Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso do acórdão do TAF de Leiria que julgou procedente a acção administrativa especial intentada, anulando a deliberação da Câmara Municipal de Óbidos (CMO) de Janeiro de 2006, “(…) devendo proceder a audiência prévia e emitir novo acto final”.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1a. O pedido de informação prévia apresentado pela ora recorrente, em 2005.09.21, não enferma de qualquer deficiência na sua instrução, tendo sido acompanhado de todos os elementos legalmente exigíveis, pelo que tem de presumir-se devidamente instruído, ex vi do disposto no art. 11° do DL 555/99, de 16 de Dezembro (cfr. arts. 6º-A/2 e 76º do CPA) - cfr. texto nºs. 1 e 2 ;
2a. O referido pedido de informação prévia foi tacitamente deferido, pelo menos, em 2005.11.04. ex vi dos art. 16º e 111º do citado DL 555/99 (cfr. art. 108º do CPA) - cfr. texto nº. 3 ;
3a. A existência de qualquer omissão no procedimento da consulta de entidades estranhas ao Município de Óbidos é exclusivamente imputável aos órgãos e serviços deste município (v. art. 19º do DL 555/99, de 16 de Dezembro), não podendo estes prevalecer-se das suas próprias actuações ou omissões ilícitas (v. art. 266º da CRP), que são irrelevantes para impedir a formação do deferimento tácito da pretensão da ora recorrente - cfr. texto nº. 4;
4a. Os terrenos em causa estão abrangidos pelo PDM de Óbidos, sendo assim manifesta a desnecessidade de pareceres de entidades estranhas ao município (v. arts. 15º, 19º e 39º do DL 555/99, de 16 de Dezembro), e, em qualquer caso, esta entidade sempre seria civilmente responsável pelos prejuízos decorrentes da omissão de consulta e eventual invalidade do deferimento tácito (v. arts. 68º e 70º do DL 555/99) - cfr. texto nº. 4;
5a. O referido deferimento tácito assume claramente natureza constitutiva de direitos, vinculando a CMO na decisão do pedido de licenciamento ou autorização que vier a ser apresentado (v. art. 17º do DL 555/99) - cfr. texto n°s. 5 e 6;
6a. Dos termos e circunstâncias em que o acto sub judice foi praticado não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência de actos constitutivos de direitos anteriores, nem a voluntariedade da sua revogação, faltando, desde logo, um dos elementos essenciais do acto sub judice, que é assim nulo (v. arts. 123º/1/e) e 133º/1 do CPA) - cfr. texto nºs. 7 a 9;
7a. A deliberação em análise sempre teria revogado ilegal e intempestivamente anterior acto constitutivo de direitos, violando frontalmente os arts. 140º/1/b)) e 141º do CPA, pois não foi invocada e não se verifica in casu qualquer ilegalidade do acto tácito revogado - cfr. texto nºs. 10 e 11;
8a. A deliberação sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação (v. arts. 268º/3 da CRP e arts. 124º/1/a), 125º, 143º e 144º do CPA), pois:
a) Não foram minimamente invocados quaisquer factos susceptíveis de fundamentar o indeferimento em análise, nem se invocou ou demonstrou a aplicação in casu de qualquer norma jurídica que pudesse fundamentar a decisão de indeferir a pretensão da ora recorrente b) Negou e restringiu direitos e decidiu em contrário da pretensão formulada pela ora recorrente, tendo revogado anterior acto constitutivo de direitos, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentada de facto e de direito, ex vi do disposto nos arts. 268°/3 da CRP e 124° e 125° do CPA;
c) Não contém também quaisquer razões de facto e de direito do indeferimento da pretensão da ora recorrente e da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, limitando-se à emissão de juízos conclusivos, não indicando nem concretizando quaisquer normas eficazes e aplicáveis in casu, nem remetendo para quaisquer pareceres susceptíveis de fundamentar a decisão tomada - cfr. texto n°s. 15 a 20;
9a. O acto em causa ofendeu claramente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada da ora recorrente, consagrados nos arts. 61º e 62º da CRP, pois indeferiu a pretensão formulada sem se basear em qualquer norma legal aplicável in casu (v. art. 133°/2/d) do CPA) - cfr. texto n°s. 21 e 22;
10a.A deliberação em apreço violou clara e frontalmente os princípios da legalidade, da justiça, da confiança e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente (v. art. 266º CRP e arts. 3º e 4º do CPA), impondo-lhe desta forma prejuízos acrescidos e absolutamente desproporcionados e injustificados, que não teriam sido causados se os órgãos e serviços da CMO tivessem adoptado uma conduta conforme à lei, apreciando a sua pretensão tempestivamente e de acordo com as normas legais e regulamentares aplicáveis, maxime o disposto no art. 63° do RPDM de Óbidos - cfr. texto nºs. 23 e 24;
11a.O douto acórdão recorrido violou assim o disposto nos arts. 61º, 62º e 266º da CRP, nos arts. 6º-A, 76º, 124º, 125º e 138º e segs. do CPA, bem como nos arts. 11º, 16º, 17º, 19º e 111º do DL 555/99, de 16 de Dezembro.
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1- Não assiste à Recorrente o direito ao recurso.
2- A Recorrente vem interpor recurso "na parte em que ficou vencida, nomeadamente no que respeita à improcedência dos vícios de violação de lei".
3- Da sentença ora em crise decorre que a Recorrente não ficou vencida em qualquer parte, considerando que o pedido por esta feito ao Tribunal e a decisão proferida são totalmente coincidentes.
4- A sentença ora em crise não condenou a Recorrente em custas pelo decaimento, tendo estas sido, na totalidade, da responsabilidade do Recorrido.
5- A sentença ora em crise encontra-se já executada, tendo o Recorrido procedido à anulação do acto e praticado um novo onde deliberou remeter a pretensão apresentada pelo Recorrente às entidades competentes.
6- A única razão pelo não prosseguimento do processo deve-se inteiramente à Recorrente, que até à data não respondeu ao ofício remetido pelo Recorrido em 21 de Fevereiro de 2007.
7- A Recorrente carece de legitimidade para interpor recurso da decisão ora em crise - cfr. artigo 141.º, n.º 1 do C.P.T.A
8- As áreas de todos prédios para onde foi proposta a pretensão (descrições prediais n.os 466/070690; 2152/09052003; 2216/22102004; 1857/14052002, todas da freguesia do Vau) encontram-se pendentes de discriminação - cfr. fls. 37 a 40 do processo instrutor - em virtude das várias desanexações efectuadas naqueles prédios, e que deram origem ao fraccionamento de várias parcelas.
9- Os prédios atrás mencionados encontram-se classificados como prédios rústicos.
10- Os fraccionamentos não foram efectuados para outro fim que não a utilização agrícola, pois se fosse para outro fim, esclarece o artigo 1.° da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.° 794/76, de 5 de Novembro, que a alteração do uso ou da ocupação dos solos para fins urbanísticos carece de prévia aprovação da Administração, por se tratar de uma operação de loteamento, assim definida pelo artigo 2.º, alínea i) do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE),
aprovado pelo Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro.
11- Tal desconhecimento levou a que existisse, e ainda exista, incerteza relativamente às áreas e limites dos prédios para onde a Recorrente pretende a pretensão.
12- Não se trata de mera deficiência na instrução do pedido apresentado nos serviços do Recorrido, trata-se, isso sim, de um aspecto técnico somente detectável depois de uma primeira análise por parte dos serviços competentes.
13- O procedimento de análise técnica dos pedidos não se encontra previsto no RJUE, regulando-se pelo disposto no Código de Procedimento Administrativo.
14- Em 4 de Outubro de 2005 os serviços técnicos do Recorrido pronunciaram-se no sentido de se mostrar necessário requerer à Recorrente o levantamento topográfico apresentado de acordo com a ligação à rede geodésica, "para que seja possível verificar o limite da área de intervenção segundo as cartas de ordenamento e condicionantes bem como, para verificar a compatibilidade da área de intervenção com o Resisto da Conservatória relativo ao prédio/prédios em causa, a fim de posteriormente ser possível avaliar a viabilidade da proposta. " (sublinhado nosso) - cfr. informação técnica datada de 4/10/2005.
15- Não devido a tal elemento faltar na instrução da pretensão, mas porque tal elemento era, e é, essencial para que os serviços técnicos se possam pronunciar sobre a pretensão, em cumprimento do disposto no artigo 14.°, n.° 1 do RJUE.
16- Tratando-se de um pedido de informação prévia cuja decisão final vincularia o Recorrido sobre um eventual pedido de licenciamento pelo prazo de um ano, entenderam os serviços técnicos do Recorrido não dispor dos elementos técnicos necessários para dar uma resposta cabal à Recorrente.
17- Foi cumprido pelo Recorrido o disposto no artigo 16.°, n.° 4 do RJUE, informando a Recorrente dos termos em que a mesma poderia ser revista.
18- A Recorrente confunde deficiente instrução com vicissitudes técnicas, casuísticas, que, quando corrigidas e clarificadas em sede de instrução técnica, permitem à Administração não cair em erros técnicos que levariam o Recorrido a praticar um acto final viciado.
19- Em 7 de Novembro de 2005, a pretensão proposta pela Recorrente não se encontrava, sequer, em condições de ser apreciada pelos serviços técnicos camarários, muito menos para que fosse sobre ela tomada qualquer deliberação por parte da Câmara Municipal.
20- Não ocorreu, no procedimento, a formação de qualquer acto tácito.
21- No caso dos autos era obrigatório que a Câmara Municipal solicitasse pareceres de entidades da Administração Central, conforme decorre das disposições conjugadas do artigo 15.° do regime jurídico da urbanização e da edificação (RJUE) aprovado pelo Decreto-Lei n.° 199/99, de 16 de Dezembro.
22- Tal consulta deveria ser feita nos termos do disposto no artigo 19.° do RJUE artigos 11.° e 14.° do DL 167/97, de 4 de Julho.
23- Como sustenta a decisão recorrida, "não pode haver deferimento tácito quando esteja em causa um acto nulo dado que este seria insusceptível de projectar qualquer efeito na esfera jurídica do administrado.
24- Inexistindo acto tácito, cai pela base a argumentação vertida nos pontos B e C das alegações do Recorrente, quanto à invalidade da revogação de actos constitutivos de direitos.
25- A pretensão proposta pelo Recorrente consiste no pedido de informação prévia para a instalação de empreendimento turístico, pelo que a decisão favorável da Câmara Municipal encontra-se dependente dos pareceres favoráveis das entidades exteriores ao Recorrido, a consultar nos termos previstos no artigo 15.°, do RJUE.
26- Por esse motivo, como muito bem refere a sentença em crise "a análise da compatibilização da sua pretensão com os instrumentos de gestão do território em causa, fica prejudicada.", não podendo o Tribunal substituir-se a tais entidades "sob pena de violação do princípio da separação de poderes consagrados no artigo 3. ° do CPTA ".
27- O acto administrativo em crise encontra-se devidamente fundamentado.
28- O "direito de propriedade" não tem o carácter absoluto que a Recorrente pretende atribuir-lhe.
29- Da "iniciativa económica privada", quer na vertente da alegada violação dos princípios da "confiança", da "justiça" e da "proporcionalidade", a Recorrente pressupõe sempre a preexistência da formação de acto tácito, o que, como demonstrámos, se não verificou.
30- O Recorrido não estava vinculado a aprovar a pretensão da Recorrente para construir um empreendimento nos terrenos que indicou, ainda que de modo impreciso.
31- O poder conferido ao Recorrido, no caso, é um poder discricionário, atenta a natureza da classificação dada pelo PDM aos espaços onde se situa a pretensão da A. que, como decorre do esclarecedor artigo 61.º do respectivo Regulamento, por regra não podem ser objecto de qualquer operação urbanística.
32- A sentença ora em crise dever-se-á manter por inexistirem os fundamentos invocados pelo Recorrente para a sua revogação.
O EMMP emitiu parecer a fls. 264/265, no sentido não ser de conhecer do recurso por falta de legitimidade da recorrente para a sua interposição. Ou, caso assim não se entenda, de se negar provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos, tendo por nós sido aditado os ponto nºs 5, 6 e 7 e a parte final do ponto nº 2, nos termos do disposto no art. 712º, nº 1, al a) do CPC:
1. A Autora requereu, em 21 de Setembro de 2005, na Câmara Municipal de Óbidos, informação prévia sobre a possibilidade de instalar empreendimento turístico nuns prédios de que é proprietária localizados na Quinta do Bom Sucesso, entre a EM 573 e a lagoa de Óbidos, freguesia do Vau, concelho de Óbidos (doc n.º 2 [por lapso indicou-se no acórdão o doc. nº 1] anexo à pi);
2. Através do ofício n.º 8370, de 6 de Dezembro de 2005, a entidade demandada solicitou à autora que apresentasse um levantamento topográfico com ligação à rede geodésica nacional, baseado no sistema de coordenadas Hauford-Gauss Datum 73 nos seguintes termos:
“(…)
Para os devidos efeitos se comunica, que esta Câmara na reunião de 7 de Novembro do presente ano, depois de apreciar o pedido supra mencionado e para uma correcta apreciação, deliberou que deverá ser apresentado levantamento topográfico com ligação à rede geodésica nacional, baseado no sistema de coordenadas Hauford-Gauss Datum 73, da área de intervenção (doc. 3 da p.i., fls. 13),
3. A Autora respondeu ao referido em 2, por ofício que deu entrada na entidade demandada, no dia 19 de Dezembro de 2005 (doc. n.º 4 anexo à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);
4. A Autora foi notificada, através do ofício n.º 136, de 9 de Janeiro de 2006 que "...atendendo ao local para onde é proposta a pretensão apresentada, se encontrar classificada pelo Regulamento do Plano Director Municipal do Concelho de Óbidos como Espaço Natural (área de protecção parcial) e Reserva Ecológica Nacional, esta Câmara na reunião de 2 de Janeiro do presente ano, não considerou viável o pedido supra mencionado, nos termos previstos nos artigos 63°, n°s 1,2 e 4 do Regulamento do Plano Director Municipal do Concelho de Óbidos, e 10º, nºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 167/97, de 4 de Julho” (doc. n.º 1 anexo à p.i.).
5. A “Proposta de Deliberação de Câmara” aprovada na reunião de 02.01.2006, referida no ponto 4, é do seguinte teor:
“(…)
1- Considerando que o pedido de informação prévia no processo de obras particulares n.° 257/05, em nome de A...& Santo, S.A., se destina a aquilatar a viabilidade da localização de um empreendimento turístico;
2- Considerando que a localização sugerida pela Requerente se encontra classificada pelo Regulamento do P.D.M. do Concelho de Óbidos como Espaço Natural (área de protecção parcial) e Reserva Ecológica Nacional (REN), inexistindo plano de urbanização ou plano de pormenor para o local;
3- Considerando que a localização de empreendimentos turísticos em espaço classificado como REN se mostra de impossível realização, sendo porém possível, caso a C.M.O. assim o entenda, em espaços classificados como área de protecção parcial, constituindo esta possibilidade de localização um poder discricionário da C.M.O. (cfr. artigo 63.° n.° 4 do Regulamento do P.D.M. do Concelho de Óbidos);
4- Considerando que, em virtude da localização pretendida se mostrar de difícil delimitação, foi solicitado à Requerente, por deliberação datada de dia 7 de Novembro de 2005, da C.M.O., o levantamento topográfico competente, a fim de verificar o limite da área de intervenção segundo as cartas de ordenamento e condicionantes, bem como para verificar a compatibilidade da área de intervenção com o descrito na Conservatória do Registo Predial de Óbidos;
5- Considerando que a Requerente não instruiu o processo com o elemento solicitado pela C.M.O., impossibilitando, desse modo, a análise da pretensão por parte dos serviços técnicos,
O Executivo Municipal propõe que se delibere o seguinte:
Atendendo que o local da pretensão, sugerida pelo Requerente "A...& Santo, S.A. ", se encontra classificado pelo Regulamento do P.D.M. do Concelho de Óbidos como Espaço Natural (área de protecção parcial) e Reserva Ecológica Nacional, a Câmara Municipal rejeita a pretensão apresentada atendendo ao local para onde é proposta, devendo o pedido de informação prévia apresentado pelo Requerente ser indeferido, nos termos previstos nos artigos 63. °n.os 1, 2 e 4 do Regulamento do P.D.M. do Concelho de Óbidos, e 10. ° n.os 1 e 3 do Decreto-Lei n. ° 167/97, de 4 de Julho.
Óbidos, 2 de Janeiro de 2006” – cfr. fls. 55 do processo instrutor.
6. A deliberação da CMO indicada no ponto 2 foi precedida de Informação dos Serviços, prestada pela Arquitecta em serviço na S.L.O.P., de 04.10.2005 do seguinte teor:
“(…)
A presente pretensão é referente ao pedido de informação prévia acerca da viabilidade de construção de um Empreendimento Turístico localizado numa área classificada pelo P.D.M. de Óbidos como Espaço natural (Área de protecção parcial) e REN (Reserva Ecológica Nacional (plano ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 187/96, de 28.11, publicado no DR. n.º 276/96 – I série-B de 28.11, com a actual redacção dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 188/96, de 28.11, publicada no DR n.º 276 – I série-B, de 28.11).
Face aos elementos apresentados em 21 de Setembro de 2005, julga-se de informar que para uma análise rigorosa da pretensão deverá ser solicitado ao requerente levantamento topográfico apresentado de acordo com a ligação à rede geodésica nacional, baseado no sistema de coordenadas Hauford-Gauss Datum 73, para que seja possível verificar o limite da área de intervenção segundo as cartas de ordenamento e condicionantes bem como, para verificar a compatibilidade da área de intervenção com o registo da Conservatória relativo ao prédio/prédios em causa, a fim de posteriormente, ser possível apreciar a viabilidade da proposta.” - - cfr. p.i., fl. não paginada (entre fls. 47 e 46).
7- O pedido indicado em 1 foi instruído com as Descrições do registo predial de fls. 40 a 37, Certidão do Registo Comercial de fls. 35 a 29, plantas e “Memória Descritiva e Justificativa” de fls. 24 a 6, todas juntas ao p.i., e cujos respectivos teores aqui se dão por reproduzidos.
O Direito
O acórdão recorrido julgou procedente a acção administrativa especial intentada, anulando a deliberação da Câmara Municipal de Óbidos (CMO) de Janeiro de 2006, “(…) devendo proceder a audiência prévia e emitir novo acto final”.
1- Questão Prévia
Nas conclusões 1 a 3 das suas contra-alegações o Recorrido e no parecer o MºPº defendem que o recurso deve ser rejeitado por falta de legitimidade da recorrente para a sua interposição, por não ter ficado vencido.
Não lhes assiste razão.
Estabelece o art. 141º, nº 1 do CPTA que pode interpor recurso ordinário de uma decisão jurisdicional “quem nela tenha ficado vencido”.
Ora, a aqui Recorrente, Autora na acção, ficou vencida quanto a todas as ilegalidades que imputou ao acto administrativo impugnado e que a decisão recorrida julgou não procederem.
Assim, tem legitimidade para recorrer, nos termos do art. 141º, nº 1 do CPTA, não havendo fundamento para rejeitar o recurso interposto, de cujos fundamentos se passa a conhecer.
2- Do mérito
a) – Da instrução do procedimento, do deferimento tácito e do acto de revogação
Conforme se mostra provado a aqui recorrente requereu, em 21.09.2005, informação prévia sobre a possibilidade de instalação de um empreendimento turístico em prédio(s) de que é proprietária. Em 07.11.2005 a CMO deliberou pedir à requerente que apresentasse um levantamento topográfico com ligação à rede geodésica nacional, baseado no sistema de coordenadas Hauford-Gauss Datum 73 (comunicada à A. por ofício de 06.12), após informação dos Serviços camarários nesse sentido. Tendo a A. respondido, considerando que tais elementos não eram exigidos nem exigíveis, estando o seu pedido devidamente instruído, e que, de todo o modo, o seu pedido já estava tacitamente deferido, quando o levantamento topográfico foi solicitado (cfr. pontos. 1, 2, 6, 7 e 3 do probatório).
Quanto à instrução do procedimento alega a Recorrente que o pedido de informação prévia apresentado pela ora recorrente, em 21.09.2005, não enferma de qualquer deficiência na sua instrução, tendo sido acompanhado de todos os elementos legalmente exigíveis, pelo que tem de presumir-se devidamente instruído, ex vi do disposto no art. 11º do DL. nº 555/99, na redacção dada pelo DL. nº 177/2001, de 4/6 (RJUE - diploma a que se reportarão todas as referências feitas sem qualquer outra menção de diploma aplicável).
O procedimento aqui em causa, inicia-se com um requerimento instruído de acordo com o previsto no art. 9º,nºs 1, 2, 3 (se for o caso) e 4.
Prevê-se ainda no nº 7 do mesmo preceito que, neste requerimento o interessado possa solicitar a “…indicação das entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação relativamente ao pedido apresentado, o qual lhe é notificado no prazo de 15 dias, salvo rejeição liminar do pedido nos termos do artigo 11.º”.
O nº 5 do art. 11º prevê que não existindo rejeição ou convite para corrigir ou completar o pedido, no prazo previstos nos nºs 2 e 4 do mesmo preceito, presume-se que o processo se encontra correctamente instruído.
No entanto, tal não obsta a que, se em momento posterior, os serviços camarários detectarem aspectos técnicos não esclarecidos com os elementos que instruíram o requerimento, venham a pedir novos elementos, como aconteceu no caso – cfr. nºs 2 e 6 do probatório.
Até porque é o próprio RJUE que o prevê ao dispor no nº 6 do art. 11º que “sem prejuízo do disposto nos números anteriores o presidente da câmara municipal deve conhecer, a qualquer momento, até à decisão final, de qualquer questão que prejudique o desenvolvimento normal do processo ou impeça a tomada de decisão sobre o objecto do pedido (…)” (cfr ainda arts. 89º e 91º do CPA, aplicável ex vi do art. 122º do RJUE).
Ora, assim sendo, não estava o Recorrido impedido de pedir à Recorrente os elementos que considerava pertinentes à correcta apreciação da pretensão formulada, sendo a falta de cumprimento da notificação ocorrida (nº 3 dos FP) livremente apreciada para efeitos de prova (art. 89º, nº 2 do CPA).
Quanto à questão do invocado diferimento tácito do pedido, não se prende directamente com a anteriormente apreciada, até porque, na óptica da Recorrente quando o levantamento topográfico lhe foi solicitado, já teria ocorrido o deferimento tácito (pelo menos em 04.11.2005, segundo alega).
Nos termos do disposto no art. 16º, nº 1 do DL nº 555/99, de 16/12, na redacção dada pelo DL nº 177/2001, de 4/6, “a câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias ou, no caso previsto no n.º 2 do artigo 14.º, no prazo de 30 dias contados a partir:
a) Da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 3 do artigo 11.º; ou
b) Da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda
c) Do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.”
No caso dos autos pretendendo-se uma informação prévia sobre a viabilidade de construir um empreendimento turístico e respectivos condicionamentos era obrigatório solicitar pareceres a entidades externas de acordo com as disposições conjugadas dos arts. 15º e 19º do RJUE e arts. 10º, 11º, 12º (consulta ao Turismo de Portugal, IP, para emissão de parecer destinada a verificar as aspectos referidos no nº 2 do preceito em causa) e art. 14º (consulta à comissão de coordenação regional, para emissão de parecer sobre a localização do empreendimento), todos do DL nº 167/97, de 4/7.
Ora, para além de o art. 19º, prever no seu nº 2 que o interessado pode juntar com o requerimento inicial os pareceres necessários, previamente solicitados, estabelece no nº 6 que, no termo do prazo de 10 dias, fixado no respectivo nº 4, “o interessado pode solicitar a passagem de certidão da promoção das consultas devidas”, e, no “caso de a certidão ser negativa, o interessado pode promover directamente as consultas que não hajam sido realizadas ou pedir ao tribunal administrativo que intime a câmara municipal a fazê-lo, nos termos do disposto no artigo 112.º” (cfr. nº 7).
Ou seja, ou a câmara municipal solicita os pareceres obrigatórios e vinculativos devidos ou, não o fazendo, o particular interessado pode requerer directamente as consultas não realizadas ou pedir a intimação judicial da câmara municipal a fazê-lo.
Assim, o “silêncio da Administração” reconduz-se à previsão do art. 111º, al. a), o qual verificado dá lugar ao procedimento previsto no art. 112º, sendo uma excepção à regra geral do art. 108º do CPA, conforme nele contemplado (“salvo disposição em contrário”).
De todo o modo, e mesmo que assim não fosse, sempre o acto de deferimento tácito teria de ser considerado nulo.
De facto, conforme já se referiu a consulta às entidades externas acima indicadas é obrigatória, condicionando os respectivos pareceres a informação a prestar (cfr art. 15º).
Assim, a falta desta consulta acarreta a nulidade do acto em causa, atento o disposto no art. 68º, al. c) do RJUE, não podendo haver deferimento tácito quando esteja em causa um acto nulo, dado que este “sempre seria insusceptível de projectar qualquer efeito na esfera jurídica do administrado”, como bem refere a sentença recorrida, citando o Ac. do STA de 17.11.2004, Proc. 04141/02).
Alega a Recorrente que o acto expresso de indeferimento da sua pretensão ao revogar um acto de deferimento tácito violou os arts. 140º, nº 1, al. b) e 141º do CPA, por violação de um acto constitutivo de direitos, devendo ainda ser considerado nulo, por dele não resultar, de qualquer forma, o reconhecimento da existência de actos constitutivos de direitos anteriores, nem a voluntariedade da sua revogação, faltando, desde logo, um dos elementos essenciais do acto (v. arts. 123º, nº 1, al. e) e 133º, nº 1 do CPA).
Face à conclusão acima retirada de que não se formou acto de deferimento tácito, não pode o acto de indeferimento expresso consubstanciar um acto de revogação, nem enfermar, enquanto tal, das ilegalidades apontadas.
Aliás, como já se disse, um eventual acto de deferimento tácito sempre enfermaria de nulidade, nos termos do disposto no art. 68º, al. c) do RJUE, e, de acordo com o preceituado no art. 139º, nº 1, al. a) do CPA, os actos nulos são insusceptíveis de revogação.
Improcedem, consequentemente, as conclusões 1ª a 7ª do recurso.
b) Da falta de fundamentação
Alega a Recorrente que o acto impugnado enferma de falta de fundamentação.
O acto impugnado, de 02.01.2006, tem o teor indicado no nº 5 do probatório, tendo sido notificado à Recorrente por ofício de 09.01.2006 (nº 4 dos FP).
Tal como entendeu o acórdão recorrido, não se verifica a falta de fundamentação invocada.
Efectivamente, o acto impugnado contém de forma congruente, suficiente e concreta, os motivos de facto e de direito que motivaram o indeferimento da pretensão da interessada.
De acordo com o disposto no art. 125º, nº 1 do CPA, a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão.
Ora, para além dos considerandos expressos na “Proposta de Deliberação da Câmara”, do acto impugnado consta que se entendeu que, "...atendendo ao local para onde é proposta a pretensão apresentada, se encontrar classificada pelo Regulamento do Plano Director Municipal do Concelho de Óbidos como Espaço Natural (área de protecção parcial) e Reserva Ecológica Nacional, esta Câmara na reunião de 2 de Janeiro do presente ano, não considerou viável o pedido supra mencionado, nos termos previstos nos artigos 63º, nºs 1,2 e 4 do Regulamento do Plano Director Municipal do Concelho de Óbidos, e 10º, nºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 167/97, de 4 de Julho”.
O assim expresso permite determinar quais os instrumentos de ordenamento do território violados com a pretensão da Recorrente, atendendo ao local para onde tal pretensão é proposta, pelo que, sendo a fundamentação um conceito relativo, atendendo ao tipo de acto aqui em causa, se deve considerar que contém fundamentação suficiente, até porque, conforme decorre de tudo o alegado pela A., aqui Recorrente, se vê que esta percebeu perfeitamente o seu alcance, impugnando o acto de forma detalhada e proficiente.
Improcede, consequentemente, a conclusão 8ª do recurso.
c) Da violação do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade privada e de iniciativa económica e dos princípios da legalidade, da justiça, da confiança e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente
O direito de propriedade privada e de iniciativa económica não são direitos absolutos, sofrendo naturalmente, as compressões resultantes das normas legais em vigor (cfr. Ac. do STA de 18.05.2006, Proc. 0167/05).
No ordenamento jurídico vigente, tais direitos são susceptíveis de limitações, restrições ou condicionamentos que podem decorrer dos planos urbanísticos. Ou seja, «(…) só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado(…); o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter que ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos. Fernando Alves Correia fala do direito de propriedade urbana como “um direito planificado”; e afirma que os planos urbanísticos são instrumentos que definem “o conteúdo e limites do direito de propriedade do solo”, sem que, ao menos em regra, tenham natureza expropriativa (…)» - cfr. Ac. do Tribunal Constitucional, de 09.11.1999, Proc. nº 625/96.
Tal como se escreveu no Ac do STA de 30.09.2009, Proc. 0564/08:
“(…)
IV- A necessidade de licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º) devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres constitucionalmente consagrados.
V- Os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, funcionando como limite interno da discricionariedade, só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, consumindo-se na actividade vinculada, no princípio da legalidade.”
Assim, e verificando-se, como se refere no acto impugnado que o pedido de informação prévia, não estava de acordo com os termos previstos nos artigos 63º, nºs 1,2 e 4 do Regulamento do Plano Director Municipal do Concelho de Óbidos, e 10º, nºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 167/97, de 4 de Julho, tinha de ser indeferido, não se mostrando violados os direitos de propriedade e iniciativa privadas. Igualmente, não foram violados, mas, antes, respeitados os princípios invocados pela Recorrente e supra referidos, face à desconformidade do pedido com o regulamento do PDM e o DL nº 167/97, e tendo em atenção o princípio da legalidade.
Improcedem, consequentemente, as conclusões 9ª a 11ª, sendo o acórdão recorrido de manter integralmente.
Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido;
b) – condenar a Recorrente nas custas.
Lisboa, 18 de Outubro de 2012
TERESA DE SOUSA
PAULO CARVALHO
CARLOS ARAÚJO
