0285/03 - Supremo Tribunal Administrativo

A competência dos tribunais administrativos afere-se pelos termos da relação jurídico-processual, tal como foi apresentada em juízo, incluindo-se nesses termos, a identidade das partes, a pretensão deduzida e os seus fundamentos.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1- RELATÓRIO

1. 1 O Município de Vinhais e a Freguesia de Rebordelo recorrem do despacho saneador, proferido no TAC do Porto, a 16-9-02, na parte em que julgou improcedente a excepção por si suscitada da incompetência material dos Tribunais Administrativos para conhecer da acção intentada pelos agora Recorridos.

Nas suas alegações formulam as seguintes conclusões:

“1º Os AA. na douta petição inicial atribuem aos RR. uma actuação abusiva, contra a lei, o direito, não regulada por qualquer diploma de direito administrativo.

2º A indemnização pedida não deriva de qualquer acto público legalmente atribuído à autarquia.

3º A actuação das Rés é um acto de gestão privada, e a indemnização está intimamente ligada ao pedido do reconhecimento de propriedade, à acção de reivindicação intentada no Tribunal da Comarca.

4º Assim seria este o competente para tal pedido.

5º O douto despacho recorrido ao julgar competente o TAC, violou o artigo 51º nº 1 al. h) do E.T.A.F.

Pelo que, ..., Deve ser revogado e substituído por outro que julgue o TAC incompetente para o julgamento desta acção.” – cfr. fls.

Tendo contra-alegado, os Recorridos apresentam as seguintes conclusões: “1. A competência dos tribunais em razão da matéria afere-se pela forma como os AA. apresentam a causa de pedir e formulam o correspondente pedido;

2. Os AA., ora Agravados, perspectivam a causa de pedir do ponto de vista da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos das pessoas colectivas públicas, ora Agravantes, e pedem a indemnização correspondente à medida do dano infligido, remetendo para execução de sentença a liquidação de parte dos danos que até ao momento não foi possível apurar, até porque se continuam a verificar;

3. O saneamento básico e a distribuição e o abastecimento público de água correspondem a atribuições das pessoas colectivas públicas em causa, nos termos do art. 13º, nº 1, al. l), art. 26º e art. 14º, nº 1, al. b) da L. nº 159/99;

4. A competência para a prossecução destas atribuições cabe aos órgãos executivos dos Agravantes e respectivos serviços;

5. Assim, os factos imputados aos Agravantes integram-se no exercício de uma função pública e sob a égide de normas de direito público, não cabendo aos particulares desempenhar aquele tipo de actividade de interesse público, sendo, por isso, actos de gestão pública;

6. É, contudo, provável que, na prossecução das atribuições de interesse público das pessoas colectivas públicas, os órgãos e agentes destas violem direitos dos particulares e, consequentemente, lhes provoquem danos, como in casu sucede;

7. Daí que, o Tribunal a quo seja materialmente competente para conhecer desta acção e, como esperam os Agravados, para condenar os RR. a indemnizar os AA. pelos prejuízos causados.

Termos em que, devem...manter a decisão recorrida...” – cfr. fls. 196-197.

1. 3 O Magistrado do M. Público emitiu Parecer no sentido do não provimento do recurso jurisdicional (cfr. fls. 204).

2- O DIREITO

2. 1 Os agora Recorridos intentaram junto do TAC do Porto uma acção de responsabilidade civil extracontratual contra os Recorrentes, ao abrigo do disposto nos artigos 22º da CRP, 2º do DL 48051, de 21-11-67 e 72º da LPTA.

Para o efeito alegaram, em resumo, o seguinte:

- No decorrer de 1999, trabalhadores ao serviço ou por conta dos RR entraram com máquinas e veículos num prédio rústico, pertencente ao acervo hereditário de A... e B..., abrindo vários caminhos e arrancando algumas oliveiras e outras árvores de fruto, executando, ainda, trabalhos junto das nascentes situadas no dito prédio, com o objectivo de instalar canos subterrâneos por onde a água de uma das nascentes é conduzida para um reservatório comum, acabando por ser bombeada para distribuição e abastecimento da população residente na freguesia de Rebordelo;

- Tudo isto sem autorização dos proprietários, que assim viram ilicitamente explorada a água de uma das nascentes que existem no referido prédio;

- Tendo alertado os RR para o sucedido o que é certo que estes nada viriam resolver, daí o ter sido intentada contra eles uma acção de reivindicação do prédio em causa, acção essa que se encontra pendente no Tribunal Judicial de Vinhais;

- A descrita actuação ilícita dos RR, ao executarem os trabalhos já aludidos e ao permaneceram na exploração da água da nascente, causou aos Recorridos os prejuízos referenciados na petição inicial;

- Os funcionários e agentes dos RR agiram com culpa, bem sabendo que o prédio em questão era particular.

Peticionaram, por isso, a condenação dos RR:

a) a pagar aos AA. a indemnização de 250 euros e a que for liquidada em execução de sentença relativo ao valor económico da água, desapossamento de parte do terreno e diminuição da capacidade agrícola do prédio;

b) a pagar aos AA. a indemnização de 19.701 euros e 92 cêntimos a título de danos não patrimoniais;

c) em custas e procuradoria condigna” – cfr. fls. 15.

2. 2 Perante o quadro que se acabou de descrever, o Meritíssimo Sr Juiz “a quo”, no seu despacho saneador, de 16-9-02, a fls. 166-169, julgou improcedente a excepção de incompetência material dos Tribunais Administrativos deduzida pelos Recorrentes, com a argumentação que, seguidamente, se sintetiza:

- A competência é determinada pelo pedido e pela causa de pedir, tal como são formulados pelo autor;

- Da causa de pedir e do pedido resulta que os AA pretendem efectivar a responsabilidade civil extracontratual dos RR por actos de gestão pública, actos esses consubstanciados na alegada invasão ilícita do seu prédio e aproveitamento ilícito da sua água por parte dos RR;

- Trata-se, por isso, de julgar um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, razão pela qual improcede a arguida excepção de incompetência.

2. 3 Outra é, porém, a tese defendida pelos Recorrentes, que, reiterando a posição já assumida na sua contestação, consideram ser de concluir pela competência dos Tribunal da comarca de Vinhais para conhecer da acção interposta no TAC do Porto.

E, isto, fundamentalmente, por se tratar de acção atinente com um acto de gestão privada, onde os RR actuaram despidos do “jus imperii”, não derivando a peticionada indemnização de qualquer acto público atribuído aos RR, tanto mais que a presente acção está intimamente ligada ao pedido de reconhecimento de propriedade já formulado em acção pendente no Tribunal Judicial da comarca de Vinhais.

Vejamos se lhes assiste razão.

2. 4 Em primeiro lugar importa salientar que a mera circunstância de o conhecimento do objecto de uma determinada acção intentada nos Tribunais Administrativos estar, hipoteticamente, dependente da decisão de uma questão da competência de outros Tribunais, nada tem a ver com a temática da competência da jurisdição administrativa para apreciar do objecto de uma acção interposta junto de um tribunal que nela se integre.

Com efeito, se se verificar que a decisão a tomar no âmbito de tal acção está dependente de uma decisão da competência de outra ordem de tribunais, ou seja, se ocorrer uma questão prejudicial, então, poderá ser caso de fazer apelo ao princípio da devolução facultativa ou da suficiência discricionária da jurisdição administrativa, consagrado no nº 2, do artigo 4º do ETAF, via, aliás, seguida pelo Meritíssimo Sr. Juiz “a quo”, ao suspender a instância “até que seja proferida decisão sobre a questão de propriedade do prédio rústico identificado nestes autos” – cfr. fls.- 169.

Não é, assim, com base na alegada existência de uma questão prejudicial, que se pode, relevantemente, alicerçar um juízo de demérito em relação à decisão tomada pelo TAC a propósito da excepção de incompetência, tanto mais que na acção intentada no Tribunal “a quo” se não peticiona o reconhecimento do direito de propriedade sobre o questionado prédio rústico.

Por outro lado, como bem se assinala na decisão do TAC, a competência terá de ser aferida partindo da analise da estrutura da relação jurídica administrativa em litígio e de acordo com a versão apresentada em juízo pelo Autor.

tem sido a jurisprudência reiteradamente afirmada neste STA.

Cfr., entre outros, os Acs. de 27-1-94 – Rec. 32278, de 27-11-96 – Rec. 39544, de 19-2-97 – Rec. 39589, de 24-11-98 – rec. 43737, de 26-5-99 – Rec. 40648 e de 30-6-99 – Rec. 46161.

Esta é, também, a jurisprudência do Tribunal de Conflitos.

Vidé, em especial, os Acs. de 6-7-93 (Conflito nº 253) e de 26-9-96- (Conflito nº 267).

Em suma, a determinação da competência do tribunal para conhecer de uma causa é feita com base nos termos em que o autor fundamenta (causa de pedir) e formula a respectiva pretensão (pedido) pode, por isso, afirmar-se que a competência se afere pelo “quid decidendum”.

Ora, no caso em apreço, tendo em atenção o critério acabado de enunciar tem de se concluir que, efectivamente, é aos tribunais administrativos, enquanto tribunais comuns da Jurisdição Administrativa, que assiste a competência para conhecer da acção intentada junto do TAC do Porto contra os agora Recorrentes.

Na verdade, estamos perante um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, sendo que, à luz do nº 3, do artigo 212º da CRP, é aos tribunais administrativos que compete julgar as acções que tenham por objecto dirimir tal tipo de litígios.

Como é sabido, o dito nº 3, acolhe uma definição típica e própria da função jurisdicional atribuída à nova ordem de tribunais, consagrando o núcleo essencial que terá de ser observado pelo legislador ordinário, traduzindo-se na consagração da regra segunda a qual os tribunais administrativos se apresentam, como os tribunais comuns em matéria administrativa, ainda que esta regra não seja impeditiva de desvios em casos especiais, sempre sem prejuízo da manutenção do já aludido núcleo essencial.

Ver, neste linha, os Acs. deste STA de 10-10-96 – Rec. 414003, de 30-10-96 – Rec. 40427, de 3-10-96 (Pleno) – Rec. 36969, de 25-2-97 – Rec. 41487, de 12-2-98 (Pleno) – Rec. 40247, de 16-4-98 – Rec. 43632, bem como os Acs. do TC nºs 37/94, de 11-5-94, 372/94, DR 7-9-94, 347/97 – DR 25-7-97 e 508/94 – DR 13-12-94.

Sucede, precisamente, que, na situação em análise, se trata de uma acção sobre a responsabilidade civil extracontratual de dois Entes Públicos (o Município de Vinhais e a Freguesia de Rebordelo) por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, daí a competência dos tribunais administrativos para dela conhecerem e, mais concretamente, o TAC do Porto, nos termos dos artigos 212º, nº 3, da CRP, 3º e 51º, nº 1, alínea H), do ETAF.

De facto, trata-se de saber se é ou não devida a indemnização peticionada pelos agora Recorridos, sendo que a fonte geradora da invocada obrigação de indemnizar, radica, à luz da petição inicial, nos actos materiais dolosos imputados aos Recorrentes, actos esses alegadamente praticados por funcionários e agentes dos Recorrentes, no exercício das suas funções, com o objectivo de captar água de uma nascente situada em prédio de que os Recorridos se arrogam a propriedade, tendo em vista a ulterior distribuição e abastecimento de água à população residente na freguesia de Rebordelo.

Acresce que a competência dos tribunais administrativos não passa pela obrigatoriedade de o facto ilícito imputado ao Ente Público em causa ter de se traduzir em acto jurídico, podendo consubstanciar-se em meros actos materiais, não se descaracterizando a relação jurídica subjacente, que no caso vertente tem natureza administrativa, pela simples circunstância de tais actos não terem, eventualmente, sido antecedidos, por exemplo, de acto administrativo ou de expropriação.

neste sentido, o Ac. deste STA, de 4-6-94 - Rec. 39783.

A questão levantada pelos Recorrentes, embora estes a ela se não refiram nesses termos, prende-se mais com aquilo que a doutrina qualifica como sendo a “via de facto”, situação cuja apreciação, em sede de acção de indemnização, se diz ser da competência dos tribunais judiciais.

Porém, para que isso suceda é, usualmente, exigido que a Administração tenha actuado, por exemplo, claramente à margem da lei, com manifesta incompetência ou sem cumprir aos mais elementares requisitos, traduzindo-se num acto ou conduta de todo em todo materialmente insusceptível de se ancorar num determinado quadro legal.

Vidé, por exemplo, Vedel, in “Derecho Administrativo”, a págs. 107, Leclercq, in Juris Classeur Periodique” 1962, nº 12.458, C. Goyard, in « La compétence des tribunaux judiciaires em matière administrative », a pág. 211 e, ainda, quanto a este tema em geral, Francisco Lopes Menudo, in “Via de hecho administrativa y justicia civil”.

Ora, mesmo sem se questionar a concreta operatividade da figura da “via de facto”, o que é certo é que, tendo presente o teor da petição inicial, se não pode concluir pela existência de um litígio não emergente de uma relação jurídica administrativa.

Temos, assim, que, como acertadamente se decidiu no TAC, a acção nele intentada é de competência dos tribunais administrativos, destarte improcedendo a excepção de incompetência arguida pelos Recorrentes.

2. 5 Não procede, por isso, qualquer das conclusões da alegação dos Recorrentes, não tendo a decisão do TAC violado o disposto na alínea h), do nº 1, do artigo 51º do ETAF.

3- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a decisão recorrida.

Sem custas, por delas estarem isentos os Recorrentes.

Lisboa, 27/2/2003

Santos Botelho – Relator – Adérito Santos – Azevedo Moreira