0222/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A taxa municipal de salubridade é uma verdadeira taxa, caracterizada pelo sinalagma, se o município que a estabeleceu disponibiliza, em compensação, o uso de sistemas de saneamento municipais.

II- Não se demonstrando que o mesmo município cobra, como contrapartida da utilização dos mesmos sistemas, taxa de saneamento básico, não pode falar-se em dupla tributação.

III- A existência do sinalagma referido em I basta para afastar a qualificação do tributo como imposto, para cuja criação a assembleia municipal não teria competência.

1.1. A..., S.A., com sede em ..., Vila Nova de Gaia, recorre da sentença do Mmº. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou improcedente a impugnação da impugnação da taxa de salubridade atribuída à CÂMARA MUNICIPAL DA PÓVOA DE VARZIM.

Formula as seguintes conclusões:

«1.

Estando em causa a eventual desconformidade da “taxa de salubridade”, importa proceder à qualificação da aludida figura;

2.

A “taxa de salubridade” tem o seu fundamento legal no art. 20º da Lei das Finanças Locais e no art. 7º n.° 2 do Regulamento de Saneamento Básico;

3.

A questão suscitada perante este Tribunal é a de saber se o dito regulamento apenas concretizou a lei habilitante ou se, pelo contrário, criou um verdadeiro imposto;

4.

Os Municípios têm competência legislativa para a criação de taxas em áreas do seu interesse específico;

5.

As taxas revestem carácter sinalagmático, que deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que não consiste na prestação de uma actividade pública especialmente dirigida ao respectivo particular ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares;

6.

O imposto é uma prestação pecuniária, singular e reiterada, que não apresenta conexão com qualquer contraprestação retributiva;

7.

O critério de diferenciação entre imposto e taxa, segundo a jurisprudência constitucional, consiste na unilateralidade ou bilateralidade dos tributos em causa;

8.

Sendo a ora recorrente utente do sistema público de saneamento básico, não há qualquer outro serviço prestado para além dos serviços de fornecimento de água, da taxa de saneamento relativamente aos esgotos e à recolha de resíduos sólidos, que possa justificar a liquidação da “taxa de salubridade”;

9.

Fica assim precludido o vínculo de reciprocidade que caracteriza as taxas, uma vez que a ora recorrente não recebeu, nem recebe, qualquer contrapartida económica proporcional por parte da Câmara;

10.

O tributo cobrado pela Câmara apresenta-se como uma forma de auto financiamento da autarquia e, como tal, reveste contornos de verdadeiro imposto;

11.

Atenta a sua natureza jurídica, de verdadeiro imposto, só poderia ser criada pela Assembleia da República (já não por deliberação da Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim) o que configura uma inconstitucionalidade orgânica e formal das respectivas normas do Regulamento de Saneamento Básico e do Tarifário de Saneamento Básico, nos termos dos arts. 103° n.° 3 e 165° n.° 1 al. i ) da Constituição.

Pelo exposto (...), deve ser concedido provimento ao presente recurso, ser a impugnação considerada procedente (...)».

1.2. Não há contra-alegações.

1.3. O Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal é de parecer que tudo o que no caso pode haver é dupla tributação, se o município cobrar, também, "taxa de saneamento básico", o que «não constitui causa de ilegalidade da taxa de salubridade, face à existência do nexo sinalagmático», consistente na «disponibilidade e eventual utilização pelos munícipes ou entidades instaladas na área do município dos sistemas de saneamento municipais».

1.4. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos.

2. Vêm provados os seguintes factos:

«a)

Em 2001-09-30 a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim liquidou à impugnante Esc. 127.200$00 de taxa de salubridade, cuja data limite de pagamento ocorreu em 2001-10-10, Factura/ 2001279305 – cfr. fls. 9 – .

b)

Em 2001-09-30 a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim liquidou à impugnante Esc. 1.000$00 de taxa de salubridade, cuja data de pagamento ocorreu em 2001-10-10, Factura/Recibo 2001279300 – cfr. fls. 10 – .

c)

Em 2001-09-30 a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim liquidou à impugnante Esc. 390.600$00 de taxa de salubridade, cuja data de pagamento ocorreu em 2001-10-10, Factura/Recibo 2001279303 – cfr. fls. 11 -.

d)

Em 2001-09-30 a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim liquidou à impugnante Esc. 409.200$00 de taxa de salubridade, cuja data de pagamento ocorreu em 2001-10-10, Factura/Recibo 2001279304 – cfr. fls. 12 – .

e)

A impugnação foi remetida a tribunal pelo registo do correio em 2002-01-04 – cfr. fls. 13-».

3.1. Os actos de liquidação impugnados respeitam a taxa de salubridade a favor da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, fundamentando-se a impugnação, essencialmente, na inexistência de contrapartida por parte do Município, o que faria da denominada taxa um verdadeiro imposto, ilegal por ter sido instituído por deliberação daquela Câmara (nas alegações de recurso para este Tribunal fala-se, antes, da correspondente Assembleia Municipal).

A sentença recorrida entendeu, ao invés, que a «utilização [dos sistemas de saneamento municipais] determina a necessidade, actual ou futura, da realização de obras de conservação ou o lançamento de novas redes e sistemas de saneamento, residindo aí a contraprestação da autarquia, o serviço prestado pela autarquia conexionado com o pagamento da taxa». E por isso julgou a impugnação improcedente.

No recurso jurisdicional que ora se nos apresenta a recorrente usa, para contrariar a sentença, razões que se não afastam das que invocara na petição de impugnação, e que condensa nas conclusões acima transcritas.

Já o Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal assume posição próxima da que adoptou a sentença, por isso que propõe a sua confirmação.

3.2. A única questão em debate é a de saber se os tributos liquidados à recorrente devem considerar-se verdadeiras taxas, como são denominados, por haver contrapartida por parte da autarquia, ou se tal contrapartida inexiste, caso em que estaremos perante um imposto, cujo ilegal nascimento implica a ilegalidade das liquidações.

Não se controverte, no processo, por onde passa a linha separadora dos conceitos de taxa e imposto; nem que este só pode ser criado pela Assembleia da República, sob pena de ilegalidade da respectiva liquidação. Desnecessário é, pois, que nos ocupemos do que respeita à distinção entre taxa e imposto, à reserva de lei da Assembleia da República, e às consequências do seu desrespeito. As considerações a tais propósitos feitas no processo, seja pela recorrente, seja pelo Mmº. Juiz que proferiu a sentença recorrida, acompanham o que repetida e uniformemente tem afirmado a jurisprudência, designadamente, a do Tribunal Constitucional – na qual, aliás, confessadamente se inspiram – e a deste Supremo Tribunal Administrativo.

Ora, em sede de matéria de facto – ainda que fora do capítulo especialmente dedicado à enunciação dos factos provados e não provados –, estabelece-se na sentença que «do que se trata é de cobrar receitas com vista a assegurar os custos de exploração e conservação dos sistemas de saneamento municipais, implicadas pela utilização dos mesmos por parte dos munícipes. Tal utilização determina a necessidade, actual ou futura, da realização de obras de conservação ou o lançamento de novas redes e sistemas de saneamento, residindo aí a contraprestação da autarquia, o serviço prestado pela autarquia conexionado com o pagamento da taxa».

Perante tal factualidade, fica de todo desapoiada a tese da recorrente, quando afirma que «não recebeu, nem recebe, qualquer contrapartida económica proporcional por parte da Câmara»; e que, assim, a taxa exigida «apresenta-se como uma forma de autofinanciamento da autarquia e, como tal, reveste contornos de verdadeiro imposto» – vejam-se as conclusões nºs. 9 e 10.

Diferentemente do que diz a recorrente, a sentença estabeleceu que o município dispõe de sistemas de saneamento municipais, os quais são utilizados pelos munícipes, e que «tal utilização determina a necessidade, actual ou futura, da realização de obras de conservação ou o lançamento de novas redes e sistemas de saneamento». Estabelece, ainda, a sentença, que a taxa em discussão se destina a proporcionar «receitas com vista a assegurar os custos de exploração e conservação» daqueles sistemas.

Daí que não possa deixar de se concluir, como na sentença, que, ao proporcionar à recorrente a utilização dos falados sistemas de saneamento, que explora e conserva, o município lhe presta um serviço, «residindo aí a contraprestação da autarquia, o serviço prestado pela autarquia conexionado com o pagamento da taxa» liquidada.

Acrescente-se que a recorrente, embora se refira, na conclusão nº 9, à inexistência de «qualquer contrapartida económica proporcional por parte da Câmara», não quer, como se extrai do conjunto das suas alegações, afirmar que a taxa em causa é contrapartida desproporcional do serviço que lhe é prestado, pretendendo, antes, que não há contraprestação nenhuma, proporcional ou desproporcional, por parte do município, ou seja, que falta, de todo, o sinalagma que caracteriza a taxa e permite distingui-la do imposto.

De todo o modo, e ainda que se entendesse que a recorrente argúi a desproporção entre a taxa e a contraprestação do município, a questão não poderia aqui apreciar-se, por a recorrente não indicar, e o processo não fornecer, quaisquer elementos que possam servir de parâmetro para aferir dessa (des)proporcionalidade.

3.3. Mas, verdadeiramente, a questão suscitada pela recorrente tem contornos diversos daqueles que balizaram o que até aqui se afirmou.

A recorrente não sustenta que o município lhe não presta quaisquer serviços, afirmando, pelo contrário, que é «utente do sistema público de saneamento básico» (artigo 12º das alegações de recurso). Nem contesta que tal sistema foi instituído pelo município, que o explora e conserva, e que tudo isso implica custos. Consequentemente, também não recusa que, como contrapartida dessa sua utilização, lhe possa ser exigida uma verdadeira taxa.

O que diz é que a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim cobra, além daquela que nos ocupa, «taxa de saneamento relativamente aos esgotos e à recolha de resíduos sólidos», como a autoriza o artigo 20º da Lei das Finanças Locais, e «não há qualquer outro serviço prestado para além dos serviços de fornecimento de água, da taxa de saneamento relativamente aos esgotos e à recolha de resíduos sólidos, que possa justificar a liquidação da “taxa de salubridade”».

Afirma, pois, a recorrente, que já lhe são cobradas taxas (ou tarifas) como contrapartida de todas as prestações que recebe do município: fornecimento de água, esgotos, e recolha de resíduos sólidos. Não havendo outro qualquer serviço, a denominada taxa de salubridade a nenhum corresponde, e outra coisa não é senão um imposto, criado para além da autorização dada pelo artigo 20º da Lei das Finanças Locais.

Vale aqui a certeira observação do Exmº. Procurador-Geral Adjunto: se for verdadeira a afirmação da recorrente, então poderemos estar perante um caso de dupla tributação, isto é, o município está a tributar por duas vezes, com taxas diferentes, e com fundamento em normas diversas, o mesmo facto tributário.

Mas a dupla tributação, que «configura uma situação em que o mesmo facto tributário se integra na hipótese de incidência de duas normas tributárias diferentes, o que implica, de um lado, a identidade do facto tributário e, do outro, a pluralidade de normas tributárias» (JOSÉ CASALTA NABAIS, DIREITO FISCAL, 2ª edição, pág. 230/231), não integra o elenco dos vícios invalidantes do acto tributário.

E não prejudica a verificação, como acontece no caso, da existência de um sinalagma entre o serviço prestado ao sujeito passivo e a taxa liquidada a esse propósito.

De todo o modo, não vem estabelecido, em sede factual, que à recorrente tenham sido liquidadas, relativamente ao mesmo período temporal, e a pretexto da mesma prestação de serviços, outras taxas além da impugnada.

Daí a improcedência, também, deste fundamento.

4. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença impugnada.

Custas a cargo da recorrente, com 50% de procuradoria.

Lisboa, 1 de Junho de 2005. – Baeta de Queiroz (relator) – Brandão de Pinho – Vítor Meira.