01139/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A deliberação de assembleia municipal, que aprovou proposta da câmara municipal de celebração de contrato-promessa de permuta de terrenos pertencentes ao município, configura acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa.

II- Assim, deve ser negado provimento a recurso de sentença que, julgando tal deliberação contenciosamente irrecorrível, rejeitou o recurso contencioso dela interposto, por ilegalidade na respectiva interposição.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…….. e Outros, com os sinais dos autos, vieram interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, de 12.3.2012, que rejeitou acção popular, na modalidade de recurso contencioso, na qual os ora recorrentes pediram a anulação da deliberação, de 27.12.2002, da Assembleia Municipal de Ponte da Barca, que aprovou o contrato-promessa de permuta de terrenos a celebrar pela Câmara Municipal de Ponte da Barca e a firma B………, Lda, com fundamento em falta de lesividade e consequente inimpugnabilidade contenciosa dessa deliberação.

Apresentou alegação, a fls. 327-338, dos autos, na qual formulou as seguintes conclusões:

1. Os Autores Populares não se conformam com a douta decisão do tribunal a quo, que concluiu que a deliberação recorrida nos autos, por não lesiva, não assume natureza de acto contenciosamente recorrível, julgando procedente a excepção de irrecorribilidade do acto impugnado e, consequentemente, rejeitando a acção popular, na modalidade de recurso contencioso de anulação, por ilegalidade na sua interposição;

2. In casu, a Assembleia Municipal de Ponte da Barca proferiu a resolução final sobre o assunto - decidindo contratar;

3. Após apreciação, discussão e votação pela Assembleia definiu-se a situação jurídica do Município perante a proposta de permuta apresentada pela contra-interessada, após aprovação pela Assembleia Municipal ficou decidido que a permuta se concretizava, após a apreciação, discussão e votação pela Assembleia Municipal a vontade da pessoa colectiva pública projectou-se para o exterior, contra-interessada, munícipes, cidadãos em geral;

4. Por isso, a deliberação tomada pela Assembleia Municipal de Ponte da Barca na sessão de 27 de Dezembro de 2002, após apreciação e discussão dos elementos constantes do procedimento (relatório de avaliação, minuta de contrato, etc.) afigura-se-nos como a resolução final do Município de Ponte da Barca sobre o assunto, constituindo o acto administrativo definitivo e lesivo da esfera jurídica de terceiros, pelo que, sob pena de inconstitucional denegação de Justiça, deverá ser revogada a decisão em recurso;

5. De facto, tomada a resolução final pela Assembleia Municipal (acto recorrido) a celebração da escritura de permuta de bens presentes por bens futuros materializa apenas o cumprimento de uma deliberação da Assembleia Municipal;

6. Por outras palavras, a vontade do Município de alienar mediante permuta de bens presentes por bens futuros foi declarada pelo acto recorrido, produzindo efeitos jurídicos imediatamente com alcance lesivo dos direitos ou interesses juridicamente tutelados pelos aqui recorrentes/autores populares;

7. A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnar junto dos tribunais quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma – ver artigo 268º nº 4 da CRP;

8. Trata-se de uma garantia impositiva, mas não limitativa. Isto é, a norma constitucional impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas tais actos sejam impugnáveis junto dos tribunais;

9. Por imposição constitucional, a própria eficácia externa, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser uma eficácia externa potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos;

10. Temos, pois, que para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa tem de ser dotada de eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. O seu potencial subjectivamente lesivo apenas virá colocar essa impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional, e virá conferir ao recorrente pleno interesse em agir. Poder-se-á dizer, destarte, que a capacidade lesiva dos efeitos do acto constituirá a pedra de toque de aferição da sua sindicabilidade contenciosa;

11. Pelo exposto, ao decidir, definitivamente, alienar em permuta um conjunto de prédios urbanos pertencentes a sua esfera patrimonial por bens futuros a construir pela sociedade contra-interessada, a autoridade recorrida emitiu uma deliberação, dotada de eficácia externa e lesiva da esfera jurídica dos aqui Recorrentes;

12. Efectivamente, a vontade de alienar mediante permuta de bens presentes por bens futuros foi declarada pelo Município de Ponte da Barca através do acto recorrido e aguarda agora apenas que o Presidente da Camara Municipal materialize a decisão deste órgão supremo do município (Cfr. alínea c), do n.º 1 do artigo 68.º da Lei nº 169/99 de 18.09, republicada pela Lei nº 5-A/02 de 11.01);

13. A deliberação em causa não apenas aponta para a alienação dos prédios nos termos propostos, mas decide essa mesma alienação. E se é certo que esta alienação só será concretizada no âmbito da escritura pública, certo é também que a decisão de alienar está tomada pelo competente órgão do Município de Ponte da Barca.

14. E, como é sabido, são actos de mera execução e, por isso, inconceptíveis de impugnação contenciosa, por falta de legalidade própria, os que «no âmbito do mesmo procedimento, têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior acto definitivo» – J. M. R. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Lisboa 1981, 282;

15. Assim, estamos seguros que o acto recorrido, devidamente apreciado, deverá ser tido como acto administrativo contenciosamente impugnável, uma vez que, se eventualmente no possui eficácia externa actual, é de todo seguro que a virá a ter, está teleologicamente ordenado para ela, pois apenas tem sentido se encarado nessa perspectiva finalista;

16. Deve, por conseguinte, ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão judicial recorrida, por violação, entre outros, do disposto no artigo 268º nº 4 da CRP, artigo 25.º da LPTA e alínea c), do n.º 1 do artigo 68.º da Lei nº 169/99 de 18.09, republicada pela Lei nº 5-A/02 de 11.01 e ordenando a baixa dos autos ao tribunal recorrido, para aí prosseguirem seus termos, com conhecimento do mérito do recurso contencioso (Acção Popular Administrativa).

Nestes termos, e nos melhores de direito

Deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão judicial recorrida, ordenando a baixa dos autos ao tribunal recorrido, para aí prosseguirem seus termos, com conhecimento do mérito do recurso contencioso (Acção Popular Administrativa).

ASSIM DECIDINDO, FARÃO V. EXAS. JUSTIÇA!

A recorrida Assembleia Municipal apresentou contra-alegação, a fl. 341, dos autos, na qual sustentou que, por ser «um acto que dá eficácia à decisão da Câmara Municipal da Ponte da Barca que aprovou a “permuta proposta”», a deliberação impugnada é irrecorrível, tal como decidiu a sentença, que – concluiu – deve ser mantida.

Neste Supremo Tribunal, o Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu, a fls. 350-351, dos autos, o seguinte parecer:

Pretende a Recorrente a revogação da sentença recorrida, que julgou procedente a excepção da irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, e, consequentemente, rejeitou a acção popular, na modalidade de recurso contencioso de anulação, por ilegalidade da sua interposição.

Sustenta que a sentença viola os artigos 268/4 da CRP, 25º da LPTA e 68º/1/c) da Lei 169/99, de 18/9, republicada pela Lei 5-A/2002, de 11/1, porquanto: a celebração da escritura de permuta materializa apenas o cumprimento da deliberação da assembleia municipal (AM) impugnada, que declarou a vontade de alienar mediante permuta; a eficácia externa do acto não tem de ser actual, bastando a eficácia externa potencial, desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos.

O acto impugnado é a deliberação da AM, que aprovou a celebração do contrato promessa de permuta de terrenos, conforme proposta da Câmara Municipal (CM) que, por sua vez aprovou a permuta proposta pelo respectivo Presidente na minuta anexa de contrato-promessa.

A sentença recorrida considera aquele acto contenciosamente irrecorrível por não ser lesivo, visto que "O contrato-promessa não é mais do que a promessa de celebração de um contrato futuro, que não tem a virtualidade de transmitir qualquer direito" e "Os efeitos da permuta (...) produzir-se-ão apenas com a celebração da escritura pública de permuta de terrenos, e não com a aprovação de um contrato- promessa ( ... )".

A referida fundamentação da sentença parece adoptar a ideia de que só a aprovação do contrato prometido e a celebração deste são lesivas. Porém, não será a natureza do contrato autorizado que exclui a lesividade do acto autorizante, pois que o contrato-promessa já importa a assumpção de obrigações para o município. Por outro lado, a efectiva celebração do contrato autorizado traduz-se na mera execução do acto impugnado e situa-se fora e para além do procedimento pré-contratual que culminou com o acto impugnado.

Com efeito, compete a câmara municipal "apresentar a assembleia municipal propostas e pedidos de autorização, designadamente em relação a matéria constante dos números 2 a 4 do artigo 53°" da Lei 169/99.

E, nos termos do artigo 53°/2/i), compete a assembleia municipal "autorizar a câmara municipal a adquirir, alienar ou onerar bens imóveis (...)", sendo que "A proposta apresentada pela Camara municipal (...) não pode ser alterada pela assembleia municipal e carece da devida fundamentação quando rejeitada (...)"- n° 6.

Finalmente, nos termos do artigo 68°/1, compete ao presidente da CM: a) Representar o município em juízo e fora dele; b) Executar as deliberações da câmara municipal e coordenar a respectiva actividade; c) Assegurar a execução das deliberações da assembleia municipal e dar cumprimento as decisões dos seus órgãos.

No quadro legal das competências exercidas até à prolação do acto impugnado, e das que normalmente se deverão seguir para execução daquele, em conformidade com as disposições citadas, parece que se deve considerar esse acto como a decisão que fixa definitivamente, ao nível da autarquia, a vontade de outorgar o contrato aprovado. Trata-se da decisão final sobre essa matéria, definindo a posição da autarquia perante ela, com efeitos potencialmente lesivos para as interesses que a Recorrente visa acautelar e sem que esta ainda possa ter oportunidade de invocar com relevância, a propósito da impugnação de qualquer acto posterior, os vícios de que padeça aquela decisão. Deixando-se estabilizar essa decisão, fica assente que o presidente da câmara pode e deve outorgar o contrato aprovado.

Trata-se, pois, de acto administrativo definitivo e executório susceptível de lesar os interesses que o recurso contencioso visa acautelar e de cuja tutela jurisdicional carecem, sob pena de estabilização na ordem jurídica dos efeitos lesivos respectivos.

Parece, assim, que a sentença recorrida viola as disposições legais invocadas, pelo que o presente recurso merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

i) Em data não determinada, o Presidente da Câmara Municipal de Ponte da Barca propôs que "(...) A Câmara Municipal de Ponte da Barca delibera[sse] aprovar a permuta proposta na minuta anexa e que se faça o envio à Assembleia Municipal para aprovação (...)", conforme emerge da análise de fls. 67 e 68 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

ii) A proposta referida em i) foi votada favoravelmente e remetida para a Assembleia Municipal de Ponte da Barca para aprovação, conforme emerge da análise de fls. 70 dos autos [3º paragrafo], cujo teor se dá por reproduzido.

iii) Em 27 de Dezembro de 2002, a Assembleia Municipal da Ponte da Barca, regularmente reunida, deliberou aprovar o contrato-promessa de permuta proposto pela Câmara Municipal de Ponte da Barca, conforme emerge da análise de fls. 40 e seguintes dos autos, cujo teor se dá por reproduzido.

iv) Dá-se por reproduzido todo o teor dos documentos que integram os autos, ademais e especialmente, o aludido contrato promessa que faz fls. que faz fls. 72 a 75 dos autos.

3. Como se relatou, a sentença recorrida rejeitou acção popular, na qual os ora recorrentes pediam a anulação da deliberação da Assembleia Municipal de Ponte da Barca que, acolhendo proposta do Presidente da Câmara de Ponte da Barca, aprovou a celebração de contrato-promessa de permuta de terrenos pertencentes ao Município de Ponte da Barca com a recorrida B……….

Para assim decidir, a sentença impugnada fundou-se na consideração de que o contrato aprovado não é mais do que a promessa de celebração de um contrato futuro, insusceptível de transmitir qualquer direito e, por isso, sem alcance lesivo de direitos ou interesses juridicamente tutelados, designadamente dos defendidos pelos recorrentes actores populares, cuja lesão – considerou, ainda – apenas poderá decorrer da celebração da escritura pública correspondente ao próprio contrato de permuta.

Os recorrentes impugnam esse entendimento, alegando que, relativamente à proposta permuta de terrenos, a impugnada deliberação da Assembleia Municipal definiu a situação jurídica do Município de Ponte da Barca bem como da empresa interessada, ora recorrida, e dos munícipes em geral, cujos interesses os mesmos recorrentes visam defender, assumindo alcance lesivo desses interesses. A celebração do contrato de permuta e a outorga da correspondente escritura pelo Presidente da Câmara apenas traduzirá – alegam, ainda, os recorrentes – o cumprimento daquela deliberação da Assembleia Municipal, correspondendo a simples acto de execução, insusceptível de impugnação contenciosa.

Vejamos, pois.

Decorre da matéria de facto apurada que o Presidente da Câmara Municipal de Ponte da Barca, dando seguimento a proposta da firma ora recorrida (cf. doc. de fl. 54), propôs à Câmara Municipal que aprovasse e remetesse à Assembleia Municipal proposta de celebração, com a mesma recorrida, de contrato-promessa de permuta de terrenos pertencentes ao Município de Ponte da Barca.

A Assembleia Municipal, na deliberação impugnada, aprovou a celebração desse contrato-promessa.

Nos termos do art. 64, da Lei 169/99, de 18 de Setembro (alterada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, que estabelece o quadro de competências e regime jurídico do funcionamento dos órgãos dos municípios (e das freguesias), «6 – Compete à câmara municipal, no que respeita às suas relações com outros órgãos autárquicos: a) Apresentar à assembleia municipal propostas e pedidos de autorização, designadamente em relação às matérias constantes dos nºs 2 a 4 do artigo 53º». E, nos termos deste último preceito, compete à assembleia municipal «i) Autorizar a câmara municipal a adquirir, alienar ou onerar bens imóveis de valor superior a 1000 vezes o índice 100 das carreiras do regime geral do sistema remuneratório da função pública, …», sendo que «6. A proposta apresentada pela câmara … não pode ser alterada pela assembleia municipal e carece de devida fundamentação quando rejeitada, mas a Câmara deve acolher sugestões feitas pela assembleia, quando devidamente fundamentadas …».

Por seu turno, à câmara municipal compete, nos termos daquele art. 64, «f) Adquirir e alienar ou onerar bens imóveis de valor até 1000 vezes o índice 100 das carreiras do regime geral do sistema remuneratório da função pública».

Por fim, nos termos do art. 68, da mesma Lei 169/99, compete ao presidente da câmara municipal, além do mais, «a) Representar o município em juízo ou fora del», b) Executar as deliberações da câmara municipal e coordenar a respectiva actividade» e «c) Assegurar a execução das deliberações da assembleia municipal e dar cumprimento às decisões dos seus órgãos».

Conforme esse regime jurídico, a questionada deliberação da Assembleia Municipal consubstanciou a autorização de que dependia o exercício da competência, por parte da Câmara Municipal, relativamente à alienação dos terrenos em causa.

As autorizações são, com efeito, os actos que eliminam restrições exercício de direitos ou poderes legais (Sérvulo Correia, Manual de Direito Administrativo, I, p. 459).

Aquela deliberação da Assembleia Municipal habilitou, pois, a Câmara Municipal a decidir sobre a proposta alienação dos referidos terrenos. O que não significa – note-se – que esta ficou vinculada, quanto ao sentido de tal decisão. Antes ficou livre de exercer, nessa matéria, a respectiva competência legal (Veja-se, a este propósito, o acórdão desta Secção, de 7.10.2009 (Rº 926/09).

Assim sendo – e diferentemente do que defendem os recorrentes, com apoio, aliás, do Exmo Magistrado do Ministério Público – a deliberação impugnada não definiu, por si, a posição da autarquia, face aquela proposta da recorrida, não assumindo, por isso, alcance lesivo de quaisquer direitos, designadamente os defendidos pelos recorrentes. Antes se traduziu num acto administrativo do âmbito interno da Administração, integrado no procedimento complexo de formação da vontade negocial da autarquia, configurando, pois, acto meramente interno, como são todos «aqueles cujos efeitos jurídicos se produzem no interior da pessoa colectiva cujo órgão os praticou, e que portanto não se projectam na esfera jurídica de outros sujeitos de direito», como ensina Freitas do Amaral (Vd. D. Freitas do Amaral, Direito Administrativo (vol. III), Lições aos alunos do curso de Direito, em 1984/85, p. 164.), dando como exemplo de «actos internos», justamente, «as autorizações dadas pelo órgão de uma pessoa colectiva a outro órgão da mesma pessoa colectiva».

Em suma: A impugnada deliberação da Assembleia Municipal é acto meramente interno, sem efeitos lesivos da esfera jurídica de outros sujeitos de direito, sendo insusceptível, por isso, de impugnação contenciosa, tal como decidiu a sentença recorrida.

A alegação dos recorrentes é, pois, totalmente improcedente.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 17 de Janeiro de 2013. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.