IIIO Direito aplicável.
Afirmam os Recorridos que o Recorrente restringiu tacitamente o objecto do recurso, uma vez que não discute a evidência da procedência da acção principal.
Não se afigura que os Recorridos tenham razão nesta parte.
A ser esse o caso, então o Recorrente teria restringido o objecto do recurso a coisa nenhuma, uma vez que a evidência da procedência da acção principal foi o exclusivo fundamento da decisão recorrida. O que seria um entendimento manifestamente desadequado aos termos em que foram deduzidas as alegações e as respectivas conclusões.
Com efeito o Recorrente afirmou, no capítulo III das suas alegações, o seguinte:
“O único critério dessa decisão é o da alínea a) do n.1 do artigo 120º do CPTA.
(...)
A adopção do apontado critério da alínea a) do n.1 do artigo 120º do CPTA é, em síntese, alicerçada em argumentos como os da certeza da procedência da pretensão de fundo, da ilegalidade do despacho que determinou que o início da produção de efeitos da reclassificação profissional dos ora recorridos ocorre na data da declaração de renúncia à situação de supranumerário.
(...)
Ou seja, a douta decisão recorrida, com o devido respeito, adoptou uma fundamentação inadequada e insusceptível de enquadramento na decisão de uma providência cautelar.
Trata-se, antes, de uma fundamentação adequada a uma sentença de fundo que constitua decisão da acção principal.”
Alegações estas que resumiu nesta conclusão:
A douta decisão recorrida ao não respeitar as características, designadamente a instrumentalidade e a provisoriedade, do processo cautelar cometeu vício de violação de lei, consistente no desrespeito do disposto nos artigos 112°, n.º 1, 113°, n. ° 1, 114º, nºs 2 e 3, alíneas e) e i), 120° e 123º, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.Destas alegações e da respectiva conclusão se depreende, com facilidade, que o Recorrente trata o pressuposto da evidência plasmado na sentença como erro de julgamento por antecipar no procedimento cautelar - contra a lei, no seu entendimento - a decisão própria da acção principal.
O pressuposto da evidência, consignado na sentença recorrida, é, portanto, atacado nas alegações e respectivas conclusões, o que impõe o conhecimento do mérito do presente recurso jurisdicional.
Dito isto, vejamos.
Determina a alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que uma providência cautelar é decretada quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
Algo evidente é algo que não oferece dúvida, incontestável, certo (ver dicionário no sítio priberam.pt .
O que é evidente não precisa de ser explicado, para um destinatário mediano, bem entendido. O que precisa de explicação já não é evidente.
Aqui falamos, claro está, de uma evidência não meramente lógica mas jurídica, a evidência de que a pretensão é procedente.
Mas para não se descolar os conceitos jurídicos do conceito comum, de forma a que os destinatários das decisões as possam compreender o melhor possível, só poderemos dar por preenchida esta previsão legal quando a procedência se imponha claramente, seja incontestável, certa para quem tem o mínimo de formação jurídica.
Só nos casos em que procedência da pretensão se mostre indiscutível, patente e, por isso, a decisão final do processo principal, salvo circunstâncias anormais e imprevisíveis, se mostre como algo certo, inexorável, se pode dizer que a procedência é evidente.
Pois apenas nestes casos se justifica a desnecessidade de demonstrar os requisitos exigidos por lei para o decretamento das providências cautelares, em concreto os que são exigidos nas restantes alíneas do mesmo n.1, e no n.2, do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
São, portanto, raros os casos em que esta previsão se pode dar por preenchida.
Como se dizem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, p. 120, “Os próprios exemplos que o legislador indica no preceito sugerem, porém, que este preceito deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações”.
Fora das situações em que a solução jurídica se imponha sem necessidade de qualquer indagação ou explicação para além da simples indicação da evidência, impõe-se demonstrar os requisitos para o deferimento da providência, mencionados nas aludidas alíneas b) e c).
No caso concreto e ao contrário do que se decidiu na 1ª Instância, entendemos que a procedência da pretensão não se mostra evidente.
No dia de hoje e com o mesmo Relator, este Tribunal Central Administrativo pronunciou-se sobre pretensão idêntica à que aludem os presentes autos, confirmando na íntegra a decisão da 1ª Instância e revogando o despacho de 6.3.2003 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, com base no qual foi praticado o acto aqui em causa (recurso 01178/05).
Mas isso não significa que a solução da questão seja evidente, se imponha por si mesma. Pelo contrário, necessita de explicação e até é admissível entendimento diverso.
A explicação que o M.mo Juiz a quo dá para sustentar a sua decisão e que é necessária para a fundamentar não é compaginável com o critério da evidência consagrada no preceito em análise.
Dizer que o despacho de 6.7.2003 é inovador ao nível da antiguidade, revoga o despacho de 11.2.2002 (constitutivo de direitos) e é ilegal por violação do princípio da boa-fé, como se fez na sentença recorrida, não é apenas mostrar a evidência da bondade da pretensão. É explicar (bem, no nosso entender) porque é que a pretensão procede.
Sendo necessário explicá-la, a procedência não se pode ter por evidente.
Pode dizer-se que, tendo já obtido acolhimento nesta Instância Superior o entendimento dos Requerentes, ora recorridos, será muito provável que a pretensão da acção principal venha a ser julgada procedente.
Provável, não evidente.
Não se verifica pois o fundamento invocado para o decretamento da providência.
O que não significa que a providência, ao menos em parte, não seja procedente, embora por fundamentos diversos.
No que diz respeito ao decretamento da providência antecipatória, requerida sob a al. c), de ser reconhecido provisoriamente o direito dos Requerentes a progredirem para o nível 2, do grau 4 da categoria de Inspector Tributário, não se verifica o periculum in mora, o risco de se constituir uma situação de facto consumado e prejuízos irreparáveis para aqueles.
A reconhecer-se na acção principal razão aos ora Requerentes, a Administração poderá e deverá reconhecer e efectivar esse direito com todas as consequências legais, de incidência pecuniária.
Mas quanto às duas restantes medidas requeridas impõe-se conclusão diversa.
Ao contrário do que se defendeu na sentença recorrida e pretende o ora Recorrente, verifica-se o perigo de constituição de uma situação de facto consumado.
Cabe aqui, antes de mais, colocar duas notas relevantes.
A primeira é a de que no caso concreto o pedido de suspensão do acto do Director Geral dos Impostos de 21.1.2005 que determinou a não admissão dos requerentes ao procedimento de progressão, pode – e deve – ser cumulado com o pedido de admissão provisória dos requerentes à prestação da prova, compreendida nesse procedimento, marcada para o dia 16.7.2005.
É certo que o pedido de admissão provisória à referida prova tem implícito o pedido de suspensão daquele acto e nessa parte a cumulação é apenas aparente, como admitem os ora Recorridos.
Mas o segundo pedido apenas parcialmente compreende o primeiro, uma vez que o procedimento de progressão paralisado pelo acto cuja suspensão se requer, compreende não apenas a prestação dessa prova mas outros actos que, se não fosse a suspensão, estariam também vedados.
Por outro lado, ainda que um dos pedidos estivesse integralmente implícito no outro, nada impedia que fossem deduzidos em separado, antes se mostrava aconselhável, por uma questão de transparência e clareza.
E tanto a suspensão da eficácia do acto de 21.1.2005 como a admissão provisória à prestação de provas são medidas necessárias e adequadas a assegurar o efeito útil da decisão a proferir no processo principal.
Para que os ora Recorridos possam obter o efeito útil normal da decisão final a proferir no processo principal e não se verifique uma qualquer situação de facto consumado, é necessário que seja suspenso o acto em apreço, removendo assim, provisoriamente, da ordem jurídica o acto que constitui um obstáculo à prática de todos os actos que devam ter lugar no procedimento de progressão até que seja proferida aquela decisão.
Também para evitar uma situação de facto consumado e assegurar o efeito útil da decisão do processo principal é necessário admitir os ora Recorridos à prova marcada para o dia 16.7.2005.
O que nos conduz à segunda nota relevante.
A decisão proferida a fls. 174-175, de suspensão provisória do acto de 21.1.2005 e de intimação provisória da Entidade Requerida a admitir os Requerentes ao procedimento de progressão, é, pela sua própria natureza, uma decisão provisória dentro do procedimento cautelar.
Trata-se da decisão de um incidente do processo cautelar que, por isso, não substituiu nem evita a decisão final neste processo.
A decisão provisória pode ser confirmada ou não, mas deixa de vigorar, em qualquer dos casos, pela sua própria natureza provisória, a partir do momento em que for proferida decisão final do processo cautelar: a ser confirmada, mantém-se o que nela foi determinado, ainda provisoriamente, mas agora por força dessa decisão final. A decidir-se a final que não se justifica qualquer medida cautelar, a medida provisória deixará de vigorar na ordem jurídica, pura e simplesmente.
Do mesmo modo que a decisão final do processo cautelar, favorável ou desfavorável ao requerente, deixa de vigorar, por caducidade, quando é proferida a decisão final no processo principal – art.º 123º, n.º 1, als. f) e g), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Citando mais uma vez Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, na obra referida, p. 664, o decretamento provisório de uma medida “destina-se apenas a vigorar, a título provisório, durante a pendência do processo cautelar, até ao momento em que este venha a ser decidido – ou seja, até ao momento em que venha a ser estabelecido se a mesma providência é definitivamente decretada, para o efeito de valer durante a pendência do processo principal e até ao momento em que este processo também venha, por sua vez, a ser decidido. E, logo a seguir, “nas situações do art.º131º, o processo de decretamento provisório está para o processo cautelar, tal como este está para o processo principal”.
Deste modo impõe-se verificar, como decisão final do processo cautelar, se a medida de suspensão do acto de 21.1.2005 e de admissão provisória ao procedimento de progressão, designadamente, à prova marcada para o dia 16.7.2005, se justificam, face aos critérios estabelecidos no art.º 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A não ser determinada provisoriamente a suspensão do despacho de 21.1.2005 e a admissão dos ora Recorridos ao procedimento de progressão, criar-se-á uma situação de facto consumado relativamente aos actos que devam ter lugar até ser proferida a decisão final no processo principal. Como seja a realização da prova marcada para o dia 16.7.2005, uma vez que o tempo não volta atrás.
O periculum in mora que determinou o decretamento provisório das medidas cautelares, salvo alteração das circunstâncias, é que justifica que as mesmas sejam mantidas na decisão final do processo cautelar.
Diga-se ainda a este propósito que o facto de a Autoridade Administrativa ter admitido os ora Recorridos à aludida prova e de estes terem aí obtido nota positiva não retira utilidade à decisão final do processo cautelar, favorável aos Requerentes.
A não ser proferida decisão final favorável e deixando a decisão provisória de vigorar com o termo do processo cautelar, como acima ficou dito, nada impediria a Autoridade ora Recorrente de dar sem efeito a prova realizada e respectivo resultado, bem como de reconstituir a situação existente à data da prolação do despacho de 21.1.2005.
Defendendo o entendimento – que mantém – de ser legal o despacho de 21.1.2005 e, portanto, ilegal a admissão dos ora Recorridos ao procedimento de progressão, poderia revogar o acto de admissão à prova, com fundamento na respectiva ilegalidade – art.º 141º do Código de Procedimento Administrativo.
Isto sendo certo que, nessa hipótese, não existiria qualquer decisão judicial, transitada em julgado, a impor o contrário.
E mesmo que o acto revogatório fosse inválido, apenas seria, nessa hipótese, meramente anulável – art.º 135º do Código de Procedimento Administrativo.
Situação diferente será a de haver uma decisão final do procedimento cautelar favorável aos Requerentes.
A decisão final do procedimento cautelar, dada a sua natureza sumária e provisória, não se confunde objectivamente com a decisão final do processo principal e, por isso, a primeira decisão não tem a virtualidade de constituir caso julgado vinculativo da segunda decisão, conforme determina expressamente o n.º 4 do art.383º do CPC (ver neste sentido o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 17.11.2005, proc. 05B1984, no sítio www.dgsi.pt).
Mas a decisão final do processo cautelar, como qualquer decisão final, desde que não seja já passível de recurso ordinário, adquire a autoridade de caso julgado material nos precisos termos em que decide, impondo-se às partes e ao Tribunal, dentro e fora do processo – art.º 156.o, n.ºs 2 e 3, 671º, n.º 1, 673.o, e 677.o, todos do Código de Processo Civil (ver a este propósito, no mesmo sítio, o acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 10.2.2000, no proc. 9931604).
Isto enquanto não se alterarem as circunstâncias inicialmente existentes, pois nessa hipótese pode a decisão do processo cautelar ser alterada, revogada ou substituída – art.º 124º, n.1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Não há, aqui, verdadeiramente, uma descaracterização da autoridade de caso julgado da decisão final proferida no processo cautelar, pois a segunda decisão parte de pressupostos diferentes, dada a alteração das circunstâncias.
O Tribunal não é colocado, nesta situação, perante a hipótese de repetir ou contradizer a decisão anterior, razão de ser do instituto do caso julgado – art.º 497.o, n.2, do Código de Processo Civil.
O que significa que, decretada uma providência cautelar por decisão transitada, fica a Autoridade Requerida obrigada, por força do caso julgado, a manter a situação que existia ou a antecipar a decisão ou a situação aptas a acautelar o efeito útil da decisão final a proferir no processo principal, nos exactos termos definidos, sumaria e provisoriamente, pela primeira decisão, enquanto não se alterarem as circunstâncias iniciais e, com base nessa alteração, for proferida nova decisão cautelar.
E o desrespeito por esta decisão judicial, uma vez transitada em julgado, não conduz à mera anulação do acto administrativo, como seria no caso de revogação por outro acto administrativo, mas à declaração de nulidade – art.º 133º, n.º 2, al. h), do Código de Procedimento Administrativo.
A decisão judicial do procedimento cautelar garante mais eficazmente, por isto, a tutela dos interesses dos Requerentes.
Daí que, face a tudo o que ficou dito, se mantenha a utilidade e o interesse na prolação dessa decisão.
Para além de haver a possibilidade de constituição de facto consumado, requisito comum para as providências cautelares conservatórias e antecipatórias, também não se vislumbra qualquer interesse público relevante que se possa sobrepor ao interesse dos Requerentes, outro dos requisitos comuns – als. b) e c), do n.º 1, do art.º 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
As dificuldades na preparação das provas, invocadas pela Autoridade Recorrida na sua oposição (ver art.ºs 31º e 32º), não se mostraram, tanto quanto resulta dos autos, inultrapassáveis ou excessivamente onerosas.
Por outro lado, quanto à suspensão do acto de 21.1.2005, medida conservatória, não se mostra manifesta a falta de fundamento da pretensão do processo principal – referida al. b). Pelo contrário, é plausível a procedência do pedido, face ao entendimento adoptado por este Tribunal (proc. 01178/05).
Quanto à admissão provisória dos Requerentes ao procedimento de progressão, medida antecipatória, e como se adiantou, é provável que a pretensão do processo principal venha a ser julgada procedente – referida al. c).
O deferimento das medidas provisórias pedidas sob as alíneas a) e b) não constitui, ao contrário do que defende o Recorrente, uma antecipação da decisão final do processo principal.
Trata-se de uma decisão sumária sobre a viabilidade da pretensão do processo principal (cujo sucesso se reputa provável) e de natureza provisória (para vigorar até ser proferida a decisão que ponha termo ao processo principal).
Termos em que, nesta parte, relativa aos dois primeiros pedidos, se imponha confirmar a sentença recorrida.
Pelo exposto, acordam em conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, decidem:
- A)Revogar a sentença recorrida no que diz respeito ao decretamento da providência requerida sob a al. c), de ser reconhecido provisoriamente o direito dos requerentes a progredirem para o nível 2, do grau 4 da categoria de Inspector Tributário.
- B)Manter a decisão recorrida na parte restante, embora com diversa fundamentação.
Custas, em ambas as Instâncias, na proporção de 1/3 para os recorridos e 2/3 pelo recorrente.
Taxa de Justiça: 1ª Instância – 8 UC (oito unidades de conta)
2ª Instância - 18 UC (dezoito unidades de conta)
Procuradoria (em ambas as Instâncias) – ½.
(Rogério Martins)
(Coelho da Cunha)
(Cristina Santos)
Lisboa, 19.1.2006
