0981/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA que decidiu em apelação sobre a interpretação da «localidade» relevante para determinar quando a deslocação em serviço confere direito a ajudas de custo, nos termos do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 106/98 - face à argumentação apresentada em contrário - não suscita dificuldade jurídica superior à média e a questão não mostra ter relevância geral já que a interpretação efectuada é plausível, de acordo com o expectável e a sustentação em contrário assenta em norma de hierarquia inferior (regulamentar) e relativa exclusivamente à colocação e transferência de pessoal.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. O MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA , pede a admissão de recurso, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 07-02-2013, que concedeu provimento ao recurso jurisdicional da decisão do TAF de Sintra, de 27-06-2008, na acção proposta por A…………………………. , e outros , identificados nos autos, anulou os actos administrativos impugnados e condenou o Ministro da Administração Interna a apreciar os recursos hierárquicos, nos termos previstos no DL 106/98 , impondo-lhe o dever de considerar na decisão que a “localidade” referida no art. 2° daquele DL é o “centro da actividade funcional dentro do município…”. Os ora Recorridos intentaram a presente acção em que pedem o reconhecimento do direito ao abono de ajudas de custo de acordo com o preceituado no DL n° 106/98 de 24 de Abril, em face de diversos indeferimentos verificados. O TAF de Sintra decidiu não reconhecer aos Autores o direito ao recebimento àquele abono nas deslocações realizadas no interior da área metropolitana de Lisboa, com excepção dos municípios de Setúbal e Sesimbra. Na apelação interposta para ao TCA Sul, foi concedido provimento ao recurso, anulados os actos de indeferimento e o Ministro da Administração Interna condenado a proferir nova decisão. Deste aresto, é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA, alegando-se, em síntese: O acórdão impugnado fez errada interpretação e aplicação do direito, pelo que não deve subsistir na ordem jurídica. O caso assume importância jurídica e social porque se impõe retirar uma decisão judicial que pode gerar confusão na aplicação das normas aplicadas, em casos futuros, substituindo-a pela orientação jurisprudencial desenhada pelo próprio Supremo Tribunal. A intervenção do Supremo Tribunal Administrativo tornada possível pela revista também se impõe, por isso, “para uma melhor aplicação do direito”. No caso em apreço, está em causa a aplicação do artigo 2.° do Decreto-Lei n° 106/98 a elementos da carreira de investigação e fiscalização (CIF) do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), em ordem a julgar do direito a receberem ajudas de custo. Revela-se fulcral, neste contexto, a interpretação da expressão “localidade”, usada pela referida norma para definir “domicílio necessário”. A Administração Pública, no decurso do processo administrativo, e o Ministério, no decurso do processo contencioso, sempre puseram em evidência no tratamento da questão o facto de os Autores da acção serem Inspectores. Era essa a circunstância que conferia especificidade à questão que veio a ser submetida ao Tribunal. Tendo em conta a alta probabilidade de os tribunais administrativos virem, no futuro, a ser chamados a julgar em matéria de direito ao recebimento de ajudas de custo por outros funcionários com funções de inspecção — oriundos da Inspecção-geral da Administração Interna (IGAI), da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), da Inspecção Geral das Actividades Económicas (IGAE), da Inspecção Geral de Saúde (IGS), etc. —, o Ministério entende que a situação em apreço preenche os pressupostos do artigo 150° do CPTA. Nas contra-alegações, os Recorridos sustentam a inadmissibilidade do recurso, em síntese: O Recorrente recorre afirmando ser necessária a revista para uma melhor aplicação do direito, ou seja do disposto no artigo 2° do Regulamento de Colocações e Transferências do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do SEF, aprovado por Despacho Normativo 18/2006, de 21 de Novembro, No entanto, a lei é clara e não precisa sequer de ser melhor interpretada nem melhor aplicada, sendo que o douto Acórdão de que o MAI recorre é claro ao invocar uma disposição constitucional que proíbe expressamente o que o Tribunal de 1ª instância fez: “Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.” Não se encontram preenchidos, no caso, os requisitos do artº 150º, nº 1 do CPTA, nem a invocação de uma questão com relevância jurídica ou social ou, sequer a invocação da violação de uma norma legal. Temos assim de concluir que para além do recurso apresentado revelar que existe da parte do Ministério da Administração Interna litigância de má-fé, existe também o propósito de protelar no tempo algo que é inevitável: pagar as ajudas de custo peticionadas pelos Autores quanto às deslocações a que têm direito, nos termos do artigo 2° do Decreto-Lei n.° 106/98 . II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O Acórdão recorrido considerou, em síntese: «Sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo, a localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço, ou onde exerce as funções» ( art. 2° - a) do DL 106/98 ). Trata-se de uma regra simples e de fácil apreensão ao abrigo dos arts. 9.° e 870 do C.Civil, salvo a questão do que seja localidade. Qual era a interpretação feita do DL 106/ 98 neste ponto? Era a seguinte: o servidor do Estado tem direito a ajudas de custo se tiver de se deslocar mais de 5 km além da localidade onde presta o serviço (V. art. 6º). E que localidade era esta? Era o centro da actividade funcional dentro do município, conforme as três alíneas do art. 2°, considerando-se que a actividade funcional é exercida na localidade onde estão sediados os serviços aos quais estão adstritos os funcionários, onde têm de comparecer no início do período de trabalho e onde é controlada a sua assiduidade. Não vemos que outra coisa pudesse ser. Não era, evidentemente (art. 9° do CCivil), nem a área do concelho onde se situa a unidade orgânica do SEF, nem a área do respectivo distrito, nem as grandes áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e, nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, a área geográfica de cada ilha, de acordo com as especificações definidas em anexo ao Regulamento citado. Mas, o tribunal a quo determinou o significado da norma legal contida no cit. art. 2° do DL 106/98 , quanto aos ora AA, socorrendo-se dos significados da palavra “localidade” trazidos na posterior norma (meramente regulamentar) inserida na cit. al. i) do art. 2° do “Regulamento de colocações e transferências do pessoal da carreira de investigação e fiscalização do serviço de estrangeiros e fronteiras”. O regulamento citado veio estabelecer que «Entende-se por localidade para efeitos de colocação a área do concelho onde se situa a unidade orgânica do SEF, a área do respectivo distrito, as grandes áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e, nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, a área geográfica de cada ilha, de acordo com as especificações definidas em anexo ao presente Regulamento». Mas esta norma de natureza regulamentar, ainda por cima com o objectivo declarado circunscrito às colocações e não às ajudas de custo, não é juridicamente apta a alterar ou fixar o sentido que resultava da cit. norma de natureza legal. O n.° 5 do art. 112° da C.R.P. proíbe a interpretação autêntica de leis através de actos normativos não legislativos (os regulamentos) ou de actos administrativos, em consonância com os princípios da tipicidade e da preeminência dos actos legislativos. O regulamento citado é aqui irrelevante. Assim sendo, como é, não há motivo para estabelecer distinções como o fez o tribunal a quo. Pelo que se conclui que o tribunal recorrido errou na interpretação que fez da lei, assim violando o art. 2° cit. e o art. 9° do CCivil. 3- Dos indeferimentos tácitos dos recursos hierárquicos necessários Regra geral, os actos administrativos praticados pelo Director-geral traduzem o exercício de uma competência própria, mas não exclusiva, pelo que deles cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro respectivo, a fim de se obter a última palavra da Administração. Estão em causa neste processo, na verdade e como resulta da p.i., os indeferimentos tácitos dos recursos hierárquicos necessários interpostos contra os indeferimentos expressos do Director-Geral quanto às pretensões dos AA sobre as citadas ajudas de custo. Assim, face ao que estabelecemos quanto ao sentido do art. 2° cit., violado pelo MAI e pelo tribunal a quo, cabe concluir que os indeferimentos tácitos dos recursos hierárquicos necessários (donde resulta a eficácia externa das decisões) foram ilegais, por anulabilidade (art. 2° cit. e art. 135° CPA), porque o MAI estava obrigado a deferir expressamente, total ou parcialmente, os requerimentos feitos pelos AA (vd. arts. 167°, 174° e 175°-1-3° CPA), ou seja, a pagar as ajudas de custo conforme o disposto no DL 106/ 98 com a interpretação que se adoptava e que aqui adoptamos. 2.2. Decorre do exposto que a norma interpretada e aplicada pelo Acórdão recorrido, o art. 2° - a) do DL 106/98 , apresenta um grau de clareza que, por si, não dá lugar a divergências e a sua interpretação não está dependente da conjugação com outras normas. A entidade autora do acto sustenta uma diferente aplicação, mas porque pretende fazer intervir como regulador do caso, ou aplicável, um acto normativo diferente o “Regulamento de colocações e transferências do pessoal da carreira de investigação e fiscalização do serviço de estrangeiros e fronteiras”, cujo art.º 2.º al. i), para outros efeitos, traça uma definição de localidade que não coincide com aquela que resulta do DL 106/98 para efeitos de ajudas de custo. Ora, aquela norma regulamentar, diferentemente do que vem sustentado não seria aplicável em geral a outros grupos de pessoal em funções inspectivas, porque é uma normação regulamentar específica daquele serviço de estrangeiros e fronteiras e usa o termo localidade, mas para a colocação e transferência do respectivo pessoal. Portanto, nem a matéria tem o interesse geral que lhe vem apontado, nem a questão jurídica apresenta dificuldade superior ao comum. Como, além disso a decisão recorrida está fundamentada de modo coerente e conforme com o que seria expectável na situação concreta, não existem razões que justifiquem a admissão de um segundo grau de recurso (terceira apreciação jurisdicional) com as características de excepcionalidade que são as da revista regulada no artigo 150.º do CPTA. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista. Custas pelo recorrente. Lisboa, 20 de Junho de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.