquida e exigível uma obrigação do empreiteiro, a fim de poder ser esta paga mediante o accionamento da garantida prestada.
O artº 112º (nº2). do RJEOP prevê que «O dono da obra poderá recorrer à caução independentemente de decisão judicial nos casos em que o empreiteiro não pague, nem conteste no prazo legal…», o que vale por dizer que nos demais casos, como aqueles em que a obrigação é contestada, este pagamento, haverá de ser precedido de decisão judicial., procedimento este que bem se compreende pois trata-se de resolver um diferendo contratual entre dois particulares (definição da existência ou não de uma invocado direito de crédito) que não pode ser resolvido pela entidade administrativa.
O que está em causa é pois a prática de um acto inserido dentro de um procedimento administrativo, já que a propositura de uma acção num Tribunal judicial dentro de um determinado prazo, é requisito ao pagamento e tanto assim é que desta propositura, tempestiva deve ser dado conhecimento à autoridade administrativa a quem compete analisar se a acção foi proposta e o prazo respeitado.
Como acto inserido no respectivo procedimento administrativo que é e visando a definição do direito em causa, com vista ao pagamento através daquele modo especial em que autoridade administrativa retém quantias que seriam a restituir ao empreiteiro para efectuar estes pagamentos, a acção judicial jamais poderia ser de condenação pois aquela valendo-se, da caução prestada pelos estabelecimentos bancários que passaram a assegurar até ao limite do valor da caução "o imediato pagamento de quaisquer importâncias exigidas pelo dono da obra em virtude de ncumprimento das obrigações a que a garantia respeita" (nº 5 do artigo 102º do RJEOP). (A caução não garante, contudo, somente o cumprimento das obrigações assumidas pelo adjudicatário perante o dono da obra, respondendo também pelas quantias eventualmente reclamadas no inquérito administrativo e que o empreiteiro não prove haver, entretanto, satisfeito, aqui se englobando os trabalhos do subempreiteiro vd artigo 207º nº 1 e 201º nº 1 RJEOP).
É que a efectivação deste pagamento pela garantia prestada no âmbito do contrato administrativo, é distinta daquela, que o é à custa do património do empreiteiro feita nos meios comuns, e em concurso com os demais credores
É importante perceber aqui a existência de dois regimes diversos.
Enquanto pelo pagamento das dividas que o empreiteiro contraiu no âmbito da empreitada respondem as garantias prestadas, e bem assim as deduções sobre os pagamentos a efectuar (artº 211, e 242º nº 2 do referido diploma), podendo o dono da obra dispôr destas independentemente de qualquer decisão judicial condenatória (desde que aceites), já o pagamento destas obrigações, à custa do património do empreiteiro, só pela via judicial se pode fazer e neste caso a regra é a da responsabilidade daquele património como garantia geral dos credores (artº 161º nº 6 e 232º do RJEOP)
É pois à autoridade administrativa fora do controlo dos tribunais comuns que compete a seu tempo decidir pela verificação dos requisitos da retenção ou liberação da garantia pecuniária e pagamento do crédito sendo caso disso.
Concluindo nestes casos temos assim duas vias:
Uma primeira que é a via geral ou seja o credor usa a acção de condenação nos tribunais judiciais para se fazer pagar do crédito que detém sobre o empreiteiro mercê de serviços prestados para aquele em execução de obra pública.
Uma outra via é aquela em que o credor usa o regime especial das obras públicas se destinavam em primeira linha a garantir as obrigações assumidas pelo empreiteiro perante a Administração e subsidiariamente a garantir créditos de terceiros cuja reclamação é permitida no inquérito, (Ac da RE de 26.06.74, in BMJ 238-294 ) e então socorre-se primeiro da reclamação do crédito no âmbito do inquérito administrativo (ficando obrigado a cumprir os actos determinados na lei no âmbito deste mesmo inquérito) que são os de sendo o crédito contestado propôr acção judicial que torne o mesmo crédito exigível e líquido a fim de lhe ser pago por aquele meio e entidade.
Por outras palavras, esta acção judicial constitui apenas o modo de definir o crédito incerto, por contestado, não visa por modo algum o pagamento deste mesmo crédito, e não visa, já que uma vez definido o seu pagamento estará assegurado, observados os demais requisitos pela retenção do respectivo montante que a autoridade administrativa faz. Tudo isto mercê das garantias especiais deste tipo de contratos administrativos, que só porque o são contêm estas salvaguardas, que se não estendem à generalidade dos credores do empreiteiro.
Esta faculdade do credor que resulta do regime legal das obras públicas é exercitável mas apenas através dos processos competentes e das entidades administrativas próprias.
Por isso é que, supõe em primeira linha o inquérito administrativo.
Este entendimento já era sufragado pelo Ac da RP de 13.11.90 in CJ, XV/V que não contradiz o ora exposto contrariamente ao que vem referido pelo recorrente e neste se sustentou que «a caução definitiva prestada em empreitadas de obras publicas tem por função garantir o cumprimento das obrigações assumidas pelo empreiteiro perante a administração e subsidiariamente garantir os créditos de terceiros cuja reclamação é permitida no inquérito administrativo» e bem assim decidiu que «a caução definitiva permanece apesar de o contrato de empreitada caducar por…declaração de falência do empreiteiro»
Daí que se alinhe inteiramente pela orientação nesta matéria espelhada na sentença apelada e que sufraga o entendimento constante do Ac do STJ relatado por Pinto Monteiro e já referido Processo: 04A2630, Nº Convencional: JSTJ000, NºdocJ200411020026301, de 02-11-2004, im www dgsi STJ cujo sumario segue: «I - Em empreitada de obras públicas o subempreiteiro não pode pedir a condenação das entidades garantes em acção intentada com esse fim. II - A acção a propor terá que ser declarativa de simples apreciação, tendo por fim obter a declaração da existência do direito, afim de reclamar os eventuais créditos no inquérito administrativo.
No citado Ac do STJ escreve-se que «Em inquérito administrativo tem por finalidade, além do mais, apurar quantias em dívida relacionadas directamente com a empreitada e procurar garantir créditos de terceiros perante o empreiteiro. Apresentadas as reclamações e não sendo contestadas pelas instituições de crédito que hajam garantido as obrigações em causa, são as mesmas aceites.
Havendo contestação os reclamantes serão avisados de que só "serão retidas as quantias reclamadas caso, no prazo de 30 dias, seja proposta acção no Tribunal competente para as exigir e ao serviço liquidatário seja enviada nos 15 dias seguintes à propositura da acção, certidão comprovativa do facto" (artigos 200º, 201º e 202º do citado Dec-Lei). Os créditos de terceiros por motivos inerentes à obra e que o empreiteiro está obrigado a satisfazer, podem assim ser reconhecidos por via administrativa ou por via judicial. O pagamento que se pretenda satisfazer através das garantias bancárias, como é o caso, terá que ser pedido no "âmbito do referido inquérito". Só depois de satisfeitos todos os créditos aceites é que se poderá perspectivar o balanço final com restituição (ou apreensão) da caução. A não ser assim ficaria frustrada a finalidade última do inquérito administrativo, que, recorde-se, começa com o chamamento por éditos de todos os interessados para apresentarem por escrito e devidamente fundamentadas e documentadas quaisquer reclamações, designadamente, por falta de pagamentos (artigo 201º nº 1 do referido Diploma). O resultado do inquérito terá que ser considerado pelo serviço liquidatário que procederá aos pagamentos.
Sendo assim, as acções a intentar pelos credores deverão ser declarativas de simples apreciação»
A este entendimento não obsta o estatuído na alínea b) do n.º 2 do citado art.º 207°, isto é a obrigatoriedade do depósito na D………., S.A. pelo serviço liquidatário da empreitada, à ordem do Juiz do Tribunal por onde esteja a correr o processo respectivo, das importâncias correspondentes a reclamações contestadas,
A verificação deste pressuposto constitui um comando do legislador do RJEOP dirigido, em concreto, ao serviço do dono da obra encarregado da liquidação da empreitada;
E é este serviço liquidatário que verificando se a acção judicial foi proposta dentro do prazo legal e foi efectuada a comunicação da sua interposição também em tempo declarará que o pressuposto foi observado e, em face disso, proceder depósito da quantia reclamada; ou caso contrario não procederá a este mesmo depósito.
Todavia a execução ou não deste depósito pela Autoridade Administrativa, não é sindicável pelo Tribunal Judicial, como de resto foi salientado no Ac de …proferido nesta Relação a… relator Paula Lobo e in www dgsi TRP, «O serviço liquidatário agirá como entender que é legal face a essa definição. Relativamente a esse serviço disporão quer os R.R. quer os A.A. dos direitos de defesa próprios dos administrados face a acções ou omissões da administração, a exercer fora destes autos.
Não compete aos Tribunais comuns pronunciar-se sobre o desenrolar de procedimentos administrativos originados por um contrato administrativo de empreitada de obras públicas, nem definir da boa aplicação dos mecanismos previstos no DL 59/99 de 2 de Março.
Daí que não seja incompatível com a natureza da acção como a que ora se defende a obrigatoriedade de depósito do valor como decorre doa alínea b) do artº 207 do RJEOP, porquanto a sua única finalidade traduz-se na manutenção da garantia e da possibilidade de logo que definido o seu crédito sem mais o credor possa levantar o depósito (que funciona como consignação), para se fazer pagar do mesmo, bastando-lhe requerer muito simplesmente o seu levantamento ao juiz do processo. (tal como num depósito de rendas ou em qualquer processo de consignação)
Aliás o referido depósito é um dos destinos que a autoridade administrativa dá aos montantes da caução prestada estando os demais destinos consignados nos nº 1 e 2ª a) do actual artº 230 do Dl 59/99 correspondente àquele outro artº 207º.do RJEOP Note-se que a sindicância da legalidade da actuação da autoridade administrativa caberá aos Tribunais Administrativos perante os quais o credore reclamante reagirá contra os actos que entender violadores dos seus direitos e cometidos por esta como por exemplo o caso referido pelo recorrente do não depósito pela AA do montante do equivalente ao crédito reclamado em cumprimento do artº 207º nº 2 do RJEOP.
Não colhem pois as objecções do recorrente.
A segunda e última questão enunciada prende-se com a interrupção da prescrição dos juros de mora.
Na sentença apelada declararam-se prescritos os juros de mora peticionados “para além do período anterior a Junho de 1996”, tendo em atenção o disposto no art. 310º, al. d), do Cód. Civil.
A reclamação da recorrente foi apresentada no inquérito administrativo em 20 de Janeiro de 1999 A Recorrida D………., S.A. só em Maio de 2001 foi notificada desta reclamação Aqui entende-se todavia que deverá ser aplicado o regime estabelecido no nº 2 do art. 323º, do C. Civil, tendo- se o prazo da prescrição por interrompido decorridos que foram cinco dias, após a apresentação da reclamação no inquérito administrativo, não podendo ser outro o entendimento sob pena de incoerência na aplicação de todo o regime legal descrito, e porquanto nada podendo o reclamante fazer quanto à demora da administração publica na realização dos actos que lhe são cometidos não poderá o mesmo ser prejudicado por tal demora, por um lado e por outro lado o facto de nos referidos normativos do CC se falar em notificação ou citação judicial não obsta à sua aplicação aos casos do inquérito pois trata-se de uma regime especial que impõe ao credor que o exercício do seu direito se efectue precisamente através daquele meio Donde que deve entender-se que a prescrição dos juros se interrompeu cinco dias após a entrada da reclamação isto é, em 26 de Janeiro de 1999, Procedem as razões do apelante nesta parte.
Em face do exposto segue deliberação:
Revogada apenas parcialmente a sentença apelada declara-se não prescritos os juros de mora reclamados pelo apelante, que assim constituem parte do crédito em causa nos autos Custas pelo apelante na proporção de 9/10 e apelado 1/10
Porto, 17 de Novembro de 2008.
Maria Isoleta de Almeida Costa
Abílio Sá Gonçalves Costa
Anabela Figueiredo Luna de Carvalho
