01115/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O núcleo da alteração introduzida no artº 268º da C.R.P. pela Lei Constitucional nº 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, mas na sua lesividade, devendo o nº 1, do artº 25º da LPTA ser interpretado à luz do regime dali decorrente.

II- Dos estatutos do Instituto de Acção Social das Forças Armadas- IASFA-, aprovados pelo Decreto-Lei n° 284/95, de 30/OUT, e do Decreto-Lei n° 380/97 de 30 de Dezembro (diploma que estabelece o regime jurídico do arrendamento dos fogos de renda económica do IASFA) não decorre a exigência de recurso hierárquico necessário de acto do vogal do conselho de direcção para o respectivo presidente, emitido no âmbito da respectiva competência - cfr. o art. 14 al. f) dos Estatutos do IASFA-, e proferido em sub-procedimento de actualização de renda, acto esse que procedeu ao seu aumento.

III- Face ao antes enunciado, e assumindo-se como acto lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos o acto referido em 2., o recurso hierárquico dele interposto constitui um recurso facultativo (cf. artº. art.167 do CPA), razão por que o acto que decidiu o mesmo recurso, indeferindo-o, não se reveste de lesividade própria, por não ter definido ex novo a situação jurídica no caso concreto,

IV- Pelo que de um tal acto não cabe recurso contencioso.

V- O acto de notificação assume uma natureza meramente instrumental relativamente ao acto notificado, pelo que visando assegurar a eficácia do acto administrativo, é esta que pode ficar afectada pela ausência ou por uma deficiente notificação, mas não a validade do próprio acto.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. Relatório

A…, com os demais sinais dos autos, recorre da sentença que rejeitou o recuso contencioso por si interposto no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa contra o acto (ACI) do Presidente do Conselho de Direcção do Instituto de Acção Social das Forças Armadas (ER) que negara provimento ao recurso hierárquico que para aquela entidade interpusera de decisão do Vogal do Conselho de Direcção do Instituto de Acção Social das Forças Armadas (IASFA).

Alegando o recorrente resume a arguição ao decidido na única e seguinte conclusão que formulou:

“Violação (por banda da sentença) do disposto na alínea b) do n.º 1 do art° 668° e n.º 2 do art° 659°, ambos do CPC, com vista aos art°s 166° do CPA e 25° e 30º da LPTA, por não ter observado que o acto dito confirmado não contém as indicações necessárias para que o destinatário pudesse saber como lhe foram concedidos os poderes a que se arroga, a data do despacho e em que qualidade decidiu - competência própria ou delegada -de forma que o destinatário, aqui recorrente, pudesse entender o alcance do acto e com que poderes o seu autor estava investido”.

A ER contra-alegou sustentando a bondade do decidido.

Neste Supremo Tribunal a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, para o que aduziu, no essencial, não se estar perante recurso hierárquico necessário, mas sim facultativo em virtude de esta sorte de recurso não se impor no caso, quer face ao regime legal emergente do DL nº 284/95, de 30 de Outubro (que aprovou o Estatuto do IASFA), quer do DL nº 380/97, de 30 de Dezembro (que aprovou o regime jurídico do arrendamento dos fogos de renda económica do IASFA).

Por outro lado, também a sentença não padece de nulidade de omissão de pronúncia, em virtude de a questão a que o recorrente se refere apenas ter sido introduzida em sede de recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos da lei cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

A decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso interposto de acto da ER que negou provimento ao recurso hierárquico para si interposto pelo recorrente de decisão do Vogal do Conselho de Direcção do Instituto de Acção Social das Forças Armadas.

Tal decisão assentou basicamente na ponderação de que aquele Instituto constitui uma pessoa colectiva de direito público que compreende, de entre os seus órgãos, o Conselho de Direcção (o qual é composto por um presidente e dois vogais), sendo que não está previsto qualquer recurso hierárquico necessário dos actos dos vogais, concretamente para o presidente daquele órgão, pelo que o referido acto do Presidente do Conselho de Direcção constitui um acto confirmativo daquele acto do Vogal.

Para o recorrente, segundo a impugnação que deduz à sentença, e no essencial, a necessidade de interpor recurso hierárquico para obter o despacho definitivo e executório susceptível de recurso contencioso decorreu de não ter sido informado de que a competência em causa cabia ao Vogal, sendo ainda que para que o acto confirmado seja considerado como definitivo e executório teria que obedecer aos requisitos de notificação e da delegação de poderes de forma que os administrados disso tenham conhecimento, conforme o previsto no artº 30º da LPTA.

Daí que, na sua perspectiva, a sentença tenha violado o disposto na alínea b) do n.º 1 do art° 668° e n.º 2 do art° 659°, ambos do CPC, com vista aos art°s 167° do CPA e 25° e 30º da LPTA.

Vejamos:

Antes do mais importa dizer que tendo a sentença concluído que o ACI assumia a natureza de acto irrecorrível contenciosamente, e tendo-o feito com arrimo nos elementos de facto e de direito que enunciou, a decisão de rejeição do recurso que proferiu pode enfermar de erro de apreciação ou de julgamento, mas não pode ser-lhe assacado vicio formal, concretamente por ter incorrido na nulidade enunciada na alínea b) do n.º 1 do art° 668° do CPC.

Avancemos então para o conhecimento do mérito do decidido.

Como se viu, a decisão recorrida ao concluir pela irrecorribilidade do ACI assentou basicamente na ponderação de que relativamente aos actos dos vogais (como o acto primário em causa) não está previsto qualquer recurso hierárquico, concretamente para o presidente do Conselho de Direcção, assumindo-se logo como acto lesivo, e daí contenciosmente recorrível. Tal constitui a questão essencial que importa prioritariamente dilucidar.

Para isso importa começar por saber se estamos perante órgãos (no caso, presidente e vogal do Conselho de Direcção) entre os quais a lei preveja qualquer relação de hierarquia.

Ora, segundo os Estatutos do IASFA, aprovados pelo Decreto-Lei n° 284/95, de 30/OUT, constituem seus órgãos:

a) O conselho de direcção;

b) O conselho consultivo;

c) A comissão de fiscalização (artigo 10.º).

Por seu lado, o conselho de direcção (órgão responsável pela administração e direcção do IASFA, incumbindo-lhe a condução da política de acção social superiormente definida e a coordenação das actividades do Instituto-artigo 11.º) é composto por um presidente e dois vogais (nº 1 do artigo 12.º), definindo o artº 13º as suas competências e o artº 14º as competências do seu presidente (tendo interesse para o caso, invocar a prevista na sua alínea f - Determinar os pelouros por que cada vogal fica responsável).

Ora, atenta a composição e definição das respectivas competências, não se antolha qualquer relação de hierarquia entre eles, concretamente entre o presidente e os dois vogais, e bem assim a previsão de algum recurso hierárquico necessário entre eles.

Por sua vez, como também refere a sentença, no Decreto-Lei n° 380/97 de 30, diploma que estabelece o regime jurídico do arrendamento dos fogos de renda económica do IASFA (cuja actualização, prevista no art.º 15, constituía o objecto do acto primário) não está previsto qualquer procedimento de recurso hierárquico necessário.

Estando, pois, face a órgãos da mesma pessoa colectiva, e sem que entre eles exista qualquer relação de hierarquia, um recurso administrativo a interpor de actos de um dos seus órgãos para outro órgão (concretamente de um dos dois vogais para o presidente), deverá considerar-se como recurso hierárquico impróprio (veja-se nesse sentido Freitas do Amaral-, IV -, a págs. 60).

Dispõe o n.º 1 do art.º 167.º do CPA que “o recurso hierárquico é necessário ou facultativo, consoante o acto a impugnar seja ou não insusceptível de recurso contencioso”

Ora, estando perante acto do vogal do Conselho de Direcção (emitido no âmbito da respectiva competência - cfr. o art. 14 al. f) dos Estatutos do IASFA), proferido em sub-procedimento de actualização da referida renda, e que procedeu ao seu aumento, constitui naturalmente uma decisão jurídico-admistrativa (anote-se que sobre tal natureza, e concomitante competência da jurisdição administrativa, foi emitida pronúncia pela sentença recorrida e que não vem questionada) que produziu efeitos lesivos na esfera jurídica do recorrente, pelo que dele cabia recurso contencioso.

Efectivamente, constitui actualmente entendimento pacífico que, o núcleo da alteração introduzida no artº 268º da C.R.P. pela Lei Constitucional nº 1/89 (que se mantém nas redacções introduzidas pela Leis Constitucionais 1/97 e 1/2001), consistiu em fazer recair a tónica da recorribilidade do acto administrativo não na circunstância do acto ser definitivo e executório, como tradicionalmente se afirmava, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, colocando-se assim a tónica do critério da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos na sua idoneidade para produzirem efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos daqueles direitos ou interesses, como era no caso do mencionado acto hierarquicamente recorrido.

Assim, o nº 1 do artº 25º da LPTA, invocado pelo recorrente, terá que ser interpretado à luz do regime decorrente do nº 4, do artº 268º da C.R.P., sem o que haveria que considera-se inconstitucional como aliás alguma jurisprudência o chegou a considerar (Veja-se, v.g. o acórdão deste STA de 09-05-95 - rec. 28225.

Inconstitucionalidade que, porém, vem sendo reiteramente rejeitada por este STA [entre muita outra jurisprudência, vejam-se àquele propósito os acórdãos: de 22-09-94 - recurso nº 32147; de 4.FEV.99 – rec. 44278, in APDR de 12.JUL.02, e, por mais recentes, os acórdãos de 18/04/2002 - rec. 46058-P – e de 25 de Março de 2003- Recurso nº 42.574/97-Pleno] e pelo Tribunal Constitucional. Por todos, atente-se, no Acórdão do TC de 6.FEV.96, nº 115/96, in DR.II S. de 6.MAI.96 e na resenha de outra jurisprudência do TC, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 17-57.).

Deste modo, não estando previsto o recurso hierárquico necessário (A propósito de a exigência legal de impugnação administrativa necessária se não considerar como contrariando o disposto no nº 4 do artº 268º da CRP, poderá ver-se abundante jurisprudência deste STA, citando-se, a título exemplificativo, os seguintes acórdãos: de 17.NOV.94 (pub. in ap. ao DR pág. 8154), de 23.5.00 (rec. 45404), de 12.4.00 (recs. 41 364 e 41513)), de 29.3.00 (rec. 38 695), de 17.12.99 (rec. 45 163-P.º), e de 21.4.99 (rec. 43 002), de 13.4.2000 (rec. 45398), de 22.11.2000 (rec. 42984), de 11.12.2001 (rec. 4804729), de 11.2001 (rec. 48131 e de18.03.03 (rec. 1131/02).

Na doutrina, também no sentido de que a exigência legal do pressuposto da impugnação administrativa necessária não contraria o nº 4 do artº 268º da Constituição, poderá ver-se o Prof. Vieira de Andrade (in, Direito Administrativo e Fiscal, lições ao 3º ano do curso de 1992-1993, Faculdade de Direito de Coimbra, p. 54).

Refira-se que também o Tribunal Constitucional tem igualmente entendido que a exigência de recurso hierárquico necessário para aceder ao recurso contencioso não é inconstitucional, mais não constituindo que uma ordenação do processo jurisdicional, similar à que resulta do estabelecimento de prazos para o recurso, a qual não restringe pois nem inviabiliza, por si mesma, a tutela jurisdicional efectiva. Podem ver-se a propósito os Acs. n.º 499/96, de 20.3.96, in DR II Série de 3.7.96 p. 8902; de 7.11.95 no Ac. 603/95, in DR II Série n.º 63 de 14.3.96 p. 3484 e Ac. n.º 425/99/T, de 30.6.99.) do acto do Vogal do CD para o seu Presidente, o recurso hierárquico interposto pelo recorrente constitui um recurso facultativo (cf. artº. art.167 do CPA), pelo que o acto através do qual foi decidido aquele recurso interposto pelo aqui recorrente, indeferindo-o, não se reveste de lesividade própria, por não ter definido ex novo a situação jurídica no caso concreto.

Refira-se ainda que o acto de notificação assume uma natureza meramente instrumental (Como se disse no recentíssimo acórdão deste STA de 13-05-2004 (rec. 0296/04), em consonância com o que geralmente se vem expendendo, “a notificação é um acto transmissivo, inserido na fase integrativa da eficácia do acto que se pretende notificar, sendo destituído de efeitos lesivos das posições subjectivas do recorrente, dela não cabendo, por isso, recurso contencioso”.) relativamente ao acto notificado, pelo que visando assegurar a eficácia do acto administrativo é esta que pode ficar afectada pela ausência ou por uma deficiente notificação, mas não a validade do próprio acto (devendo no entanto observar-se que o artº 30º da LPTA, invocado pela recorrente, foi revogado pelo artº 1º do DL nº 229/96, de 29/NOV), e sendo ainda certo que do acto de notificação devem constar as menções enunciadas no nº 1 do artº 68º do CPA, tendo-se especialmente em atenção o mencionado na sua alínea c).

Em resumo, atento o que se deixou exposto, deve concluir-se que o aludido acto do Vogal do CD, nos termos do disposto no art.º 25.º da LPTA, era imediatamente recorrível pelo que, decidindo em conformidade, e tendo rejeitado o recurso contencioso do acto que decidiu o recurso gracioso dele interposto, a sentença impugnada fez correcta interpretação do regime jurídico pertinente.

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente, fixando-se,

- a taxa de justiça em 200 €.

- e a procuradoria em 50%

Lisboa, 11 de Janeiro de 2005. - João Belchior (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Políbio Henriques.