I. Relatório
1. A……………… - devidamente identificado nos autos - interpõe «recurso para uniformização de jurisprudência» alegando que o acórdão ora recorrido, que foi proferido nestes autos pelo Supremo Tribunal Administrativo [STA] a 25.09.2014, está em contradição com o acórdão também proferido pelo STA, a 24.05.2012, no âmbito do recurso de revista nº119/12-11.
Culmina as suas alegações formulando as conclusões seguintes:
- a)Existe contradição entre o presente acórdão do STA e o acórdão do STA proferido no recurso nº119/12, 1ª Secção, 1ª Subsecção, de 24.05.2012, que se junta;
- b)Contradição que recai sobre a mesma questão fundamental de direito;
- c)O acórdão impugnado e o acórdão fundamento transitaram em julgado;
- d)Não existe, no sentido da orientação perfilhada no acórdão impugnado, jurisprudência mais recentemente consolidada no STA;
- e)As decisões proferidas nos acórdãos em confronto debruçam-se sobre a mesma questão de direito, sendo subjacentes a identidade de facto e legislativa, divergindo a interpretação legal;
- f)O autor nunca foi notificado do despacho de arquivamento de 03.05.1984, o qual não é um acto de indeferimento definitivo porquanto arquivar não significa indeferir;
- g)O arquivamento foi praticado por Chefe de Serviço, quando a decisão final sobre os pedidos de reconhecimento do direito à aposentação devia ser tomada por dois Directores, Directores-Adjuntos ou Subdirectores com competência por eles delegada [108º do Estatuto da Aposentação].
- 2.A CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES [CGA], aqui recorrida, nada disse.
- 3.O Ministério Público, junto deste Pleno, pronunciou-se pela não admissão do recurso por não se verificarem os pressupostos do artigo 152º do CPTA, isto é, e em concreto, por a orientação perfilhada no acórdão recorrido ser conforme à jurisprudência mais recente consolidada neste STA sobre a questão jurídica em causa.
- 4.Após ter ido a «vistos», vem este recurso ao Pleno da Secção de Contencioso Administrativo para decisão.
IIDe Facto
São os seguintes os factos que o acórdão recorrido teve como provados:
1- Em 05.01.79 o autor requereu ao Secretário de Estado da Administração Pública a concessão da aposentação ao abrigo do artigo 1º do DL nº362/78, de 28.11, nos seguintes termos:
«A………………, casado, ajudante de observador de 2ª classe do Serviço Meteorológico da ………, com mais de 15 anos de serviço prestado ao Estado Português, conforme seu processo no quadro geral de Adidos, vem ao abrigo do nº1 do artigo 1º do DL 362/78, de 28.11, requerer a Vossa Excelência se digne conceder-lhe a aposentação»;
2- Por despacho de 03.05.84 o processo foi arquivado, com fundamento em que já era bastante antigo e não havia sido apresentada a documentação necessária e oportunamente solicitada - pelo ofício 4052/DSP-6/2a de Outubro 79 [folha 5 do PA apenso] - e até que o documento em causa viesse a ser entregue, caso em que o processo seria reanalisado e calculada pensão a que porventura houvesse lugar;
3Em 05.02.2002, o autor dirigiu ao Director da CGA o seguinte requerimento:
«Ao requerente é exigida a posse de nacionalidade portuguesa para que lhe seja concedido o direito à aposentação.
Constitui jurisprudência aceite pelos acórdãos do STA a não exigibilidade de tal requisito.
Nestes termos requer que seja desarquivado o seu processo submetendo-o ao despacho definitivo e executório que lhe conceda a aposentação»;
4- Em 22.04.2002 o Chefe de Serviço da CGA dirigiu ao autor, ao cuidado do Sr. Dr. B………………, um ofício com a seguinte redacção:
«Reportando-me à sua carta de 05.02.2002, informo Vossa Ex.ª de que o seu pedido de aposentação, ao abrigo do DL nº362/78 de 28.11, e legislação complementar, foi arquivado por despacho de 03.05.84, por falta de elementos necessários ao processo.
Assim, tendo-se formado acto tácito de indeferimento, em função do tempo decorrido, sem que Vossa Ex.ª tenha procedido à sua impugnação contenciosa, tal acto consolidou-se face ao disposto no artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo [DL 442/91 de 15.11], pelo que não se justifica a reabertura do processo» [ver folha 8 do PA];
5- O autor requereu ao Director da CGA, com outros interessados o seguinte:
«Os requerentes […]
Formularam o seu pedido de aposentação como o reproduzem os processos. Sucede que o mesmo foi indeferido por exigibilidade da nacionalidade portuguesa. À luz do acórdão nº72/2002 proferido no processo 769/99 do Tribunal Constitucional, tal requisito não é exigível. Nestes termos requerem a Vossa Exª. que seja processada a respectiva pensão»;
6- Em 14.05.2002 pelo Director Coordenador da CGA foi dirigido ao Sr. Dr. B…………., um ofício com o seguinte teor:
«Reportando-me à carta em referência, tenho a informar Vossa Exª. de que, conforme foi oportunamente informado ao interessado, o seu requerimento de 05.01.79 foi mandado arquivar por despacho de 03.05.84, por não terem sido apresentados os documentos necessários à sua conclusão.
Assim, tendo-se formado acto tácito de indeferimento, em função do tempo decorrido, sem que tenha procedido à sua impugnação contenciosa, tal acto consolidou-se, face ao disposto no artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo [DL nº442/91 de 15.11].
Ora, o regime do DL nº362/78 foi, entretanto, revogado pelo DL nº210/90, de 27.06, pelo que já não é possível a atribuição da pensão em causa» [ver folha 10 do PA];
7- Em 19.11.2003, por carta sob registo postal em 17.11.2003, o autor dirigiu ao Presidente do Conselho de Administração da CGA o seguinte requerimento:
«[…] requereu a sua aposentação à luz do DL nº362/78, de 28.11, tendo-lhe sido indeferida por não possuir a nacionalidade portuguesa.
Sucede que vária jurisprudência do STA e do TC, designadamente o acórdão nº72/2002, do processo nº769/99, sustentam a inexigibilidade daquele requisito.
O requerente vive uma situação sócio-económica difícil.
Termos em que requer a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o pedido de aposentação» [ver documento de folhas 262 a 264 dos autos];
8- A este requerimento foi junta a procuração de folha 262, datada de 10.11.2000, onde se pode ler, designadamente, o seguinte:
«A……………… […] constitui seu bastante procurador o Dr. B…………….., advogado, com escritório na Rua …………., ……, …………., 1170-….. Lisboa, a quem confere, com a faculdade de substabelecer, os mais amplos poderes forenses em direito permitidos»;
9- A este requerimento não foi dada qualquer resposta;
10- O autor foi ajudante de observador de 2ª classe do Serviço Meteorológico ………. [foi nomeado para interinamente desempenhar as funções de ajudante de observador no Serviço Meteorológico por Portaria de 08.01.1964, tendo tomado posse a 01.02.1964; foi contratado em 11.11.1965 para prestar serviço no cargo de ajudante de observador do mesmo serviço, e foi depois provido no lugar que ocupava], tendo sido abonado dos seus vencimentos, ininterruptamente, no período de 01.02.64 a 20.07.70 e de 19.02.1971 a 09.09.1974 [entre 21.07.1970 e 18.02.1971 esteve em Portugal, no gozo de licença graciosa], tendo sofrido os descontos legais para compensação da aposentação – ver documento de folhas 60/61 dos autos [em suporte de papel], conjugado com o documento junto no processo apenso, enviado pelo Arquivo Nacional da Torre do Tombo; respectivamente, certidão nº647/75 dos Serviços de Finanças da ………. e folha 530 do Boletim Oficial da República da ………. nº50, cujo teor integral se dá aqui por integralmente reproduzido [sendo a reprodução da contagem de tempo de serviço que consta do documento junto a folha 66 dos autos - processo em suporte de papel];
11- A folha 223, o autor juntou a procuração, datada de 19.10.2010 [ver folha 224], onde se pode ler o seguinte:
«A…………… […] constitui seus bastante procuradores o Exmº. Senhor Dr. B……………., Advogado, com escritório na Rua ………….., nº….., ………., 1170-….. Lisboa e a Exmª. Senhora Drª C……………., advogada, com escritório na ……………., nº……….., ………., 150-………… Lisboa, a quem confere, em conjunto e/ou separadamente e com a faculdade de substabelecer, os necessários poderes para o representar na Caixa Geral de Aposentações e em Tribunal durante a acção judicial e extra judicial, confessando, desistindo e transigindo, em seus incidentes e recursos, podendo requerer, citar, contestar, ratificar tudo o anteriormente processado em todos os processos, ratificar e assinar os necessários requerimentos, apresentar queixas-crime e ainda praticar todos os actos concernentes à defesa dos seus legítimos direitos e interesses, a tudo o que será dado beneplácito e validade».
III. De Direito
1. A origem da questão.
O DL nº362/78, de 28.11, veio instituir a atribuição de pensões de aposentação aos antigos funcionários e agentes da ex-administração pública ultramarina que não ingressaram no quadro geral de adidos.
Constituiu uma medida de carácter temporário e excepcional destinada a acudir a situações de carência decorrentes da descolonização.
A utilização desta medida, inicialmente fixada em 6 meses, foi objecto de várias prorrogações, a última das quais, por tempo indeterminado, pelo DL nº363/86, de 30.10 [anteriores prorrogações: DL nº23/80, de 29.02; DL nº118/81, de 18.05; e DL nº363/86, de 30.10].
Porém, decorridos mais de 10 anos de vigência dessa medida, o legislador, pelo DL nº210/90, de 27.06, considerou que deixou de justificar-se a vigência do DL nº363/86, de 30.10, e determinou a sua revogação nos seguintes termos:
Artigo 1º- É revogado o DL nº363/86, de 30 de Outubro.
Artigo 2º- As pensões de aposentação previstas no DL nº362/78, de 28 de Novembro, requeridas até à data da entrada em vigor do presente diploma vencem-se a partir do mês seguinte ao da recepção do respectivo requerimento no serviço competente.
Artigo 3º - O presente diploma entra em vigor no dia 1 de Novembro de 1990.
Assim, o DL nº210/90, de 27.06, acabou com a possibilidade de apresentação de novos requerimentos para a dita aposentação por se reconhecer que o prazo de mais de 10 anos tinha sido suficiente para que todos os destinatários do DL nº362/78 de 28.11 tivessem disposto da oportunidade de beneficiar da medida de protecção social que nele foi prevista [ver preâmbulo do DL nº210/90].
Mas ressalvou os requerimentos formulados até ao dia 01.11.1990, e ainda não decididos.
Acontece que a CGA, sobretudo na década de 1980, tinha mandado arquivar, e algumas vezes por decisão de um mero chefe de serviço, vários requerimentos de aposentação formulados ao abrigo do DL nº362/78, de 28.11, quase sempre por falta de documentos que entendia necessários à apreciação do pedido.
No essencial, essas ordens de arquivamento eram emitidas com fundamento na «falta de documentos necessários e oportunamente solicitados, e até que os mesmos viessem a ser entregues, caso em que o processo seria reanalisado».
Após a entrada em vigor do DL nº210/90, vários foram os pedidos de reanálise, ou reapreciação, de requerimentos de aposentação que haviam sido formulados ao abrigo do DL nº362/78 e que tinham sido arquivados nos termos referidos.
Na sequência da atitude negativa da CGA face a estes pedidos de reapreciação, a jurisprudência dos nossos tribunais administrativos viu-se confrontada com a necessidade de qualificar juridicamente aqueles despachos de arquivamento, ou seja, de saber se decidiam o requerimento de aposentação formulado antes de 01.11.1990, sendo, portanto, o pedido de reapreciação considerado como novo pedido de aposentação que já não era permitido em face da lei, ou se apenas suspendiam a decisão final do primitivo requerimento, podendo assim o mesmo ser reaberto e reapreciado em face de novos elementos.
2. É nesta senda jurisprudencial que cabem os acórdãos trazidos a este recurso para uniformização de jurisprudência: - o acórdão recorrido, de 25.09.2014, e o acórdão fundamento, de 24.05.2012.
No âmbito factual do acórdão recorrido, constatamos que o autor requereu em 05.01.1979 a aposentação, ao abrigo do DL nº362/78, que tal requerimento foi mandado arquivar por despacho de 03.05.84, com fundamento «em que já era bastante antigo e não havia sido apresentada pelo requerente a documentação necessária e oportunamente solicitada, e até que o documento em causa [posse da nacionalidade portuguesa] fosse entregue, caso em que o processo seria reanalisado e calculada a pensão a que porventura houvesse lugar».
Cerca de 18 anos depois, em 05.02.2002, o autor requereu que o seu processo fosse «desarquivado» e «submetido a despacho definitivo e executório que lhe conceda a aposentação».
O acórdão recorrido entendeu que o despacho de arquivamento, de 03.05.84, consubstanciava o indeferimento do requerimento de aposentação formulado a 05.01.79, e que, por isso, o requerimento de 05.02.2002 constituía um pedido novo, inadmissível a partir de 01.11.90 por via do artigo 3º do DL nº210/90, de 27.06.
E a resolução desta questão mostrou-se fundamental, na economia do acórdão, para negar provimento ao recurso de revista interposto pelo autor da acção.
No âmbito factual do acórdão fundamento, constatamos que o autor requereu, em 21.01.81, a aposentação ao abrigo do DL nº362/78, e que tal requerimento foi arquivado, por despacho de 12.08.85, por ser bastante antigo e não ter sido apresentado documento necessário e oportunamente solicitado [posse da nacionalidade portuguesa]. No entanto, se viesse a ser entregue o documento em causa, seria o processo reanalisado, calculando-se a pensão a que porventura tivesse direito.
O autor, em coligação com outros interessados interpôs recurso contencioso do acto de indeferimento tácito do seu pedido de aposentação, o qual acabou por ser rejeitado, por falta de objecto.
Em 28.01.2008, o autor requereu que o seu processo de aposentação, iniciado em 21.01.81, fosse desarquivado, e que fosse deferido o respectivo pedido.
O acórdão fundamento entendeu que o arquivamento que havia sido ordenado em 12.08.85 não consubstanciava o indeferimento do pedido de aposentação, e que o requerimento de 28.01.2008 devia ser encarado como mera reafirmação do primitivo pedido, tempestivamente deduzido.
E a resolução desta questão mostrou-se fundamental, na economia do acórdão, para negar provimento ao recurso de revista interposto pela CGA.
E é apenas esta «contradição» que alimenta este recurso para uniformização de jurisprudência, pois que, relativamente a outras duas questões que a orbitam, a contradição não acorre.
Na verdade, a questão da «falta de notificação do despacho de arquivamento», que se coloca no acórdão recorrido, não ocorre no acórdão fundamento, sendo que, por seu lado, a questão de poder ser um mero «chefe de serviço» da CGA a ordenar o arquivamento do processo, que se coloca no acórdão fundamento, não ocorre no acórdão recorrido.
3.Como é sabido, o «recurso para uniformização de jurisprudência» previsto no artigo 152º do CPTA tem um desígnio de estabilização.
Assim, é seu pressuposto, e desde logo, que se verifique uma contradição entre os acórdãos recorrido e fundamento quanto ao modo como decidiram «a mesma questão fundamental de direito».
A lei, ao referir-se à mesma questão aponta para uma relação de «identidade», e não de «mera semelhança», e exige que os quadros normativos e as realidades factuais que subjazem às decisões em confronto sejam substancialmente idênticos, de tal modo que a contradição decorra apenas de uma divergente interpretação jurídica. E ao referir-se a questão fundamental aponta para «decisões expressas» e não para «julgamento implícitos», e para questões com influência decisiva no desfecho do recurso [sobre os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência ver, entre outros, AC STA/Pleno de 02.07.2008, Rº0270/08, AC STA/Pleno de 12.12.2012, Rº0791/09, AC STA/Pleno de 12.12.2012, Rº0932/12, AC STA/Pleno 21.02.2013, Rº0863/12, AC STA/Pleno de 27.03.2014, Rº062/14, AC STA/Pleno de 15.10.2014, Rº01150/12, e AC STA/Pleno de 25.02.2015, Rº0964/14].
No presente caso, e tal como ressuma do cotejo, breve mas rigoroso, que supra procuramos fazer da realidade factual e jurídica subjacente às decisões aqui em confronto, impõe-se concluir que estamos face à «mesma questão fundamental de direito», questão que consiste em saber se o arquivamento do requerimento de aposentação formulado ao abrigo do DL nº362/78 de 28.11, e ordenado nas circunstâncias em que o foi, decide esse requerimento ou se limita a suspender a respectiva decisão.
4. Mas, precisamente porque o «recurso de uniformização de jurisprudência», previsto no artigo 152º do CPTA, tem um desígnio de estabilização, é que exige a lei, como pressuposto da sua admissibilidade, que a orientação perfilhada no acórdão impugnado não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada no Supremo Tribunal Administrativo [nº3 do referido artigo 152º].
Já disse, este Supremo Tribunal, que «a diferença entre haver uma jurisprudência “tout court” e uma “jurisprudência consolidada” há-de necessariamente advir de um “plus” desta última, que cause ou revele uma estabilidade de julgamento; e esse acréscimo detectar-se-á por um critério quantitativo, significador de uma constância decisória - seja esse critério o do número dos Juízes subscritores da solução, seja o do número das decisões do STA que a acolheram. Assim, a consolidação jurisprudencial transparecerá, ou do facto de a pronúncia respectiva constar de um acórdão do Pleno assumido pela generalidade dos Conselheiros em exercício na Secção [consoante prevê o artigo 17º, nº2, do actual ETAF], ou do facto de existir uma sequência ininterrupta de várias decisões no mesmo sentido e obtidas por unanimidade ou por maiorias inquebráveis, exigindo-se um maior número delas se os acórdãos provierem das Subsecções e um seu menor número se forem do Pleno [na formação de nove Juízes, referida no artigo 25º, nº1, do anterior ETAF]» - ver AC STA/Pleno de 18.09.2008, Rº0212/08.
E em sentido semelhante se tem pronunciado, também, reputada doutrina: «Se o acórdão impugnado seguir o entendimento expresso pelo Pleno no âmbito de um julgamento ampliado de revista, ou em anterior acórdão uniformizador, não tem, na verdade, justificação submeter a questão de novo à apreciação do Pleno». Mas, «Face à literalidade do preceito, a possibilidade de não admissão do recurso também existe quando o acórdão impugnado se conforme com a jurisprudência pacífica e uniforme do STA, mesmo quando tirada pelas secções ou, pelo menos, com a jurisprudência firme que se tenha consolidado mais recentemente» - Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, Almedina, 3ª edição revista, 2010, in comentário ao artigo 152º, a folha 1010.
Nesta linha, este Supremo Tribunal já considerou não constituir «jurisprudência consolidada» a existência de um único acórdão do Pleno, assinado por 8 Juízes, e, constituí-la, um acórdão do Pleno, «tirado por unanimidade», um acórdão do Pleno «tirado por maioria», mas sem que entretanto tenha havido alterações na composição da Secção, e um acórdão emitido em «julgamento alargado» - ver AC STA/Pleno de 18.09.2008, Rº0212/08; AC STA/Pleno 14.01.2010, Rº0610/09; AC STA/Pleno 15.11.2010, Rº0542/12; AC STA/Pleno 18.04.2013, Rº098/13; AC STA/Pleno de 30.10.2013, Rº01183/13; AC STA/Pleno 27.03.2014, Rº062/14; e AC STA/Pleno de 15.10.2014, Rº0240/14.
Não faz sentido, na verdade, admitir um recurso para uniformizar jurisprudência a respeito da qual não há, actualmente, discrepância que o justifique, por já se encontrar consolidada no sentido adoptado pelo acórdão impugnado.
No presente caso, constatamos que a «questão fundamental de direito» que foi decidida em sentido contraditório pelos acórdãos recorrido e fundamento, foi já abordada e decidida diversas vezes por este Supremo Tribunal.
Foi-o nos acórdãos do Pleno de 06.02.2002 e de 26.06.2003 [recursos por «oposição de julgados» nº047044 e nº01140/02, respectivamente], e nos acórdãos da Secção de 13.07.2011, de 23.02.2012, de 28.02.2012, de 26.04.2012, de 22.11.2012, de 13.02.2014, de 13.02.2014, de 03.04.2014, de 22.05.2014 [Rº0102/11, Rº0429/11, Rº0659/11, Rº01164/11, Rº0202/12, Rº0184/13, Rº0564/13, Rº01255/13, Rº0988/13, respectivamente].
Estes onze arestos, dois dos quais do Pleno da Secção Administrativa, decidiram a dita questão fundamental de direito sempre no sentido acolhido pelo acórdão recorrido, proferido, como se sabe, em 25.09.2014.
O acórdão fundamento veio interromper, assim, uma linha jurisprudencial que fazia caminho desde 2002 e que podemos dizer já bastante consolidada, porque incluía duas decisões do Pleno da Secção e pelo menos quatro acórdãos desta.
Porém, não obstante esta interrupção, que obviamente questionou aquela linha jurisprudencial dominante, ela foi retomada de forma unânime nos acórdãos da Secção, de tal modo que constatamos, e indicamos, cinco arestos, sem contar o acórdão recorrido, em que a decisão da questão fundamental de direito trazida ao presente recurso para uniformização de jurisprudência foi decidida, de forma pacífica, nos moldes que o vinha sendo antes da interrupção.
Cremos, assim, que a orientação perfilhada no recurso recorrido está de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada no STA, e que, por via disso, não há necessidade de estabilizar o que já se encontra estabilizado.
5. Deste modo, e com fundamento no nº3 do artigo 152º do CPTA, impõe-se-nos a não admissão do presente recurso para uniformização de jurisprudência.
Assim se decidirá.
