Quem foi o relator do acórdão 0968/06?

O relator foi Cândido de Pinho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0968/06?

O acórdão foi proferido em 22 de março de 2007.

0968/06 - STA

Sumário

I - A alteração de uma operação urbanística de loteamento apresenta um percurso semelhante ao do licenciamento inicial, quer face ao artº 36º, nº2, do DL nº 448/91, de 29/11, quer ao artº 27º, nº4, do DL nº 555/99, de 16/12. II - A “alteração ao alvará” prevista no artº 36º do DL nº 448/91(no artº 27º do DL nº 555/99 era tratada como “alteração à licença”) implica uma modificação das especificações que dele constam, o que, simultaneamente, representa uma alteração do próprio licenciamento inicial. III - Se a Câmara delibera a aprovação da alteração ao licenciamento inicial condicionando-a, porém, à apresentação de uma planta de síntese com a inclusão de outras alterações requeridas por outros interessados relativamente ao mesmo loteamento, será com o acto que verifica a satisfação da condição que aquele primeiro começa a produzir efeitos. IV - Só se verifica a caducidade da deliberação que aprova a alteração, se o interessado não requerer o licenciamento das obras de urbanização subsequentes, nos termos do artº 14º, nº1, do DL nº 448/91, no prazo de um ano. Este prazo não se conta da notificação do acto que aprova a alteração, mas da notificação do acto que declara satisfeita a referida condição suspensiva. V - Se, apresentados os projectos das especialidades com vista ao licenciamento das obras de urbanização, a Câmara também indefere o pedido por considerar ter cometido uma ilegalidade na deliberação que aprovara a alteração do loteamento (ilegalidade decorrente do facto de: a) - ter aprovado a alteração sem precedência da discussão pública exigida no artº 27º, nº4, do DL nº 555/99, na redacção inicial, ou o nº2 do mesmo artigo, na versão dada pelo DL nº 111/2001, de 4/06; b) – ter aprovado a alteração sem a autorização dos dois terços dos proprietários dos outros lotes, nos termos do artº 36º do DL nº 448/91), o efeito deste indeferimento é implicitamente revogatório daquela deliberação.

Texto

I - RELATÓRIO A Câmara Municipal da Murtosa recorre jurisdicionalmente da sentença do TAF de Coimbra que, dando provimento ao recurso ali interposto por “A..., Ldª”, anulou a sua deliberação de 11/02/2003, relativa ao indeferimento de um pedido de aprovação de obras de urbanização decorrentes de um pedido de alteração de alvará de loteamento decidido em 18/09/2002. Apresentou alegações, que findou com as seguintes conclusões: «1- Tanto o Decreto-Lei nº 555/99 como o Decreto-Lei n.º 448/91 impunham a participação dos interessados, seja por discussão publica do pedido de alteração de loteamento, seja pela exigência da autorização escrita expressa duma maioria de 2/3 dos proprietários dos lotes a que respeitava o alvará de loteamento cuja alteração se pretendia. 2- O facto de o pedido de alteração loteamento em questão ter dado entrada na vigência do Decreto-Lei n.º 555/99 que não exigia a autorização de 2/3, mas sim a discussão pública e ser concluído estando em vigor o Decreto-lei n.º 448/91 que já exigia a aludida maioria de 2/3, não nos permite concluir que, neste caso, não era necessário proceder a nenhum desses mecanismos de participação: autorização ou discussão publica. Tal raciocínio é frontalmente violador do espírito da lei que, em qualquer um dos preceitos legais, teve a preocupação de assegurar a participação. Foi desse modo violado o artº 9º do Código Civil 3- Se era o Decreto-Lei nº 448/91 que estava em vigor aquando da emissão do acto administrativo definitivo, ou seja aquando da deliberação de 18 de Setembro de 2001, então deveria a aqui recorrente ter feito observar todas as suas exigências, nomeadamente a autorização dos 2/3. Até então apenas haviam sido praticados actos meramente preparatórios que ainda não tinham concedido qualquer direito à requerente A.... 4- Ao não ter sido exigida a autorização dos 2/3 ou não se tendo procedido à discussão pública, impediu-se os eventuais interessados de participarem no processo, nos moldes que qualquer um dos diplomas lhe assegurava, violando-nos o Principio da Participação consagrado no artº 8º do CPA. 5- Tal participação dos interessados sempre seria obrigatória e imprescindível atento o disposto no artº 15º, nº 3, do Decreto-Lei nº 448/91 ou 43º, nº4 do Decreto-Lei, nº 555/99. Com efeito, sendo os lotes cuja alteração se pretendia destinados a equipamentos, nomeadamente clube de ténis, restaurante, bar piscina balneários e quiosques, a sua alteração estava sujeita aos condicionalismos dos artigos 1420º a 1438º do CC. Ora, desde logo, os artigos 1425º e 1430º impunham a audição de todos os demais proprietários. 6- A deliberação da aqui recorrente de 18 de Setembro de 2001 era pois ilegal, pelo que esta esteve bem ao reconhecer tal na deliberação objecto do recurso contencioso de anulação, ou seja, a deliberação de 11 de Fevereiro de 2003. 7- Tal deliberação (a de 18 de Setembro de 2001) é nula, nos termos do art° 133°.1 do CPA pois falta-lhe um dos requisitos essenciais: a participação dos interessados. 8- Sempre seria ainda nula porque ao dispor sobre um bem que é considerado comum (os lotes alterados) sem desencadear os mecanismos tendentes a que todos os demais comproprietários sejam ouvidos, viola o direito de propriedade destes. Assim, nos termos do artº 62º da CRP e 133-2-d), do CPA é nula tal deliberação. Sendo nula pode tal ilegalidade ser conhecida a todo o tempo. 9- O artº 14° -1 do Decreto-Lei nº 448/91 estipula que a deliberação que licenciou a realização da operação de Loteamento caduca se no prazo de um ano, a contar da sua notificação, não for requerido o licenciamento das obras de urbanização. Quando a requerente A... solicitou o licenciamento das obras de urbanização já o fez decorrido mais de um ano sobre a deliberação que licenciou a alteração, como tal esta mostrava-se caducada. 10- Sendo certo que a aqui recorrente impôs como condição que fosse apresentada uma planta síntese, não podemos contar o prazo de um ano sobre a data da notificação da apresentação desta planta porque a recorrente Câmara havia expressamente advertido a requerente A..., quando a informou que a planta síntese já fora apresentada, que o prazo se contava da notificação da deliberação de 18 de Setembro de 2001. Cabendo à Câmara o poder disciplinador do andamento do processo administrativo –artº 86° do CPA, caso a requerente entendesse que tal prazo não estava correcto sempre deveria ter interposto recurso desse acto. Não o fez, acatando-o, não pode agora vir defender outro entendimento. 11- Sendo um prazo de caducidade este apenas se suspende nos casos previstos na Lei –artº 3280 º do CC, e a apresentação da dita planta não é um desses casos. 12- Mesmo que se entendesse que estávamos perante uma condição imposta à validade da deliberação de 18 de Setembro de 2001, uma vez preenchida tal condição os seus efeitos retrotraem-se à data da deliberação –artº 276º do CC, como tal o prazo de um ano sempre se teria de contar desde 18 de Setembro de 2001. 13- A douta sentença recorrida violou os artigos: 62º e 65º, nº 5 da CRP, 14º, 15º e 36º, nº 3 do Decreto-Lei nº 448/91, 27º, nº 2 do Decreto-Lei nº 555/99 e 276º e 328º do CC». * Contra-alegou a recorrida, apresentando as seguintes conclusões: «1°. O procedimento que culminou com o a.a, objecto deste recurso contencioso de anulação, foi tramitado correctamente, na fase inicial pelo Dec-Lei nº 555/99 e após a repristinação do Dec-Lei nº 448/91, por este diploma. 2º. Da sucessão de vigência destes dois diplomas, decorreu o facto de não ter sido necessário apresentar a autorização escrita de 2/3 dos proprietários dos lotes, no momento de apresentação do requerimento de alteração do loteamento, pois estava em vigor o Dec-Lei nº 555/99. 3º. Nem posteriormente a audiência pública dos interessados, porque na altura em que ela deveria ter decorrido, nos termos do Dec. Lei nº 555/99, já estava suspensa a sua vigência, por força do disposto na Lei nº 13/2000 de 20 de Julho. 4°. Pelo que nenhuma irregularidade se verificou a este respeito no procedimento. 5º. Por isso, não podia a entidade recorrida revogar a deliberação de 18.9.2001, que é manifestamente constitutiva de direitos e válida (artigo 140°, nº1,al. b) do CPA). 6. De qualquer das formas, a falta da referida autorização; ou da audiência de interessados, na ausência de qualquer norma que expressamente fizesse culminar tal omissão de nulidade, caía no âmbito da anulabilidade (artigo135º do CPA). 7°. Sendo certo, que na data em que foi deliberado revogar a deliberação de 18.09.2001, em 23 de Dezembro de 2002, já esta se encontrava consolidada pelo decurso do prazo previsto no nº do artigo 141º do CPA, isto é, um ano (alínea c) do nº 1do artigo 28º da LPTA). 8º. A falta de audiência obrigatória dos interessados não cabe no disposto no nº do artigo 133º do CPA, uma vez que esta não é um elemento essencial do acto administrativo (neste sentido acórdãos do STA de 18.02.98, 23.03.2000 e 2/05/2006 in www.dgsi.pt e Pedro Machete, in CADERNOS DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA, nº12, p.18). 9º. Dado o carácter taxativo dos fundamentos de indeferimento dos pedidos de licenciamento das operações de loteamento e consequentemente dos pedidos de alteração dos mesmos, a discussão pública reconduz-se apenas à discussão e verificação concreta daqueles fundamentos (Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO COMENTADO, 2006, pp.190-191). 10º. A Câmara Municipal, vem agora, neste recurso, com um argumento novo que nem utilizou para revogar o acto administrativo, nem ao contestar o presente recurso contencioso de anulação, e que é o de que o acto administrativo que revogou, ofende o núcleo essencial do direito de propriedade, é uma questão nova que não pode ser apreciada agora em sede de recurso jurisdicional. Mas mesmo que assim não se entenda, e sem prescindir sempre se dirá o seguinte: 11º. Conteúdo essencial de um direito fundamental é aquela parte do seu conteúdo, que é absolutamente necessária para que os interesses que dão vida ao direito, resultem real, concreta e efectivamente protegidos. 12º. Mesmo aceitando que o artigo 62º da Constituição consagra não só a existência e a transmissibilidade do direito à propriedade, mas também o seu conteúdo e que portanto a sua violação num a.a. pode ser tutelada pela alínea d) do nº 2 do artigo 133º do CPA, o que é certo é que esta alteração ao loteamento em nada afecta os proprietários dos lotes já alienados. 13º. Na verdade, os lotes de cuja afectação se pediu alteração são privados, destinavam-se de acordo com o alvará de loteamento a serem vendidos a particulares que aí explorariam as actividades nele constantes para proveito próprio e não em proveito dos condóminos, nem foi afectada qualquer área do condomínio do loteamento, que aliás inexiste, como decorre do seu alvará. 14º. Pelo que o a.a. "sub judice" ao revogar o a.a. de 18.09.2001, violou o disposto no artigo 140º, nº1, al. b), do CPA , sendo por essa razão anulável e assim, bem andou a decisão recorrida quando o revogou. 15º. Não é possível qualificar a notificação de um parecer dos serviços técnicos que apenas refere: "Relativamente ao assunto em epígrafe e em cumprimento do despacho de 01.12.11, informo V.Exª do parecer técnico que junto fotocópia" de acto administrativo, como pretende agora a recorrente, uma vez que lhe faltam todos os elementos essenciais, referidos no artigo 120.° do CPA, mas mesmo que assim se entendesse e sem conceder sempre se dirá o seguinte: 16°. A considerar-se que o a.a. é o despacho cujo teor se desconhece, ele sempre seria ineficaz relativamente à agora recorrida A..., por não lhe ter sido notificado, nos termos da alínea b), do artigo 66°, 68.° nº e 132.° do CPA. 17°. Aliás, o próprio parecer; não fundamenta minimamente a opinião que emite sobre a forma como se contaria o prazo. 18º. Isto é, omite completamente o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido para chegar à conclusão que enuncia. 19°. A este respeito, dir-se-á ainda, sendo um acto interpretativo, teria de emanar do mesmo órgão que o emitiu, o único competente para o interpretar, e que era a Câmara, o que não foi alegado sequer. 20°. A deliberação objecto do presente recurso de anulação errou, quando entendeu verificada a caducidade da deliberação de 2001.09.18, pelo decurso do prazo estabelecido no artigo 14°, nº 1 do Dec-Lei nº 448/91, de 29.11, na verdade 21°. Em 18.09.2001, fora deferido o pedido de alteração do loteamento condicionado à apresentação "da respectiva planta de síntese em que inclua todas as alterações solicitadas pela A... e por ... e outro, logo que as mesmas sejam aprovadas." 22°. Tal condição é suspensiva, no sentido de que os efeitos do acto em causa apenas se produzirão após a sua verificação. Mesmo considerando que a aprovação da alteração ao loteamento apresentada por ...l tivesse ocorrido na mesma data da deliberação que aprovou o pedido da agora recorrida A..., certo é, que esta também ficou condicionada à entregada planta síntese, e só com a tal entrega a deliberação seria eficaz. 23°. A única entidade que podia controlar o cumprimento das respectivas condições impostas em cada um dos referidos actos, era a própria Câmara Municipal, tendo a obrigação de os notificar quando tivesse por verificadas as respectivas condições o que veio efectivamente a fazer. 24°. Notificação que ocorreu em 12/12/2002 e após o que, como se verifica da matéria de facto assente na decisão agora recorrida e não impugnada no presente recurso, a A... apresentou os projectos das obras de urbanização em 22.11.2002, ou seja, ainda antes do decurso do prazo de um ano, a que se reporta o artigo 14.°, nº 1, do Dec-Lei nº 448/91 de 29.11. 25°. Pelo exposto, não se verificou a caducidade constante do referido normativo, ao contrário do que entendeu a agora recorrente, Câmara Municipal da Murtosa, na sua deliberação de 23 de Dezembro de 2002. 26°. Pelo que também aqui, nenhuma razão tem a recorrente, em por em causa a bondade da decisão recorrida». * O digno Magistrado do MP opinou no sentido do provimento do recurso. * Cumpre decidir. *** II- Os Factos A sentença recorrida deu por verificada a seguinte factualidade: «1. Por deliberação de 28 de Dezembro de 1990, rectificada em 8 de Janeiro de 1991, a Câmara Municipal da Murtosa (CMM), entidade recorrida, decidiu aprovar o pedido de licenciamento do loteamento dum terreno, denominado "...", situado na freguesia da Torreira, concelho da Murtosa, e inscrito na conservatória de Estarreja sob o n° ..., para a constituição de 76 lotes, e que deu origem ao Proc. de obras n° ..., tendo emitido o Alvará n° 2/91, em nome a recorrente, conforme Aviso publicado no DR III- Série, nº 107, de 10/5/991, com o aditamento constante do Aviso publicado no DR –III- Série, nº 290, de 17/12/91. 2. Este prédio rústico veio a ser adquirido por compra pela aqui recorrente "A... , Lda". 3. Enquanto proprietária dos lotes E1, E2 e F1, em 12 de Junho de 2000, a recorrente requereu à entidade recorrida a aprovação de um aditamento ao respectivo alvará de loteamento nº 2/91, referido em 1, com vista a alteração desse lotes, que consistia na subdivisão e alteração do destino que passaria de comércio e equipamentos (clube de ténis, restaurante, bar, piscina, balneários e quiosque) para habitação (uni e plurifamiliar), comércio, equipamento polidesportivo e ainda espaços públicos (praça, espaços verdes e estacionamento) -Proc. 173/00. 4. A alteração pretendida mereceu pareceres favoráveis da Divisão do Planeamento e Obras da Câmara Municipal da Murtosa. 5. Solicitado Parecer à CCRC, por existirem duvidas quanto aos trâmites a seguir, dada a entrada em vigor do Dec-Lei nº. 555/99, de 16/12, e conciliação com mais dois pedidos de alteração ao mesmo alvará (nºs. 175/00 e 176/00), a CCRC, num segundo parecer, depois de exposição da recorrente, informou que o processo deveria ser instruído de acordo com o Dec. Lei 555/99, de 16/12, versão inicial. 6. Por deliberação de 11/9/2001, a CMM aprovou o projecto de alterações ao loteamento, requerido por ... e outros - Proc. 176/00, ficando "...condicionado à apresentação da respectiva planta de síntese em que inclua todas as alterações solicitadas pela A... e por ... e outro, logo que estas mesmas sejam aprovadas". 7. Por deliberação de 18/9/2001, a CMM aprovou o projecto de alterações ao loteamento, requerido por ... e outro - Proc. 175/00, ficando"...condicionado à apresentação da respectiva planta de síntese em que inclua todas as alterações solicitadas pela A... e por ... e outro, logo que estas mesmas sejam aprovadas". 8. Apresentada uma planta de implantação conjunta (que incluía também as alterações solicitadas por ...e outro), atento o Parecer da DRAOT (que sucedeu à CCR), por deliberação de 18/9/2001, por unanimidade, a entidade recorrida aprovou os projectos de alteração solicitados pela recorrente, ficando "condicionada à apresentação da respectiva planta de síntese que inclua todas as alterações solicitadas pela A... e por ... e outro, logo que estas mesmas sejam aprovadas". 9. Por deliberação de 20/11/2001, a CMM, relativamente ao projecto em nome de ... e outro - Proc. 175/00 - decidiu "Dando cumprimento à deliberação camarária de 2001/09/18, os requerentes apresentaram a planta de síntese que condicionava o projecto de alterações estando, deste modo, de acordo com o Parecer da DPO, satisfeitas as deliberações constantes daquela deliberação" 10. Por deliberação de 4/12/2001, a CMM, relativamente ao projecto em nome de ...e outros Proc. 176/00 – decidiu "A Câmara Municipal tomou conhecimento da planta de síntese agora presente, solicitada que foi como condição de aprovação por deliberação camarária de 11/09/2001". 11. A recorrente foi notificada das decisões, referidas em 9 e l0, em l2/12/2001-cfr.fls.28 e 29 dos autos. 12. Uma vez que o pedido de alteração ao loteamento exigia a realização de obras de urbanização, em 22/11/2002, a recorrente apresentou, para aprovação, os projectos de especialidades relativos à alteração das obras de urbanização do loteamento. 13. Em 10/1/2003, a CMM aprovou a proposta de indeferimento do pedido, dito em 11, nos termos que constam da acta de fls. 31 e 32 dos autos, à qual, nos termos dos arts. 100°- e sgs. do CPA, a recorrente se pronunciou, referindo aquela, concretamente, que: "Depois de os analisar (pedido da requerente e parecer da Divisão e Planeamento e Obras) e de compulsar o processo verificou, além do mais, que o pedido (relativo às obras de urbanização) foi formulado já depois de ter decorrido um ano sobre a deliberação camarária de 2001/09/18, portanto quando já não o podia fazer, pelo facto de ter caducado, conforme dispõe o artigo 14º, nº 2, do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro. Porém, ainda que assim se não entenda sempre aquela deliberação padeceria de vicio, que a invalidaria, pois, de acordo com o prescrito no artigo 27º, nº 4, primeira parte, do Decreto-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro, na sua redacção primitiva, quer de acordo com o mesmo artigo 27º, nº2, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n" ./77/2001, de 4 de Junho, a aprovação, a existir, teria de ser precedida de um período de discussão pública, a efectuar nos termos legais, o que não aconteceu. Ou, de acordo com o disposto no Decreto-Lei 448/91, de 28 de Novembro, artigo 36º, nº.3,…o que também não ocorreu. Ora as prescrições legais, supra referidas, visam proteger o interesse público, no caso concreto dos proprietários dos lotes abrangidos pelo alvará, que, em nome da Lei (do seu espírito) e dos princípios gerais do direito, teria sempre que ser protegido, sendo, salvo devido respeito por melhor opinião, ilegal (inconstitucional) entendimento diverso, tendo sempre, que haver lugar à sua publicitação. Assim a Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, elabora o seguinte projecto de deliberação: Indeferido o pedido da requerente, de acordo e com base no supra exposto nos parágrafos anteriores". 14. Por deliberação 11/2/2003, a entidade recorrida converteu em definitivo a proposta de indeferimento, referida e transcrita em 13 ---acto/deliberação recorrida». Nos termos do artº 712º do CPC adita-se ainda a seguinte factualidade: 15- A deliberação de 18/09/2001, referida no ponto 8 supra, foi notificada à A... em 28/09/2001. *** III- O Direito 1- As etapas que teremos que ir vencendo para a apreciação plena do presente recurso jurisdicional prendem-se com outras tantas questões que importa superar, e que são: a) O sentido e objecto da pretensão da A...; b) O sentido da deliberação impugnada; c) Os fundamentos da deliberação; d) Regime Jurídico aplicável à situação. e) A validade do acto. * 2- Primeiramente, porém, importa recordar e precisar muito bem o essencial da matéria de facto. - Em 28/12/1990 havia sido concedido o licenciamento de uma operação de loteamento de um determinado prédio rústico, que a A... posteriormente adquiriu. - Em 12/06/2000, enquanto proprietária de três lotes (E1, E2 e F1), a A... requereu um aditamento ao alvará desse loteamento, a que coube o Processo nº 173/00. - Pretendia a então requerente subdividir e alterar o destino desses três lotes, que passariam de comércio e equipamentos (clube de ténis, restaurante, bar, piscina, balneários e quiosque) para habitação (uni e plurifamiliar), comércio, equipamento polidesportivo e ainda espaços públicos (praça, espaços verdes e estacionamento). - Sobre o mesmo loteamento, haviam sido entretanto apresentados mais dois pedidos de alteração, a que corresponderam os Processos nºs 175/00 e 176/00, em nome de ... e outro e ...e outro, respectivamente. - A Câmara Municipal da Murtosa decidiu aprovar cada um dos pedidos nesses processos (173/00, 175/00 e 176/00), condicionando-os à apresentação da planta de síntese que incluísse as alterações apresentadas pelos outros dois. - Relativamente ao pedido da A..., tal decisão foi tomada em 18/09/2001 e notificada em 28/09/2001. - Por terem sido apresentadas as referidas plantas de síntese, foi emitido o Parecer Técnico que concluía terem sido satisfeitas as condições impostas, sendo a A... notificada disso mesmo por despacho de 11/02/2001. - Nesse parecer, junto com tal notificação, dizia-se que os processos nºs 175/00 e 176/00 estavam concluídos, por não envolverem obras de urbanização, mas que o processo da A... iria prosseguir, e que teria «…que ser efectuado no prazo máximo de um ano após a notificação que lhe foi feita em 28 de Setembro de 2001». - Em 22/11/2002 a A... apresentou o pedido de aprovação dos projectos das especialidades relativos às obras de urbanização do loteamento. - Em 10/01/2003 a CMM aprovou a proposta de indeferimento do pedido feito em 22/11/2002, notificando-a para os efeitos do artº 100º do CPA. - Em 11/02/2003 a CMM converteu em definitiva a proposta de indeferimento. * 3- Sentido e objecto da pretensão da A... Como é sabido, um processo de loteamento desenvolve-se em três principais momentos distintos (dispensados aqui alguns aspectos de pormenor que variam de caso para caso): a) - A aprovação da operação urbanística de loteamento, caracterizada pelo fraccionamento de um prédio em lotes autónomos. Esta fase culmina com o acto administrativo de deferimento do pedido de licenciamento do loteamento (licença), que define o número de lotes, a área de cada um, sua localização, densidade e tipo de ocupação, etc. Esta licença é constitutiva de direitos: o requerente obtém o direito de fraccionar o seu prédio e nas fracções edificar nos moldes nela definidos. b) Aprovação das obras de urbanização. Se o loteamento exigir obras de urbanização, a entidade competente deverá apreciar os elementos apresentados pelo requerente, designadamente os respectivos projectos da especialidade (arruamentos, redes de abastecimento de água, gás, telecomunicações, electricidade, etc). No domínio do DL nº 448/91, de 29/11 esta era uma fase autónoma (arts. 20º e sgs.), enquanto no domínio do DL nº 555/99, de 16/12 ela pode ser simultânea com o loteamento propriamente dito. Em qualquer caso, o requerente é notificado das condições do licenciamento das obras, do prazo para a sua execução, do montante da caução a prestar e as condições gerais do “contrato de urbanização”, se for caso disso (artº 23º do DL nº 448/91 e 53º do DL nº 555/99). c) Emissão do alvará O alvará é o documento formal que titula o direito constituído através do licenciamento do loteamento e das obras de urbanização. Ele contém as especificações mais relevantes da operação (identificação do titular, do prédio, deliberações camarárias sobre a operação, número de lotes, áreas, finalidade, área de construção, número de fogos e pisos, áreas de cedências ao domínio público, etc), que são vinculativas para a Câmara, para o proprietário e para os adquirentes dos lotes. Este procedimento, complexo que é para o fraccionamento inicial, apresenta um percurso semelhante quando se pretende obter uma alteração. Assim o dizem os arts. 36º, nº2 do DL 448/91 e 27º, nº4, do DL nº 555/99. Essa alteração, que no domínio do DL nº 448/91 era tratada como sendo «alteração de alvará» (artº 36º), com o DL nº 555/99 passou a ser configurada como «alteração à licença» (artº 27º). Pese embora a diferente terminologia, o que é certo é que em ambos os casos o resultado visado é, praticamente, o mesmo. Afinal, se o alvará é um título, qualquer alteração às suas especificações só pode representar, indiscutivelmente, uma alteração ao seu objecto, isto é, àquilo que precisamente ele titula: o licenciamento inicial. Assentemos, portanto, nisto: o que A... pretendia - ver II-3 supra – era a alteração do licenciamento e, por consequência, também a alteração do título respectivo. 4- Sentido da deliberação impugnada Tenhamos depois presente que o pedido de alteração do licenciamento da operação de loteamento foi deferido para todos os interessados: A... (Proc. nº 173/00), ... e outro (Proc. nº 175/00) e ... (Proc. nº 176/00). Esse deferimento foi deliberado em 11/09/2001 e 18/09/2001 (nesta segunda data, para resolver as pretensões de .../outro e A...). Estava, pois, decidida essa fase do procedimento. E no que à ora recorrida A... dizia respeito, a alteração assim decidida iria constitui-la no direito de poder transformar os três lotes de que era proprietário e dar-lhes outro destino, a partir do momento em que fosse satisfeita a condição (elemento acessório do acto) de apresentar uma planta de síntese. E assim, se nesse momento (18/09/2001) ainda não estava constituído o direito subjectivo, mas somente formada uma expectativa jurídica na sua aquisição posterior (Robin de Andrade, in A revogação dos actos administrativos, 2ª ed., pag. 140/148; Ac. do STA/Pleno, de 6/06/2002, Proc. nº 046577), a verdade é que passou a estar, a partir do momento em que a mesma entidade verificou estar satisfeita a condição. Ora, acontece que se a A... podia avançar para a referida alteração, faltava-lhe ainda a definição dos moldes em que o poderia concretizar, para o que seria necessária a apresentação dos projectos das obras de urbanização que essa alteração iria implicar. E assim o fez. Mas eis que, enquanto esperava que a Câmara se debruçasse sobre os projectos de especialidades - deferindo os termos em que as obras de urbanização seriam executadas -, aquela entidade veio tomar uma decisão (a.a), datada de 11/02/2003, em duas frentes: - Numa, versando directamente o pedido de alteração das obras de urbanização, dizendo que este pedido fora extemporâneo, pelo que considerava caducada a deliberação que havia deferido a alteração do loteamento ao abrigo do artº 14º do DL nº 448/91; - Noutra (com dois argumentos), atingindo directamente a própria deliberação de 18/09/2001, considerando-a inválida e inconstitucional, por alegadamente não haver cumprido tanto o nº 4 do artº 27º, do DL nº 555/99, na versão primitiva, como o nº 2 do mesmo artigo, na versão modificada pelo DL nº 177/2001, ou porque não observara o disposto no artº 36º, nº 3, do DL nº 448/91. E foi com esta dupla fundamentação que deliberou dar por «Indeferido o pedido da requerente…». O sentido de tal deliberação era, por conseguinte, impedir que a interessada pudesse realizar as obras de urbanização, porque a anterior fase do procedimento, ou havia cedido às forças da caducidade, ou não podia proporcionar a realização do direito por assentar em acto inválido. Como quer que seja, a Câmara acabava de dizer à requerente que não podia extrair quaisquer efeitos da deliberação de 18/09/2001. * 5- Os Fundamentos da deliberação Como atrás íamos dizendo, o acto administrativo contenciosamente impugnado apresenta dois fundamentos: 1º- O pedido relativo às obras de urbanização foi efectuado mais de um ano depois da deliberação de 18/09/2001, o que importaria a caducidade da anterior deliberação ao abrigo do artº 14º do DL nº 448/91; 2º- a) O licenciamento da alteração do loteamento proferido em 18/09/2001 não tinha sido precedida de discussão pública, violando assim o DL nº 555/99, de 16/12, ou o nº 4 do artº 27º na sua redacção originária, ou o nº 2, do mesmo artigo, na redacção dada pelo DL nº 177/2001, de 4/06; em alternativa, b) Essa alteração havia sido obtida sem autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes, conforme exigência do artº 36º, nº 3, do DL nº 448/91, de 29/11, na sua versão final. Ora, um indeferimento com este conteúdo tem uma dúplice função. Por um lado, ao não deferir a pretensão ao abrigo do artº 14º do DL nº 448/91, a Câmara utilizou uma razão autónoma ligada exclusivamente ao próprio pedido, tendo-o por extemporâneo. Nesta parte do acto, estamos perante um acto declarativo. Ele contém, especificamente, uma declaração de caducidade, através da qual a entidade administrativa se limita a enunciar os efeitos que já decorreram da lei ou de um acto administrativo anterior. Freitas do Amaral considerava esta situação como figura afim da revogação, mas dela distinta, apesar de tudo (in Direito Administrativo, III, pag. 354/355). Mas, por outro lado, ao justificar também a deliberação com a alegada circunstância de a anterior deliberação ser inválida, muniu-se de uma causa somente ligada àquela decisão, nela fundando o motivo do indeferimento. Isto é, partiu para o indeferimento de um pedido de licenciamento de obras de urbanização com razões que se prendem à ilegalidade/inconstitucionalidade da deliberação pretérita de licenciamento das alterações ao loteamento. Ora, com esta técnica decisória, o que ao fim e ao cabo estava a determinar era a impossibilidade de extrair efeitos dessa deliberação por ser inválida. É certo que a deliberação em crise não se expressou de modo eloquente e claro sobre o modo como queria afectar a deliberação de 18/09/2001. E, então, de duas uma: 1ª- Ou a sua intenção era emitir um acto declarativo, eventualmente no propósito de a declarar nula (ob. cit, pag. 355; também artº 139º, nº1 , al.a), do CPA); 2ª- Ou, por razões de estrita literalidade do seu conteúdo, estaremos em presença de um acto que atinge implicitamente o cerne do acto anterior. E então, quanto a esta segunda ordem de razões, o efeito da deliberação recorrida seria revogatório, na medida em que atentava contra o direito formado à sombra da deliberação anterior de deferimento da alteração, cujos efeitos assim cessavam. Adiante voltaremos ao tema, quando chegar o momento de extrair o juízo final sobre a eventual invalidade de que eventualmente padeça a deliberação de 18/09/2001. Por ora, importa apenas ir adiantando que nos parece muito mais plausível a segunda das hipóteses. * 6- Da lei aplicável Neste passo da análise, é importantíssimo apurar qual o regime jurídico aplicável à situação, pois que o acto se serviu, indistintamente a bem dizer, quer de normas sucessivas de versões diferentes de um mesmo diploma, quer de disposições legais de diploma diferente e anterior, podendo ser diversa a solução consoante se conclua pela aplicação de um ou outro dos regimes. Nessa tarefa, não poderemos desviar a nossa atenção do momento em que foram formuladas e decididas as pretensões. Estão em causa os DL nºs 555/99 e 448/91 e não esqueceremos que a pretensão que visava a alteração do loteamento foi apresentada em 12/06/2000 (Facto II-3). O DL nº 555/99 - que no seu artº 129º, al. b), determinava a revogação do DL nº 448/91 - foi publicado em 16 de Dezembro e a sua vacatio legis foi de 120 dias, conforme o seu artº 130º. Isto quer dizer que a sua entrada em vigor ocorreria em 14 de Abril de 2000. No entanto, a sua vigência foi suspensa a partir da Lei nº 13/2000, de 20/07 com efeitos a partir do dia 21/07/2000 (artº 2º) até 31/12/2000, inclusive, sendo repristinada a legislação referida no artº 129º (cfr. artº 1º, nº1). De acordo com o mesmo dispositivo legal, a legislação referida no artº 129º do DL nº 555/99 (por isso, também o DL nº 448/91) aplicar-se-ia aos «processos em curso». E de acordo com o nº 2 «Ficam salvaguardados os actos praticados pelas câmaras municipais em matéria de urbanização e edificação desde 14 de Abril do ano em curso até à entrada em vigor da presente lei, desde que conformes à legislação referida no número anterior, bem como os direitos entretanto consolidados». Finalmente, de acordo com o artº 4º da Lei nº 30-A/2000, de 20/12, «A suspensão da vigência do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, prevista no n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 13/2000, de 20 de Julho, é prorrogada até à entrada em vigor do decreto-lei a emitir ao abrigo da presente autorização legislativa». Esse decreto-lei viria a ser o DL nº 177/2001, de 4/06. A suspensão manteve-se, por isso, até à entrada em vigor desse DL nº 177/2001, de 4/06 – que alterou o DL nº 555/99 – o que aconteceu 120 dias depois (artº 5º), ou seja, em 2 de Outubro de 2001. Posto isto, temos: a) - O DL nº 555/99 vigorou desde 14/04/2000 até 20/07/2000; b) - Entre 21/07/2000 e 1/10/2001 esteve suspensa a sua aplicação. Em seu lugar, imperou o DL nº 448/91. c) – O DL nº 555/99 voltou a entrar em vigor em 2/10/2001 com as alterações introduzidas pelo DL nº 177/2001, mas as disposições deste diploma (DL 177/2001) só se aplicariam aos procedimentos iniciados após a sua entrada em vigor (artº 4º). Significa que no momento da apresentação do pedido de alteração do loteamento (12/06/2000) vigorava o DL nº 555/99. Mas significa ainda que quando a Câmara tomou a deliberação de 18/09/2001 de novo já estava em vigor o DL nº 448/91. E não se diga que a legislação aplicável ao caso deveria ser a dominante à data do requerimento – não se concorda assim com a posição da recorrida nesta parte - , mas sim a que imperava ao tempo em que a decisão foi tomada, ao abrigo do princípio “tempus regit actum” (Ac. do STA de 3/04/2003, Proc. nº 02046/02; de 5.2.04, Proc. nº 1918/02; de 22.6.04, Proc. nº 1577/03;). É certo que a Lei nº 13/2000 estipulava que, não obstante se aplicar a partir de então a legislação repristinada aos procedimentos em curso (DL nº 448/91), ao mesmo tempo prescrevia que se teriam que salvaguardar os actos praticados pelas Câmaras a partir de 14/04/2000 ao abrigo do diploma suspenso (DL 555/99). Acontece, porém, que até à data da deliberação nenhuma decisão administrativa foi praticada, a não ser meros actos de trâmite procedimental. E se é verdade que, como diz a Câmara na sua peça de fls. 137, o Presidente poderia no prazo de 15 dias lavrar despacho rejeitando o requerimento caso estivessem em falta elementos instrutórios ao abrigo do artº 11º, nº 3, do DL nº 555/99, certo é também que da falta desse despacho não decorreriam efeitos constitutivos próprios de acto administrativo tácito de deferimento, pois, como do nº 5 desse artigo emerge, a falta de rejeição liminar ou a ausência de convite para corrigir ou completar o pedido apenas tem por efeito fazer presumir «que o processo se encontra correctamente instruído» (sic). A circunstância de o acto ter ficado dependente da verificação de uma condição suspensiva (apresentação de planta de síntese) – verificação ocorrida já em Dezembro de 2001 (fls. 28/29 dos autos) – em nada altera a situação no plano da validade do acto. Com efeito, uma coisa é a produção de efeitos, questão relacionada com a eficácia dos actos administrativos (neste caso, ver arts 127º, nº 1 e 129º, nº b), do CPA), outra é a validade dos actos, cujo apuramento é feito à luz do ordenamento jurídico em vigor à data da sua prolação. Por conseguinte, e em suma, era o DL nº 448/91 aquele que estava em vigor no momento da deliberação tomada em 18/09/2001. A sentença do TAF disse que não – que era a vigente no momento do pedido – e nessa parte não merece o nosso aplauso. * 7- A validade do acto 7.1- O primeiro fundamento do acto, como se viu, tinha que ver com o decurso do prazo de um ano sobre a data da deliberação camarária de 18/09/2001 no momento em que a interessada formulara pedido de deferimento das obras de urbanização, isto é, em 22/11/2002 (Facto II-12). Circunstância que, para a Câmara, era motivo para indeferir o pedido com assento na caducidade operada a partir do artº 14º, nº 1, do DL nº 448/91. Esse normativo dispõe, efectivamente, que «A deliberação que tiver licenciado a realização de operações de loteamento caduca se no prazo de um ano a contar da sua notificação não for requerido o licenciamento das obras de urbanização» (destaque nosso). Preceito que para a Câmara seria aplicável ao caso em apreço – que versa sobre alteração do licenciamento da operação de loteamento – face ao disposto no artº 36º, nº 2, desse mesmo diploma. Pois bem. Não há dúvida de que as datas atrás referidas estão certas. E se estão, entre uma e outra mediou um período superior a um ano. É um facto. Falta então apenas saber se esse período de cerca de 14 meses poderia conduzir à caducidade da respectiva deliberação. O problema consiste em saber se esse prazo se conta desde a data da deliberação (18/09/2001), se a partir da data da notificação que dela lhe fora feita (28/09/2001), se outra qualquer. É claro que a 1ª deliberação determinou a apresentação de uma planta de síntese em que fossem incluídas as alterações solicitadas por A... e ... e outro (condição a que acima fizemos referência). Se fosse de entender que, mais do que uma condição, o que havia ali era a imposição de um dever, então poderíamos lançar mão do artº 132º do CPA (que diz que a eficácia dos actos constitutivos de deveres ou encargos começam a produzir efeitos a partir da sua notificação) e teríamos o “dies a quo” atirado para a data da notificação. Em tal hipótese, o prazo de um ano terminaria em 28/09/2002, por 28/09/2001 ter sido a data da notificação. Mas, como a situação é de condição suspensiva as coisas mudam de feição. Nesse caso, a sua eficácia é diferida para o momento em que a condição se verifica, efectivamente (ver artº 129º, al. b), do CPA). Ora, sendo assim, se os efeitos desse acto apenas brotam com a verificação da condição, também só nesse momento é que ele é constitutivo de direitos (neste sentido, Ac. do STA/Pleno, de 06/06/2002, Proc. nº 046577). É certo que a lei diz que o prazo de um ano para a produção da caducidade da deliberação se começa «a contar da sua notificação» (artº 14º, nº 1, cit. DL nº 448/91). Simplesmente, quando assim prescreve está obviamente a referir-se à notificação de um acto normalmente dotado de plena eficácia, como acontece, por via de regra, com todos os actos (artº 127º, nº 1, 1ª parte, do CPA). Não podia, neste sentido, estar a comprometer um acto que ainda não era plenamente eficaz devido à falta de um factor ligado à existência de uma condição suspensiva. Se a eficácia plena só se atinge com o acto que verifica a existência da condição, parece lógico depreender que todos os efeitos do acto só a partir de então se começam a extrair, designadamente para o da contagem do prazo de caducidade. Aliás, se o período de um ano começasse a contar desde logo, isso poderia provocar uma perda de prazo ao principal interessado. Bastaria pensar nesta hipótese: a A... imediatamente apresenta uma planta de síntese, cumprindo a condição. Mas a Câmara, por razões várias, apenas reúne para deliberar a verificação da condição três ou quatro (ou mais) meses depois, a que ainda acresceria o tempo de demora para a elaboração do ofício de notificação e para o seu efectivo recebimento. Isto redundaria claramente em manifesto prejuízo do interessado: o prazo para apresentar o pedido de licenciamento das obras de urbanização que seria de um ano, estaria agora reduzido a sete ou oito meses, por uma culpa que não seria imputável ao interessado. Não pode ser. A Câmara defendeu-se, ainda, abonando em seu favor um outro argumento: a circunstância de a A... ter sido notificada da deliberação que procedeu à verificação da condição, na qual era mencionado que deveria requerer o pedido do licenciamento das obras de urbanização «no prazo máximo de um ano após a notificação que lhe foi feita em 28 de Setembro de 2001» (fls. 29). Ora, este argumento não procede. Na verdade, esta deliberação não faz mais do que reproduzir as palavras do artº 14º citado. Neste aspecto, não era um acto constitutivo, nem inovador. Poderíamos chamar-lhe “esclarecedor”, pretendendo lembrar ao destinatário da necessidade de observar o prazo fixado na lei. Isto quer dizer que desse acto não pode extrair-se nada mais, nem diferente, do que a lei já estabelece. E por isso o facto de o interessado não impugnar este acto não faz reduzir o tempo para o exercício do direito. Dito por outras palavras, este acto – notificado em 12/12/2001 (fls. 28) – não envolve a sua aceitação pela sua não impugnação. Temos, pois, para nós, que o prazo de um ano só poderia começar a correr com a notificação do acto que declara satisfeita ou verificada a condição suspensiva. O que significa que só a partir de 12/12/2001 se começaria a contar o prazo de um ano estabelecido no artº 14º, que haveria de terminar em 12/12/2002. Mas, porque o pedido de licenciamento das obras de urbanização foi apresentado em 22/11/2002, torna-se evidente a sua tempestividade e a falta de razão do primeiro fundamento da deliberação sindicada, como bem asseverou a sentença recorrida. Não havia razão para declarar a caducidade, portanto. * 7.2- Vejamos agora cada um dos argumentos do segundo fundamento. Para a Câmara, mesmo que a deliberação de 18/9/2001 não estivesse já caducada, sempre dela não se poderiam agora extrair efeitos, por ser ilegal. De acordo com as palavras da sua mais recente deliberação, a resolução deliberativa de 18/09/2001 era ilegal, ou face ao DL nº 555/99, ou face ao DL nº 448/91. Vejamos. 7.2.1- Ilegal, começou por justificar a Câmara, porque ela não tinha sido precedida de discussão pública. “Discussão pública” que em sua óptica decorreria, tanto do abrigo do artº 27º, nº 4 do DL nº 555/99, na versão primitiva, como no artº 27º, nº 2, na versão introduzida pelo DL nº 177/2001. Efectivamente, o artº 27º, nºs 3 (aplicável à alteração também, ex vi nº 4), impunha que a alteração antes de três anos após a concessão do loteamento só poderia ser licenciada mediante autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes abrangidos. E após a alteração trazida pelo DL nº 177/2001, a alteração obrigaria a prévia discussão pública, salvo se houvesse consentimento escrito dos proprietários de todos os lotes constantes do alvará. Simplesmente, como dissemos acima, quando a deliberação foi tomada (18/09/2001) – e esse é o elemento de facto determinante: a data da prática do acto - já a vigência do DL nº 555/99 estava suspensa e ao caso era já aplicável o DL nº 448/91, entretanto repristinado. Ora, se o DL nº 448/91 não obrigava a essa “discussão pública” em tais moldes, errada foi a justificação dada para a desconsideração da deliberação anterior, pouco interessando ao caso as diferentes redacções que o artº 27º veio a conhecer. Falece, pois, este argumento do 2º fundamento do acto * 7.2.2- Ilegal, também, - insistiu a Câmara - por aplicação alternativa do artº 36º, nº 3, do DL nº 448/91. Como a situação teria que ser resolvida à luz do DL nº 448/91, foi acertada desta vez a invocação desse diploma. Falta apenas verificar se também o artº 36º foi correctamente convocado. O nº 3 desse dispositivo legal estipulava: «As alterações às especificações previstas na alínea e), do nº 1, do artº 29º só podem ser licenciadas mediante autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes abrangidos pelo alvará, dos edifícios neles construídos ou das suas fracções autónomas». Trata-se de um normativo que, impondo a intervenção de um determinado número percentual de proprietários dos lotes, procura visar a superação de eventuais conflitos de interesses relacionados com aspectos vários, designadamente ligados ao ambiente, qualidade de vida, bem-estar, salubridade, saúde pública, etc., enfim, com relação próxima a direitos de personalidade, de vizinhança e até mesmo, em certos casos, com o núcleo fundamental de direitos de propriedade. Percebe-se, por isso, que se entenda necessário um acertamento de vontades, um envolvimento e participação dos particulares na formação da decisão administrativa, de maneira a que a todos ela comprometa. E, em nossa opinião, atentando essa alteração contra a tutela da sua confiança e interferindo nos interesses desses proprietários – que adquiriram os seus lotes tal qual eles se lhe apresentaram e, assim, sem nenhuma expectável previsão de que fossem alterados total ou parcialmente ou que fosse modificado o destino de alguns deles – a imposição do seu consentimento eleva-se à categoria de formalidade essencial. Ora, a alteração ao loteamento inicial havia sido concedida sem que os proprietários se tivessem manifestado nesse acto de trâmite procedimental necessário. Consequentemente, o acto de 18/09/2001 era claramente violador desse preceito e, portanto, ilegal. Tinha, pois, razão substantiva a Câmara quando, com esse fundamento, decidiu não deferir o pedido de licenciamento de obras de urbanização. Como o fez? Já acima demos conta da pouca clareza na forma como a Câmara mostrou a sua intenção, se declarativa de nulidade, se revogatória, da deliberação de 18/09/2001. Em nossa opinião, porém, a forma como se exprimiu não revela propósitos do primeiro tipo. Se quisesse emitir uma pronúncia declarativa, nenhum obstáculo formal a impedia de o fazer. Não fez. Repare-se, por outro lado, que em ponto nenhum do acto utilizou o vocábulo nulidade. Tivesse-o feito e estaríamos nós bem mais à vontade para empreender a tarefa que nos levaria à ilação sobre o seu eventual cunho declarativo. Alias, sendo aplicável o DL nº 448/91, como já acima se concluiu, pouco agora interessa invocar o nº 3 do artº 15º como o fez a Câmara ao longo do presente processo em defesa da nulidade da decisão. Em primeiro lugar, esse normativo apenas prescreve que «Os espaços verdes privados constituem partes comuns dos edifícios a construir nos lotes resultantes da operação de loteamento e regem-se pelo disposto nos artigos 1420º a 1438º do Código Civil». Ora, aqueles três lotes destinavam-se a equipamentos, nomeadamente clube de ténis, restaurante, bar-piscina e quiosque e não a espaços verdes, o que desde logo impede uma subsunção da respectiva realidade à previsão legal. O que diferente já seria se o caso tivesse que reger-se pelo DL nº 555/99, pois o equivalente preceito (artº 43º, nº 4), embora mande aplicar os artigos 1420º a 1438º-A, do mesmo código, fá-lo já com referência «aos espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos de natureza privada», que considerava constituírem «partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento». Ou seja, alargava o leque de bens que considerava partes comuns dos lotes. Seja como for, isto é, ainda que a alteração daqueles três lotes (que daquele tipo de equipamentos, passariam a lotes de mais construção habitacional), enquanto de fruição comum, tivesse que ficar submetida às prescrições do Código Civil acima referidas, não deixava de estar sujeita à aprovação da maioria dos condóminos. Contudo, por uma ou outra das imposições legais (tanto pelas disposições do Código Civil, como pela do artº 36º, nº 3, do DL nº 448/91) a omissão da formalidade não constitui motivo legal expresso de um tipo de invalidade sancionada com a nulidade. Com efeito, a situação não pode caracterizar-se por uma compropriedade, já que aqueles três lotes apenas pertenciam à A... e a mais ninguém. Por outro lado, mesmo que fosse de aplicar o regime da utilização colectiva de coisa privada, estaríamos ainda perante uma simples fruição comum que nada tem que ver com atentados contra o direito de propriedade dos utilizadores. Portanto, a invalidade detectada só pode relevar em sede de anulabilidade (não faz luz sobre o assunto o aresto invocado pelo digno Magistrado do MP tanto no parecer de fls. 54 e sgs, no TAF, como a fls. 172/174, neste STA - Ac. do STA de 23/05/2001, Proc. nº 046013 - pois a nulidade ali julgada assentou no facto de além estar em causa uma situação de compropriedade de lotes, caso em que a alteração sem a autorização de alguns comproprietários tinha sido feita ao arrepio dos arts. 1305º e 1408º do Cod. Civil e 62º, nº 1, da CRP; Porém, em caso similar ao presente, em que a omissão da diligência se verificou quanto a vários proprietários de lotes, ver o Ac. de 1/07/2003, Proc. nº 01596/02). Assim, somos a concluir que, ao indeferir o pedido da requerente – que, recorde-se, era de licenciamento das obras de urbanização - a decisão tomada tinha efectivamente um sentido claramente revogatório, radicado no carácter ilegal/inconstitucional da deliberação de 18/09/2001 - que havia licenciado a alteração do loteamento - acabando por fazer cessar os seus efeitos. Simplesmente, mesmo sendo o acto anterior inválido e da Câmara se esperasse a sua eliminação, revogando-o, a verdade é que para o fazer haveria que cumprir a norma que para o efeito lhe fixa um prazo. Ora, se o acto anterior era inválido (anulável), a sua revogação só podia fazer-se de acordo com o artº 141º do CPA. Simplesmente, a deliberação de 11/02/2003 ultrapassou, sem o poder fazer, o prazo de um ano previsto para o recurso contencioso, o mais longo estabelecido no artº 28º da LPTA (Entre outros, Ac. do STA/Pleno de 13/10/2004, Proc. nº 046440; de 15/12/98, Proc. nº 40215; de 23/02/2005, Proc. nº 01083/03; ainda os de 23/02/2000, Proc. nº 044862; de 05/07/2000, Proc. nº 045285; de 05.12.2000-Rec. 45280). Revogação ilegal, pois, como, neste passo, acertadamente decidiu a sentença. Motivo suficiente para, nessa parte, a subscrever. * 7.3- Em vista de todo o exposto, concluímos que a deliberação em crise andou mal: a) Em considerar caducada a deliberação de 18/09/2001; b) E em revogar a deliberação de 18/09/2001 com fundamento na sua ilegalidade. E porque assim rematamos, sufragamos a sentença recorrida, ao conceder provimento ao recurso contencioso com fundamento em revogação ilegal do acto sindicado. *** IV- Decidindo Nesta conformidade, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida nos sobreditos termos. Sem custas. Lisboa, 22 de Março de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.

Sumário

II- A “alteração ao alvará” prevista no artº 36º do DL nº 448/91(no artº 27º do DL nº 555/99 era tratada como “alteração à licença”) implica uma modificação das especificações que dele constam, o que, simultaneamente, representa uma alteração do próprio licenciamento inicial.

III- Se a Câmara delibera a aprovação da alteração ao licenciamento inicial condicionando-a, porém, à apresentação de uma planta de síntese com a inclusão de outras alterações requeridas por outros interessados relativamente ao mesmo loteamento, será com o acto que verifica a satisfação da condição que aquele primeiro começa a produzir efeitos.

IV- Só se verifica a caducidade da deliberação que aprova a alteração, se o interessado não requerer o licenciamento das obras de urbanização subsequentes, nos termos do artº 14º, nº1, do DL nº 448/91, no prazo de um ano.

Este prazo não se conta da notificação do acto que aprova a alteração, mas da notificação do acto que declara satisfeita a referida condição suspensiva.

V- Se, apresentados os projectos das especialidades com vista ao licenciamento das obras de urbanização, a Câmara também indefere o pedido por considerar ter cometido uma ilegalidade na deliberação que aprovara a alteração do loteamento (ilegalidade decorrente do facto de: a) - ter aprovado a alteração sem precedência da discussão pública exigida no artº 27º, nº4, do DL nº 555/99, na redacção inicial, ou o nº2 do mesmo artigo, na versão dada pelo DL nº 111/2001, de 4/06; b) – ter aprovado a alteração sem a autorização dos dois terços dos proprietários dos outros lotes, nos termos do artº 36º do DL nº 448/91), o efeito deste indeferimento é implicitamente revogatório daquela deliberação.

Texto Integral

I- RELATÓRIO

A Câmara Municipal da Murtosa recorre jurisdicionalmente da sentença do TAF de Coimbra que, dando provimento ao recurso ali interposto por “A..., Ldª”, anulou a sua deliberação de 11/02/2003, relativa ao indeferimento de um pedido de aprovação de obras de urbanização decorrentes de um pedido de alteração de alvará de loteamento decidido em 18/09/2002.

Apresentou alegações, que findou com as seguintes conclusões:

«1- Tanto o Decreto-Lei nº 555/99 como o Decreto-Lei n.º 448/91 impunham a participação dos interessados, seja por discussão publica do pedido de alteração de loteamento, seja pela exigência da autorização escrita expressa duma maioria de 2/3 dos proprietários dos lotes a que respeitava o alvará de loteamento cuja alteração se pretendia.

2- O facto de o pedido de alteração loteamento em questão ter dado entrada na vigência do Decreto-Lei n.º 555/99 que não exigia a autorização de 2/3, mas sim a discussão pública e ser concluído estando em vigor o Decreto-lei n.º 448/91 que já exigia a aludida maioria de 2/3, não nos permite concluir que, neste caso, não era necessário proceder a nenhum desses mecanismos de participação: autorização ou discussão publica. Tal raciocínio é frontalmente violador do espírito da lei que, em qualquer um dos preceitos legais, teve a preocupação de assegurar a participação. Foi desse modo violado o artº 9º do Código Civil

3- Se era o Decreto-Lei nº 448/91 que estava em vigor aquando da emissão do acto administrativo definitivo, ou seja aquando da deliberação de 18 de Setembro de 2001, então deveria a aqui recorrente ter feito observar todas as suas exigências, nomeadamente a autorização dos 2/3. Até então apenas haviam sido praticados actos meramente preparatórios que ainda não tinham concedido qualquer direito à requerente A

4- Ao não ter sido exigida a autorização dos 2/3 ou não se tendo procedido à discussão pública, impediu-se os eventuais interessados de participarem no processo, nos moldes que qualquer um dos diplomas lhe assegurava, violando-nos o Principio da Participação consagrado no artº 8º do CPA.

5- Tal participação dos interessados sempre seria obrigatória e imprescindível atento o disposto no artº 15º, nº 3, do Decreto-Lei nº 448/91 ou 43º, nº4 do Decreto-Lei, nº 555/99. Com efeito, sendo os lotes cuja alteração se pretendia destinados a equipamentos, nomeadamente clube de ténis, restaurante, bar piscina balneários e quiosques, a sua alteração estava sujeita aos condicionalismos dos artigos 1420º a 1438º do CC. Ora, desde logo, os artigos 1425º e 1430º impunham a audição de todos os demais proprietários.

6- A deliberação da aqui recorrente de 18 de Setembro de 2001 era pois ilegal, pelo que esta esteve bem ao reconhecer tal na deliberação objecto do recurso contencioso de anulação, ou seja, a deliberação de 11 de Fevereiro de 2003.

7- Tal deliberação (a de 18 de Setembro de 2001) é nula, nos termos do art° 133°.1 do CPA pois falta-lhe um dos requisitos essenciais: a participação dos interessados.

8- Sempre seria ainda nula porque ao dispor sobre um bem que é considerado comum (os lotes alterados) sem desencadear os mecanismos tendentes a que todos os demais comproprietários sejam ouvidos, viola o direito de propriedade destes. Assim, nos termos do artº 62º da CRP e 133-2-d), do CPA é nula tal deliberação. Sendo nula pode tal ilegalidade ser conhecida a todo o tempo.

9- O artº 14° -1 do Decreto-Lei nº 448/91 estipula que a deliberação que licenciou a realização da operação de Loteamento caduca se no prazo de um ano, a contar da sua notificação, não for requerido o licenciamento das obras de urbanização. Quando a requerente A... solicitou o licenciamento das obras de urbanização já o fez decorrido mais de um ano sobre a deliberação que licenciou a alteração, como tal esta mostrava-se caducada.

10- Sendo certo que a aqui recorrente impôs como condição que fosse apresentada uma planta síntese, não podemos contar o prazo de um ano sobre a data da notificação da apresentação desta planta porque a recorrente Câmara havia expressamente advertido a requerente A..., quando a informou que a planta síntese já fora apresentada, que o prazo se contava da notificação da deliberação de 18 de Setembro de 2001. Cabendo à Câmara o poder disciplinador do andamento do processo administrativo –artº 86° do CPA, caso a requerente entendesse que tal prazo não estava correcto sempre deveria ter interposto recurso desse acto. Não o fez, acatando-o, não pode agora vir defender outro entendimento.

11- Sendo um prazo de caducidade este apenas se suspende nos casos previstos na Lei –artº 3280 º do CC, e a apresentação da dita planta não é um desses casos.

12- Mesmo que se entendesse que estávamos perante uma condição imposta à validade da deliberação de 18 de Setembro de 2001, uma vez preenchida tal condição os seus efeitos retrotraem-se à data da deliberação –artº 276º do CC, como tal o prazo de um ano sempre se teria de contar desde 18 de Setembro de 2001.

13- A douta sentença recorrida violou os artigos: 62º e 65º, nº 5 da CRP, 14º, 15º e 36º, nº 3 do Decreto-Lei nº 448/91, 27º, nº 2 do Decreto-Lei nº 555/99 e 276º e 328º do CC».

Contra-alegou a recorrida, apresentando as seguintes conclusões:

«1° O procedimento que culminou com o a.a, objecto deste recurso contencioso de anulação, foi tramitado correctamente, na fase inicial pelo Dec-Lei nº 555/99 e após a repristinação do Dec-Lei nº 448/91, por este diploma.

2º Da sucessão de vigência destes dois diplomas, decorreu o facto de não ter sido necessário apresentar a autorização escrita de 2/3 dos proprietários dos lotes, no momento de apresentação do requerimento de alteração do loteamento, pois estava em vigor o Dec-Lei nº 555/99.

3º Nem posteriormente a audiência pública dos interessados, porque na altura em que ela deveria ter decorrido, nos termos do Dec. Lei nº 555/99, já estava suspensa a sua vigência, por força do disposto na Lei nº 13/2000 de 20 de Julho.

4° Pelo que nenhuma irregularidade se verificou a este respeito no procedimento.

5º Por isso, não podia a entidade recorrida revogar a deliberação de 18.9.2001, que é manifestamente constitutiva de direitos e válida (artigo 140°, nº1,al. b) do CPA).

6. De qualquer das formas, a falta da referida autorização; ou da audiência de interessados, na ausência de qualquer norma que expressamente fizesse culminar tal omissão de nulidade, caía no âmbito da anulabilidade (artigo135º do CPA).

7° Sendo certo, que na data em que foi deliberado revogar a deliberação de 18.09.2001, em 23 de Dezembro de 2002, já esta se encontrava consolidada pelo decurso do prazo previsto no nº do artigo 141º do CPA, isto é, um ano (alínea c) do nº 1do artigo 28º da LPTA).

8º A falta de audiência obrigatória dos interessados não cabe no disposto no nº do artigo 133º do CPA, uma vez que esta não é um elemento essencial do acto administrativo (neste sentido acórdãos do STA de 18.02.98, 23.03.2000 e 2/05/2006 in www.dgsi.pt e Pedro Machete, in CADERNOS DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA, nº12, p.18).

9º Dado o carácter taxativo dos fundamentos de indeferimento dos pedidos de licenciamento das operações de loteamento e consequentemente dos pedidos de alteração dos mesmos, a discussão pública reconduz-se apenas à discussão e verificação concreta daqueles fundamentos (Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO COMENTADO, 2006, pp.190-191).

10º A Câmara Municipal, vem agora, neste recurso, com um argumento novo que nem utilizou para revogar o acto administrativo, nem ao contestar o presente recurso contencioso de anulação, e que é o de que o acto administrativo que revogou, ofende o núcleo essencial do direito de propriedade, é uma questão nova que não pode ser apreciada agora em sede de recurso jurisdicional. Mas mesmo que assim não se entenda, e sem prescindir sempre se dirá o seguinte:

11º Conteúdo essencial de um direito fundamental é aquela parte do seu conteúdo, que é absolutamente necessária para que os interesses que dão vida ao direito, resultem real, concreta e efectivamente protegidos.

12º Mesmo aceitando que o artigo 62º da Constituição consagra não só a existência e a transmissibilidade do direito à propriedade, mas também o seu conteúdo e que portanto a sua violação num a.a. pode ser tutelada pela alínea d) do nº 2 do artigo 133º do CPA, o que é certo é que esta alteração ao loteamento em nada afecta os proprietários dos lotes já alienados.

13º Na verdade, os lotes de cuja afectação se pediu alteração são privados, destinavam-se de acordo com o alvará de loteamento a serem vendidos a particulares que aí explorariam as actividades nele constantes para proveito próprio e não em proveito dos condóminos, nem foi afectada qualquer área do condomínio do loteamento, que aliás inexiste, como decorre do seu alvará.

14º Pelo que o a.a. "sub judice" ao revogar o a.a. de 18.09.2001, violou o disposto no artigo 140º, nº1, al. b), do CPA , sendo por essa razão anulável e assim, bem andou a decisão recorrida quando o revogou.

15º Não é possível qualificar a notificação de um parecer dos serviços técnicos que apenas refere: "Relativamente ao assunto em epígrafe e em cumprimento do despacho de 01.12.11, informo V.Exª do parecer técnico que junto fotocópia" de acto administrativo, como pretende agora a recorrente, uma vez que lhe faltam todos os elementos essenciais, referidos no artigo 120.° do CPA, mas mesmo que assim se entendesse e sem conceder sempre se dirá o seguinte:

16° A considerar-se que o a.a. é o despacho cujo teor se desconhece, ele sempre seria ineficaz relativamente à agora recorrida A..., por não lhe ter sido notificado, nos termos da alínea b), do artigo 66°, 68.° nº e 132.° do CPA.

17° Aliás, o próprio parecer; não fundamenta minimamente a opinião que emite sobre a forma como se contaria o prazo.

18º Isto é, omite completamente o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido para chegar à conclusão que enuncia.

19° A este respeito, dir-se-á ainda, sendo um acto interpretativo, teria de emanar do mesmo órgão que o emitiu, o único competente para o interpretar, e que era a Câmara, o que não foi alegado sequer.

20° A deliberação objecto do presente recurso de anulação errou, quando entendeu verificada a caducidade da deliberação de 2001.09.18, pelo decurso do prazo estabelecido no artigo 14°, nº 1 do Dec-Lei nº 448/91, de 29.11, na verdade

21° Em 18.09.2001, fora deferido o pedido de alteração do loteamento condicionado à apresentação "da respectiva planta de síntese em que inclua todas as alterações solicitadas pela A... e por ... e outro, logo que as mesmas sejam aprovadas."

22° Tal condição é suspensiva, no sentido de que os efeitos do acto em causa apenas se produzirão após a sua verificação. Mesmo considerando que a aprovação da alteração ao loteamento apresentada por ...l tivesse ocorrido na mesma data da deliberação que aprovou o pedido da agora recorrida A..., certo é, que esta também ficou condicionada à entregada planta síntese, e só com a tal entrega a deliberação seria eficaz.

23° A única entidade que podia controlar o cumprimento das respectivas condições impostas em cada um dos referidos actos, era a própria Câmara Municipal, tendo a obrigação de os notificar quando tivesse por verificadas as respectivas condições o que veio efectivamente a fazer.

24° Notificação que ocorreu em 12/12/2002 e após o que, como se verifica da matéria de facto assente na decisão agora recorrida e não impugnada no presente recurso, a A... apresentou os projectos das obras de urbanização em 22.11.2002, ou seja, ainda antes do decurso do prazo de um ano, a que se reporta o artigo 14.°, nº 1, do Dec-Lei nº 448/91 de 29.11.

25° Pelo exposto, não se verificou a caducidade constante do referido normativo, ao contrário do que entendeu a agora recorrente, Câmara Municipal da Murtosa, na sua deliberação de 23 de Dezembro de 2002.

26° Pelo que também aqui, nenhuma razão tem a recorrente, em por em causa a bondade da decisão recorrida».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do provimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por verificada a seguinte factualidade:

«1. Por deliberação de 28 de Dezembro de 1990, rectificada em 8 de Janeiro de 1991, a Câmara Municipal da Murtosa (CMM), entidade recorrida, decidiu aprovar o pedido de licenciamento do loteamento dum terreno, denominado "...", situado na freguesia da Torreira, concelho da Murtosa, e inscrito na conservatória de Estarreja sob o n° ..., para a constituição de 76 lotes, e que deu origem ao Proc. de obras n° ..., tendo emitido o Alvará n° 2/91, em nome a recorrente, conforme Aviso publicado no DR III- Série, nº 107, de 10/5/991, com o aditamento constante do Aviso publicado no DR –III- Série, nº 290, de 17/12/91.

2. Este prédio rústico veio a ser adquirido por compra pela aqui recorrente "A... , Lda".

3. Enquanto proprietária dos lotes E1, E2 e F1, em 12 de Junho de 2000, a recorrente requereu à entidade recorrida a aprovação de um aditamento ao respectivo alvará de loteamento nº 2/91, referido em 1, com vista a alteração desse lotes, que consistia na subdivisão e alteração do destino que passaria de comércio e equipamentos (clube de ténis, restaurante, bar, piscina, balneários e quiosque) para habitação (uni e plurifamiliar), comércio, equipamento polidesportivo e ainda espaços públicos (praça, espaços verdes e estacionamento) -Proc. 173/00.

4. A alteração pretendida mereceu pareceres favoráveis da Divisão do Planeamento e Obras da Câmara Municipal da Murtosa.

5. Solicitado Parecer à CCRC, por existirem duvidas quanto aos trâmites a seguir, dada a entrada em vigor do Dec-Lei nº. 555/99, de 16/12, e conciliação com mais dois pedidos de alteração ao mesmo alvará (nºs. 175/00 e 176/00), a CCRC, num segundo parecer, depois de exposição da recorrente, informou que o processo deveria ser instruído de acordo com o Dec. Lei 555/99, de 16/12, versão inicial.

6. Por deliberação de 11/9/2001, a CMM aprovou o projecto de alterações ao loteamento, requerido por ... e outros - Proc. 176/00, ficando "...condicionado à apresentação da respectiva planta de síntese em que inclua todas as alterações solicitadas pela A... e por ... e outro, logo que estas mesmas sejam aprovadas".

7. Por deliberação de 18/9/2001, a CMM aprovou o projecto de alterações ao loteamento, requerido por ... e outro - Proc. 175/00, ficando"...condicionado à apresentação da respectiva planta de síntese em que inclua todas as alterações solicitadas pela A... e por ... e outro, logo que estas mesmas sejam aprovadas".

8. Apresentada uma planta de implantação conjunta (que incluía também as alterações solicitadas por ...e outro), atento o Parecer da DRAOT (que sucedeu à CCR), por deliberação de 18/9/2001, por unanimidade, a entidade recorrida aprovou os projectos de alteração solicitados pela recorrente, ficando "condicionada à apresentação da respectiva planta de síntese que inclua todas as alterações solicitadas pela A... e por ... e outro, logo que estas mesmas sejam aprovadas".

9. Por deliberação de 20/11/2001, a CMM, relativamente ao projecto em nome de ... e outro - Proc. 175/00 - decidiu "Dando cumprimento à deliberação camarária de 2001/09/18, os requerentes apresentaram a planta de síntese que condicionava o projecto de alterações estando, deste modo, de acordo com o Parecer da DPO, satisfeitas as deliberações constantes daquela deliberação"

10. Por deliberação de 4/12/2001, a CMM, relativamente ao projecto em nome de ...e outros Proc. 176/00 – decidiu "A Câmara Municipal tomou conhecimento da planta de síntese agora presente, solicitada que foi como condição de aprovação por deliberação camarária de 11/09/2001".

11. A recorrente foi notificada das decisões, referidas em 9 e l0, em l2/12/2001-cfr.fls.28 e 29 dos autos.

12. Uma vez que o pedido de alteração ao loteamento exigia a realização de obras de urbanização, em 22/11/2002, a recorrente apresentou, para aprovação, os projectos de especialidades relativos à alteração das obras de urbanização do loteamento.

13. Em 10/1/2003, a CMM aprovou a proposta de indeferimento do pedido, dito em 11, nos termos que constam da acta de fls. 31 e 32 dos autos, à qual, nos termos dos arts. 100°- e sgs. do CPA, a recorrente se pronunciou, referindo aquela, concretamente, que:

"Depois de os analisar (pedido da requerente e parecer da Divisão e Planeamento e Obras) e de compulsar o processo verificou, além do mais, que o pedido (relativo às obras de urbanização) foi formulado já depois de ter decorrido um ano sobre a deliberação camarária de 2001/09/18, portanto quando já não o podia fazer, pelo facto de ter caducado, conforme dispõe o artigo 14º, nº 2, do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro.

Porém, ainda que assim se não entenda sempre aquela deliberação padeceria de vicio, que a invalidaria, pois, de acordo com o prescrito no artigo 27º, nº 4, primeira parte, do Decreto-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro, na sua redacção primitiva, quer de acordo com o mesmo artigo 27º, nº2, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n" ./77/2001, de 4 de Junho, a aprovação, a existir, teria de ser precedida de um período de discussão pública, a efectuar nos termos legais, o que não aconteceu.

Ou, de acordo com o disposto no Decreto-Lei 448/91, de 28 de Novembro, artigo 36º, nº.3,…o que também não ocorreu.

Ora as prescrições legais, supra referidas, visam proteger o interesse público, no caso concreto dos proprietários dos lotes abrangidos pelo alvará, que, em nome da Lei (do seu espírito) e dos princípios gerais do direito, teria sempre que ser protegido, sendo, salvo devido respeito por melhor opinião, ilegal (inconstitucional) entendimento diverso, tendo sempre, que haver lugar à sua publicitação.

Assim a Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, elabora o seguinte projecto de deliberação:

Indeferido o pedido da requerente, de acordo e com base no supra exposto nos parágrafos anteriores".

14. Por deliberação 11/2/2003, a entidade recorrida converteu em definitivo a proposta de indeferimento, referida e transcrita em 13

acto/deliberação recorrida».

Nos termos do artº 712º do CPC adita-se ainda a seguinte factualidade:

15- A deliberação de 18/09/2001, referida no ponto 8 supra, foi notificada à A... em 28/09/2001.

III- O Direito

1- As etapas que teremos que ir vencendo para a apreciação plena do presente recurso jurisdicional prendem-se com outras tantas questões que importa superar, e que são:

a) O sentido e objecto da pretensão da A...;

b) O sentido da deliberação impugnada;

c) Os fundamentos da deliberação;

d) Regime Jurídico aplicável à situação.

e) A validade do acto.

2- Primeiramente, porém, importa recordar e precisar muito bem o essencial da matéria de facto.

- Em 28/12/1990 havia sido concedido o licenciamento de uma operação de loteamento de um determinado prédio rústico, que a A... posteriormente adquiriu.

- Em 12/06/2000, enquanto proprietária de três lotes (E1, E2 e F1), a A... requereu um aditamento ao alvará desse loteamento, a que coube o Processo nº 173/00.

- Pretendia a então requerente subdividir e alterar o destino desses três lotes, que passariam de comércio e equipamentos (clube de ténis, restaurante, bar, piscina, balneários e quiosque) para habitação (uni e plurifamiliar), comércio, equipamento polidesportivo e ainda espaços públicos (praça, espaços verdes e estacionamento).

- Sobre o mesmo loteamento, haviam sido entretanto apresentados mais dois pedidos de alteração, a que corresponderam os Processos nºs 175/00 e 176/00, em nome de ... e outro e ...e outro, respectivamente.

- A Câmara Municipal da Murtosa decidiu aprovar cada um dos pedidos nesses processos (173/00, 175/00 e 176/00), condicionando-os à apresentação da planta de síntese que incluísse as alterações apresentadas pelos outros dois.

- Relativamente ao pedido da A..., tal decisão foi tomada em 18/09/2001 e notificada em 28/09/2001.

- Por terem sido apresentadas as referidas plantas de síntese, foi emitido o Parecer Técnico que concluía terem sido satisfeitas as condições impostas, sendo a A... notificada disso mesmo por despacho de 11/02/2001.

- Nesse parecer, junto com tal notificação, dizia-se que os processos nºs 175/00 e 176/00 estavam concluídos, por não envolverem obras de urbanização, mas que o processo da A... iria prosseguir, e que teria «…que ser efectuado no prazo máximo de um ano após a notificação que lhe foi feita em 28 de Setembro de 2001».

- Em 22/11/2002 a A... apresentou o pedido de aprovação dos projectos das especialidades relativos às obras de urbanização do loteamento.

- Em 10/01/2003 a CMM aprovou a proposta de indeferimento do pedido feito em 22/11/2002, notificando-a para os efeitos do artº 100º do CPA.

- Em 11/02/2003 a CMM converteu em definitiva a proposta de indeferimento.

3- Sentido e objecto da pretensão da A

Como é sabido, um processo de loteamento desenvolve-se em três principais momentos distintos (dispensados aqui alguns aspectos de pormenor que variam de caso para caso):

a) - A aprovação da operação urbanística de loteamento, caracterizada pelo fraccionamento de um prédio em lotes autónomos.

Esta fase culmina com o acto administrativo de deferimento do pedido de licenciamento do loteamento (licença), que define o número de lotes, a área de cada um, sua localização, densidade e tipo de ocupação, etc.

Esta licença é constitutiva de direitos: o requerente obtém o direito de fraccionar o seu prédio e nas fracções edificar nos moldes nela definidos.

b) Aprovação das obras de urbanização.

Se o loteamento exigir obras de urbanização, a entidade competente deverá apreciar os elementos apresentados pelo requerente, designadamente os respectivos projectos da especialidade (arruamentos, redes de abastecimento de água, gás, telecomunicações, electricidade, etc).

No domínio do DL nº 448/91, de 29/11 esta era uma fase autónoma (arts. 20º e sgs.), enquanto no domínio do DL nº 555/99, de 16/12 ela pode ser simultânea com o loteamento propriamente dito.

Em qualquer caso, o requerente é notificado das condições do licenciamento das obras, do prazo para a sua execução, do montante da caução a prestar e as condições gerais do “contrato de urbanização”, se for caso disso (artº 23º do DL nº 448/91 e 53º do DL nº 555/99).

c) Emissão do alvará

O alvará é o documento formal que titula o direito constituído através do licenciamento do loteamento e das obras de urbanização.

Ele contém as especificações mais relevantes da operação (identificação do titular, do prédio, deliberações camarárias sobre a operação, número de lotes, áreas, finalidade, área de construção, número de fogos e pisos, áreas de cedências ao domínio público, etc), que são vinculativas para a Câmara, para o proprietário e para os adquirentes dos lotes.

Este procedimento, complexo que é para o fraccionamento inicial, apresenta um percurso semelhante quando se pretende obter uma alteração. Assim o dizem os arts. 36º, nº2 do DL 448/91 e 27º, nº4, do DL nº 555/99.

Essa alteração, que no domínio do DL nº 448/91 era tratada como sendo «alteração de alvará» (artº 36º), com o DL nº 555/99 passou a ser configurada como «alteração à licença» (artº 27º).

Pese embora a diferente terminologia, o que é certo é que em ambos os casos o resultado visado é, praticamente, o mesmo. Afinal, se o alvará é um título, qualquer alteração às suas especificações só pode representar, indiscutivelmente, uma alteração ao seu objecto, isto é, àquilo que precisamente ele titula: o licenciamento inicial.

Assentemos, portanto, nisto: o que A... pretendia - ver II-3 supra – era a alteração do licenciamento e, por consequência, também a alteração do título respectivo.

4- Sentido da deliberação impugnada

Tenhamos depois presente que o pedido de alteração do licenciamento da operação de loteamento foi deferido para todos os interessados: A... (Proc. nº 173/00), ... e outro (Proc. nº 175/00) e ... (Proc. nº 176/00).

Esse deferimento foi deliberado em 11/09/2001 e 18/09/2001 (nesta segunda data, para resolver as pretensões de .../outro e A...). Estava, pois, decidida essa fase do procedimento.

E no que à ora recorrida A... dizia respeito, a alteração assim decidida iria constitui-la no direito de poder transformar os três lotes de que era proprietário e dar-lhes outro destino, a partir do momento em que fosse satisfeita a condição (elemento acessório do acto) de apresentar uma planta de síntese. E assim, se nesse momento (18/09/2001) ainda não estava constituído o direito subjectivo, mas somente formada uma expectativa jurídica na sua aquisição posterior (Robin de Andrade, in A revogação dos actos administrativos, 2ª ed., pag. 140/148; Ac. do STA/Pleno, de 6/06/2002, Proc. nº 046577), a verdade é que passou a estar, a partir do momento em que a mesma entidade verificou estar satisfeita a condição.

Ora, acontece que se a A... podia avançar para a referida alteração, faltava-lhe ainda a definição dos moldes em que o poderia concretizar, para o que seria necessária a apresentação dos projectos das obras de urbanização que essa alteração iria implicar. E assim o fez.

Mas eis que, enquanto esperava que a Câmara se debruçasse sobre os projectos de especialidades - deferindo os termos em que as obras de urbanização seriam executadas -, aquela entidade veio tomar uma decisão (a.a), datada de 11/02/2003, em duas frentes:

- Numa, versando directamente o pedido de alteração das obras de urbanização, dizendo que este pedido fora extemporâneo, pelo que considerava caducada a deliberação que havia deferido a alteração do loteamento ao abrigo do artº 14º do DL nº 448/91;

- Noutra (com dois argumentos), atingindo directamente a própria deliberação de 18/09/2001, considerando-a inválida e inconstitucional, por alegadamente não haver cumprido tanto o nº 4 do artº 27º, do DL nº 555/99, na versão primitiva, como o nº 2 do mesmo artigo, na versão modificada pelo DL nº 177/2001, ou porque não observara o disposto no artº 36º, nº 3, do DL nº 448/91.

E foi com esta dupla fundamentação que deliberou dar por «Indeferido o pedido da requerente…».

O sentido de tal deliberação era, por conseguinte, impedir que a interessada pudesse realizar as obras de urbanização, porque a anterior fase do procedimento, ou havia cedido às forças da caducidade, ou não podia proporcionar a realização do direito por assentar em acto inválido.

Como quer que seja, a Câmara acabava de dizer à requerente que não podia extrair quaisquer efeitos da deliberação de 18/09/2001.

5- Os Fundamentos da deliberação

Como atrás íamos dizendo, o acto administrativo contenciosamente impugnado apresenta dois fundamentos:

1º O pedido relativo às obras de urbanização foi efectuado mais de um ano depois da deliberação de 18/09/2001, o que importaria a caducidade da anterior deliberação ao abrigo do artº 14º do DL nº 448/91;

2º a) O licenciamento da alteração do loteamento proferido em 18/09/2001 não tinha sido precedida de discussão pública, violando assim o DL nº 555/99, de 16/12, ou o nº 4 do artº 27º na sua redacção originária, ou o nº 2, do mesmo artigo, na redacção dada pelo DL nº 177/2001, de 4/06; em alternativa,

b) Essa alteração havia sido obtida sem autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes, conforme exigência do artº 36º, nº 3, do DL nº 448/91, de 29/11, na sua versão final.

Ora, um indeferimento com este conteúdo tem uma dúplice função. Por um lado, ao não deferir a pretensão ao abrigo do artº 14º do DL nº 448/91, a Câmara utilizou uma razão autónoma ligada exclusivamente ao próprio pedido, tendo-o por extemporâneo. Nesta parte do acto, estamos perante um acto declarativo. Ele contém, especificamente, uma declaração de caducidade, através da qual a entidade administrativa se limita a enunciar os efeitos que já decorreram da lei ou de um acto administrativo anterior. Freitas do Amaral considerava esta situação como figura afim da revogação, mas dela distinta, apesar de tudo (in Direito Administrativo, III, pag. 354/355).

Mas, por outro lado, ao justificar também a deliberação com a alegada circunstância de a anterior deliberação ser inválida, muniu-se de uma causa somente ligada àquela decisão, nela fundando o motivo do indeferimento. Isto é, partiu para o indeferimento de um pedido de licenciamento de obras de urbanização com razões que se prendem à ilegalidade/inconstitucionalidade da deliberação pretérita de licenciamento das alterações ao loteamento. Ora, com esta técnica decisória, o que ao fim e ao cabo estava a determinar era a impossibilidade de extrair efeitos dessa deliberação por ser inválida. É certo que a deliberação em crise não se expressou de modo eloquente e claro sobre o modo como queria afectar a deliberação de 18/09/2001. E, então, de duas uma:

1ª Ou a sua intenção era emitir um acto declarativo, eventualmente no propósito de a declarar nula (ob. cit, pag. 355; também artº 139º, nº1 , al.a), do CPA);

2ª Ou, por razões de estrita literalidade do seu conteúdo, estaremos em presença de um acto que atinge implicitamente o cerne do acto anterior. E então, quanto a esta segunda ordem de razões, o efeito da deliberação recorrida seria revogatório, na medida em que atentava contra o direito formado à sombra da deliberação anterior de deferimento da alteração, cujos efeitos assim cessavam.

Adiante voltaremos ao tema, quando chegar o momento de extrair o juízo final sobre a eventual invalidade de que eventualmente padeça a deliberação de 18/09/2001. Por ora, importa apenas ir adiantando que nos parece muito mais plausível a segunda das hipóteses.

6- Da lei aplicável

Neste passo da análise, é importantíssimo apurar qual o regime jurídico aplicável à situação, pois que o acto se serviu, indistintamente a bem dizer, quer de normas sucessivas de versões diferentes de um mesmo diploma, quer de disposições legais de diploma diferente e anterior, podendo ser diversa a solução consoante se conclua pela aplicação de um ou outro dos regimes. Nessa tarefa, não poderemos desviar a nossa atenção do momento em que foram formuladas e decididas as pretensões.

Estão em causa os DL nºs 555/99 e 448/91 e não esqueceremos que a pretensão que visava a alteração do loteamento foi apresentada em 12/06/2000 (Facto II-3).

O DL nº 555/99 - que no seu artº 129º, al. b), determinava a revogação do DL nº 448/91 - foi publicado em 16 de Dezembro e a sua vacatio legis foi de 120 dias, conforme o seu artº 130º. Isto quer dizer que a sua entrada em vigor ocorreria em 14 de Abril de 2000.

No entanto, a sua vigência foi suspensa a partir da Lei nº 13/2000, de 20/07 com efeitos a partir do dia 21/07/2000 (artº 2º) até 31/12/2000, inclusive, sendo repristinada a legislação referida no artº 129º (cfr. artº 1º, nº1).

De acordo com o mesmo dispositivo legal, a legislação referida no artº 129º do DL nº 555/99 (por isso, também o DL nº 448/91) aplicar-se-ia aos «processos em curso». E de acordo com o nº 2 «Ficam salvaguardados os actos praticados pelas câmaras municipais em matéria de urbanização e edificação desde 14 de Abril do ano em curso até à entrada em vigor da presente lei, desde que conformes à legislação referida no número anterior, bem como os direitos entretanto consolidados».

Finalmente, de acordo com o artº 4º da Lei nº 30-A/2000, de 20/12, «A suspensão da vigência do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, prevista no n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 13/2000, de 20 de Julho, é prorrogada até à entrada em vigor do decreto-lei a emitir ao abrigo da presente autorização legislativa».

Esse decreto-lei viria a ser o DL nº 177/2001, de 4/06.

A suspensão manteve-se, por isso, até à entrada em vigor desse DL nº 177/2001, de 4/06 – que alterou o DL nº 555/99 – o que aconteceu 120 dias depois (artº 5º), ou seja, em 2 de Outubro de 2001.

Posto isto, temos:

a) - O DL nº 555/99 vigorou desde 14/04/2000 até 20/07/2000;

b) - Entre 21/07/2000 e 1/10/2001 esteve suspensa a sua aplicação. Em seu lugar, imperou o DL nº 448/91.

c) – O DL nº 555/99 voltou a entrar em vigor em 2/10/2001 com as alterações introduzidas pelo DL nº 177/2001, mas as disposições deste diploma (DL 177/2001) só se aplicariam aos procedimentos iniciados após a sua entrada em vigor (artº 4º).

Significa que no momento da apresentação do pedido de alteração do loteamento (12/06/2000) vigorava o DL nº 555/99. Mas significa ainda que quando a Câmara tomou a deliberação de 18/09/2001 de novo já estava em vigor o DL nº 448/91. E não se diga que a legislação aplicável ao caso deveria ser a dominante à data do requerimento – não se concorda assim com a posição da recorrida nesta parte - , mas sim a que imperava ao tempo em que a decisão foi tomada, ao abrigo do princípio “tempus regit actum” (Ac. do STA de 3/04/2003, Proc. nº 02046/02; de 5.2.04, Proc. nº 1918/02; de 22.6.04, Proc. nº 1577/03;).

É certo que a Lei nº 13/2000 estipulava que, não obstante se aplicar a partir de então a legislação repristinada aos procedimentos em curso (DL nº 448/91), ao mesmo tempo prescrevia que se teriam que salvaguardar os actos praticados pelas Câmaras a partir de 14/04/2000 ao abrigo do diploma suspenso (DL 555/99). Acontece, porém, que até à data da deliberação nenhuma decisão administrativa foi praticada, a não ser meros actos de trâmite procedimental. E se é verdade que, como diz a Câmara na sua peça de fls. 137, o Presidente poderia no prazo de 15 dias lavrar despacho rejeitando o requerimento caso estivessem em falta elementos instrutórios ao abrigo do artº 11º, nº 3, do DL nº 555/99, certo é também que da falta desse despacho não decorreriam efeitos constitutivos próprios de acto administrativo tácito de deferimento, pois, como do nº 5 desse artigo emerge, a falta de rejeição liminar ou a ausência de convite para corrigir ou completar o pedido apenas tem por efeito fazer presumir «que o processo se encontra correctamente instruído» (sic).

A circunstância de o acto ter ficado dependente da verificação de uma condição suspensiva (apresentação de planta de síntese) – verificação ocorrida já em Dezembro de 2001 (fls. 28/29 dos autos) – em nada altera a situação no plano da validade do acto. Com efeito, uma coisa é a produção de efeitos, questão relacionada com a eficácia dos actos administrativos (neste caso, ver arts 127º, nº 1 e 129º, nº b), do CPA), outra é a validade dos actos, cujo apuramento é feito à luz do ordenamento jurídico em vigor à data da sua prolação.

Por conseguinte, e em suma, era o DL nº 448/91 aquele que estava em vigor no momento da deliberação tomada em 18/09/2001.

A sentença do TAF disse que não – que era a vigente no momento do pedido – e nessa parte não merece o nosso aplauso.

7- A validade do acto

7.1- O primeiro fundamento do acto, como se viu, tinha que ver com o decurso do prazo de um ano sobre a data da deliberação camarária de 18/09/2001 no momento em que a interessada formulara pedido de deferimento das obras de urbanização, isto é, em 22/11/2002 (Facto II-12). Circunstância que, para a Câmara, era motivo para indeferir o pedido com assento na caducidade operada a partir do artº 14º, nº 1, do DL nº 448/91.

Esse normativo dispõe, efectivamente, que «A deliberação que tiver licenciado a realização de operações de loteamento caduca se no prazo de um ano a contar da sua notificação não for requerido o licenciamento das obras de urbanização» (destaque nosso). Preceito que para a Câmara seria aplicável ao caso em apreço – que versa sobre alteração do licenciamento da operação de loteamento – face ao disposto no artº 36º, nº 2, desse mesmo diploma.

Pois bem. Não há dúvida de que as datas atrás referidas estão certas. E se estão, entre uma e outra mediou um período superior a um ano. É um facto. Falta então apenas saber se esse período de cerca de 14 meses poderia conduzir à caducidade da respectiva deliberação. O problema consiste em saber se esse prazo se conta desde a data da deliberação (18/09/2001), se a partir da data da notificação que dela lhe fora feita (28/09/2001), se outra qualquer.

É claro que a 1ª deliberação determinou a apresentação de uma planta de síntese em que fossem incluídas as alterações solicitadas por A... e ... e outro (condição a que acima fizemos referência). Se fosse de entender que, mais do que uma condição, o que havia ali era a imposição de um dever, então poderíamos lançar mão do artº 132º do CPA (que diz que a eficácia dos actos constitutivos de deveres ou encargos começam a produzir efeitos a partir da sua notificação) e teríamos o “dies a quo” atirado para a data da notificação. Em tal hipótese, o prazo de um ano terminaria em 28/09/2002, por 28/09/2001 ter sido a data da notificação.

Mas, como a situação é de condição suspensiva as coisas mudam de feição. Nesse caso, a sua eficácia é diferida para o momento em que a condição se verifica, efectivamente (ver artº 129º, al. b), do CPA). Ora, sendo assim, se os efeitos desse acto apenas brotam com a verificação da condição, também só nesse momento é que ele é constitutivo de direitos (neste sentido, Ac. do STA/Pleno, de 06/06/2002, Proc. nº 046577).

É certo que a lei diz que o prazo de um ano para a produção da caducidade da deliberação se começa «a contar da sua notificação» (artº 14º, nº 1, cit. DL nº 448/91). Simplesmente, quando assim prescreve está obviamente a referir-se à notificação de um acto normalmente dotado de plena eficácia, como acontece, por via de regra, com todos os actos (artº 127º, nº 1, 1ª parte, do CPA). Não podia, neste sentido, estar a comprometer um acto que ainda não era plenamente eficaz devido à falta de um factor ligado à existência de uma condição suspensiva. Se a eficácia plena só se atinge com o acto que verifica a existência da condição, parece lógico depreender que todos os efeitos do acto só a partir de então se começam a extrair, designadamente para o da contagem do prazo de caducidade.

Aliás, se o período de um ano começasse a contar desde logo, isso poderia provocar uma perda de prazo ao principal interessado. Bastaria pensar nesta hipótese: a A... imediatamente apresenta uma planta de síntese, cumprindo a condição. Mas a Câmara, por razões várias, apenas reúne para deliberar a verificação da condição três ou quatro (ou mais) meses depois, a que ainda acresceria o tempo de demora para a elaboração do ofício de notificação e para o seu efectivo recebimento. Isto redundaria claramente em manifesto prejuízo do interessado: o prazo para apresentar o pedido de licenciamento das obras de urbanização que seria de um ano, estaria agora reduzido a sete ou oito meses, por uma culpa que não seria imputável ao interessado. Não pode ser.

A Câmara defendeu-se, ainda, abonando em seu favor um outro argumento: a circunstância de a A... ter sido notificada da deliberação que procedeu à verificação da condição, na qual era mencionado que deveria requerer o pedido do licenciamento das obras de urbanização «no prazo máximo de um ano após a notificação que lhe foi feita em 28 de Setembro de 2001» (fls. 29). Ora, este argumento não procede. Na verdade, esta deliberação não faz mais do que reproduzir as palavras do artº 14º citado. Neste aspecto, não era um acto constitutivo, nem inovador. Poderíamos chamar-lhe “esclarecedor”, pretendendo lembrar ao destinatário da necessidade de observar o prazo fixado na lei. Isto quer dizer que desse acto não pode extrair-se nada mais, nem diferente, do que a lei já estabelece. E por isso o facto de o interessado não impugnar este acto não faz reduzir o tempo para o exercício do direito. Dito por outras palavras, este acto – notificado em 12/12/2001 (fls. 28) – não envolve a sua aceitação pela sua não impugnação.

Temos, pois, para nós, que o prazo de um ano só poderia começar a correr com a notificação do acto que declara satisfeita ou verificada a condição suspensiva. O que significa que só a partir de 12/12/2001 se começaria a contar o prazo de um ano estabelecido no artº 14º, que haveria de terminar em 12/12/2002.

Mas, porque o pedido de licenciamento das obras de urbanização foi apresentado em 22/11/2002, torna-se evidente a sua tempestividade e a falta de razão do primeiro fundamento da deliberação sindicada, como bem asseverou a sentença recorrida. Não havia razão para declarar a caducidade, portanto.

7.2- Vejamos agora cada um dos argumentos do segundo fundamento.

Para a Câmara, mesmo que a deliberação de 18/9/2001 não estivesse já caducada, sempre dela não se poderiam agora extrair efeitos, por ser ilegal. De acordo com as palavras da sua mais recente deliberação, a resolução deliberativa de 18/09/2001 era ilegal, ou face ao DL nº 555/99, ou face ao DL nº 448/91.

Vejamos.

7.2.1- Ilegal, começou por justificar a Câmara, porque ela não tinha sido precedida de discussão pública. “Discussão pública” que em sua óptica decorreria, tanto do abrigo do artº 27º, nº 4 do DL nº 555/99, na versão primitiva, como no artº 27º, nº 2, na versão introduzida pelo DL nº 177/2001.

Efectivamente, o artº 27º, nºs 3 (aplicável à alteração também, ex vi nº 4), impunha que a alteração antes de três anos após a concessão do loteamento só poderia ser licenciada mediante autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes abrangidos. E após a alteração trazida pelo DL nº 177/2001, a alteração obrigaria a prévia discussão pública, salvo se houvesse consentimento escrito dos proprietários de todos os lotes constantes do alvará.

Simplesmente, como dissemos acima, quando a deliberação foi tomada (18/09/2001) – e esse é o elemento de facto determinante: a data da prática do acto - já a vigência do DL nº 555/99 estava suspensa e ao caso era já aplicável o DL nº 448/91, entretanto repristinado. Ora, se o DL nº 448/91 não obrigava a essa “discussão pública” em tais moldes, errada foi a justificação dada para a desconsideração da deliberação anterior, pouco interessando ao caso as diferentes redacções que o artº 27º veio a conhecer.

Falece, pois, este argumento do 2º fundamento do acto

7.2.2- Ilegal, também, - insistiu a Câmara - por aplicação alternativa do artº 36º, nº 3, do DL nº 448/91.

Como a situação teria que ser resolvida à luz do DL nº 448/91, foi acertada desta vez a invocação desse diploma. Falta apenas verificar se também o artº 36º foi correctamente convocado.

O nº 3 desse dispositivo legal estipulava: «As alterações às especificações previstas na alínea e), do nº 1, do artº 29º só podem ser licenciadas mediante autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes abrangidos pelo alvará, dos edifícios neles construídos ou das suas fracções autónomas».

Trata-se de um normativo que, impondo a intervenção de um determinado número percentual de proprietários dos lotes, procura visar a superação de eventuais conflitos de interesses relacionados com aspectos vários, designadamente ligados ao ambiente, qualidade de vida, bem-estar, salubridade, saúde pública, etc., enfim, com relação próxima a direitos de personalidade, de vizinhança e até mesmo, em certos casos, com o núcleo fundamental de direitos de propriedade. Percebe-se, por isso, que se entenda necessário um acertamento de vontades, um envolvimento e participação dos particulares na formação da decisão administrativa, de maneira a que a todos ela comprometa.

E, em nossa opinião, atentando essa alteração contra a tutela da sua confiança e interferindo nos interesses desses proprietários – que adquiriram os seus lotes tal qual eles se lhe apresentaram e, assim, sem nenhuma expectável previsão de que fossem alterados total ou parcialmente ou que fosse modificado o destino de alguns deles – a imposição do seu consentimento eleva-se à categoria de formalidade essencial.

Ora, a alteração ao loteamento inicial havia sido concedida sem que os proprietários se tivessem manifestado nesse acto de trâmite procedimental necessário. Consequentemente, o acto de 18/09/2001 era claramente violador desse preceito e, portanto, ilegal.

Tinha, pois, razão substantiva a Câmara quando, com esse fundamento, decidiu não deferir o pedido de licenciamento de obras de urbanização.

Como o fez?

Já acima demos conta da pouca clareza na forma como a Câmara mostrou a sua intenção, se declarativa de nulidade, se revogatória, da deliberação de 18/09/2001. Em nossa opinião, porém, a forma como se exprimiu não revela propósitos do primeiro tipo. Se quisesse emitir uma pronúncia declarativa, nenhum obstáculo formal a impedia de o fazer. Não fez. Repare-se, por outro lado, que em ponto nenhum do acto utilizou o vocábulo nulidade. Tivesse-o feito e estaríamos nós bem mais à vontade para empreender a tarefa que nos levaria à ilação sobre o seu eventual cunho declarativo.

Alias, sendo aplicável o DL nº 448/91, como já acima se concluiu, pouco agora interessa invocar o nº 3 do artº 15º como o fez a Câmara ao longo do presente processo em defesa da nulidade da decisão. Em primeiro lugar, esse normativo apenas prescreve que «Os espaços verdes privados constituem partes comuns dos edifícios a construir nos lotes resultantes da operação de loteamento e regem-se pelo disposto nos artigos 1420º a 1438º do Código Civil». Ora, aqueles três lotes destinavam-se a equipamentos, nomeadamente clube de ténis, restaurante, bar-piscina e quiosque e não a espaços verdes, o que desde logo impede uma subsunção da respectiva realidade à previsão legal. O que diferente já seria se o caso tivesse que reger-se pelo DL nº 555/99, pois o equivalente preceito (artº 43º, nº 4), embora mande aplicar os artigos 1420º a 1438º-A, do mesmo código, fá-lo já com referência «aos espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos de natureza privada», que considerava constituírem «partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento». Ou seja, alargava o leque de bens que considerava partes comuns dos lotes. Seja como for, isto é, ainda que a alteração daqueles três lotes (que daquele tipo de equipamentos, passariam a lotes de mais construção habitacional), enquanto de fruição comum, tivesse que ficar submetida às prescrições do Código Civil acima referidas, não deixava de estar sujeita à aprovação da maioria dos condóminos.

Contudo, por uma ou outra das imposições legais (tanto pelas disposições do Código Civil, como pela do artº 36º, nº 3, do DL nº 448/91) a omissão da formalidade não constitui motivo legal expresso de um tipo de invalidade sancionada com a nulidade. Com efeito, a situação não pode caracterizar-se por uma compropriedade, já que aqueles três lotes apenas pertenciam à A... e a mais ninguém. Por outro lado, mesmo que fosse de aplicar o regime da utilização colectiva de coisa privada, estaríamos ainda perante uma simples fruição comum que nada tem que ver com atentados contra o direito de propriedade dos utilizadores. Portanto, a invalidade detectada só pode relevar em sede de anulabilidade (não faz luz sobre o assunto o aresto invocado pelo digno Magistrado do MP tanto no parecer de fls. 54 e sgs, no TAF, como a fls. 172/174, neste STA - Ac. do STA de 23/05/2001, Proc. nº 046013 - pois a nulidade ali julgada assentou no facto de além estar em causa uma situação de compropriedade de lotes, caso em que a alteração sem a autorização de alguns comproprietários tinha sido feita ao arrepio dos arts. 1305º e 1408º do Cod. Civil e 62º, nº 1, da CRP; Porém, em caso similar ao presente, em que a omissão da diligência se verificou quanto a vários proprietários de lotes, ver o Ac. de 1/07/2003, Proc. nº 01596/02).

Assim, somos a concluir que, ao indeferir o pedido da requerente – que, recorde-se, era de licenciamento das obras de urbanização - a decisão tomada tinha efectivamente um sentido claramente revogatório, radicado no carácter ilegal/inconstitucional da deliberação de 18/09/2001 - que havia licenciado a alteração do loteamento - acabando por fazer cessar os seus efeitos.

Simplesmente, mesmo sendo o acto anterior inválido e da Câmara se esperasse a sua eliminação, revogando-o, a verdade é que para o fazer haveria que cumprir a norma que para o efeito lhe fixa um prazo. Ora, se o acto anterior era inválido (anulável), a sua revogação só podia fazer-se de acordo com o artº 141º do CPA. Simplesmente, a deliberação de 11/02/2003 ultrapassou, sem o poder fazer, o prazo de um ano previsto para o recurso contencioso, o mais longo estabelecido no artº 28º da LPTA (Entre outros, Ac. do STA/Pleno de 13/10/2004, Proc. nº 046440; de 15/12/98, Proc. nº 40215; de 23/02/2005, Proc. nº 01083/03; ainda os de 23/02/2000, Proc. nº 044862; de 05/07/2000, Proc. nº 045285; de 05.12.2000-Rec. 45280). Revogação ilegal, pois, como, neste passo, acertadamente decidiu a sentença. Motivo suficiente para, nessa parte, a subscrever.

7.3- Em vista de todo o exposto, concluímos que a deliberação em crise andou mal:

a) Em considerar caducada a deliberação de 18/09/2001;

b) E em revogar a deliberação de 18/09/2001 com fundamento na sua ilegalidade.

E porque assim rematamos, sufragamos a sentença recorrida, ao conceder provimento ao recurso contencioso com fundamento em revogação ilegal do acto sindicado.

IV- Decidindo

Nesta conformidade, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida nos sobreditos termos.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Março de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 555/99 DE 1999/12/16 ART11 ART27 ART129 ART130.
DL 555/99 DE 1999/12/16 NA REDACÇÃO DO DL 177/2001 DE 2001/06/04 ART27.
L 13/2000 DE 2000/07/20 ART1 ART2.
L 30-A/2000 DE 2000/12/20 ART4.
CPA91 ART127 ART129 ART132 ART141.
DL 448/91 DE 1991/11/29 ART14 ART36.
CCIV66 ART1420 ART1438-A.
LPTA85 ART28.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC46577 DE 2002/06/06.; AC STAPLENO PROC46440 DE 2004/10/13.; AC STA PROC2046/02 DE 2003/04/30.; AC STA PROC1918/02 DE 2004/02/05.; AC STA PROC1577/03 DE 2004/06/22.; AC STA PROC1596/02 DE 2003/07/01

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III- O Direito

Referências Legais

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