0294/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para efeitos de prescrição, “conhecer o direito” (cfr. art. 498º do C.C.) não é, necessariamente, conhecer na perfeição e na sua integralidade todos os elementos que compõem o dever de indemnizar, pois que o exercício do direito é independente do desconhecimento da “pessoa do responsável” e da “extensão integral dos danos”.

II- De acordo com os arts. 323º, nº1, 326º e 327º do C.C. o prazo de prescrição do direito de indemnização por danos causados por actos administrativos contenciosamente impugnados interrompe-se com a notificação do autor desses actos para responder no recurso contencioso, só começando a correr novo prazo de três anos com o trânsito em julgado da decisão proferida nesse processo.

III- O vício de forma por falta de fundamentação, embora preenchendo a noção ampla de ilicitude, só gerará direito de indemnização se esse motivo anulatório tiver inquestionavelmente determinado o conteúdo resolutório do acto ilegal, de tal modo que se o acto tivesse respeitado os deveres de fundamentação haveria de ter satisfeito o direito ou interesse substantivo.

IV- Anulado um acto por ter procedido a uma revogação ilegal de anterior acto de deferimento tácito, em execução de sentença ressurgirá em plenitude o acto tácito, devendo proceder-se em consonância com ele. Contudo, para que esta tese funcione, preciso é que o acto tácito seja válido e constitutivo de direitos, pois, de contrário, se esse deferimento tácito for nulo ou inexistente, então diz-se que ele não chegou a produzir quaisquer efeitos jurídicos (logo, não foi constitutivo) e, por isso, também não poderá ser objecto de revogação de acordo com o art. 139º, nº1, al.a), do CPA.

V- Tendo o acto revogatório sido anulado, ele não será causa adequada dos danos invocados se o acto revogado (alegado deferimento tácito) não tiver chegado a produzir efeitos favoráveis, porque nulo.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A “Sociedade A..., SA”, com os demais sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente da sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente a acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual que ali instaurara contra o Estado Português.

Concluiu as alegações respectivas da seguinte maneira (cfr. fls. 559 e 605 e sgs.):

«1ª A ilicitude do despacho da Senhora Directora-Geral do Turismo, de 1993.02.01, encontra-se decidida, com trânsito em julgado, pela sentença do douto Tribunal a quo, de 1995.12.19, que anulou aquele acto com fundamento nas suas manifestas ilegalidades (v. arts. 671º e segs. do CPC) - cfr. texto nºs 1 a 4;

2ª A ilicitude das actuações do Estado Português resulta ainda da violação dos princípios da boa fé e da tutela da confiança da ora recorrente (v. art..6°- A do CPA e arts. 227º e 762° do C. Civil)- cfr. texto n.º 5;

3ª Na execução da resolução do CM n.º 34/84, de 5 de Junho, os órgãos e serviços do Estado Português tinham e têm o dever de proceder de acordo com as regras da boa fé (v. art. 762º do C. Civil; cfr. art. 6°.A do CPA) -cfr. texto nº s 5 e 6;

4ª Pela referida resolução, o Estado Português impôs à ora recorrente a aceitação da dação em pagamento dos terrenos em causa, por um valor estimado de 684.000.000$00 (seiscentos e oitenta e quatro mil contos), que foi fixado por uma comissão arbitral, nomeada pelo Ministro das Finanças e do Plano, no pressuposto da aprovação dos projectos do empreendimento turístico previsto para a zona (v. nºs 5 a 10 dos factos assentes; cfr. resposta ao quesito 1º), tendo sido tal pressuposto absolutamente essencial para a fixação do preço da dação - cfr. texto nºs 6 e 7;

5ª No caso em análise, nunca poderia deixar de "ser valorado como facto provado" o que consta do art. 59º da matéria de facto - "0 BES e o BPA estavam obrigados a cumprir as determinações constantes da RCM nº 34/84 e demais Instruções e determinações do Governo" - , pois a prova de tal matéria resultou directamente dos nºs 1., 31, 32 e 34 da matéria de facto assente, do depoimento das testemunhas inquiridas, bem como do próprio Regime legal a que aquelas então empresas públicas estavam sujeitas, ex vi do disposto nos arts. 12º a 14º do DL nº 260/76, de 8 de Abril – cfr. texto nºs 6 e 7;

6ª Ao indeferir os projectos do empreendimento turístico apresentados pelo ora recorrente, o Estado Português reduziu drasticamente o valor dos terrenos dados em pagamento, pois estes valem hoje cerca de 5.000.000$00, conforme se encontra provado nos presentes autos (v. resposta ao quesito 26 º) - cfr. texto nºs 6 e 7; 7ª O despacho da Senhora Directora-Geral do Turismo, de 1993.02.01, integra assim, também pelas razões referidas, um acto claramente ilícito, ofendendo os princípios da boa fé e da tutela da confiança da ora recorrente e violando o disposto nos arts. 227° e 762º do C. Civil (cfr. art. 6°-A do CPA) – cfr. texto nºs 5 a 7;

8ª O Estado Português tinha o dever de respeitar os anteriores actos de aprovação da localização do empreendimento da ora recorrente, nomeadamente os considerados como pressuposto da fixação do valor dos terrenos em causa, na Resolução do Conselho de Ministros nº 34/84, de 5 de Junho, bem como o deferimento tácito do pedido de aprovação dos projectos do empreendimento em causa (v. sentença de 1995.12.19, a fls. 206 dos autos), não praticando actos que inviabilizassem tais aprovações ou o aproveitamento urbanístico dos terrenos em causa (v. art. 6°-A do CPA) - cfr. texto nºs 8 e 9;

9ª Os órgãos do Estado Português não agiram assim com a diligência exigível face às circunstâncias em que ocorreram as actuações ilícitas sub judice, pelo que a sua culpa é inquestionável - cfr. texto nºs s 9 e 10;

10ª Em consequência das actuações ilícitas do Estado Português, verificaram-se diversos prejuízos na esfera jurídica da ora recorrente, consubstanciados, por um dado, em danos emergentes, ou prejuízos directamente causados no valor dos bens em causa e, por outro, em lucros cessantes, decorrentes da impossibilidade de afectação dos bens em causa aos fins a que se destinavam e obtenção dos rendimentos inerentes (v. art. 564º do C. Civil) - cfr. texto nºs 11 e 12;

11ª Os terrenos da ora recorrente foram avaliados, em 1984, em 684.000.000$00, face às suas potencialidades edificativas, considerando a sua afectação a um empreendimento turístico (v. nºs 5, 33, 35 e 36 da matéria de facto), passando a valer, a partir de 1993, apenas 5.000.000$00, em consequência das actuações ilícitas do Estado Português, que inviabilizaram o referido aproveitamento edificativo (v. nº 58 da matéria de facto) - cfr. texto nºs 12 e 13;

12ª Em consequência da referida actuação ilícita, a ora recorrente suportou ainda lucros ou benefícios cessantes, por lhe ter sido impedida a execução e exploração económica do empreendimento previsto paro os terrenos em causa - cfr. texto nºs 12 e 13;

13ª A douta sentença do Tribunal a quo de 1995.12.19, anulou o despacho da Senhora Directora-Geral do Turismo, de 1993.02.01, com fundamento em ilegal revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, violações de lei e falta de fundamentação - cfr. texto nºs 14 a 16;

14ª No caso sub judice encontra-se assim decidido com trânsito em julgado que a A. era titular de verdadeiros direitos subjectivos resultantes das diversas aprovações do empreendimento em causa, pelo que a sentença recorrida violou frontalmente o disposto nos arts.205°/2 da CRP e 671º e segs. do CPC ­- cfr. texto nºs 16 e 17;

15ª O conteúdo e alcance dos direitos subjectivos da ora recorrente, que foram judicialmente reconhecidos, nunca poderia ser posto em causa no presente meio processual face a alegadas normas do PROT Algarve ou do DL 351/93, de 15 de Outubro, ex vi do art. 205º da CRP e dos arts. 671º e segs. do CPC, pois tal consubstanciaria uma reapreciação dos pressupostos lógicos necessários e indispensáveis à emissão da parte dispositiva daquela douta decisão judicial (v. fls. 110 v -111 do Proc. nº 315/93), retirando-se qualquer eficácia e utilidade àquela decisão anulatória e violando-se frontalmente o respectivo caso julgado (v. art. 205º/2 da CRP; cfr. ainda, art. 22º da CRP e Acs. do TC nº 329/99, DR, II Série, de 1999.07.20; nº 517/99 (Pleno), Proc. nº 517/98) - cfr. texto nºs 17 a 19;

16ª A douta sentença recorrida enferma de manifestos erros de julgamento, pois os prejuízos suportados pela ora recorrente são consequência directa e imediata das actuações lícitas do Estado Português, existindo assim nexo de causalidade, pelo que foi frontalmente violado o disposto nos arts. 562º e segs. do C. Civil - cfr. texto nºs 20 a 22» (cfr. fls. 559/562 e 605).

Contra-alegou o Ministério Público, em representação do Estado Português, com a apresentação das seguintes conclusões (cfr. fls. 596/597):

«1- Não há que conhecer da violação dos alegados princípios da boa fé e tutela, nas conclusões 2ª, 3ª, 5ª e 7ª.

Ainda que assim se não entenda, os mesmos não se mostram violados

2- Em negociação livre, a A. constituiu-se em Sociedade e aceitou a dação.

3- Incluída uma conclusão, entre a matéria fáctica, não deve a mesma ser valorada, como facto.

4- O acto tácito de deferimento enferma de vício grave.

5- Padece de nulidade, o acto tácito de aprovação do projecto, anterior ao Despacho revogatório anulado –artºs 14° /11 e 2 (zonas agrícolas); 15°/1 e 2 (zonas de protecção da natureza) do PROT- Algarve.

6- Na falta do pedido de confirmação da compatibilidade, com as regras de uso, ocupação do solo, resulta a caducidade de eventuais direitos –art. 1°/1 e 3 do DL nº 351/93.

7- Não assistiam direitos subjectivos ao A e tão só meras expectativas.

8- Não se mostra consolidado qualquer direito subjectivo

9- Não se verifica o necessário pressuposto do nexo de causalidade da responsabilidade invocada.

10- À abstenção do exercício dum direito pela própria A e respectiva à conduta negocial da mesma se atribuem os prejuízos» (cf. fls. 596/597).

Recorreu também o Réu Estado relativamente à parte desfavorável decidida na sentença (cfr. fls. 522), concluindo as suas alegações (564/568) do seguinte modo (cfr. fls. 564 e sgs. e 614 e 618):

«1ª O conhecimento da desvalorização do terreno reporta-se a data anterior à da emanação do Despacho da DGT e acto tácito de indeferimento.

2ª À data da instauração da presente Acção e citação do R decorrera há muito o direito indemnizatório que se pretende fazer valer, com base na RCM e dação em cumprimento.

3ª Não foi por acaso a apresentação pela DGT, do pedido de reconhecimento da aprovação dos projectos de empreendimento.

4ª Se lhe assistisse o direito ao licenciamento, não se sentiria na necessidade de se socorrer desse expediente para “a latere” se socorrer de pretensos direitos que há muito “ex lege” haviam caducado.

5ª Foi violado o disposto nos arts. 306º e 323º do CC; 12º/1 e 2 do DL nº 176-A/78, de 18/5; 3º e 4º do DL nº 351/93, de 7/10».

Sobre este recurso apresentado pelo M.P. contra-alegou, igualmente, a “Sociedade A..., SA”, concluindo as suas alegações do modo que segue:

«1ª O acto gerador da responsabilidade civil do R, foi o despacho da Senhora Directora-geral do Turismo, de 1993.02.01, que indeferiu a pretensão da A., violando direitos subjectivos e interesses legítimos - cfr. texto nºs 1 a 3;

2ª A Resolução do Conselho de Ministros nº 34/84, de 5 de Junho, que fixou o valor dos terrenos em 684.000.000$00 considerando a aprovação do empreendimento turístico, e a consequente dação em pagamento, não eram susceptíveis de, por si só, causarem danos à A. e gerarem responsabilidade civil extracontratual do R. -cfr. texto nº 3;

3ª A A. recorreu contenciosamente do referido despacho, de 1993.02.01, tendo este sido anulado pelo douta sentença, de 1995.12.19, transitada em julgado em 1996.01.23, pelo que, tendo a presente acção sido intentada em 1996.09.16, é manifesto que não decorreu o prazo prescricional de três anos (v.arts.323°;326º,327º e 498º do C. Civil)- cfr. texto nº 4;

4- A douta sentença, de 1995.12.19, anulou o referido despacho, com fundamento em ilegal revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, violações de lei e falta de fundamentação, encontrando-se assim decidido, com trânsito em julgado, que o A. era titular de verdadeiros subjectivos, resultantes das diversas aprovações do empreendimento em causa –cfr. texto nº 5;

5ª O conteúdo e alcance dos direitos subjectivos do A., que foram judicialmente reconhecidos, nunca poderia ser posto em causa no presente meio processual face a alegadas normas do PROT Algarve ou do DL 351/93, de 15 de Outubro, ex vido art. 205º da CRP e dos arts. 671º e segs. do CPC, pois tal consubstanciaria uma reapreciação dos pressupostos lógicos, necessários e indispensáveis à emissão da parte dispositiva daquela douta decisão judicial (v. fls. 110v – 111 do Proc. nº 315/93), retirando-lhe qualquer eficácia e utilidade e violando frontalmente o respectivo caso julgado (v. art. 205º/2, da CRP; cfr. ainda, art. 22° da CRP e Acs. TC nº 329/99, DR, II Série, de 1999.07.20; nº 517/99(Pleno), 517/98)- cfr. texto nºs 5 e 6».

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

«.1. A autora é uma sociedade por quotas de responsabilidade limitada que tem por objecto a compra e venda de imóveis, incluindo terrenos, edifícios e suas fracções autónomas, bem como a promoção de empreendimentos turísticos imobiliários, e tem como sócios, em partes iguais, o Banco Português do Atlântico, EP e o Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa, EP -(Doc. de fls. 19 a 23 dos autos, que aqui se dá por reproduzido;

2. A “... - Clube Internacional de Férias, SARL" era proprietária dos seguintes prédios rústicos, com a área total de 27,808 hectares, sitos na freguesia de Alvor, município de Portimão - Docs. de fls. 24 a 32 dos autos, que aqui se dão por reproduzidos:

a) Prédio rústico sito no ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o nº 108, a fls. 55, do Livro B-l;

b) Prédio rústico sito no Sítio da ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o nº 3831, a fls.143, do Livro Bl0;

c) Prédio rústico sito no Sítio de ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o n° 5259-A, a fls. 64, do Livro B-14;

d) Prédio rústico sito no Vare..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o n° 6325, a fls. 16 do Livro B17;

e) Prédio rústico sito no Sítio da ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o nº 6642, a fls., 181, do Livro B17;

f) Prédio rústico sito no Sítio do Vare ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o n. 6531, a fls. 40 V., do Livro 5-25;

g) Prédio rústico sito no Sítio do ... ou Vare da ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o n°. 11346, a fls 127 V., do Livro 3-27;

h) Prédio rústico sito no Sítio ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o n.º 11416, a fls 165 V., do Livro

i) Prédio rústico sito no Sítio de ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o n. 13585, a fls. 108, do Livro 3-34;

j) Prédio rústico sito no Vale ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o n°. 9531, do Livro

3. Em 1983.05.13, através do parecer n°. 225/83, da Direcção-geral do Turismo «DGT), proferido no processo CT-79/2 V.2, foi aprovada a localização dos projectos do conjunto turístico apresentados pela ... para os terrenos supra referidos, tendo sido decidido, além do mais, o seguinte - Doc. de fls. 33-34 dos autos, que aqui se dá por reproduzido:

“De acordo com os pareceres emitidos pelas várias entidades, de que se anexam fotocópias, e ainda face às decisões da reunião conjunta constantes da acta n°. 82/83, de 2.2.83, a Direcção-geral do 'Turismo APROVA a localização, podendo portanto a empresa dar seguimento aos estudos;

4. Em 1984.09.03, a DGT através do parecer n° 336/84, proferido no processo CT'-79/2 V.2, apreciou os novos elementos apresentados pela ... referentes ao pedido de aprovação da localização do conjunto turístico relativo aos prédios acima especificados, tendo decidido, além do mais, o seguinte - Doc. de fls. 35 dos autos, que aqui se dá por reproduzido:

"Com base nos pareceres das demais entidades que se pronunciaram sobre o empreendimento, a Direcção-Geral do Turismo aprova-o quanto a aspectos de localização, desde que em fase posterior do estudo estejam integralmente satisfeitos os condicionamentos constantes em alguns desses pareceres, particularmente o da Direcção-geral do Ordenamento e Direcção-geral de Portos";

5. O Conselho de Ministros, através da resolução n°. 34/84, de 5 de Junho, após considerar que a situação económico-financeira da "..." continuava a deteriorar-se e que sem uma drástica redução do passivo, utilizando-se para o efeito o enorme e valioso património de que a empresa dispunha, não seria realisticamente possível viabilizá-la, estabeleceu, além do mais, que as instituições credoras deveriam aceitar os terrenos objecto de avaliação pela comissão arbitral pelo valor de 11,9 milhões de contos, assim distribuídos pelos vários terrenos - Doc. de fls. 36-39 dos autos, que aqui se dá por reproduzido:

(milhares de contos)

... 684

... 2.188

... 1.505

... 5.471

... 1.368

... 684;

6. A referida Resolução n° 34/84 estipulou ainda, relativamente às instituições de crédito credoras, no seu ponto 2.1 - Doc. de fls. 36 a 39 dos autos:

«b) Deverão procurar constituir, sempre que julgado conveniente e dentro do princípio da livre negociação entre as partes, sociedades com o objectivo de promoverem o património recebido como dação em pagamento, as quais terão como sócios não mais de três bancos e, quando for considerado de interesse para as instituições de crédito, empresas especializadas no sector imobiliário­-turístico, em número não superior a 2;

c) Deverá cessar a contagem de juros, a partir de 1 de Janeiro de 1984, relativamente ao passivo bancário que for liquidado por força da dação em cumprimento».

7. No ponto 5, parte final dos considerandos desta Resolução, refere-se o seguinte:

"Esta forma de liquidação mereceu a adesão de princípio por parte da banca credora conforme comunicação efectuada à empresa, em Fevereiro de 1983, através do banco maior credor, “União de Bancos Portugueses, E.P";

8. No ponto 8 dos mesmos considerandos diz-se, para além do mais, o seguinte:

(g) ….as instituições de crédito credoras aceitaram, em negociação Livre, o princípio da dação em cumprimento, o que permitirá o ressarcimento dos seus créditos e a afectação dos recursos assim disponíveis em novos investimentos desta ou de outras empresas;

h) a comissão arbitral constituída ao abrigo do despacho de 24 de Novembro de 1983, do Ministro das Finanças e do Plano, apresentou dois valores para cada um dos terrenos objecto de dação em cumprimento, consoante o destino que lhe estivesse reservado: a sua comercialização a curto prazo, efectuada por um mediador imobiliário, num processo de liquidação do património da empresa, ou a sua promoção ou desenvolvimento, no âmbito do objecto de uma empresa turístico-imobiliária ";

9. Os bancos BPA e BESCL "eram detentores de créditos sobre a ..., SARL, além de outros créditos que detêm sobre a mesma, pelo valor de seiscentos e oitenta e quatro mil contos (.), emergentes, de diversas operações bancárias" - Doc. de fls. 24-32 dos autos;

10. Por escritura de 1986.01.24, lavrada no Livro de Notas para escrituras diversas n°54-J, de fls. 7 verso do 12º Cartório Notarial de Lisboa, a "...", nos ternos das resoluções do Conselho de Ministros nºs 34/84, de 5.6, e 18/85, de 20.4, fez dação em pagamento dos prédios especificados, livres de quaisquer ónus ou encargos e totalmente desocupados, no valor de seiscentos e oitenta e quatro mil contos -Doc. de fls. 24-34 dos autos;

11. Em 1987.08.13, a DGT, através do parecer n. 291/87, proferido no processo CT 97, apreciou os novos estudos apresentados relativos à localização do conjunto turístico a implantar nos prédios referidos no art. 2, tendo decidido, além do mais, o seguinte - Doc. de fls. 40-41 dos autos, aqui se dá por reproduzido:

"Com base nos pareceres das demais entidades que se pronunciaram sobre o empreendimento, a Direcção-geral do Turismo aprova-o quanto a aspectos de localização, desde que sejam satisfeitos os condicionamentos contidos em alguns desses pareceres, em particular os da Direcção-geral de Portos";

12. Em 1990.02.22, foi requerida na DGT nova aprovação do empreendimento turístico que pretende levar a efeito nos prédios acima especificados;

13. A DGT solicitou parecer da Câmara Municipal de Portimão (CMP) e da Comissão de Coordenação da Região do Algarve (CCRA), mas aquelas entidades não se pronunciaram, no prazo de 45 dias a contar da referida solicitação - Doc. de fls. 42 dos autos, que aqui se dá por reproduzido;

14. Em 1990.11.20, a DGT, através do parecer nº 967/90, proferido no processo nCT79, aprovou a localização do conjunto turístico e os anteprojectos dos edifícios a implantar nos prédios referidos no art. 2°, tendo decidido além do mais, o seguinte - Doc. de fls. 42 dos autos:

“A Câmara Municipal de Portimão e a Comissão de Coordenação da Região do Algarve, oportunamente consultadas, não se pronunciaram nos prazos previstos nos arts. 16° do Regulamento dos empreendimentos turísticos, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº. 8/89, e 28°/2 do Decreto-Lei n°.328/86 de 30/9 com a redacção dada pelo Decreto-lei n°. 434/89, de 21/11, respectivamente, pelo que se considera que aprovam tacitamente o requerido ";

15. Em 1992.04.01, na sequência da aprovação da localização do empreendimento em causa, a autora requereu na DGT, através do requerimento n. 10086, aprovação dos respectivos projectos - Doc. de fls. 89 dos autos, que aqui se dá por reproduzido;

16. Através do oficio n. 31731, de 1992.12.30, a DGT comunicou à autora, "no cumprimento do disposto no art. 100º do Decreto-lei n°. 442/91, de 15.11, “as propostas sobre o requerido", tendo-lhe então fixado "o prazo de 10 dias para se pronunciar; por escrito, sobre o que se lhe oferecer" -Doc. de fls. 43 dos autos, que aqui se dá por reproduzido;

17. Em 1993.01.08, a autora solicitou na DGT que fosse proferida a "decisão relativa à continuação do processo, dentro dos princípios já aprovados em 90.11.20" -Doc. de fls. 44-45 dos autos, que aqui se dá por reproduzido;

18. Através do oficio n. 4522, de 1993.02.24, da DGT, a autora foi notificada de um despacho da Sra. Directora-Geral do Turismo, indeferindo a sua pretensão;

19. Em 1993.03.18, a autora solicitou na DGT a passagem de certidão destinada a instruir recurso contencioso deste despacho - Doc. de fls. 46 dos autos, que aqui se dá por reproduzido;

20. Em 1993.04.06, a autora recebeu a certidão solicitada - Doc. de fls. 47 dos autos, que aqui se dá por reproduzido;

21. Da referida certidão resulta que a Senhora Directora-geral do Turismo proferiu em 1993.02.01 o despacho do seguinte teor - Doc. de fls. 120 dos autos:

“Indefiro

93.02. 01 ";

22. Em 1993.05.28, a autora recorreu contenciosamente do despacho de 1993.02.01, da Senhora Directora Geral do Turismo, em processo que correu os seus termos sob o nº. 315/93, na 2 Secção deste Tribunal - certidão junta a fls. 95-117 dos autos, que aqui se dá por reproduzida;

23. Autoridade recorrida foi notificada para responder neste recurso contencioso, através de ofício remetido pelo correio em 1993.06.24 - cfr. fls. 106 e 106 verso dos autos;

24. Por sentença proferida neste mesmo recurso, em 1995.12. 19, foi anulado o despacho impugnado, com fundamento em ilegal revogação de actos constitutivos de direitos –cfr. fls. 201 a 208 dos autos;

25. Esta sentença foi notificada à autora através de oficio expedido em 1996.01.08, tendo transitado em julgado em 1996.01.23 ­- cfr. fls. 209-211 dos autos,

26. Em 1996.04.02, a autora, considerando que "até à data não foi ainda dada qualquer forma de execução" à sentença de 1995.12.19, apresentou uma exposição na DGT, peticionando o seguinte - Doc. de fls. 48-50 dos autos, que aqui se dá por reproduzido:

"Requer a V. Ex.ª. que, em cumprimento da douta decisão judicial exequenda (v. art. 208º da CRP), se digne reconhecer a aprovação dos projectos do empreendimento em causa, realizando-se, se tal for considerado conveniente, uma reunião com representantes de outras entidades, nomeadamente CCRA e CMPortimão ";

27. A autora não foi notificada, até 1996.09.13, de qualquer decisão dos órgãos da DGT relativamente ao requerimento apresentado em 1996.04.02;

28. A petição inicial da presente acção deu entrada na Secretaria Judicial deste Tribunal Administrativo de Círculo, em 1996.09.16 – cf. fls. 2 dos autos;

29. A implantação das edificações que integram o empreendimento em causa, segundo o projecto apresentado pela autora, situa-se fora das zonas de ocupação turística definidas pelas plantas de localização e pela carta do ordenamento do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROT-Algarve)- Docs. de fls. 68 e 69-70 dos autos, que aqui se dão por reproduzidos;

30. A DGT, pelo Despacho nº 1/97 declarou estar impedida de reconhecer o deferimento tácito ao pedido de aprovação do projecto apresentado pela autora, face à aprovação, pelo Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março, do PROT-Algarve -Doc. de fls. 71-73 dos autos, que aqui se dá por reproduzido.

31. O BPA e o BES eram, em 1984 e 1986, empresas públicas, cujo capital pertencia integralmente ao Estado,

32. O BES e o BPA eram empresas públicas sujeitas à superintendência e tutela do governo.

33. Na avaliação da A..., a comissão arbitral considerou a aprovação pela DGT e demais entidades de um empreendimento turístico para o local -v. resposta ao quesito 1 °;

34. A A. foi constituída na sequência da Resolução do Conselho de Ministros 34/84, de 5 de Junho, para permitir a dação em pagamento dos prédios referidos no artigo 2° do presente articulado -V. resposta ao quesito 2°;

35. Os credores da "'..." - BESCL e EPA - e a autora só aceitaram o referido valor da dação em pagamento no pressuposto da existência das aprovações da DGT e demais entidades - V. resposta ao quesito 3°;

36. Sem tais aprovações, os terrenos em causa valiam, na altura, menos de dez milhões de escudos -V. resposta ao quesito 4°;

37. O ilegal indeferimento da pretensão da A, e o inevitável processo judicial que lhe seguiu, bem como a divulgação de toda a situação junto da banca e demais agentes económicos do ramo da A., nomeadamente, sociedades mediadoras, de construção e exploração de estabelecimentos turísticos, fizeram desacreditar por completo o empreendimento da A. perante os seus potenciais adquirentes -V. resposta ao quesito 5°;

38. Houve propostas de aquisição do terreno, com valores próximos de Esc. 1.000.000.000$00 (Um milhão de contos) condicionadas à aprovação dos projectos apresentados na DGT, nomeadamente por parte das sociedades "..., Limited" e “... - Empreendimentos Turísticos, SA" – v. resposta ao quesito 6°;

39. Em consequência do despacho de 1993.02.01, a autora ficou impossibilitada de realizar os referidos negócios e de beneficiar dos proveitos deles decorrentes - resposta ao quesito 7°;

40. Caso investisse o produto da venda do seu empreendimento, a autora obteria lucros líquidos nunca inferiores a 30% - v. resposta ao quesito 8°;

41. A A. investiu todos os seus recursos próprios, tendo ainda recorrido ao crédito bancário, para promover a aquisição dos terrenos, bem como para elaborar os projectos e obter o Licenciamento do conjunto turístico em causa -v. resposta ao quesito 9°;

42. À data do despacho de 1993.02.01, da Sra. Directora geral do Turismo, a A. não tinha qualquer outro empreendimento em curso – v. resposta ao quesito 10°;

43. Em 1992.12.31, o montante dos capitais da autora investidos na aquisição do terreno e (licenciamentos da construção do empreendimento em causa era de Esc.. 1.276.000.000$00 -v. resposta ao quesito 11°;

44. Em virtude da total paralisação do procedimento de aprovação licenciamento do empreendimento da A., os capitais investidos deixam de poder gerar qualquer rendimento, continuando a avolumar-se despesas com juros de empréstimos e outros encargos suportados pela A. com vista à prossecução do seu empreendimento –v. resposta ao quesito 12°;

45. O montante de capitais investidos pela autora na aquisição de terrenos e financiamento da construção do empreendimento em causa, acima mencionada, teria gerado um rendimento de depósitos a prazo nunca inferior a 916.594.500$00- v. resposta ao quesito 13°;

46. Como consequência do despacho de 1993.02.01, e consequente impossibilidade de prosseguir a realização do seu empreendimento, a actividade da autora está praticamente paralisada -v. resposta ao quesito 14°;

47. Os sócios da autora efectuaram diversos suprimentos para financiar a sua actividade -v. resposta ao quesito 15°;

48. Em honorários dos técnicos autores dos projectos do seu empreendimento turístico a autora despendeu até à data da propositura ida acção a importância de 29.520.000$00 -v. resposta ao quesito 16°;

49. Os custos de funcionamento e gestão corrente da sociedade importaram o dispêndio de um montante superior a 37.605.000$00 -v. resposta ao quesito 17°;

50. Os encargos financeiros resultantes da indemnização dos financiamentos bancários necessários à concretização do empreendimento da autora, traduziram-se, até Agosto de 1996, num montante superior a 464.874.000$00 -v. resposta ao quesito 18°;

51. Com o indeferimento de 1993.02.01 da Directora-Geral do Turismo, e do descrédito que esse acto originou, não foram concluídos os procedimentos de licenciamento do empreendimento da autora, o início da execução das respectivas obras de infra-estruturas e construção, a subsequente comercialização e valorização económica, e o recebimento, por parte da autora das respectivas receitas e lucros -v. resposta ao quesito 19°;

52. Em virtude do provado no quesito 19°, a autora suportou durante um maior período de tempo os encargos provenientes do dispêndio das quantias referidas nos quesitos 11°, 16°, 17° e 18° -v. resposta ao quesito 20°;

53. A autora manteve as suas despesas de funcionamento decorrentes, nomeadamente, do pagamento de remunerações, salários e outras despesas com o pessoal; de pagamento a fornecedores, custos de estudos, projectos e planos, taxas e despesas administrativas diversas -v. resposta ao quesito 21°;

54. O indeferimento do pedido de aprovação dos projectos dos edifícios do conjunto turístico a A. implicou o total descrédito daquele empreendimento e da sua imagem comercial junto da banca, fornecedores e clientes – v. resposta ao quesito 22°;

55. A autora suportou encargos e despesas com processos judiciais ­– v. resposta ao quesito 23 °;

56. Os imóveis identificados no artigo 2º integram o activo da A., encontrando-se contabilizados pelo valor de 684.000.000$00 (seiscentos e oitenta e quatro milhões de escudos) -v. resposta ao quesito 24 °;

57. Dos activos do BPA e do BES, à data da sua privatização, faziam parte as quotas da sociedade A., as prestações realizadas pelos sócios e o respectivo património valorizados nos montantes indicados, acrescidos de juros e demais encargos -v. resposta ao quesito 25°;

58. Os terrenos em causa, sem qualquer aproveitamento turístico, valem neste momento cerca de Esc. 5.000.000$00 -v. resposta ao quesito 26°;

59. O BES e o BPA estavam obrigados a cumprir as determinações constantes da resolução do Conselho de Ministros n. 34/84 e demais instruções e determinações do governo -v. resposta ao quesito 27°;

60. O custo das infra-estruturas e edifícios que teriam sido executados entre 1993 e 1994 seria inferior ao que a autora teria de suportar actualmente -v. resposta ao quesito 29°».

III- O Direito

1- Da nulidade processual

Antes de tudo, importará apreciar a nulidade suscitada pela recorrente particular (fls. 621) referente à alegada “exorbitância” das alegações e conclusões juntas pelo Estado Português na peça de fls. 616/618 relativamente à de fls. 564/568.

Apreciando.

Apesar de absolutória a sentença, o Estado Português recorreu dela na parte em que lhe havia sido desfavorável (fls. 522). Referia-se à decisão tomada sobre a excepção de prescrição oportunamente invocada e que fora considerada improcedente.

Nas alegações (fls. 564/568) o Estado continuou a afirmar que o conhecimento dos danos que a A. disse ter sofrido teve lugar muito antes da anulação jurisdicional do acto da DGT a que se refere o ponto 24 da matéria de facto.

Mas, por não ter feito juntar as conclusões devidas, foi notificado para as apresentar (fls. 610), o que viria a fazer (fls. 614).

Verdade é que, indo além do que lhe cumpria, fez a junção de uma nova peça alegatória, apesar de a ela ter dado genericamente o nome «Conclusões de Recurso que apresenta o Estado» (fls. 614).

Deste modo, independentemente da eventual exorbitância do seu teor em relação à essência alegatória da peça inicialmente apresentada (fls. 564 e sgs), não tomaremos em consideração o seu conteúdo, por configurar a repetição de anterior acto processual praticado com igual objectivo.

O mesmo não se dirá das conclusões propriamente ditas (O recorrente, referindo-se a elas, disse a fls. 613, in fine: “Conclui-se”) para cuja junção havia sido notificado. São as conclusões que inicialmente faltaram e, como se pode verificar, respeitam, ainda que com diferentes palavras, o conteúdo do discurso fundamentativo das alegações de fls. 564 e sgs.

Eis por que, sem mais considerandos, julgamos improcedente a arguida nulidade processual.

2- Introdução

São dois os recursos jurisdicionais para apreciar:

- Um, interposto pela autora, “Sociedade Imobiliária A..., S.A.”, contra a sentença que, conhecendo do mérito, julgou improcedente a acção por si intentada no TAC de Lisboa;

- Outro, pelo Réu Estado, contra a decisão contida no aresto de julgar improcedente a excepção de prescrição por si invocada.

Atendendo, porém, à natureza da excepção (art. 493º, nº2, do CPC), haverá que conhecer, em primeiro lugar, do recurso jurisdicional apresentado pelo Estado, pela prejudicialidade que o seu resultado pode representar relativamente ao conhecimento do mérito do recurso da autora.

3- Do recurso do Estado

Considera o recorrente nas suas alegações (fls. 564 e sgs) que a autora assentou a causa de pedir da acção em três vectores: a) a resolução do Conselho de Ministros nº 34/84, de 5/06; b) a dação em pagamento de terrenos da ...; c) o acto de indeferimento da DGT de 01/02/93.

E a respeito de cada um, afirma o seguinte:

- A Resolução, sendo acto administrativo recorrível, consolidou-se como acto lícito na medida em que lhe não foi movida qualquer impugnação;

- A dação é um acto de direito privado. A declaração da sua ilicitude não pode ser feita em acção de responsabilidade civil extracontratual, como é esta;

- O PROT/Algarve foi aprovado pelo DR nº 11/91, de 21/03, que criou zonas de protecção da natureza. Na sequência dele, haveria a autora de requerer a confirmação de compatibilidade das aprovações de localização do empreendimento com o PROT, o que não provou ter feito.

Depois, acrescenta:

- O acto anulado judicialmente (cfr. ponto 24 da matéria de facto) é, afinal, nulo e não é susceptível de se convalidar.

- A A. conheceu os prejuízos muito antes da anulação jurisdicional. Assim, o alegado facto extintivo ocorreu muito antes daquele a que a sentença se reporta e os direitos que a A. pretende fazer valer encontravam-se prescritos à data da instauração da acção e da citação.

A sentença em crise entendeu que só com o acto de indeferimento da DGT tomou a A. conhecimento da verificação dos pressupostos da responsabilidade, nomeadamente o dos danos. Por isso, não teria decorrido o prazo de três anos previsto no art. 498º do C.C.

Vejamos.

Liminarmente, importa desde já sublinhar que as razões aduzidas nas alegações para fundamento da prescrição e reportadas aos apontados três vectores da causa de pedir não são de molde a preencher a exigência dos elementos da excepção peremptória de prescrição. São, antes, razões de mérito que apontam no sentido da ausência dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual e, por conseguinte, no sentido da improcedência do recurso. Por isso, sobre elas não nos pronunciaremos aqui.

Sobre a excepção em si mesma, pouco disse o recorrente (isto tanto nas alegações de fls. 564/568, como nas conclusões de fls. 614). Limitou-se a referir o conhecimento pela autora do facto extintivo em momento muito anterior àquele a que a sentença o reportou.

Ainda assim, se concedermos que estará a situar esse conhecimento na data da Resolução do Conselho de Ministros ou no momento da própria dação em pagamento, sempre adiantaremos que nenhuma razão lhe assiste. Senão, atentemos.

Como resulta do art. 71º, nº 2, da LPTA, o direito de indemnização nesses casos prescreve nos termos do art. 498° do Código Civil.

O nº 1 deste artigo 498° estabelece o seguinte: «O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso». Como emana da letra da lei, e tal como o proclamam a jurisprudência e doutrina, o momento a partir do qual se inicia a contagem do prazo referido é aquele em que o lesado teve conhecimento do direito, tendo podido exercê-lo. Na verdade, de acordo com o art. 306°, nº 1, do Código Civil, o «prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido». Significa que, em primeiro lugar, hão-de estar reunidos todos os pressupostos da própria responsabilidade civil e que, como se sabe, são: o facto voluntário activo ou omissivo do órgão ou agente; a ilicitude, que implica a ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais destinadas à protecção de interesses alheios; a culpa, nexo de imputação ético-jurídica que, na forma de mera culpa, traduz a censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria o homem normal perante as circunstâncias do caso concreto; o dano, ou o prejuízo de ordem patrimonial ou não patrimonial tutelável pelo direito, seja na modalidade de dano emergente, quer na vertente de lucro cessante; o nexo de causalidade entre o facto e a lesão, de maneira a que esta seja consequência daquele (Acs do STA de 27/01/87, Rec. N° 23 963; 12/12/89, Rec. nº 24 814-A; 29/01/91, Rec. n° 28505; 03/05/2001, Rec. n° 46599; 13/11/2001, Rec. n° 47842, entre tantos). Verificados os pressupostos que condicionam a responsabilidade, para a prescrição de curto prazo atender-se-á depois ao momento em que o interessado ofendido saiba ter direito à indemnização para o poder exercer.

No entanto, para este efeito prescricional "conhecer o direito" não é necessariamente conhecer na perfeição e na sua integralidade todos os elementos que compõem o dever de indemnizar. Como diz a lei (cit. art. 498°, nº 1, C.C.), o exercício do direito é independente do desconhecimento da "pessoa do responsável" e da «extensão integral dos danos» (neste sentido, A. Varela, in Das Obrigações em Geral 7ª ed., I pág 621 e 622; tb. in Código Civil Anotado, em anotação ao art. 498°; Vaz Serra, in RLJ, ano 107, pág. 208 e sgs; Acs. do STA, de 03/05/2000, Rec. nº 45 874,. de 24/04/2002, Rec. nº47 368). E isto, porque é possível que a fixação dos prejuízos seja remetida para momento posterior, em execução de sentença (Ac. do STA, de 10/02/2001, Rec. n° 39 011). Assim, sabendo o lesado que sofrerá danos, mesmo sem conhecer a sua extensão (liquidação que poderá ser relegada para momento posterior), não poderá deixar de intentar acção desde que conheça da existência dos restantes pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.

Ora, a recorrente Sociedade, constituída pelos bancos BPA e BES, credores da ..., aceitaram uma dação em pagamento estabelecida pelo Conselho de Ministro através da Resolução nº 34/84 (RCM), de 5 de Junho (pontos 5 a 8 da matéria de facto). Mas, como é bom de ver, a RCM, por si mesma, não é causadora de prejuízo, não só porque carecia de aceitação posterior dos interessados, mas sobretudo porque os prédios em causa na dação serviriam, em primeira linha, para a promoção de empreendimentos turísticos e imobiliários. O valor dos terrenos estava assim agasalhado por essa esperançada utilização. Celebraram, por isso, em 24/01/86 com a ... o respectivo instrumento notarial de “dação em cumprimento” de prédios rústicos avaliados em 684 mil contos, valor parcial do crédito que sobre aquela empresa detinham (pontos 9 e 10 da matéria de facto).

Esta dação tinha em vista, como dissemos, a promoção do património recebido e o valor atribuído pela Comissão Arbitral constituída para a respectiva avaliação derivou do destino que pudesse ser dado ao prédio (ponto 8 da matéria de facto).

Até esse momento, portanto, continuava a não haver razão para que a recorrente Sociedade pudesse, sequer, suspeitar que fizera um “mau negócio”, por três razões:

- Primeiro, porque dessa maneira cobravam um crédito;

- Segundo, porque a dação tinha por pressuposto a promoção imobiliária dos terrenos, tendo sido essa, aliás, a base em que decidiram aceitá-la (ponto 35 da matéria de facto);

- Terceiro, porque para eles havia já sido aprovada, antes mesmo da dação (ponto 3 e 4), a localização de um empreendimento turístico.

Enfim, nessa data não havia danos “à vista” e, pelo contrário, tudo apontaria para que esse “contrato” pudesse vir a ser rentável futuramente.

E já após novo deferimento de localização (ponto 14 da matéria de facto) a Sociedade requereu, finalmente, a aprovação dos projectos (ponto 15 da matéria de facto), na sequência do que foi praticado despacho de indeferimento de 01/02/1993 pela Directora da DGT (pontos 18 e 21).

Foi com este acto administrativo de 01/02/1993 que o espectro dos danos se colocou, pois só então se deparou a Autora com a amarga possibilidade de ver reduzido o valor dos terrenos de 684 mil contos para menos de 10 mil contos (ponto 36 da matéria de facto), além da inesperada perda dos lucros que contaria obter com a construção do empreendimento. Nesse momento, porém, não estariam determinados todos os pressupostos da responsabilidade, pois podia, efectivamente, acontecer que ele não sofresse de qualquer fonte de ilicitude, havendo então que suscitar uma pronúncia judicial sobre o assunto. Foi o que, precisamente, aconteceu.

Com efeito, desse despacho foi interposto recurso contencioso (ponto 22 da matéria de facto) que viria a ser julgado procedente - com base em vícios de violação de lei e de forma - por sentença anulatória de 19/12/1995 (ponto 24 da matéria de facto), transitada em julgado em 23/01/1996 (ponto 25 da matéria de facto).

Ora, de acordo com o disposto no art. 323º, nº1 do C.C., o prazo de prescrição do direito de indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais causados por actos administrativos contenciosamente impugnados interrompe-se com a notificação do autor desses actos para responder no recurso contencioso, só começando a correr novo prazo de três anos previsto no art. 498º do CC com o trânsito em julgado da decisão proferida nesse recurso contencioso, nos termos dos arts. 326º e 327°, n° 1 do C.Civil (neste sentido, v.g., os acs. do STA/Pleno de 19/06/2001, Proc. nº 034237; e da secção do STA de 24/07/2002, Proc. nº 047353 e de 16/03/2005, Proc. nº 0153/04, entre outros).

Quer isto dizer que só a partir do momento em que transitou em julgado a decisão anulatória proferida no recurso contencioso é que a sociedade lesada ficou devidamente habilitada e na posse de todos os elementos que lhe possibilitassem exercer o direito à indemnização pelos prejuízos que considera ter sofrido e, por conseguinte, só a partir desse momento é que poderia começar a correr o prazo de prescrição (cfr. artº 306º nº 1 do Cód. Civil).

Como assim, tendo a petição inicial dado entrada no tribunal em 16/09/96 e o Estado sido citado em 10/10/96, patente se torna que a prescrição invocada não se podia ter verificado, como bem decidiu a sentença recorrida.

4- Do recurso da “Sociedade I. A..., SA”

Ao intentar a acção, pretendia a recorrente ser ressarcida dos danos emergentes e lucros cessantes decorrentes do indeferimento do pedido de licenciamento do projecto imobiliário com o argumento de que só aceitou a dação como pagamento da dívida no pressuposto de que os terrenos, tal como derivava da RCM, seriam utilizados para a promoção de empreendimentos no sector imobiário-turístico.

Em seu entender, o Estado deveria ter respeitado não só os princípios da boa fé e da tutela da confiança, como também os diversos actos de aprovação de localização do empreendimento anteriores ao indeferimento da DGT. Além disso, não houve uma actuação com a diligência exigível face às circunstâncias em que ocorreram as actuações ilícitas.

Vejamos, então.

A Resolução do Conselho de Ministros nº 34/84, no quadro da viabilização da ..., apresenta-se, podemos dizê-lo, como um acto administrativo parcialmente “carecido de colaboração” no que concerne às instituições bancárias que sobre ela detinham créditos financeiros.

Isto o afirmamos porque, conforme resulta do considerando 8-g) - ver fls. 38 do I Vol. dos autos – as instituições de crédito credoras «aceitaram, em negociação livre, o princípio da dação em cumprimento…» (destaque nosso). Decorre deste trecho que as partes interessadas, em cooperação estreita com o Estado, negociaram a forma de poderem alcançar «o ressarcimento dos seus créditos» (sic). Desta maneira, pode concluir-se que, na parte referente à banca, houve um prévio acertamento de vontades essencial ao conteúdo daquilo que, posteriormente, viria a constituir a resolução em apreço.

Parece evidente, por outro lado, que dessa colaboração resultou a aceitação do valor atribuído pela Comissão Arbitral aos terrenos objecto da dação (considerando 8-h). Avaliação que foi determinada em função do destino que lhe fosse reservado: a) ou a «comercialização a curto prazo» num «processo de liquidação da empresa»; b) ou a sua «promoção ou desenvolvimento, no âmbito do objecto de uma empresa turístico-imobiliária» (sic). Prevaleceu a segunda hipótese.

E, assim, tais terrenos - avaliados em função desse desiderato – haveriam de ser destinados à realização de empreendimentos no sector turístico.

Acresce que, estabelecido o valor dos prédios, as instituições de crédito deveriam aceitar a dação e, dentro do «princípio da livre negociação entre as partes», deveriam procurar constituir sociedades, as quais poderiam incluir «empresas especializadas no sector imobiliário-turístico» com o objectivo de promoverem o património recebido. Isto é, era decidida a aceitação da dação de acordo com a condição imanente: a promoção na realização de empreendimentos no sector turístico-imobiliário (ver ponto 2.1-b) da resolução, a fls. 38 dos autos).

Em suma, o «princípio da livre negociação entre as partes» só relevaria no tocante ao aspecto específico da constituição das sociedades (podiam ou não constituí-las), mas já não valia para efeitos do destino a dar aos terrenos e, portanto, ao fim de promoção turístico-imobiliária que estava na base da dação. Significa, pois, que os bancos credores teriam que conformar-se com as condições da resolução, ao contrário do que ajuizou a sentença recorrida, quando desconsiderou o ponto nº 59 da matéria de facto (ver fls. 509).

Mas, mesmo que essa natureza não a tivesse a dita resolução nesse aspecto específico, nem por isso poderíamos deixar de ter em conta que, presente a prévia colaboração a que atrás aludimos, foi criada na esfera dos bancos credores a expectativa legítima e fundada de que a dação lhes permitiria a “promoção do património recebido” mediante a realização do empreendimento turístico e imobiliário para o local.

Esta perspectiva futura, “consensualizada” na negociação prévia que antecedeu a RCM, tem uma adicional importância na medida em que, quer antes, quer depois dela, tiveram lugar aprovações de localização de conjunto turístico para o local (ver pontos 3, 4, 5, 11 e 14 da matéria de facto).

Por conseguinte, e em remate, mesmo não se descortinando na RCM qualquer ilicitude (nem isso parece estar em causa), dela é preciso extrair as seguintes notas:

a) A RCM constitui a base fundamentante, tanto da atribuição do valor dos terrenos recebidos, como da sua possibilidade construtiva e aptidão para receberem empreendimentos de carácter imobiliário-turístico. b) A RCM representa a base em que a recorrente alicerçou a sua constituição enquanto pessoa colectiva e, bem assim, o fundamento da aceitação da dação em cumprimento.

É evidente que, nem por isso, o Estado podia garantir, e não garantiu, através dela (ainda que a RCM tivesse, como vimos, assentado em prévias negociações entre as partes) que a recorrente (uma vez constituída) viesse a ter automaticamente aprovado o projecto do empreendimento que futuramente apresentasse. Ela apenas estabelecia uma condição à própria dação: o contrato far-se-ia pelos valores da avaliação efectuada pela Comissão Arbitral e as entidades credoras do sector bancário deveriam promover a realização de empreendimentos turístico-imobilários no local. Mas isto, evidentemente, não podia significar um afrontamento à lei existente na ocasião em que os projectos apresentados viessem a ser decididos, designadamente em matéria de construção, urbanismo e de ordenamento do território. Por isso, pode dizer-se que, criando embora uma expectativa, a RCM não era constitutiva de direitos nesse plano.

O passo seguinte da análise focaliza-se na decisão da DGT de 01.02.1993.

Formada entre dois bancos (BPA e BES) uma sociedade com o fim previsto na RCM, a “Sociedade Imobiliária A..., S.A.”, e tendo sido novamente aprovada pela DGT a localização do empreendimento e concedido o prazo de seis meses para a «apresentação do projecto de todas as unidades que compõem o conjunto turístico» (ponto 14 da matéria de facto e fls. 42 dos autos), foi requerida em 01/04/1992 a aprovação dos respectivos projectos (ponto 15 da matéria de facto). A DGT indeferiu o pedido por despacho da Directora de 01/02/1993 (ponto 21).

Este despacho foi anulado por sentença do TAC de Lisboa de 19/12/95 com fundamento em:

a) Revogação ilegal, por violação do art. 140º, nº1, al. b) e 141º do CPA, do deferimento tácito do projecto do empreendimento turístico apresentado pela recorrente;

b) Violação dos arts. 23º, nº2, 24º, 25º e 28º do DL nº 328/86, de 30/09 e arts. 11º, 12º, 13º, 21º e 22º do Regulamento dos Empreendimentos Turísticos (D.R. nº 8/89, de 21/03), na medida em que o acto de 1/02/1993 não se baseou em qualquer dos fundamentos previstos para indeferir a pretensão da recorrente;

c) Vício de forma por falta de fundamentação do acto.

Ora, a sentença recorrida, referindo-se ao acto anulado, disse:

«Quanto a este, é inequívoca a actuação ilícita do Réu, atentos os vícios de violação de lei que o referido acto padece, geradores de anulabilidade...» (fls. 510 dos autos). Ou seja, considerou que o acto era ilícito.

Só que, na apreciação da causalidade entre facto ilícito e danos (danos cuja existência, aliás, reconheceu), acabou por asseverar que «…do indeferimento do pedido de aprovação desses projectos pela DGT e da formação do acto de deferimento tácito daquele pedido, não derivam os prejuízos invocados. Na realidade, o acto de indeferimento da Directora Geral do Turismo, anulado por decisão judicial, não constitui a causa adequada a gerar os prejuízos invocados, por inexistir consolidado qualquer direito subjectivo relativo à aprovação do empreendimento, mas meras expectativas. Com efeito, a anulação do despacho de indeferimento, proferido em 1.2.1993, com fundamento em ilegal revogação de acto constitutivo de direito, não significa, necessariamente, que a Administração esteja vinculada a proferir despacho de deferimento ao projecto de empreendimento turístico da Autora, tanto mais quanto é certo, por resultar demonstrado nos autos, que a implantação das edificações integradoras do empreendimento em causa, segundo o projecto apresentado pela Autora, situa-se fora das zonas de ocupação turísticas definidas pelas plantas de localização e pela carta do ordenamento do Plano Regional do Ordenamento do Território do Algarve (PROT-Algarve) (…). Assim sendo, o acto de deferimento desses projectos atentaria contra disposições do PROT Algarve, nomeadamente os arts. 14º, nº1, 15º, nºs 1 e 2, ofensas sancionadas com nulidade, ou seja, o respectivo acto não produz qualquer efeito jurídico (cfr. art. 134º do CPA)» (destaque a negrito nosso).

Vejamos este aspecto.

Foi dito na sentença que o acto de indeferimento era ilícito e a própria DGT reconhecera no despacho nº 1/97 a que se refere o ponto 30 da matéria de facto que ele seria “revogatório” de anterior “deferimento tácito” ocorrido em 3/09/1992 (cfr. fls. 71/73 dos autos).

Mas a DGT, nesse mesmo documento, afirmou a impossibilidade de dar execução à sentença anulatória por duas razões:

a) Por o deferimento tácito ser nulo face ao teor dos arts. 11º, 14º, nºs 1 e 2, 15º, nºs 1 e 2 do PROT/Algarve (D.R. nº 11/91, de 21/03) e art. 12º, nºs 1 e 2 do DL nº 176-A/78, de 18 de Maio.

b) Por se ter verificado a necessidade, face ao entretanto publicado DL nº 351/93, de 7/10, que obrigava o interessado a requerer a declaração de conformidade com o PROT dos actos de aprovação da localização e do anteprojecto.

Ou seja, embora possamos dizer que a recorrente, em boa verdade, requereu a execução do julgado (ponto 26 da matéria de facto), tal não aconteceu em virtude dessa (apesar de não classificada desse modo) causa legítima de inexecução.

Ora, como é sabido nem toda a ilicitude é geradora de responsabilidade. Para haver ilicitude responsabilizante é necessário que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito (neste sentido, os acórdãos do STA de 24/03/2004, Processo nº 01690/02 e de 18/11/2004, Processo nº 0728/04).

Assim, o vício de forma por falta de fundamentação, embora preenchendo a noção ampla de ilicitude, só gerará direito de indemnização se esse motivo anulatório tiver inquestionavelmente determinado o conteúdo resolutório do acto ilegal, isto é, se ele atingir o interessado num direito ou posição jurídica substantiva tutelada de natureza, de tal modo que se o acto tivesse respeitado os deveres de fundamentação haveria de ter satisfeito o direito ou interesse substantivo (Acs. de (6/02/2003, Proc. nº 01720/02; 13/02/2003, Proc. nº 01961/02; 25/06/2003, Proc. nº 04790).

Ora, no caso em apreço, a recorrente não demonstra que a eliminação do vício de forma seria capaz de, na renovação do acto, satisfazer a sua pretensão substantiva. Significa isto que não há aqui conexão relevante capaz de accionar os mecanismos ressarcitórios.

Por outro lado, a violação de lei decorrente da infracção aos preceitos dos arts. 23º, nº2, 24º, 25º e 28º do DL nº 328/86, de 30/09 e arts. 11º, 12º, 13º, 21º e 22º do Regulamento dos Empreendimentos Turísticos (D.R. nº 8/89, de 21/03), também não se mostra relevante do ponto de vista substantivo.

Com efeito, ou visam simplesmente estatuir sobre o efeito do silêncio por parte da DGT («entender-se-á que nada há a opor ao requerido»: art. 23º, nº2 do DL nº 328/86), ou sobre a competência da DGT em matéria de aprovação da localização, anteprojecto e projectos do empreendimento (art. 24º, nº2, cit. dip.), sobre a intervenção de outras entidades ou serviços «na fase de aprovação da localização dos empreendimentos» e do efeito a atribuir à falta de notificação ao interessado da decisão tomada (art. 24º, nº5 do DL nº 328/86 e 12º do D.R. nº 8/89) , sobre a instrução, modo e prazo do parecer camarário a que alude o nº1 do art. 24º (art. 25º do DL nº 328/86 e 11º do D.R. nº 8/89, de 21/03), sobre a necessidade de intervenção de uma «comissão especial de apreciação» para emissão de pronúncia a respeito da «localização dos empreendimentos a construir de novo» (art. 28º do DL nº 328/86), sobre o prazo para a decisão por parte da DGT quando não haja lugar à intervenção de outras entidades (art. 13º do D.R. nº 8/89) ou, finalmente, sobre o poder inquisitório da DGT em matéria de instrução do procedimento (art. 21º do D.R. nº 8/89).

Nenhum destes preceitos – que a sentença anulatória do TAC de Lisboa também considerou violados pelo acto da DGT de 01/02/1993 – apresentava uma previsão normativa de cariz substantivo com efeitos directos no pedido de aprovação do projecto de construção do empreendimento, ao contrário do que sucede, por exemplo, com o art. 27º do DL nº 328/86. Ou são normas de feição instrumental e procedimental ou, como noutros casos sucede, se limitam a estabelecer os efeitos da inacção e do silêncio da DGT (circunstância que, como adiante se verá, se apreciará sob outro prisma). Quer isto significar que, em execução do julgado, nunca a renovação do acto anulado traria à esfera da recorrente a satisfação do invocado direito de construir o empreendimento. O que equivale a dizer que, também desse ponto de vista, os prejuízos decorrentes da não construção do empreendimento turístico não resultam directamente do acto anulado.

E o que dizer, por fim, da ilegal revogação do alegado deferimento tácito operada pelo acto anulado?

Do grupo das três fontes invalidantes do acto da DGT de 2/03/1993 esta será, porventura, aquela que mais sérios problemas coloca. Na verdade, costuma dizer-se que, anulado um acto em virtude de revogação ilegal de acto de deferimento tácito, em execução de sentença ressurgirá em plenitude o acto tácito, devendo proceder-se em consonância com ele (Ac. do STA de 11/05/1999, Proc. nº 044735).

Contudo, para que esta tese possa funcionar, preciso é que o acto tácito seja válido e constitutivo de direitos. De contrário, se esse deferimento tácito for nulo ou inexistente, então diz-se que ele não chegou a produzir quaisquer efeitos jurídicos (consequentemente, não foi constitutivo de direitos) e, por isso, também não poderá ser objecto de revogação, de acordo com o art. 139º, nº1, al. a) do CPA (neste sentido, Ac. do STA de 28/05/97, Proc. nº 031835 e de 16/10/97, Proc. nº 035862).

Ora, o deferimento tácito, alegadamente produzido em 3/09/92, teria ocorrido já depois do PROT/Algarve (D.R. nº 11/91, de 21/03). Diploma que nos seus artigos 14º e 15º cria zonas agrícolas e de protecção da natureza em cujas áreas é «proibido o desenvolvimento de obras de actividades e a realização de obras que diminuam as suas funções e potencialidades». Portanto, se é certo que a implantação das edificações que integram o projecto de empreendimento em causa se situa fora das zonas de ocupação turística definidas pelas plantas de localização e pela carta de ordenamento do PROT/Algarve (fls. 60 a 70 dos autos e ponto 29 da matéria de facto), é, então, mais que certo que esse “deferimento tácito” teria incorrido na nulidade prevista no art. 12º, nºs 1 e 2 do D.L. nº 176-A/88, de 18/05.

Deste modo, ainda que o acto revogatório tenha sido anulado, ele não será causal de danos à esfera da recorrente se o próprio acto revogado (pretenso “deferimento tácito”) não tiver chegado a produzir efeitos favoráveis, porque nulo.

De resto, mesmo que houvesse acto tácito consolidado, nem assim se podia afiançar ter sido o acto anulado a fazer baixar o valor dos terrenos. O que está provado (ponto 58 da matéria de facto) é que os terrenos em causa, sem aproveitamento turístico, valiam à data da sentença cinco milhões de escudos ou que, sem aprovação do empreendimento, valeriam menos de dez milhões de contos (ponto 36 da matéria de facto).

Pode, em suma, garantir-se que os danos que a recorrente invoca não decorrem do despacho de indeferimento.

E se não se vislumbra aqui o indispensável nexo de causalidade, de igual modo se não descortina que a Directora da DGT tivesse sido negligente e culposa na produção do acto de 01/02/1993. Com efeito, como se diz em aresto deste STA «…a culpa, para ter força suficiente para desencadear mecanismos ressarcitórios não pode ser apreciada em abstracto. Ao invés, tem que estar dominada pelo princípio da conexão, isto é, tem que assentar na correlação directa com a própria ilicitude concreta.

Dito por outras palavras, se a acção de indemnização tem o alicerce num acto administrativo ilícito que fora anulado judicialmente, a culpa a considerar, para ser factor responsabilizante, só pode ser a que esteve na base da ilicitude verificada. Donde, só se poder conceder relevo à indagação desse elemento em termos tais de que resulte um nexo ligante entre o comportamento culposo e o evento ilícito judicialmente anulado.

Na hipótese sub judice, a discussão desse factor só poderia ter lugar em redor de uma contenda que levasse à conclusão de que a Câmara fora negligente na revogação (ilegal) do acto de ….. Isto é, deveria o esforço ter sido dirigido à alegação e prova de que, uma vez obtido o deferimento tácito do seu pedido de aprovação do projecto de arquitectura,…, teria havido manifesta negligência no indeferimento expresso…» (Ac. de 13/5/2003 Proc. nº 088/04).

Ora, a recorrente não demonstra que a Directora da DGT fora negligente no indeferimento expresso de 01/02/1993. Este acto, mesmo sem assentar na nulidade a que acima fizemos referência (e podia tê-lo sido), teve na base o parecer nº 175/93 - sobre o qual, aliás, foi exarado (fls. 120 dos autos) - que procedeu ao estudo do projecto apresentado, tendo concluído pelo indeferimento da recorrente «…com base na inobservância das condições da aprovação da fase de localização, nomeadamente implantação, desenvolvimento dos edifícios, esquema viário, etc. Desta forma, não é agora possível a aprovação da fase de projectos, porquanto estes não se enquadram no esquema aprovado anteriormente, e agravam os aspectos urbanísticos que serviram de base aos pareceres emitidos pela Câmara Municipal de Portimão e Comissão de Coordenação da Região do Algarve» (fls. 122 dos autos).

Isto é, o acto anulado, afinal, com as razões nele expostas, não revela a culpa que a recorrente lhe imputa, nem tão pouco ofende os princípios da boa fé e da tutela da confiança (art. 6º-A. do CPA).

Pode ser insuficiente a fundamentação (a sentença do TAC chegou a reconhecê-lo). O que não se pode é dizer que a referida Directora não agiu com a diligência exigível face às circunstâncias, pois que do parecer nº 175/93 em que se louva resulta ainda que o indeferimento derivava do facto de que «…a proposta de ocupação do solo relativa à 1ª fase agora apresentada é substancialmente alterada em relação ao estudo sobre o qual estes serviços emitiram parecer favorável…». Não se pode, portanto, dizer que tivesse sido ligeira, superficial e negligente na apreciação do projecto e que, com outro estudo e diferente ponderação, devesse deferir a pretensão da interessada.

Também não se sufraga a tese da violação dos referidos princípios. Na verdade, se a recorrente detinha uma expectativa na realização do empreendimento, já não é certo que essa expectativa fosse realizável para além, ou independentemente, do quadro jurídico vigente. Não podia, com efeito, ignorar que a RCM não era “lei”, nem fonte de direito. Por isso, deveria saber que o seu pedido teria que ser submetido às normas, regras e princípios jurídicos dominantes no momento da sua apreciação e admitir que ele pudesse ser indeferido caso não fosse conforme com elas. Ou seja, a expectativa na promoção turístico-imobiliária do terreno não podia exceder a jurisdicidade reinante.

Eis, em suma, a razão por que o recurso não pode proceder.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente particular.

Lisboa, 9 de Fevereiro de 2006. - Cândido de Pinho (relator) – Costa Reis – Azevedo Moreira. (Vencido conforme declaração anexa).

Declaração nº. 294/05-11.

Concederia provimento ao recurso considerando que, por via do trânsito em julgado da sentença anulatória (do despacho de indeferimento de 1.02.93) que declarou ilegal a revogação do acto constitutivo de direitos, ficou definitivamente adquirido o deferimento tácito do pedido de aprovação do projecto de empreendimento turístico.

Pronúncia judicial esta que, como tal, obsta – e de forma absoluta – a qualquer discussão sobre o seu mérito, designadamente sobre a invocada “nulidade” daquele deferimento tácito, se impõe a todas entidades públicas e privadas e prevalece sobre as decisões de quaisquer outras entidades (art.º 205.º n.º 2 da CRP).

Dando, assim, como certo esse direito ilícito e culposamente ferido pelo acto contenciosamente anulado, causa adequada de danos (pois trata-se de uma ilicitude material), tenho, consequentemente, como seguro que haveria lugar a indemnização.

Indemnização esta que, por outro lado, sempre seria devida em sede de execução de sentença anulatória, já que a implementação no terreno do referido complexo turístico estaria obstaculizada pelas pertinentes disposições do Dec. Reg. n.º 11/91 de 21.03 que aprovou o PROT-AL.

(Azevedo Moreira).