048220 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é de rejeitar liminarmente o recurso contencioso de acto de membro de órgão autárquico nos casos em que o Recorrente, convidado a juntar certidão comprovativa do acto impugnado, demonstra que não lhe é possível fazer essa junção por a passagem daquela certidão lhe ser negada pela Autoridade Recorrida.

II- Nestas circunstâncias é aplicável o disposto no § 2.º do art. 836.º do Código administrativo que, assim, se não mostra revogado tacitamente pelo disposto no art. 82.º da LPTA, que institui o meio processual acessório de intimação para passagem de certidão, o qual tem carácter facultativo.

1. A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, o presente recurso contencioso de anulação do acto da Câmara Municipal de Valongo, que aprovou a construção e pavimentação do arruamento de acesso à nova estação dos Caminhos de Ferro e respectivos passeios, com fundamento em violação de lei.

Autuado o recurso foi o Recorrente notificado, nos termos do § 1.º do art. 838.º do Código Administrativo, para "no prazo de 20 dias vir juntar aos autos certidão ou cópia autenticada da decisão ou deliberação recorrida", despacho que aquele, como o demonstram os elementos juntos aos autos, procurou cumprir solicitando à Entidade Recorrida a pretendida certidão.

Todavia, e porque aquela certidão não lhe foi passada, o Recorrente veio informar o Tribunal desse facto e, simultaneamente, requerer que a Autoridade Recorrida fosse intimada a "remeter os elementos pedidos ou, se melhor se entender, todo o processo instrutor, dada a sua óbvia relevância para a decisão do processo, nos termos do art. 84.º da LPTA, ou no interesse para a decisão da causa, conforme o disposto no n.ª 2 do art. 528.º do CPC."

Requerimento que mereceu o seguinte despacho :

"Não obstante o que se alega a fls. 24 e 25 não é ao Tribunal que incumbe fazer a prova do acto recorrido mas sim ao Recorrente, nos termos do art. 836.º do Código Administrativo., como já se referiu no despacho de fls. 17.

Assim, o Recorrente dispõe de novo e último prazo de 20 dias para fazer prova do acto recorrido, sob pena de indeferimento liminar nos termos do art. 838.º, §.º 1.º, do referido código."

Inconformado com esse despacho o Recorrente dirigiu-se a este Tribunal pedindo a sua revogação para o que formulou as seguintes conclusões :

a) Uma vez que a certidão pedida à Autoridade Recorrida se destina a instruir o presente recurso contencioso - um processo já pendente no contencioso administrativo - e não a uma utilização futura de meios administrativos, tem por isso toda a razão de ser a doutrina fixada no douto Acórdão do STA de 11/8/93, no sentido de que neste caso o expediente processual adequado é o recurso ao art. 11.º da LPTA e ainda, subsidiariamente, aos arts. 528º e 529.º do CPC.

b) E não o processo de intimação judicial regulado nos arts. 82.º a 85.º da LPTA, pois que não se verifica no caso o pressuposto descrito na 1.ª parte do n.º 1 do art. 82.º da LPTA.

c) Não cabendo já em qualquer dos casos ao particular o ónus da prova do acto em questão, até porque já lhe seria impossível a produção de tal prova, face à recusa da Administração de emitir a certidão pedida.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir

2. A questão que se coloca neste recurso jurisdicional é, como se vê do antecedente relato, a de saber se o disposto no art. 836.º, designadamente no seu § 2.º conjugado com o estabelecido no §1.º do art. 838.º, ambos do Código Administrativo, consente que se rejeite in limine o recurso contencioso no caso de o Recorrente, por razões que lhe são alheias, não conseguir apresentar a certidão do acto impugnado exigida pelo Tribunal.

Trata-se de questão que, ainda recentemente, foi abordada por este Supremo Tribunal num caso igual àquele que aqui nos ocupa - vd. Acórdão de 19/11/98 (rec. n.º 43.828) - e, porque assim é, e porque a solução que foi adoptada é a que melhor se adapta aos textos legais limitar-nos-emos a acompanhar o que ali foi dito.

Escreveu-se então :

"Quanto à questão assim delimitada, ou seja, sobre a vigência ou não do § 2.º do citado art. 836.º do Código Administrativo, convirá antes de mais registar, como aliás é jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, que a LPTA não fixou, designadamente nos seus arts. 36.º e 40.º, a obrigatoriedade de o Recorrente juntar com a petição de recurso o documento comprovativo do acto impugnado e as respectivas consequências processuais, sendo que o regime jurídico aplicável nessa matéria continuou a ser regulado nos arts. 56.º do RSTA e nos arts. 836.º e 838.º do Código Administrativo, pelo que inexistindo assim uma situação de revogação expressa, apenas se poderá sustentar a revogação tácita do referido § 2.º do art. 836.º, pela introdução na LPTA do meio acessório de intimação previsto no seu art. 82.º e segs. se existir, no caso, uma incompatibilidade de regime jurídico.

Vejamos.

O meio processual de intimação previsto no art. 82.º da LPTA visou consagrar um imperativo constitucional, consignado no art. 268.º, n.º 1, da CRP, permitindo a utilização de um meio processual com vista a pôr cobro a uma prática ilegítima da Administração Pública de recusa passiva à consulta de documentos ou processos e a passagem de certidões, de que os particulares carecem para poderem apresentar uma reclamação, interpor um recurso ou propor uma acção (neste sentido F. Amaral in Direito Administrativo, Vol. IV, pg. 327).

Contudo, a intimação aparece configurada, como reconhece a jurisprudência do STA, como um meio processual acessório facultativo, não sendo deste modo obrigatório o recurso a ele se o interessado puder dispor de um outro meio legal que igualmente proteja a sua posição processual, com mais eficaz tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

É reconhecido que a CRP, na redacção introduzida no n.º 5 do seu art. 268.º pela Lei Constitucional 1/89, veio reforçar o princípio "pro accione" ou da accionabilidade, com a institucionalização da viabilidade de acções jurisdicionais administrativas a título principal, que não apenas para mero suprimento das lacunas ou insuficiências da protecção proporcionada pelo recurso contencioso de anulação (neste sentido Acórdão do Pleno de 31/3/98, rec. 38.367).

Ou, como se sumariou no Acórdão de 23/4/96, rec. n.º 36.597, "1. A norma do art. 268.º, n.º 5, da CRP ao garantir aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos visa assegurar um princípio de plenitude de garantia jurisdicional administrativa que se destina a evitar que o particular fique desprovido de um meio processual adequado perante qualquer lesão ou risco de lesão de direitos ou interesses legítimos."

No fundo, e como se reconhece neste último aresto, trata-se de instituir no âmbito do contencioso do direito à acção, que se encontra hoje consagrado no artº 2.º do CPC, diploma que, na reforma operada pelo DL 329-A/95 e DL 180/96, visou, conforme resulta da sua parte preambular ".... perspectivar o processo civil como um meio de simplicidade e concisão apto a funcionar como um instrumento, como um meio de ser alcançada a verdade material pela aplicação do direito substantivo ...." consagrando como um seu princípio geral estruturante ". . . a eliminação de todos os obstáculos injustificados à obtenção de uma decisão de mérito, que opere a justa e definitiva composição do litígio, privilegiando-se assim claramente a decisão de fundo sobre a mera decisão de forma."

Com a enunciação destes princípios de ordem constitucional e da recente reforma do processo civil, subsidiariamente aplicáveis ao contencioso administrativo, pretende-se uma clarificação interpretativa actualizada dos preceitos legais do Código Administrativo, que impõem ao Recorrente, logo na petição de recurso, juntar documento comprovativo do acto impugnado, sob pena de, não o fazendo quando convidado para o efeito, ver o recurso indeferido liminarmente, como sucedeu no caso sub judicio, ex vi, do disposto nos arts. 836.º (corpo) e 838.º, § 1.º, do citado Código administrativo.

Não se pode ignorar o que hoje dispõe a LPTA, no seu art. 46.º, quanto ao envio do processo administrativo, ao fixar que "com a resposta ou contestação, ou dentro do respectivo prazo, a Autoridade Recorrida é obrigada a remeter ao Tribunal o original do processo administrativo em que foi praticado o acto recorrido e os demais documentos relativos à matéria do recurso."

Tanto significa que o efeito cominatório estipulado no aludido § 1.º do art. 836.º do Código Administrativo deixou de ter particular relevância nos casos de comprovação do acto impugnado, pois que este constará necessariamente do processo instrutor que a Autoridade Recorrida obrigatoriamente terá que juntar ao processo com a sua resposta ou contestação.

Aliás, o § 4.º do art. 839.º do Código administrativo já impunha ao Juiz, no despacho do recebimento do recurso, a notificação do órgão recorrido para juntar o documento comprovativo do acto que forma o objecto do recurso, quando tenha sido recusado ao Recorrente.

No caso em apreço, em que não era obrigatória a notificação do acto ao Recorrente, foi por este invocado na petição inicial a razão que o impossibilitava a junção do respectivo documento comprovativo, relacionada coma recusa da sua entrega por facto exclusivamente imputável à Entidade Recorrida, em termos que, para além de revelarem a boa fé do Recorrente, não foram minimamente contestadas por aquela entidade, que inclusive, em momento processual considerado inoportuno pelo Sr. Juiz a quo remeteu ao Tribunal o respectivo processo administrativo.

Neste enquadramento e à luz dos princípios enunciados, temos por adequada a interpretação segundo a qual perante a obrigação que impende sobre a Autoridade Recorrida de juntar com a resposta ou contestação o processo administrativo em que foi praticado o acto impugnado ou o documento recusado não se justifica hoje a plena cominação de indeferimento liminar do recurso, ao menos quando o Recorrente alega factos, como no caso em apreço, que demonstrem recusa injustificada de entrega de certidão comprovativa do acto de que pretende recorrer, sem que para tanto seja obrigado a socorre-se previamente do processo judicial de intimação. "

E, se assim é, como manifestamente é, a decisão recorrida fez errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 836.º, § 2.º, e 836.º, § 1.º, ambos do Código Administrativo, pelo que não pode manter-se na ordem jurídica.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogando-se a decisão recorrida ordenar que os autos prossigam os seus ulteriores termos no Tribunal a quo.

Sem custas.

Lisboa, 24.01.2002

Alberto Costa Reis - relator - António Samagaio - Pamplona de Oliveira