010/14.0BEALM.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica a admissão da revista, nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, quando a questão de direito apresentada como controvertida - o limite temporal ao exercício, pelo dono da obra, do poder de aplicar sanções contratuais por atraso na execução da empreitada ao abrigo do artigo 403.º do CCP - foi já resolvida pelo Supremo Tribunal Administrativo, em sentido acolhido pelo acórdão recorrido, e o que verdadeiramente se discute é a aplicação dessa orientação às circunstâncias particulares do caso, sem capacidade de expansão para além dele e sem que o julgamento das instâncias se mostre ostensivamente errado ou juridicamente insustentável.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A..., S.A. propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada acção administrativa contra o MUNICÍPIO DE SETÚBAL , relativa ao contrato de empreitada «RESET - Modernização e Ampliação do ....», formulando os seguintes pedidos: Ser declarada a receção provisória da empreitada no dia 20 de Setembro de 2012, com todos os efeitos daí decorrentes; Subsidiariamente, ser declarada a receção provisória da empreitada no dia 15 de Dezembro de 2012, com todos os efeitos daí decorrentes; De qualquer forma, ser declarada a caducidade do direito de aplicação de multas contratuais e, por via disso, ser o acto impugnado declarado ilegal e de nenhum efeito; Subsidiariamente e para a hipótese de não se atender a nenhum dos pedidos anteriormente invocados, reconhecer-se o deferimento das prorrogações legais do prazo por 182 dias, com as legais consequências; Subsidiariamente, reconhecer-se que os eventuais atrasos da empreitada não são imputáveis à Autora; Por força dos pedidos formulados em d) e e), ser declarada a invalidade do acto relativo à decisão de aplicação de multas contratuais, e, consequentemente, considerado nulo e de nenhum efeito jurídico». Na pendência da acção, as partes celebraram acordo, homologado por despacho de 4 de Outubro de 2018, que declarou extinta a instância quanto aos pedidos formulados nas alíneas d) a f), restringiu o objecto do litígio à questão da caducidade do direito de aplicar a multa contratual e fixou, para efeitos do cômputo do período de atraso na conclusão da obra, o seu termo em 15 de Setembro de 2012. Por sentença de 29 de Maio de 2020, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou a acção procedente e anulou o despacho da Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, de 19 de Setembro de 2013, que aplicara à Autora uma multa contratual no valor de €932.922,28, por atraso na conclusão da obra, com fundamento em que a sanção prevista no artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro (CCP), tem natureza compulsória e não podia já ser aplicada depois da recepção provisória da obra. Inconformado, o Município interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 21 de Maio de 2026, lhe negou provimento, confirmando a sentença com fundamentação não inteiramente coincidente. Partindo do acórdão deste Supremo Tribunal de 13.03.2025 (proc. n.º 0205/14.7BESNT ), o Tribunal Central admitiu que a sanção do artigo 403.º do CCP possa ser aplicada depois da recepção provisória, mas concluiu, perante as circunstâncias do caso, nos seguintes termos: «Nesta conformidade, e em suma, não obstante se considerar que poderá haver lugar à aplicação de uma sanção contratual por atraso, designadamente, na conclusão dos trabalhos, após a receção provisória da obra e até à data prevista para elaboração da conta final da empreitada, nos termos do artigo 399.º do CCP, no caso do presente recurso, não se encontra justificação para que a aplicação da sanção contratual em causa, atenta a sua natureza essencialmente coercitiva, tenha ocorrido cerca de um ano após a receção provisória parcial da obra, dado que a parte de obra em causa estava concluída e em utilização, tendo os trabalhos da cave-1 sido suspensos por causa imputável ao recorrente e que originou o retardamento da elaboração da conta final». Novamente inconformado, o Município interpôs o presente recurso de revista, sustentando, em síntese, que a revista deve ser admitida: pela relevância jurídica e social das questões de saber até que momento pode o dono da obra aplicar, no quadro do CCP, a sanção por atraso na conclusão da obra e qual a natureza - compulsória ou punitiva - dessa sanção, questões que, no seu entender, continuam a dividir a doutrina e a jurisprudência e se repetem num número indeterminado de empreitadas; e pela necessidade de uma melhor aplicação do direito, por o acórdão recorrido ser contraditório - admite a aplicação da sanção até à conta final e recusa-a no caso concreto -, assentar num juízo de oportunidade vedado aos tribunais pelo princípio da separação de poderes e desvalorizar a dimensão punitiva, que reputa predominante, da sanção prevista no n.º 1 do artigo 403.º do CCP. A Recorrida contra-alegou, pugnando pela não admissão da revista - por a questão da aplicação de multas após a recepção provisória ter já sido apreciada por este Supremo Tribunal e o acórdão recorrido se ter limitado a aplicar essa orientação às concretas circunstâncias do caso - e, subsidiariamente, pela sua improcedência. Cumpre apreciar e decidir Nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), das decisões proferidas em segunda instância pelos Tribunais Centrais Administrativos pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». Trata-se de um recurso excepcional - uma «válvula de segurança do sistema» -, cuja admissão não pode ser banalizada ao ponto de o converter numa apelação ordinária, reservando-se para as questões que, pela sua complexidade jurídica ou pela sua capacidade de expansão para além do caso concreto, reclamem a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição administrativa, ou para os casos em que a decisão recorrida se mostre ostensivamente errada ou juridicamente insustentável. Acresce que, nos termos dos n.ºs 3 e 4 do mesmo artigo, a revista não se destina a reapreciar a matéria de facto fixada pelas instâncias. O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações ( artigos 635.º , n.º 4, e 639.º , n.º 1, do Código de Processo Civil , ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA). No caso, o Recorrente cumpriu o ónus de alegação dos pressupostos de admissão, invocando nas conclusões 3.ª a 6.ª a relevância jurídica e social das questões colocadas e a necessidade da revista para uma melhor aplicação do direito, e imputando ao acórdão recorrido, nas conclusões 7.ª a 19.ª, os erros de julgamento acima referidos. Porém, os pressupostos de admissão do recurso não se encontram preenchidos pelas razões que passamos a explicitar: - o Recorrente afirma, em primeiro lugar, que a questão do limite temporal à aplicação das sanções por atraso na execução da obra, após a revogação do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/99 , de 2 de Março (RJEOP), continua controvertida. Ora, essa questão foi já apreciada por este Supremo Tribunal no acórdão de 13.03.2025 (proc. n.º 0205/14.7BESNT ), onde se afirmou: Não definindo o artigo 403.º do CCP a imposição de qualquer limite associado à fase de vigência do contrato de empreitada, tem de se entender que esse poder de aplicação de sanções contratuais pode ser exercido durante toda a vigência do contrato, sendo esta a condição-limite para ser aplicada a multa contratual nos termos do artigo 403.º do CCP, pois quando o contrato deixe de produzir os seus efeitos não mais se manterá tal poder do dono da obra. Assim, formula-se a interpretação de que o dono da obra pode aplicar multas contratuais ao abrigo do artigo 403.º do CCP durante todo o tempo em que o respetivo contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos, negando a possibilidade de exercício desse poder sancionatório após a extinção do contrato». E foi precisamente por aplicação desse critério que, naquele mesmo processo, se confirmou a anulação da multa, aplicada mais de dois anos após a recepção provisória: «59. O que permite concluir que, embora com diferente fundamentação, se deve manter o acórdão recorrido, por o ato impugnado, de aplicação da multa contratual ter sido praticado para além do momento de vigência do contrato entre as partes, sendo esse um poder contratual, que, em consequência, apenas é da titularidade do dono da obra e pode ser exercido enquanto se mantiver o vínculo contratual entre as partes». O acórdão recorrido acolheu expressamente essa orientação, e o próprio Recorrente a reputa correcta (conclusão 7.ª), pelo que não há, quanto a este ponto, qualquer divergência a dirimir nem dúvida a dissipar; - um segundo argumento apresentado para a admissão da revista é o de que persiste a controvérsia sobre a natureza - compulsória ou punitiva - da sanção do artigo 403.º, n.º 1, do CCP. Também aqui a questão não é nova. Já no domínio do RJEOP, este Supremo Tribunal sublinhara, no acórdão de 25.11.2015 (proc. n.º 01309/13), que: «[…] esta “multa por violação de prazos contratuais” apresenta-se com um cariz marcadamente “compulsório”, pois através dela se procura sobretudo compelir ou estimular o empreiteiro a concluir as obras em atraso […]». No quadro do CCP, o acórdão de 13.03.2025 reconheceu que: «57. Pois é de reconhecer que a aplicação de sanções contratuais não assentam na única finalidade de compelir ao bom e pontual cumprimento do contrato e, por isso, um propósito compulsório, mas também uma finalidade sancionatória propriamente dita, na aplicação de uma sanção-castigo, em consequência do incumprimento contratual ou legal por parte do empreiteiro». E o acórdão de 03.07.2025 (proc. n.º 01342/19.7BELSB-A ) retirou da função compulsória a seguinte consequência: «13. Ora, se o cumprimento do contrato já se deu integralmente, não havendo mais nada a dissuadir, como no caso dos autos, não faz sentido que o contraente público lance mão do poder sancionatório, que apenas se poderia justificar se lhe reconhecêssemos uma função ressarcitória dos eventuais prejuízos sofridos pelo incumprimento contratual». O acórdão recorrido não negou a dimensão punitiva da sanção - reconheceu-a expressamente - e a tese do Recorrente quanto à sua «predominância» no caso do n.º 1 do artigo 403.º não altera o fundamento decisivo do julgamento, que é outro, como se verá; a relevância social é sustentada apenas na frequência das empreitadas de obras públicas e na probabilidade de a questão voltar a colocar-se. Ora, esse argumento, por si só, tornaria admissível a revista em praticamente todos os litígios de contratação pública, o que é incompatível com o carácter excepcional do recurso; não se demonstra qualquer repercussão especial da solução para além do caso concreto; por último, também não se verifica a necessidade de uma melhor aplicação do direito. O Recorrente sustenta que o acórdão recorrido é contraditório e que formulou um juízo de oportunidade próprio da Administração. Ora, não há contradição: como se viu (supra, ponto 4), o Tribunal Central admitiu a aplicação da sanção após a recepção provisória até à data em que, nos termos do artigo 399.º do CCP, a conta final deveria ter sido elaborada - e não até à data em que veio efectivamente a sê-lo - e entendeu que o Município não podia prevalecer-se do prolongamento da relação contratual a que ele próprio dera causa, ao suspender os trabalhos da cave e ao retardar, desse modo, a elaboração da conta final, quando o período de atraso estava já fixado e quantificado e a obra concluída, inaugurada e em utilização desde Setembro de 2012. Trata-se de um juízo sobre os limites jurídicos do exercício do poder sancionatório, e não de um juízo sobre a conveniência da actuação administrativa. Ora, este Supremo Tribunal tem afirmado que o momento do exercício desse poder não é deixado ao livre critério do contraente público, antes está sujeito aos princípios gerais da actividade administrativa. No acórdão de 30.04.2025 (proc. n.º 0139/24.7BALSB ) afirmou-se: Para o que para aferir do fundamento do recurso respeitante ao erro de julgamento do acórdão recorrido, com fundamento na incompetência em razão do tempo ou ratione temporis , ao ser tomada uma decisão administrativa sancionatória com a delonga que veio o ocorrer, tomada mais de três anos após a decisão anulatória da sanção contratual anteriormente aplicada e de dois anos após a extinção do contrato, tem de atender-se aos princípios gerais de direito administrativo, como o princípio da boa administração, da proporcionalidade e da razoabilidade, previstos, respetivamente, nos artigos 5.º , n.º 1, 7.º e 8.º do CPA . Do mesmo modo que, por regra, o poder sancionatório do contraente público deve ser exercido durante a vigência do contrato, apenas se podendo admitir, a título excecional, os casos em que esse poder pode ser exercido após esse momento, não é de conceder que, na sequência do julgado anulatório, não se imponha qualquer vinculação quanto ao momento da prática do ato de substituição e a Administração possa praticar tal ato quando entender oportuno, sem qualquer limite temporal, tanto mais por o contrato estar findo e estar em causa a aplicação de uma sanção contratual, cujos poderes legais e contratuais foram conferidos no âmbito do específico contrato em causa». E no citado acórdão de 03.07.2025 acrescentou-se: «[…] Proporcionalidade não é apenas justa medida, é também, antes de mais, adequação, pelo que não é legítima a aplicação de uma sanção que não visa prosseguir o interesse público no cumprimento pontual do contrato pressuposto na sua previsão contratual». O acórdão recorrido situa-se nesta linha. Pode discordar-se dessa ponderação, mas ela é juridicamente plausível e não revela erro ostensivo - e a afirmação reiterada de que o erro é «por demais evidente» não o demonstra. Em suma, as questões de direito que o Recorrente apresenta como controvertidas - o limite temporal do poder sancionatório do dono da obra, a natureza da sanção do artigo 403.º do CCP e a sujeição do momento do seu exercício aos princípios gerais da actividade administrativa - foram já tratadas por este Supremo Tribunal, em sentido que o acórdão recorrido acolheu, e o que verdadeiramente se discute é a aplicação dessa orientação às circunstâncias particulares do caso, sem capacidade de expansão para além dele e sem que o julgamento das instâncias se mostre ostensivamente errado ou juridicamente insustentável. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista. Custas pelo Recorrente que se fixam em 3 UC. Lisboa, 15 de outubro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Ana Celeste Carvalho - Pedro Marchão Marques.