06625/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- Os institutos públicos inscrevem-se na administração indirecta do Estado e detendo personalidade jurídica não se confundem com a pessoa jurídica Estado como sujeito de direito, não existindo entre o instituto público e o ministro da tutela respectivo qualquer vinculo ou relação de natureza hierárquica.

2- No âmbito de um contrato administrativo de provimento no qual se discute a sua rescisão, prazo de validade e natureza das prestações e vencimento, o meio idóneo é a acção sobre contrato administrativo, nos termos dos arts. 9.º, 51.º, n.º1 al. g) do ETAF e 71.º da LPTA e não a acção para reconhecimento de um direito.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 1º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

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Mário ......, funcionário do Instituto Nacional ...., residente na Rua...., Lisboa, inconformado com a sentença do TAC de Lisboa, de 6 de Maio de 2002, que julgou procedentes as excepções de ilegitimidade passiva e da impropriedade do meio processual e absolveu os RR, Ministro da Economia e Presidente do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial, em acção para o reconhecimento de um direito, dela recorreu, formulando nas respectivas alegações, as seguintes conclusões:

"a) A douta sentença recorrida fez errada aplicação dos arts 26º, 493º, nos 1 e 2, e 494º nº 1 al e) do Cód. Proc. Civil, bem como do art 70º, nº 1 da LPTA, ao decidir pela ilegitimidade do ora 1º R;

b) Efectivamente, detendo este poder tutelar sobre o ora 2º R, e tendo-lhe também sido dirigido o pedido de intervenção, ao seu nível, sobre a questão controvertida, não só tinha a obrigação de intervir nos autos, como é possível a sua condenação neles - não em termos da prática de concretos actos individuais, mas em termos de reconhecimento dos critérios que devem presidir à prática desses actos;

c) Em segundo lugar, fez também a douta sentença errada aplicação da regra do art 69º, nº 2 da LPTA, ao decidir pela impropriedade do presente meio processual;

d) No caso dos autos, efectivamente, o recurso contencioso de anulação não garantia a efectiva tutela dos direitos do ora alegante, como acontece na generalidade das hipóteses em que se defronta uma conduta omissiva da Administração, como aqui acontece;

e) Pois é visível que esse recurso apenas lograria anular a decisão que considerou transcorrido o prazo do contrato do ora alegante como assistente de investigação, não podendo ter a virtualidade de compelir a Administração a praticar os actos que levaram à interrupção desse prazo; isto é, apenas se conseguiria repôr a situação de suspensão desse contrato, mas não se atingiria o cabal reconhecimento do direito - o de, pela Administração, ser definido o projecto de investigação que deveria ser desenvolvido no âmbito desse contrato, e o de ser designado o respectivo orientador;

f) Só a especifica condenação à prática destes actos permitiria esse pleno reconhecimento do direito e, reconhecidamente, tal só é possível no âmbito de uma acção como a intentada (...)".

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O recorrido Presidente do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial contra-alegou pugnando pela manutenção do decidido.

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O Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido da improcedência do recurso sobre a ilegitimidade do Ministro da Economia, "mas sendo o acto de rescisão contratual meramente opinativo e o litígio a resolver pela via da acção, a sentença violou os arts 186º, nº 1 do CPA e 69º, nº 2 da LPTA, devendo ser substituída por outra que aceite a acção contra o Presidente do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial procedendo o recurso jurisdicional nesta parte (...)" - cfr. fls 172 e seg.

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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art 713º, nº 6 do Cód. Proc. Civil.

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Tudo visto, cumpre decidir:

Veio o presente recurso jurisdicional interposto pelo A. na acção para reconhecimento de direito, Mário ......, da sentença do TAC de Lisboa que julgou procedentes as excepções da ilegitimidade e da impropriedade do meio processual e absolveu os RR. Ministro da Economia e Presidente do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial, concluindo a sua alegação pedindo a revogação da sentença por erro de aplicação dos arts 26º, 493º, nos 1 e 2 e 494º, nº 1 al e) do Cód. Proc. Civil e 69º, nº 2 da LPTA.

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O ora recorrente intentou a presente acção para reconhecimento de um direito, ao abrigo do art 69º, nº 2 da LPTA, contra o Ministro da Economia e o Presidente do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial pedindo que os RR. fossem condenados a reconhecer-lhe os seus direitos dentro do estatuto da carreira de investigação científica, contado o sexto ano do contrato de trabalho respectivo dentro do projecto de investigação a desenvolver e nomeado orientador, bem como a anulação da ordem de reposição de vencimentos e reposto o pagamento do seu vencimento como assistente de investigação.

Como se alcança do art 1º da petição inicial, a causa de pedir da acção foi a rescisão do contrato de provimento, como assistente de investigação, do recorrente, decretada pelo despacho de 21 de Novembro de 2000, do Presidente do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial.

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Desde logo, nas conclusões a) e b) da sua alegação, o ora recorrente insurge-se contra a posição assumida na sentença recorrida de julgar procedente a excepção dilatória de ilegitimidade passiva do R. Ministro da Economia.

Vejamos a questão.

O INETI (Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial) resultou da transformação do LNETI - art 1º do Dec-Lei nº 240/92, de 29.10; sendo um instituto dotado de personalidade jurídica, com autonomia cientifica, administrativa e financeira e património próprio, e de natureza empresarial, como se define no Decreto-Regulamentar nº 30/92, de 10.11.

Ora, os institutos públicos inscrevem-se na administração indirecta do Estado e detendo personalidade jurídica não se confundem com a pessoa jurídica Estado, como sujeito de direito.

Assim sendo, uma vez que não existe entre o instituto público e o ministro da tutela respectivo qualquer vinculo ou relação de natureza hierárquica, relativamente á absolvição do R. Ministro das Finanças a sentença recorrida não merece qualquer reparo, tanto mais que "Nas acções para reconhecimento de um direito tem legitimidade passiva o órgão ou autoridade contra quem o pedido de reconhecimento de direito é dirigido e que dispõe de competência para reconhecer, ou não reconhecer, o direito em causa. II - Reconhecido o direito pelos tribunais, e, como decorre do art. 210º, nº 2 da CRP, resulta para todos os órgãos e autoridades da Administração, a obrigatoriedade daquele reconhecimento, sem necessidade da sua intervenção na acção, para a qual não têm legitimidade passiva," como se afirma no Ac. do STA de 1/7/1997 in Rec. nº 47953.

Nesta conformidade, o Ministro da Economia é parte ilegítima na acção, pelo que foi correctamente apreciada a sua ilegitimidade e absolvição, improcedendo, por conseguinte, as conclusões a) e b) da alegação do recorrente.

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No que se reporta à decidida impropriedade do meio processual, cabe indagar se o ora recorrente utilizou o único meio adequado e legitimo para a defesa dos seus interesses, e se não dispunha, como sustenta, de outro modo de assegurar a tutela jurisdicional dos direitos reclamados.

No caso em apreço, deparamo-nos com um acto opinativo, tal como vem definido no art 186º do CPA, pois constata-se afinal que a divergência entre o ora recorrente e a Administração assenta na interpretação das cláusulas contratuais relativas ao contrato que o vincula aos serviços da Administração pública e a respectiva natureza jurídica, em particular quanto à respectiva rescisão, prazo de validade e natureza de prestações e vencimentos.

Não estamos aqui perante um acto administrativo, mas um mero acto opinativo, irrecorrível, pois não se tratando de actos administrativos definitivos e executórios, estamos indiscutivelmente no domínio de actos opinativos, pelo que a questão deverá ser objecto de "acção a propor no tribunal competente", segundo o disposto no art 186º, nº 1 do CPA.

Neste sentido pode citar-se o Ac do STA de 16/1/1997 in Rec nº 41094:

"O nº 1 do art 186º do CPA consagrou a jurisprudência maioritária deste STA, segundo a qual têm natureza meramente opinativa os actos administrativos que versem sobre a interpretação ou a validade de cláusulas do contrato administrativo III - Assim, tem natureza meramente opinativa, não sindicável, a comunicação feita pela Administração ao interessado, segundo a qual se considerava caduco, por ter decorrido o prazo decorrido o prazo respectivo, nos termos do art 24º do Dec-Lei nº 128/92, de 4-7, o contrato de provimento que com aquele celebrara".

Assim também, o Ac do STA de 7/7/1999 in Rec nº 32808: "E tendo o co- contratante impugnado contenciosamente esse acto, imputando-lhe ilegalidade decorrente da interpretação das cláusulas contratuais que nela fez o seu autor e para as quais defende uma interpretação diferente, o meio processual legal e adequado para dirimir esse litígio, conforme resulta dos arts 186º, nº 1 do CPA e 51º nº 1 al g) do ETAF, não é o recurso contencioso, mas a acção sobre contrato administrativo, de plena jurisdição, cuja sentença definirá, no caso, o direito, pela primeira vez e com carácter obrigatório".

Também no Ac. do STA de 7/10/1999 in Rec nº 44726 se escreveu que "O meio processual próprio para a discussão da legalidade da cláusula remuneratória, inserta num contrato administrativo de prestação do serviço docente é a acção sobre contrato administrativo, nos termos dos arts 9º e 51º nº 1 al g) do ETAF e 71º da LPTA

Finalmente veja-se o Ac. deste TCA, de 11/3/1999 in Rec nº 2178:

"No âmbito de um contrato administrativo de provimento, o meio idóneo para discutir questões relativas à interpretação e validade do contrato é a acção, e não o recurso, como resulta do disposto nos arts 51º, nº 1 do ETAF e 186º do CPA".

Chegados a este ponto em que afirmamos a posição de que, no âmbito de um contrato administrativo de provimento, no qual se discute a interpretação das cláusulas contratuais desse contrato, em particular a sua rescisão, prazo de validade e natureza de prestações e vencimentos, o meio idóneo é a acção sobre contrato administrativo, nos termos dos arts 9º, 51º, nº 1 al g) do ETAF e 71º da LPTA, desde logo, a utilização pelo ora recorrente da acção para reconhecimento de um direito, nos termos dos art 69º, nº 1 da LPTA e 51º nº 1 al f) do ETAF, resulta igualmente em impropriedade do meio processual, porquanto deveria ele ter-se socorrido da acção sobre contrato administrativo cuja tramitação segue os termos do processo civil de declaração (art 72º, nº 1 da LPTA), e não os termos dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração local (art 70º, nº 1 da LPTA).

O erro na forma do processo consiste em ter o autor usado de uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão, inadequação essa a determinar pelo pedido formulado.

No caso, a utilização inadequada da acção para reconhecimento de um direito não envolve erro na forma do processo, determinante de anulação dos actos que não possam ser aproveitados, conforme o disposto no art 199º do Cód. Proc. Civil, mas antes implica a convolação da forma processual utilizada para a idónea, seguindo-se futuramente os termos desta (cfr. neste sentido o Ac. do STA de 15/5/1991 in AJ 19º/92, pag 34). x

Em suma, improcede o recurso sobre a ilegitimidade do Ministro da Economia, mas sendo o acto de rescisão contratual meramente opinativo e o litígio a dirimir pela via da acção sobre contrato administrativo deverá ser proposta a competente acção nos termos do art 71º e seg da LPTA, improcedendo por razões diversas e com a fundamentação supra exposta o presente recurso jurisdicional.

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Acordam, pois, os juizes que compõem a secção de contencioso administrativo, 1º Juízo, deste TCAS em negar provimento ao recurso jurisdicional embora com fundamentação diversa.

Custas pelo recorrente com taxa de justiça que se fixa em duzentos euros e a procuradoria em 50%

Lisboa, 2 de Junho de 2005

as. ) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Magda Espinho Geraldes

Mário Frederico Gonçalves Pereira