Quem foi o relator do acórdão 067/21.8BALSB?

O relator foi Ana Paula Soares Leite Martins Portela, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 067/21.8BALSB?

O acórdão foi proferido em 09 de junho de 2022.

067/21.8BALSB

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I - RELATÓRIO A….., Procurador da República, vem intentar ação administrativa, impugnando o despacho de 17.12.2020 da Senhora Procuradora-Geral da República, que lhe indeferiu o direito a ajudas de custo invocando, para tal, o disposto no art. 37º, nº 1, al.s a) a e) do CPTA. Para tanto formula os seguintes pedidos: “a) Ser declarado nulo ou anulado o despacho da Ré de 17.12.2020, que lhe indeferiu o direito a ajudas de custo; b) Ser a Ré condenada a determinar a prática dos actos de processamento das ajudas de custo no valor de € 47.913,27, acrescidos de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal, no montante de € 2.924,68, bem como os vincendos até efetivo e integral pagamento. c) Subsidiariamente, ser a Ré condenada a indemnizar o Autor, em quantia equivalente ao pedido anterior.” 2. Para tanto alega que é magistrado do Ministério Público junto do Tribunal de ….., tendo sido eleito, em ….., ao abrigo do art.15º, nº 2, al. e), Vogal do Conselho Superior do Ministério Público, passando a exercer as respetivas funções desde 20.9.2012. E que, em 25.2.2014, o CSMP deliberou que passaria a desempenhar essas funções no CSMP a tempo inteiro, funções que exerceu desde ….. até …., diária e ininterruptamente, na Procuradoria-Geral da República, sita na Rua da Escola Politécnica em Lisboa, tendo-lhe sido autorizada a residência na ….., .., apartamento …., no concelho de Vila Nova de Gaia (seu domicílio) nunca tendo recebido qualquer compensação pelas suas despesas resultantes das deslocações diárias entre o seu domicílio e a Procuradoria-Geral da República. A R., por despacho de 25.05.2020, exarado sobre o Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 30/2019, solicitou ao Senhor Secretário-Geral da PGR que se pronunciasse sobre a pretensão do Autor, tendo este proposto o indeferimento da pretensão do A. Em 14.07.2020, a ré proferiu despacho de concordância, aderindo aos Pareceres do CC da PGR nº 6/2017, de 22.3.2018, e 30/2019, de 21.5.2020, para os quais tal proposta remete expressamente. Em 17.10.2019 apresentou ao Senhor Secretário-Geral da PGR, 34 boletins de itinerário, deduzindo o valor dos subsídios de refeição já recebidos, daí resultando o total das ajudas de custo a auferir, no montante de 47.913,27€, quantia que não lhe foi paga, daí resultando a inobservância do disposto no art. 35º da Lei 106/98, de 24 de Abril. E que, por despacho de 17.12.2020 da Senhora Procuradora-Geral da República, foi-lhe indeferido o direito a ajudas de custo. Conclui que o ato impugnado é inválido por constituir uma interpretação inconstitucional e ilegal dos art. 220º, nº 2, CRP, art. 164º LOSJ art.s 21º, nº 1, 15º, 25º a 27º do EMP, e 15º e 33º em vigor à data das requeridas ajudas de custo (correspondendo aos art. 21º a 38º ora em vigor). Para além de que, e acordo com os art.s 219º, nº 5, 220º, nº 2 da CRP, art.s 15º e 33º EMP, então em vigor, agora art.s 21º a 38º EMP, e atuais art.s 15º, nº 2, 18º e 19º a competência gestionária e disciplinar cabe ao CSMP, que conforme o art. 164º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, é o “órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público”, a qual se acha refletida na fórmula da “competência disciplinar e de gestão de quadros do Ministério Público”, acolhida no n.º 1 do artigo 21.º do EMP aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto”, competindo-lhe nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a ação disciplinar e, em geral, praticar todos os atos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com exceção do Procurador-Geral da República e deliberar e emitir diretivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros, no âmbito da sua competência (cfr. artigo 21.º do EMP) e não ao Procurador-Geral da República. 2. Uma vez citado, veio o R. apresentar a sua contestação, arguindo as exceções perentórias de caducidade e de prescrição, de conhecimento oficioso, geradoras de absolvição do pedido (art. 89º, nºs 1 e 3 CPTA), e pugnando ainda pela improcedência da ação, bem como do pedido de atribuição de quaisquer quantias, dando como não verificada a arguida má-fé da R., por não se verificarem os vícios assacados pelo A. ao Despacho. Por impugnação refere que o regime do exercício a tempo integral do cargo de vogal do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), com a atribuição de estatuto remuneratório próprio e direito a percepção de ajudas de custo aos vogais do CSMP domiciliados fora de Lisboa estava consagrado apenas na primitiva redação dos nºs 6 a 8 do artº 23º da L. 47/86, de 15.10. E que, ao contrário do CSM, único órgão de administração e gestão da magistratura judicial (L. 36/2007, de 14.8.) a lei não atribuiu competência ao CSMP para autorizar despesas em matéria administrativa financeira, apenas tem competência relativamente às áreas de atuação e do conteúdo funcional do cargo de vogal a tempo inteiro, não lhe cabendo assim decidir sobre as situações que suportem a autorização de despesas relacionadas com o direito ao abono das ajudas de custo. Conclui que: - Devem ser julgadas procedentes as excepções suscitadas pela R., que constituem duas excepções dilatórias, acarretando cada uma, de per si, a absolvição do pedido, nos termos do art. 89.º, n.º 4, al. i) [excepção de impugnabilidade da Diretiva] e al. e) [excepção de ilegitimidade activa] do CPTA, com todas as legais consequências. - Caso assim não se entenda, a presente ação ser julgada totalmente improcedente, por não provada, e em consequência, ser a Ré absolvida do pedido, pois o ato impugnado não é ilegal e muito menos foi praticado em manifesto abuso de direito não sendo nulo ou sequer anulável. - Devendo ainda improceder o pedido de condenação cumulado com o pedido principal, nem se verificando fundamento para a atribuição de uma indemnização correspondente ao valor económico do direito alegadamente violado. 3. Uma vez notificado da contestação o A. veio replicar, arguindo que não se poderá concluir pela verificação da prescrição do crédito do Autor, pelo que não pode proceder a exceção perentória alegada, nem, consequentemente, a absolvição da Ré do pedido. Requer que as exceções perentórias alegadas pela Ré sejam julgadas improcedentes, por não verificadas, prosseguindo a tramitação dos autos tal como peticionado na petição inicial. 4. Dispensada a realização de audiência prévia, foi proferido despacho saneador, no qual se consideram preenchidos os indispensáveis pressupostos processuais, se relega para a decisão final o conhecimento das duas questões de natureza excetiva invocadas na contestação, e se entende desnecessária qualquer fase instrutória. 5. Após vistos, cumpre decidir. * II- FUNDAMENTAÇÃO Com base nos elementos constantes dos autos, dá-se por assente a seguinte factualidade: II- FUNDAMENTAÇÃO Com base nos elementos constantes dos autos, dá-se por assente a seguinte factualidade: 1- O Autor é magistrado do Ministério Público, com a categoria de Procurador da República, exercendo as suas funções, à data dos factos, junto do Tribunal de …... (por acordo - PI, art.5º e Contest, art. 21); 2- O Autor foi eleito Vogal do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), em …... (por acordo - PI, art.6 e Contest, art. 21); 3- O Autor exerceu as funções como Vogal do CSMP, a partir de 20.09.2012. (por acordo - PI, art.7 e Contest, art. 21); 4- A 25.02.2014, o CSMP deliberou que o Autor passaria a desempenhar as suas funções no CSMP como membro permanente a tempo inteiro. (por acordo - PI, art.8 e Contest., art. 21); 5- O A. exerceu funções de Vogal do CSMP, como membro permanente, e de forma ininterrupta entre …. e ….. (por acordo - PI, art.9 a 11 e Contest, art. 21) 6- Nesse período temporal, o A. estava colocado na Procuradoria junto do Tribunal Judicial de ….., estando, devidamente, autorizado a residir na ….., …, apartamento ….., em Arcozelo, no Concelho de Vila Nova de Gaia. (por acordo - PI, art.12 e Contest, art. 21) 7- Durante aquele período - …. e …. - o Autor exerceu diária e ininterruptamente as suas funções, como membro permanente do CSMP, na sua sede, sita na Rua da Escola Politécnica, em Lisboa. (por acordo - PI, art.13 e Contest, art. 21) 8- O A. assumiu todas as despesas com as deslocações diárias entre o seu domicílio e o local de trabalho, sede do CSMP, nunca tendo recebido qualquer tipo de compensação a esse título. (por acordo - PI, art.14 e Contest, art. 21) 9- Na sessão de 10.9.2019, o Plenário do CSMP - pronunciando-se sobre requerimento apresentado pelos Senhores Drs. B…… e A….. - deliberou reconhecer aos seus membros «o direito a receberem ajudas de custo pelo exercício de funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral, como deslocações diárias ou por dias sucessivos, nos termos dos artigos 40, 5° e 8°, do DL n°106/98, de 24.04, conforme o período de tempo das deslocações em serviço do CSMP desde os seus domicílios, sem o limite temporal a que alude o artigo 12°, n°1, do mesmo diploma, em caso de deslocações por dias sucessivos, nos termos das disposições conjugadas constantes dos artigos 25° n°s 7 a 9, do EMP, 75° n°1 do mesmo diploma legal, 148°, n°s 3 e 4, do EM], por força do disposto no artigo 4°, n°1, da Lei n°143/99, de 31.08» - deliberação publicada no Boletim Informativo n°12/2019 do CSMP (docs 3 e 4, ponto 23, juntos com a PI cujo conteúdo se dá por reproduzido e PA nº 3102/91) 10- Votou contra o Dr. …., que apresentou declaração de voto - a qual foi subscrita também pela Ora. ….. - e abstiveram-se a Senhora Procuradora-Geral da República, a Dra. …, a Dra. …. e o Dr. …. - documento 4 junto com a PI; 11- Tal deliberação do Plenário do CSMP não foi objeto de impugnação – conforme resulta dos autos; 12- Em 18.10.2019, o autor apresentou requerimento, junto do Senhor Secretário da Procuradoria-Geral da República, a peticionar o pagamento das ajudas de custo respeitantes ao período em que exerceu funções como membro permanente do CSMP, ou seja, entre …. a ….. - docs 5 e 6, juntos com a PI); 13- Em ordem a tal, apresentou 35 boletins de itinerário - modelo 683 da Imprensa Nacional Casa da Moeda - em formato digital, deduzindo os valores dos subsídios de refeição, já recebidos, e um mês por cada ano, relativo ao período de férias (Doc.5 e 6 juntos com a PI e PA); 14- Em 13.07.2020, o Senhor Secretário-Geral da PGR propôs o indeferimento da pretensão do autor – Doc. 6 junto com a petição inicial, dado por reproduzido, e PA); 15- Por despacho de 14.07.2020, a Senhora PGR proferiu despacho por meio do qual expressou a sua concordância com essa proposta; 16- O A. foi notificado do projecto de decisão de indeferimento proferido pela PGR, tendo apresentado oportunamente a sua pronúncia sobre o mesmo, em sede de audiência prévia (Doc. 8 junto com a PI, dado por reproduzido e PA); 17- A Senhora PGR indeferiu a pretensão do A., por despacho de 17.12.2020 - ora impugnado nos presentes autos - nos termos que aqui se dão por expressamente reproduzidos (Doc. 9 junto com a PI e PA). * O DIREITO Como decidido no saneador foi relegado para momento ulterior o conhecimento das exceções invocadas. Vem o aqui autor impugnar o despacho de 17.12.2020 da Senhora Procuradora-Geral da República, que lhe indeferiu o direito a ajudas de custo, cumulando o seu pedido com o de condenação na prática dos atos legalmente devidos, invocando, para tal, o disposto no art. 37º, nº 1, al.s a) a e) do CPTA. Para tanto alega que tem direito às referidas ajudas de custo no montante de 47.913,27€, acrescidas de juros de mora, no valor de 2.924,68€, à data da propositura da ação a que devem acrescer os juros vincendos até integral pagamento por violação dos art. 220º, nº 2, CRP, art. 164º LOSJ art.s 21º, nº 1, 15º, 25º a 27º do EMP, e 15º e 33º em vigor à data das requeridas ajudas de custo (correspondendo aos art. 21º a 38º ora em vigor). 1 - Incompetência da Senhora Procuradora-Geral da República para decidir sobre as ajudas de custo aqui em causa por tal ser da «competência exclusiva» do CSMP. Alega o autor que a ré é incompetente para a prática do despacho impugnado, imiscuindo-se em matéria da competência exclusiva do CSMP o que faz inquinar o ato de ilegalidade orgânica, na vertente de vício de incompetência relativa devendo ser anulado nos termos do art. 163º nº1 do atual CPA. Para tanto alega que, de acordo com os art.s 219º, nº 5, 220º, nº 2 da CRP, art.s 15º e 33º EMP, então em vigor, agora art.s 21º a 38º EMP, e atuais art.s 15º, nº 2, 18º e 19º a competência gestionária e disciplinar cabe ao CSMP, que conforme o art. 164º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, é o “órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público”, a qual se acha refletida na fórmula da “competência disciplinar e de gestão de quadros do Ministério Público”, acolhida no n.º 1 do artigo 21.º do EMP aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto, competindo-lhe nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a ação disciplinar e, em geral, praticar todos os atos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com exceção do Procurador-Geral da República e deliberar e emitir diretivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros, no âmbito da sua competência (cfr. artigo 21.º do EMP) e não ao Procurador-Geral da República. A este propósito diz-se no recente acórdão deste STA recurso 68/21.6BALSB de 10/03/2022 relativamente a situação idêntica: “Alega que a interpretação da lei, no que respeita ao «estatuto» dos membros do CSMP e à «conformidade legal da despesa», apenas cabe a esse órgão coletivo, de tal modo que a decisão jurídica ínsita na dita deliberação do CSMP - de 10.09.2019 - «vinculava» a Senhora Procuradora-Geral da República, não lhe restando senão executá-la, tomando as medidas necessárias ao seu cumprimento no caso concreto do requerimento que ele apresentou. E é assim - diz - porque embora tal deliberação não o visasse diretamente a ele, ela é extensível a todos os membros do CSMP, por via do princípio da igualdade [artigo 13º da CRP], e, além disso, foi tomada em termos genéricos, apreciando a existência ou não do direito ao abonamento de ajudas de custo por parte dos membros do CSMP em regime de permanência. Para sustentar este entendimento, o autor chama à colação normas «constitucionais» - 219º nº5; e 220 nº2, da CRP - e «legais» - 164º da LOSJ; 25º nºs 7 a 9 do EMP vigente na altura [Lei nº47/86, de 15.10, na redação resultante da Lei nº9/2011, de 12.04, doravante apenas designado por EMP/A]; 15º nº2, 18º nº1, e 19º nº1 alínea a), do EMP novo [Lei nº68/2019 de 27.08, doravante designado apenas por EMP/N] - com base nas quais ele pretende concluir que dentro da estrutura do Ministério Público «a competência para interpretar a lei» em ordem a definir o direito a ajudas de custo dos vogais permanentes do CSMP, e a conformidade legal da respetiva despesa, não cabe à «instância de nomeação política», ou seja, à Senhora Procuradora-Geral da República, mas antes ao CSMP, órgão este que corporiza a «autonomia» do Ministério Público face ao poder político. À primeira competirá apenas, neste capítulo, seguir uma tal interpretação, e tomar as medidas necessárias «ao seu efetivo cumprimento» nos respetivos casos concretos. E acrescenta que ao decidir ao arrepio da estruturação do Ministério Público, e dos princípios legais, e constitucionais, aplicáveis «no que tange à repartição de poderes entre os órgãos que compõem a PGR», a Senhora Procuradora-Geral da República «invadiu a esfera reservada ao CSMP», praticando ato para o qual carecia de competência. É o seguinte o estipulado nas normas constitucionais invocadas pelo autor: artigo 219º nº5 - «A nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público e o exercício da ação disciplinar competem à Procuradoria-Geral da República» - e artigo 220º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República é presidida pelo Procurador-Geral da República e compreende o Conselho Superior do Ministério Público, que inclui membros eleitos pela Assembleia da República e membros de entre si eleitos pelos magistrados do Ministério Público». E rezam assim as normas legais também por ele invocadas: artigo 164º da LOSJ - «O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público, integrado na Procuradoria-Geral da República, nos termos da Constituição e do Estatuto do Ministério Público» -, artigo 25º, nºs 7 a 9, do EMP/A - «7- O Conselho Superior do Ministério Público determina os casos em que o cargo de vogal deve ser exercido a tempo inteiro ou com redução do serviço correspondente ao cargo de origem. 8- Os vogais do Conselho Superior do Ministério Público que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações correspondentes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de diretor-geral. 9- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídio nos termos e em montante a fixar pelo Ministro da Justiça e, se domiciliados fora de Lisboa, a ajudas de custo nos termos da lei» -, e artigos 15º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República compreende o Procurador-Geral da República, o Vice-Procurador-Geral da República, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, os auditores jurídicos, os gabinetes de coordenação nacional e a Secretaria-Geral» -, 18º nº1 - «A Procuradoria-Geral da República, com a composição estabelecida no nº2 do artigo 15º, é dotada de autonomia administrativa e financeira, dispondo de orçamento próprio, inscrito nos encargos gerais do Estado, com respeito pelas regras de enquadramento orçamental e nos demais termos a definir por decreto-lei» - e 19º nº1 alínea a) todos do EMP/N - «Compete ao Procurador-Geral da República: a) Presidir e dirigir a Procuradoria-Geral da República». Ora, surge como bastante claro que nem direta nem indiretamente, ou interpretadas de forma concatenada, estas normas constitucionais, e legais, suportam a «conclusão» que o autor delas pretende retirar: a de que a Senhora Procuradora-Geral da República ao decidir o seu requerimento de ajudas de custo, como decidiu, invadiu competência exclusiva do CSMP, tal «a de interpretar a lei no que respeita à conformidade legal da despesa». É que, muito embora ela surja, nos autos, convenientemente embrulhada no âmbito da competência do CSMP para interpretar a lei «no que respeita ao estatuto dos seus membros», o certo é que a verdadeira questão consiste em «saber em quem reside o poder de decidir se existe ou não conformidade legal da despesa» para efeitos do pagamento das «requeridas ajudas de custo». E o certo é que não resulta da lei - mormente das normas constitucionais e legais que são invocadas pelo autor - que ao CSMP assista a prerrogativa de, por interpretação por si adotada, impor aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e «por elas financeiramente responsáveis» [artigos 5º, nº1 alínea e), e 59º, da Lei nº98/97, de 26.08 - «Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas» - o sentido da decisão a tomar sobre as mesmas. Na verdade, a lei não conferiu ao CSMP o poder de - em sede de procedimento de autorização - verificar a conformidade legal ou definir a interpretação autêntica ou oficial das normas e decidir as situações que suportam autorização da despesa, nomeadamente referente a «ajudas de custo». Este poder-dever, de verificar a conformidade legal da despesa, enquanto requisito indispensável à sua autorização, tem a sua sede própria no âmbito do respetivo procedimento de autorização, nos termos do artigo 22º, nºs 1 e 2, do DL nº155/92, de 28.07, que aprova o «Regime da Administração Financeira do Estado». E os órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e por elas financeiramente responsáveis - são o Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República, para «atos de gestão corrente» - dos «recursos financeiros» e «aquisição de serviços até determinado montante» - e o Procurador-Geral da República, para «atos de gestão extraordinária» desses mesmos recursos, tudo nos termos da alínea d) do nº1 do artigo 7º da Lei nº2/2004, de 15.01 - Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública - dos artigos 2º e 8º da Lei nº8/90, de 20.02 - Lei de Bases da Contabilidade Pública - dos artigos 4º e 23º do DL nº155/92, de 28.07 - Regime da Administração Financeira do Estado - e dos artigos 16º e 17º do DL nº197/99, de 08.06 - Regime Jurídico da Realização de Despesas Públicas e da Contratação Pública - conjugados com o nº2 do artigo 6º do DL nº333/99, de 20.08 - Reestruturação da Orgânica dos Serviços de Apoio da Procuradoria-Geral da República -, e com a alínea r), do nº2, do artigo 19º, do EMP/N. Efetivamente, nesta última norma - alínea r) do nº2 do artigo 19º do EMP/N - é atribuída ao Procurador-Geral da República a competência para - enquanto dirigente da PGR - «Exercer, na Procuradoria-Geral da República, os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência ministerial». Assim, a decisão do requerimento de ajudas de custo, do autor, por revestir a natureza de ato de gestão extraordinária - pois que visa uma inovação - competia, tal como aconteceu, à Senhora Procuradora-Geral da República, sendo no âmbito da sua decisão, e enquanto seu primeiro e indispensável pressuposto, que tinha de ser apreciada «a existência ou não do direito do requerente às solicitadas ajudas de custo». E o litígio jurídico eventualmente surgido dessa sua decisão - tal como efetivamente aconteceu - compete ser resolvido pelos tribunais, não tendo suporte legal - e repetimos - a invocada «competência exclusiva» do CSMP para, previamente à pronúncia destes, e através de uma deliberação por si adotada, «impor a sua própria interpretação da lei aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas». A «deliberação do CSMP» que assim procedeu não tem natureza e carácter vinculativo de decisão judicial que declare o direito e condene à prática do ato devido. Destarte, nesta matéria deveras complexa - e por isso mesmo com todo o respeito por posições jurídicas diversas -, ressuma do que fica exposto, de forma sucinta, que não assiste razão ao ora autor quando alega que a Senhora Procuradora-Geral da República, «ao proferir o ato impugnado» - que lhe indeferiu o requerimento de ajudas de custo (...) «se imiscuiu em competência exclusiva do CSMP, e que, por via disso, tal ato deve ser anulado por padecer de vício de incompetência relativa…” Entendimento que veio a ser seguido no Ac. 70/21.8BALSB de 10/03/2022 e que aqui também acolhemos, dando por reproduzida a fundamentação supra transcrita. Improcede, pois, o vício invocado. 2- Direito ao abono de ajudas de custo Alega o autor que o despacho impugnado erra quando refere que, ainda que houvesse lugar ao abonamento das ajudas de custo peticionadas pelo Autor, a sua pretensão relativa ao pagamento da despesa respeitante aos boletins de itinerário objeto dos autos não poderia proceder por falta de verificação dos pressupostos para o efeito. A este propósito diz-se, também, e relativamente a situação idêntica, no referido acórdão 68/21.6BALSB de 10/03/2022: “3. Vejamos agora se, apesar disso - ou seja, apesar da falta de «vinculatividade» da deliberação de 10.09.2019 do CSMP -, o ato impugnado errou nos seus pressupostos de direito, por existir, efetivamente, numa interpretação mais correta das normas e princípios aplicáveis, o «direito às ajudas de custo» que negou ao aqui autor. Para tanto, e em ordem a tal, façamos breve excurso pelas normas legais que devem ser convocadas. 4. Desde 1966 que o Código Civil determina o «domicílio voluntário geral», o «domicílio profissional» e o «domicílio legal dos empregados públicos». Estipula o seu artigo 82º - sobre o «domicílio voluntário geral» - que «1. A pessoa tem domicílio no lugar da sua residência habitual; se residir alternadamente, em diversos lugares, tem-se por domiciliada em qualquer deles. 2. Na falta de residência habitual, considera-se domiciliada no lugar da sua residência ocasional ou, se esta não puder ser determinada, no lugar onde se encontrar». E o seu artigo 83º - sobre «domicílio profissional» - que «1. A pessoa que exerce uma profissão tem, quanto às relações que a esta se referem, domicílio profissional no lugar onde a profissão é exercida. 2. Se exercer a profissão em lugares diversos, cada um deles constitui domicílio para as relações que lhe correspondem». E no seu artigo 87º - sobre «domicílio legal dos empregados públicos» - que «1. Os empregados públicos, civis ou militares, quando haja lugar certo para o exercício dos seus empregos, têm nele domicílio necessário, sem prejuízo do seu domicílio voluntário no lugar da residência habitual. 2. O domicílio necessário é determinado pela posse do cargo ou pelo exercício das respetivas funções». É patente que a lei civil lida com dois conceitos jurídicos, que, embora profundamente ligados, não são confundíveis: o conceito de «domicílio» e o conceito de «residência». Enquanto o primeiro encontra respaldo numa matriz social, ou pública - em que o cidadão é visto como «profissional» ou como «empregado público» -, no segundo encontra-o numa matriz mais pessoal, mais privada, pois que é visto meramente como «pessoa». Assim, determina a lei que o domicílio da pessoa é por regra a sua residência habitual, que o seu domicílio enquanto profissional - e para efeitos profissionais - é, por regra, o seu local de trabalho, e que o seu domicílio, se empregado público, será necessariamente o local do exercício das respetivas funções. Este regime jurídico, geral, foi depois concretizado ao nível de várias funções públicas, entre elas, o caso dos magistrados judiciais e dos magistrados do Ministério Público. Estipula o artigo 8º do EMJ - Estatuto dos Magistrado Judiciais, na versão aplicável ao caso, que é a decorrente da Lei 143/99, de 31.08 - sobre domicílio necessário, que «1. Os magistrados judiciais têm domicílio necessário na sede do tribunal onde exercem funções, podendo, todavia, residir em qualquer ponto da circunscrição judicial, desde que não haja inconveniente para o exercício de funções 2. Quando as circunstâncias o justifiquem, e não haja prejuízo para o exercício das suas funções, os juízes de direito podem ser autorizados pelo Conselho Superior da Magistratura a residir em local diferente do previsto no número anterior 3. Os juízes do Supremo Tribunal de Justiça e das relações estão dispensados da obrigação de domicílio, salvo determinação em contrário do Conselho Superior da Magistratura, por motivo de serviço» - o atual artigo 8º do EMJ, embora com redação adaptada às alterações entretanto surgidas, mantém essencialmente os mesmos critérios sobre o domicílio e a residência. E estipula o artigo 85º do EMP - Estatuto do Ministério Público, na versão aplicável ao caso, que é a decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redação da Lei nº9/2011, de 12.04 - que «1. Os magistrados do Ministério Público têm domicílio necessário na sede do tribunal ou do serviço, podendo, todavia, residir em qualquer ponto da circunscrição, desde que não haja inconveniente para o exercício das funções. 2. Quando as circunstâncias o justifiquem e não haja prejuízo para o exercício das suas funções, os magistrados do Ministério Público podem ser autorizados a residir em local diferente do previsto no número anterior» - atual artigo 106º do EMP [Lei 68/2019, de 27.08] que mantém, fundamentalmente, os mesmos critérios sobre o domicílio e a residência. O critério continua a ser, no fundo, o fixado para os empregados públicos - artigo 87º do CC - ou seja, o «domicílio necessário» é determinado pelo local onde os magistrados - judiciais e do Ministério Público - exercem funções. Porém, poderão «residir» noutro ponto da respetiva circunscrição desde que não haja inconveniente para o exercício de funções, e podem «residir», até, em local diferente se devidamente autorizados. Continua, nestes normativos estatutários, a subjazer uma distinção entre «residência» e «domicílio», mas nota-se, também, que eles supõem o dever de fazer coincidir estas duas realidades, pois que a não coincidência exige justificação ou autorização. E mais, esta justificação - para residir noutro ponto da respetiva circunscrição - e autorização - para residir fora da circunscrição -, a ocorrer, legitimam a falta dessa coincidência entre domicílio necessário e residência no «benefício» proporcionado ao magistrado interessado e na ausência de inconveniente para o exercício das respetivas funções. Em suma, os magistrados - judiciais e do Ministério Público - têm um «domicílio» legalmente fixado» no local onde exercem funções, sendo que pode ser dispensada a obrigação de residir também nesse local É assim que o autor desta ação, «magistrado do Ministério Público» - ponto 1 do provado -, ao tempo em que foi eleito para exercer funções no âmbito do CSMP - ponto 2 do provado - tinha «domicílio necessário» (...) mas, porque devidamente autorizado, «residia» na Ericeira - concelho de Mafra -, isto é, «fora da área da respetiva circunscrição» - ponto 4 do provado -, e aí residia - sublinhe-se - por interesse e para benefício pessoal. 5. O DL nº106/98, de 24.04 - que estabelece normas relativas ao abono de ajudas de custo e de transporte pelas deslocações em serviço público - sobre o seu «âmbito de aplicação pessoal» estipula que se aplica «aos trabalhadores que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público dos órgãos e serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação objetivo da Lei nº12-A/2008, de 27.02», e que estes, «quando deslocados do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, têm direito ao abono de ajudas de custo e transporte, conforme as tabelas em vigor e de acordo» com o que nele é disposto - [artigo 1º]. E prescreve, sobre «domicílio necessário», que «Sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo: a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço; b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior; c) A localidade onde se situa o centro da sua atividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções» - [artigo 2º]. E diz ainda, e além do mais: - que as deslocações em território nacional se classificam em diárias e por dias sucessivos [artigo 3º]; - que são «deslocações diárias» as que se realizam num período de 24 horas e, bem assim, as que, embora ultrapassando este período, não impliquem a necessidade de realização de novas despesas» [artigo 4º] e «deslocações por dias sucessivas» as que se efetivam num período de tempo superior a 24 horas e não estejam abrangidas na parte final do artigo anterior [artigo 5º]; - que «só há direito ao abono de ajudas de custo» nas deslocações diárias que se realizem para além de 20 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 50 km do mesmo domicílio [artigo 6º], e que esse «abono» corresponde ao pagamento de uma parte da importância diária que estiver fixada ou da sua totalidade conforme os casos, ou seja, nas deslocações diárias abonam-se as seguintes percentagens da ajuda de custo diária: a) Se a deslocação abranger, ainda que parcialmente, o período compreendido entre as 13 e as 14 horas - 25%; b) Se a deslocação abranger, ainda que parcialmente, o período compreendido entre as 20 e as 21 horas - 25%; c) Se a deslocação implicar alojamento - 50%. 3- As despesas de alojamento só são consideradas nas deslocações diárias que se não prolonguem para o dia seguinte, quando o funcionário não dispuser de transportes coletivos regulares que lhe permitam regressar à sua residência até às 22 horas, e nas deslocações por dias sucessivos abonam-se as seguintes percentagens da ajuda de custo diária: a) Dia da partida: [tabela no documento original] b) Dia de regresso: [ver tabela no documento original] c) Restantes dias - 100% [parte pertinente do artigo 8º], sendo certo que o abono de ajudas de custo não pode ter lugar para além de 90 dias seguidos de deslocação [artigo 12º]. O artigo 27º do EMJ - na versão vigente na altura dos factos, e decorrente da Lei nº143/99, de 31.08 - dizia serem devidas «ajudas de custo» sempre que um magistrado se desloque em serviço para fora da comarca onde se encontre sediado o respetivo tribunal ou serviço [nº1] e, ainda, que os Juízes do Supremo Tribunal de Justiça residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada, Seixal, Barreiro, Amadora e Odivelas têm direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo, abonada por cada dia de sessão do tribunal em que participem [nº2]. O artigo 100º do EMP - na versão vigente na altura dos factos, decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redação da Lei nº9/2011, de 12.04 - dizia serem devidas «ajudas de custo» sempre que o magistrado se desloque em serviço para fora da comarca onde se encontra sediado o respetivo tribunal ou serviço. Relativamente ao «exercício do cargo de vogal do CSMP», estipulava o artigo 25º dessa versão do EMP - decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redação da Lei nº9/2011, de 12.04 - que -nomeadamente - o CSMP determina os casos em que o cargo de vogal deve ser exercido a tempo inteiro ou com redução do serviço correspondente ao cargo de origem [nº7], que os vogais do CSMP que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações correspondentes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de diretor-geral [nº8], e, ainda, que os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídio nos termos e em montante a fixar pelo Ministro da Justiça e, se domiciliados fora de Lisboa, a ajudas de custo nos termos da lei [nº9]. Acontece que esta redação dos números 8 e 9, deste artigo 25º acabado de referir, se encontrava derrogada pela nova redação dada aos números 3 e 4, do artigo 148º, do EMJ, pela Lei nº143/99, de 31.08, a qual, por via do nº1 do seu artigo 4º também era aplicável aos magistrados do Ministério Público, com as necessárias adaptações. E estipulavam assim esses números 3 e 4, na nova redação que lhes foi dada pela Lei nº143/99: «3- Os vogais do Conselho Superior da Magistratura que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações respeitantes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral. 4- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídios, nos termos e de montante a fixar por despacho do Ministro da Justiça e, se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa, a ajudas de custo, nos termos da lei». Esta nova redação do artigo 148º do EMJ - aplicável aos magistrados do Ministério Público, com as necessárias adaptações [artigo 4º, nº1, da Lei nº143/99] - substitui, no âmbito do nº8, da «anterior versão do artigo 25º do EMP», o vencimento correspondente ao de diretor-geral pelo vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral, e acrescenta, no âmbito do seu nº9, ou autorizados a residir fora de Lisboa. Ora bem, estribado na referida deliberação do CSMP de 10.09.2019, é com base nesta nova versão do nº9 daquele artigo 25º do EMP «então vigente» - e resultante da aplicação aos magistrados do Ministério Público do nº4 do artigo 148º do EMJ na redação dada pela Lei nº143/99, por determinação do nº1 do artigo 4º desta última - que o autor entende, e defende, ter «direito ao abonamento de ajudas de custo» pelo «exercício das funções de vogal do CSMP a tempo integral», nos termos do preceituado nos artigos 4º, 5º, e 8º do DL nº106/98, de 24.04, e sem o limite temporal decorrente do artigo 12º, nº1, do mesmo. E, assim, pretende que lhe sejam pagas, como vimos, ajudas de custo durante todo o tempo em que exerceu, de forma ininterrupta, as sobreditas funções – (...) - pois que, durante todo esse tempo, «residindo» na Ericeira - devidamente autorizado - tinha de se deslocar diariamente para Lisboa, para a sede do CSMP, seu local de trabalho, e nunca pediu, nem lhe foram pagas, quaisquer ajudas de custo a esse título. 6. A questão que alimenta o presente litígio, e que, como dito, se traduz no «direito ao abonamento de ajudas de custo aos membros do CSMP» durante «todos os dias em que exercem funções em regime de tempo integral», tendo como fundamento esta sua qualidade e a residência fora de Lisboa, é controversa, como desde logo o patenteia a diferença de interpretação da lei feita pelo Conselho Consultivo da PGR - parecer do CC da PGR nº6/2017, de 22.03.2018, e parecer do CC da PGR nº30/2019, de 21.05.2020 - e pelo CSMP - deliberação do CSMP de 10.09.2019. Sublinhe-se, até, que esse parecer nº30/2019 foi emitido na sequência desta deliberação, precisamente devido às dúvidas que ela suscitou à ora demandada - Senhora Procuradora-Geral da República. Consta dos autos, aliás, a informação de que nunca, antes, o CSMP havia «deliberado» como o fez em 10.09.2019, e que nunca, antes, qualquer vogal havia requerido ajudas de custo nos termos em que o fez o autor. A verdade é que nesta ação o autor se alcandora na interpretação da lei efetuada na dita deliberação do CSMP que, até, tal como vimos, reputa de vinculativa, enquanto a entidade demandada segue fundamentalmente o resultado da consulta efetuada, por duas vezes, ao CC da PGR - sendo que numa e noutra tinha composições diferentes. Assim, o autor alicerça o seu «pedido» - repescamos aqui o que já ficou dito - no entendimento de que lhe assiste direito a receber ajudas de custo pelo exercício das funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral - como deslocações diárias ou por dias sucessivos - nos termos dos artigos 4º, 5º, e 8º, do DL nº106/98, de 24.04, e sem o limite temporal a que alude o artigo 12º, nº1, do mesmo diploma, pois defende que é isso mesmo que resulta das disposições conjugadas dos artigos 25º, nºs 7 a 9, e 75º, nº1, do EMP - na versão vigente na altura dos factos, decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redação da Lei nº9/2011, de 12.04, e que consagra o princípio do «paralelismo da magistratura do Ministério Público em relação à magistratura judicial» - e 148º, nºs 3 e 4, do EMJ, por força do disposto no artigo 4º, nº1, da Lei nº143/99, de 31.08. Por sua vez, a entidade demandada, à semelhança do defendido pelo CC da PGR - nos dois referidos pareceres - entende que o pedido do autor deve ser «julgado improcedente» porque não lhe assiste razão, pois que os membros permanentes do CSMP têm o dever de «domicílio» em Lisboa - sede da PGR, onde funciona o CSMP - que é o lugar onde exercem as respetivas funções, e que só poderão residir «noutro local» mediante autorização. E, assim, na sua tese interpretativa, apenas lhes serão devidas «ajudas de custo» quando deslocados, em serviço, para fora de Lisboa. 7. É sabido que as «ajudas de custo» - processadas nos termos do DL nº106/98, de 24.04 - visam compensar o acréscimo de despesas - designadamente com alimentação, com transporte e alojamento - que os trabalhadores que exercem funções públicas terão de suportar nas ocasiões em que, por razões de serviço, se encontrem fora do seu domicílio necessário - artigos 1º e 2º, do DL nº106/98, de 24.04, supracitados. Mostra-se fundamental, pois, para que haja direito ao abonamento de ajudas de custo ao abrigo dos «artigos 4º, 5º, e 8º do DL nº106/98, de 24.04», que se determine qual o domicílio necessário do autor, e se as deslocações que invoca para fora do mesmo se efetuaram por razões de serviço, pois que estes são «critérios tipificados na lei», e de cuja ponderação depende a atribuição do direito ao abonamento de ajudas de custo. É isso que resulta patente não só do regime geral do abonamento de ajudas de custo e de transporte pelas deslocações em serviço público - artigos 1º e 2º do DL nº106/98, de 24.04 - mas também das normas ínsitas nos artigos 27º do EMJ e 100º do EMP, que deixamos supratranscritas, e nas quais está bem clara a exigência - na linha do regime geral - de que a deslocação aconteça «em serviço» e «para fora da comarca onde se encontre sediado o respetivo tribunal ou serviço». A esta constatação legal não obsta o preceituado no nº2 do mesmo artigo 27º do EMJ - na versão em referência - relativamente aos Juízes Conselheiros do STJ residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada, Seixal, Amadora e Odivelas, e aos quais é conferido o «direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo por cada dia de sessão do tribunal em que participem». Estamos aqui, é verdade, perante a adoção do critério da residência, em detrimento do critério do domicílio necessário, mas também é verdade que se trata de um jus singulare que, ao invés do regime geral, atentas as características especiais desses casos, leva em consideração, para efeitos de ajuda de custo, a residência habitual. A «realidade» desses Juízes trabalharem na sua residência habitual, em vez de o fazerem no local em que fica sediado o STJ - Lisboa -, impôs-se ao legislador, que a ela atendeu, concedendo-lhes a referida ajuda de custo - fixada para os membros do Governo -, mas, note-se, por cada dia de sessão do tribunal em que participem. Aliás, a previsão expressa deste jus singulare nos termos acabados de assinalar, só vem reforçar a constatação de que o «critério geral» é o do abonamento de ajudas de custo estar associado à «prestação de serviço fora do local normal de trabalho» - domicílio necessário -, e só quando um «regime especial» o autorizar poderá ser critério relevante a residência habitual do trabalhador em funções públicas. 8. Durante o período temporal aqui em causa (...) o autor tinha a sua residência habitual na Ericeira, pois aí estava autorizado a residir, enquanto magistrado do Ministério Público que exercia as suas funções no …. (...) E uma vez eleito para o CSMP, onde passou a exercer as suas funções, como membro permanente, o autor entende que mantém como domicílio necessário a circunscrição da comarca onde desempenhava as funções de magistrado do Ministério Público - a então comarca de (...) - e, além disso, que mantém a sua residência habitual na Ericeira, onde habitava, devidamente autorizado, sim, mas - obviamente - para benefício próprio. Mas não será assim. O domicílio necessário do autor, enquanto «magistrado do Ministério Público» colocado no …. (...), era determinado nos termos do «artigo 85º do EMP», que deixamos supracitado - que, no fundo, vai ao encontro da regra geral do artigo 87º, nº1, do CC -, sendo que ele, apesar disso, tinha a sua residência habitual noutro local, devidamente autorizado ao abrigo do nº2, desse artigo 85º, do EMP. Ou seja, estes «domicílio e residência» eram legalmente justificados atendendo às funções que o autor exercia como magistrado do Ministério Público na comarca (...) A partir do momento que o autor assumiu as funções públicas de vogal do CSMP como seu «membro permanente», que são obviamente diferentes das de procurador no …. (...) ele passou a ter o seu domicílio necessário legalmente fixado «atendendo a essas novas funções», isto é, passou a ter como «domicílio necessário» para efeitos de ajudas de custo, a «localidade onde exerce as novas funções», nos termos do artigo 2º do DL nº106/98, de 24.04 - artigo 87º, nº1 e nº2, do CC -, ou seja, Lisboa, onde se situa a PGR na qual o CSMP se integra - artigo 9º, nº2, do EMP na redação aplicável ao caso. E a isto não se opõe a circunstância dele exercer essas «novas funções» em regime de comissão de serviço interna e mantendo o seu lugar de origem - artigo 140º, nºs 3 e 4 do EMP na redação aplicável ao caso -, pois que, não obstante isso, foi investido, e passou a exercer, «funções diferentes» das anteriores, com direitos - designadamente em matéria remuneratória - e deveres próprios e distintos do seu cargo de origem, que ficou impedido de exercer. E, é precisamente em relação a estas «novas funções», decorrentes do novo cargo, que, nos termos da lei, se determina o seu novo domicílio necessário - artigo 87º do CC -, uma vez que, na ausência de norma especial, será a regra geral, consagrada na lei civil para os «empregados públicos», que deverá ser chamada a intervir. Independentemente da sua origem, o certo é que o membro do CSMP investido em regime de tempo integral é um «empregado público» no sentido amplo que lhe é dado no artigo 87º do CC - supracitado -, ou seja, abrangendo todos aqueles que se dedicam ao exercício de uma função de natureza pública. À mesma conclusão se chega pela consideração do domicílio necessário para efeitos de ajudas de custo, que é - nos termos do supracitado artigo 2º do DL nº106/98, de 24.04 - a localidade onde o membro permanente do CSMP presta serviço, onde exerce as suas funções, ou seja, Lisboa. Assim, a interpretação dos regimes jurídicos abordados - o geral, do CC, e os especiais, dos EMJ e EMP - legitima-nos, cremos, a concluir que tendo a condição de membro permanente do CSMP um enquadramento funcional próprio, distinto do correspondente às «funções de origem» do respetivo vogal, não se mostra conforme à lei determinar o seu «domicílio necessário», mormente para efeito de ajudas de custo, em relação a estas últimas. E, ainda, que sendo esse domicílio necessário determinado pelas novas funções, o regime previsto no DL nº106/98, de 24.04, só se aplicará nos casos em que o autor - como vogal a tempo inteiro do CSMP - se desloque em serviço para fora de Lisboa. 9. Determinado o «domicílio necessário» do autor para «efeitos de ajudas de custo», importa apreciar se as deslocações cuja compensação reivindica ocorreram por razões de serviço, pressuposto indispensável ao direito ao seu respetivo abonamento. E é suficientemente claro que não. Lembramos que o autor pretende que lhe sejam pagas, a título de ajudas de custo, todas as deslocações diárias da sua residência habitual, na Ericeira, para Lisboa, seu local de trabalho, no CSMP sito na PGR. Mas essas deslocações obviamente que não poderão ser consideradas «deslocações do seu domicílio necessário por motivo de serviço público», como exige o artigo 1º do DL nº106/98, de 24.04. Não só porque o domicílio necessário é Lisboa - como vimos - mas também porque ele se desloca da Ericeira - onde, como magistrado do Ministério Público, estava autorizado a residir - para Lisboa - onde funciona o CSMP - não «por razões de serviço», mas, antes, para ir para o serviço, para ir exercer as suas funções de membro permanente do CSMP. A «deslocação por razões de serviço» tem a ver com a realização de trabalho «fora do domicílio necessário» do deslocando, devidamente autorizada, e por um «período de tempo limitado». E não é isto que está em causa no caso, e na pretensão, do autor. Temos, assim, que a sua pretensão não poderá subsistir, ao abrigo do «regime jurídico acabado de invocar e de apreciar», porque, ao deslocar-se diariamente da Ericeira para Lisboa, para ir exercer as suas funções de membro permanente do CSMP, o autor não o faz «nem a partir do seu domicílio necessário nem por razões de serviço». E uma vez que o seu domicílio necessário é em Lisboa, o regime do DL nº106/98, de 24.04, só se lhe aplicará, por regra, nos casos em que se desloque, em serviço, para fora de Lisboa. 10. Mas não esquecemos que o autor, sem prejuízo de quanto já ficou dito, alicerça o a sua pretensão - de pagamento de ajudas de custo durante o período de (...) em que exerceu, de forma ininterrupta, funções de membro permanente do CSMP, e durante o qual, residindo na Ericeira, devidamente autorizado, tinha de se deslocar para Lisboa, para a sede do CSMP - diretamente no nº9, do artigo 25º, do EMP na redação «então vigente» - e resultante da aplicação aos magistrados do Ministério Público do nº4 do artigo 148º do EMJ na redação dada pela Lei nº143/99, por determinação do nº1 do artigo 4º desta última -, sendo que, a «interpretação desta norma» não é, de forma alguma, pacífica, como desde logo se patenteia nos «dois pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República» - que basearam o ato impugnado - e na «deliberação do Conselho Superior do Ministério Público» - que baseou a pretensão do autor - que deixamos já referidos. Parece legítimo sublinhar, porém, que a interpretação desta norma, por ele defendida, apenas será de apoiar se ela se impuser ao abrigo dos «cânones interpretativos» do artigo 9º do Código Civil, que manda atender à letra da lei, sim, mas buscar na mesma uma interpretação que, sobretudo, tenha em conta a unidade do sistema jurídico. Mas será de arredar, sempre, a «interpretação» que não tenha nessa letra «um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso». Relembremos os dois últimos números desse artigo 25º, na redação que referimos: 8- Os vogais do CSMP que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações respeitantes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral. 9- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídios, nos termos e de montante a fixar por despacho do Ministro da Justiça e, se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa, a ajudas de custo, nos termos da lei. Na interpretação adotada pelo autor, este nº9, ao referir-se somente a «vogais», não distinguindo entre «vogais a tempo inteiro» - membros permanentes do CSMP - e «vogais a tempo parcial», aplica-se a todos. O que significa que ao atribuir o «direito a ajudas de custo» a todos eles, sem distinção, «se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa» está a referir-se, necessariamente, ao «domicílio ou autorização de residência do seu cargo de origem». E isto é assim porque, segundo ele, todos esses vogais - incluindo os que o são a tempo inteiro - não têm o dever de domicílio necessário determinado pelas novas funções, em Lisboa. Mas já vimos que não é assim, pois resulta do «regime geral» que os vogais a tempo integral têm «domicílio necessário» em Lisboa, pelo que a condição de domicílio ou de autorização de residência fora de Lisboa - referida no citado «nº9 do artigo 25º do EMP então vigente» [nº4 do artigo 148º do EMJ na redação da Lei nº143/99, de 31.08] - não lhes poderá ser aplicada «sem entrar em conflito» com esse regime geral. Mas já terá todo o cabimento, e sintonia com o regime geral, se aplicada aos vogais em tempo parcial, pois estes mantêm o seu domicílio necessário de origem - ou a residência habitual devidamente autorizada -, uma vez que continuam a exercer - potencialmente com redução de serviço - as funções que exerciam antes da sua investidura como vogais do CSMP. Donde resulta que, nada permitindo concluir ter sido vontade do legislador, neste caso dos vogais a tempo inteiro, revogar, ou pelo menos derrogar, o que decorre do regime geral quer em termos de domicílio necessário quer de deslocações em serviço, impõe-se considerar que terá sido por ele adotado um texto que excede a sua real vontade, que diz mais do que aquilo que ele pretendia dizer, pelo que, sem beliscar a sua letra, importará restringi-la em termos que a compatibilize com o regime geral, «em nome da unidade e harmonia do sistema jurídico». Destarte, e depois de se referir, no nº8 do citado artigo 25º do EMP «então vigente» - nº3 do artigo 148º do EMJ na redação da Lei nº143/99, de 31.08, e nº1 do artigo 4º desta - às «remunerações dos vogais em regime de tempo integral», o legislador refere-se, no nº9 subsequente, apenas aos «vogais em tempo parcial». E, assim, esta última norma não tem aplicação aos membros do CSMP em regime tempo integral - sejam eles magistrados ou não magistrados - mas apenas aos seus vogais em tempo parcial que, por terem de prestar serviço oficial fora do local «onde normalmente prestam as suas funções», incorrem em despesas ou custos acrescidos. Só nestes casos se justificará o pagamento de ajudas de custo. Aos vogais em regime de tempo integral assistirá o direito a ajudas de custo, nos termos do DL nº106/98, de 24.04, se e quando deslocados, em serviço, para fora de Lisboa. Não é esta, claramente, a situação factual que subjaz à pretensão do autor, tal como ela emerge dos factos provados. Nem a sua pretensão poderá vingar alicerçada no invocado princípio do paralelismo da magistratura do Ministério Público com a magistratura judicial - artigo 75º, nº1, do EMP «então vigente» [atual artigo 96º nº1 do EMP aprovado pela Lei nº68/2019, de 27.08]. E isto porque o «paralelismo» não opera automaticamente, de modo que os abonos de ajudas de custo reconhecidos aos membros do Conselho Superior da Magistratura [CSM] tenham de ser reconhecidos, também, e necessariamente, aos membros do CSMP. Há que atender às especificidades das respetivas funções. E o que constatamos na lei, a tal respeito, é que as «competências» e o «funcionamento» do CSM e do CSMP são diferentes, operando aquele em «plenário» e em «conselho», e sendo nomeadamente integrado por «secções especializadas» de «acompanhamento e ligação aos tribunais», o que justifica que os membros que fazem tal acompanhamento e ligação exerçam, em benefício do próprio interesse público, as suas funções noutro local que não em Lisboa - artigos 218º e 220º da CRP, 150º do EMJ. Acresce que o autor, a quem competia fazê-lo, não invocou qualquer situação concreta que pudesse justificar uma avaliação eficaz da alegada «violação do paralelismo entre as magistraturas». 11. O autor entende, e defende, também, que o ato impugnado - ponto 15 do provado - incorre em manifesto abuso do direito pois excede manifestamente os limites impostos pela boa-fé na modalidade de venire contra factum proprium - artigos 266º, nº2, da CRP; 10º do CPA; e 334º do CC. E, por via disso, esse ato deverá ser declarado nulo de acordo com o prescrito no artigo 161º, nº2 alínea d) do CPA. A seu ver, tendo a «deliberação do CSMP» - deliberação de 10.09.2019 [ponto 7 do provado] em que fundamenta a sua pretensão - sido proferida na sequência de requerimento apresentado por dois membros permanentes do mesmo, isso significa que a Senhora Procuradora-Geral da República determinou a sua «remessa» para o CSMP, para ser apreciado, e, a final, «absteve-se» de votar a respetiva deliberação, que, aliás «nem impugnou». Considera o autor que este comportamento contribuiu para gerar a convicção de que todos os membros permanentes do CSMP teriam direito ao abonamento de ajudas de custo, pois tudo indicava que «não havia qualquer oposição» ao reconhecimento desse direito. O que foi desmentido pelo ato impugnado - da Senhora Procuradora-Geral da República - que negou o mesmo. Mas não vislumbramos nesta atuação qualquer comportamento contraditório, e capaz de configurar uma situação de abuso do direito por exceder manifestamente os limites impostos pela boa-fé. Antes pelo contrário, enquanto membro do CSMP, a Senhora Procuradora-Geral da República, provavelmente com legítimas dúvidas sobre a melhor solução da questão debatida, absteve-se aquando da respetiva votação, mantendo a sua liberdade de decisão para quando fosse confrontada - como foi - enquanto dirigente da PGR com a necessidade de decidir os respetivos requerimentos de abonamento de ajudas de custo - artigo 19º, nº2 alínea r), do atual EMP. A sua atuação não foi, assim, de molde a afrontar, muito menos manifestamente, os limites impostos pela boa-fé, nem o ato impugnado pode ser qualificado como venire contra factum proprium na exata medida em que entre os referidos comportamentos não há contradição, mas prudência, e preocupação, de «defesa da legalidade» - ver artigo 161º, nº2 alínea k) do CPA. 12. Ressuma de quanto ficou exposto que deverão ser julgadas improcedentes, na sua totalidade, as «ilegalidades» apontadas pelo autor ao ato impugnado, uma vez que a interpretação e aplicação do direito que nele foi efetuada não violam as normas legais e constitucionais que por ele foram invocadas.” Por aderência a esta posição abstemo-nos de mais considerações improcedendo a existência da ilegalidade invocada. * Face a todo o exposto fica prejudicado o conhecimento das exceções suscitadas. Na verdade, as duas exceções invocadas pressupõem a existência do direito do autor às ajudas de custo por ele requeridas, o que se verificou não ocorrer. * 3. Por fim atenhamo-nos ao pedido subsidiário formulado pelo autor nos termos e para os efeitos do nº5 do artigo 167º do CPA. A este propósito, e ainda em sintonia com o acórdão supracitado extrai-se do mesmo: “Situada na secção sobre a revogação e anulação administrativas, e tendo por epígrafe condicionalismos aplicáveis à revogação, estipula essa norma o seguinte: «5- Na situação prevista na alínea c) do nº2 - segundo a qual os atos constitutivos de direitos podem ser revogados com fundamento na superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração objetiva das circunstâncias de facto, em face das quais, num ou noutro caso, não poderiam ter sido praticados - os beneficiários de boa-fé do ato revogado têm direito a ser indemnizados, nos termos do regime geral aplicável às situações de indemnização pelo sacrifício, mas quando a afetação do direito, pela sua gravidade ou intensidade, elimine ou restrinja o conteúdo essencial desse direito, o beneficiário de boa-fé do ato revogado tem direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringida». Isto significa que o autor, a não obter a «declaração de nulidade ou a anulação do ato impugnado» - que lhe indeferiu o pedido de ajudas de custo - e a «condenação da demandada» a pagar-lhe as requeridas ajudas de custo, intenta obter a indemnização correspondente ao valor das mesmas por entender que a deliberação do CSMP - de 10.09.2019 - configura um ato constitutivo de direitos, que foi revogado pelo ato impugnado, da PGR, com fundamento na superveniência de conhecimentos técnicos ou científicos ou em alteração das circunstâncias de facto, em face das quais, num ou noutro caso, não poderia ter sido praticado. E sendo esta a hipótese relevante - a que acrescerá a boa-fé do autor - para poder operar a estatuição da indemnização prevista na citada norma, facilmente se constata que ela não se verifica. Na verdade, e na sequência de quanto já ficou dito, nem a deliberação do CSMP, aqui em causa, configura um ato constitutivo de direitos nem o ato impugnado a revogou, mormente com algum dos dois fundamentos enunciados na lei - referida alínea c) do nº2 do artigo 167º do CPA. Trata-se obviamente de atos distintos, proferidos por órgãos - melhor, sub-órgãos - distintos, ao abrigo de competências distintas, sendo que o ato impugnado emana de diferente entendimento jurídico, e não da superveniência de conhecimentos ou alteração de circunstâncias de facto.” Improcede, assim, também a pretensão do autor a título subsidiário. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em julgar totalmente improcedente a presente ação. Custas pelo autor. Lisboa, 09 de Junho de 2022. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - José Augusto Araújo Veloso.

Sumário

Não assiste aos vogais em regime de tempo integral do Conselho Superior do Ministério Público o direito a abonamento de ajudas de custo com base na deslocação diária da sua residência habitual para o local em que exercem funções.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A….., Procurador da República, vem intentar ação administrativa, impugnando o despacho de 17.12.2020 da Senhora Procuradora-Geral da República, que lhe indeferiu o direito a ajudas de custo invocando, para tal, o disposto no art. 37º, nº 1, al.s a) a e) do CPTA.

Para tanto formula os seguintes pedidos:

“a) Ser declarado nulo ou anulado o despacho da Ré de 17.12.2020, que lhe indeferiu o direito a ajudas de custo;

b) Ser a Ré condenada a determinar a prática dos actos de processamento das ajudas de custo no valor de € 47.913,27, acrescidos de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal, no montante de € 2.924,68, bem como os vincendos até efetivo e integral pagamento.

c) Subsidiariamente, ser a Ré condenada a indemnizar o Autor, em quantia equivalente ao pedido anterior.”

2. Para tanto alega que é magistrado do Ministério Público junto do Tribunal de ….., tendo sido eleito, em ….., ao abrigo do art.15º, nº 2, al. e), Vogal do Conselho Superior do Ministério Público, passando a exercer as respetivas funções desde 20.9.2012.

E que, em 25.2.2014, o CSMP deliberou que passaria a desempenhar essas funções no CSMP a tempo inteiro, funções que exerceu desde ….. até …., diária e ininterruptamente, na Procuradoria-Geral da República, sita na Rua da Escola Politécnica em Lisboa, tendo-lhe sido autorizada a residência na ….., .., apartamento …., no concelho de Vila Nova de Gaia (seu domicílio) nunca tendo recebido qualquer compensação pelas suas despesas resultantes das deslocações diárias entre o seu domicílio e a Procuradoria-Geral da República.

A R., por despacho de 25.05.2020, exarado sobre o Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 30/2019, solicitou ao Senhor Secretário-Geral da PGR que se pronunciasse sobre a pretensão do Autor, tendo este proposto o indeferimento da pretensão do A.

Em 14.07.2020, a ré proferiu despacho de concordância, aderindo aos Pareceres do CC da PGR nº 6/2017, de 22.3.2018, e 30/2019, de 21.5.2020, para os quais tal proposta remete expressamente.

Em 17.10.2019 apresentou ao Senhor Secretário-Geral da PGR, 34 boletins de itinerário, deduzindo o valor dos subsídios de refeição já recebidos, daí resultando o total das ajudas de custo a auferir, no montante de 47.913,27€, quantia que não lhe foi paga, daí resultando a inobservância do disposto no art. 35º da Lei 106/98, de 24 de Abril.

E que, por despacho de 17.12.2020 da Senhora Procuradora-Geral da República, foi-lhe indeferido o direito a ajudas de custo.

Conclui que o ato impugnado é inválido por constituir uma interpretação inconstitucional e ilegal dos art. 220º, nº 2, CRP, art. 164º LOSJ art.s 21º, nº 1, 15º, 25º a 27º do EMP, e 15º e 33º em vigor à data das requeridas ajudas de custo (correspondendo aos art. 21º a 38º ora em vigor).

Para além de que, e acordo com os art.s 219º, nº 5, 220º, nº 2 da CRP, art.s 15º e 33º EMP, então em vigor, agora art.s 21º a 38º EMP, e atuais art.s 15º, nº 2, 18º e 19º a competência gestionária e disciplinar cabe ao CSMP, que conforme o art. 164º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, é o “órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público”, a qual se acha refletida na fórmula da “competência disciplinar e de gestão de quadros do Ministério Público”, acolhida no n.º 1 do artigo 21.º do EMP aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto”, competindo-lhe nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a ação disciplinar e, em geral, praticar todos os atos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com exceção do Procurador-Geral da República e deliberar e emitir diretivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros, no âmbito da sua competência (cfr. artigo 21.º do EMP) e não ao Procurador-Geral da República.

2. Uma vez citado, veio o R. apresentar a sua contestação, arguindo as exceções perentórias de caducidade e de prescrição, de conhecimento oficioso, geradoras de absolvição do pedido (art. 89º, nºs 1 e 3 CPTA), e pugnando ainda pela improcedência da ação, bem como do pedido de atribuição de quaisquer quantias, dando como não verificada a arguida má-fé da R., por não se verificarem os vícios assacados pelo A. ao Despacho.

Por impugnação refere que o regime do exercício a tempo integral do cargo de vogal do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), com a atribuição de estatuto remuneratório próprio e direito a percepção de ajudas de custo aos vogais do CSMP domiciliados fora de Lisboa estava consagrado apenas na primitiva redação dos nºs 6 a 8 do artº 23º da L. 47/86, de 15.10.

E que, ao contrário do CSM, único órgão de administração e gestão da magistratura judicial (L. 36/2007, de 14.8.) a lei não atribuiu competência ao CSMP para autorizar despesas em matéria administrativa financeira, apenas tem competência relativamente às áreas de atuação e do conteúdo funcional do cargo de vogal a tempo inteiro, não lhe cabendo assim decidir sobre as situações que suportem a autorização de despesas relacionadas com o direito ao abono das ajudas de custo.

Conclui que:

- Devem ser julgadas procedentes as excepções suscitadas pela R., que constituem duas excepções dilatórias, acarretando cada uma, de per si, a absolvição do pedido, nos termos do art. 89.º, n.º 4, al. i) [excepção de impugnabilidade da Diretiva] e al. e) [excepção de ilegitimidade activa] do CPTA, com todas as legais consequências.

- Caso assim não se entenda, a presente ação ser julgada totalmente improcedente, por não provada, e em consequência, ser a Ré absolvida do pedido, pois o ato impugnado não é ilegal e muito menos foi praticado em manifesto abuso de direito não sendo nulo ou sequer anulável.

- Devendo ainda improceder o pedido de condenação cumulado com o pedido principal, nem se verificando fundamento para a atribuição de uma indemnização correspondente ao valor económico do direito alegadamente violado.

3. Uma vez notificado da contestação o A. veio replicar, arguindo que não se poderá concluir pela verificação da prescrição do crédito do Autor, pelo que não pode proceder a exceção perentória alegada, nem, consequentemente, a absolvição da Ré do pedido.

Requer que as exceções perentórias alegadas pela Ré sejam julgadas improcedentes, por não verificadas, prosseguindo a tramitação dos autos tal como peticionado na petição inicial.

4. Dispensada a realização de audiência prévia, foi proferido despacho saneador, no qual se consideram preenchidos os indispensáveis pressupostos processuais, se relega para a decisão final o conhecimento das duas questões de natureza excetiva invocadas na contestação, e se entende desnecessária qualquer fase instrutória.

5. Após vistos, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

Com base nos elementos constantes dos autos, dá-se por assente a seguinte factualidade:

II- FUNDAMENTAÇÃO

Com base nos elementos constantes dos autos, dá-se por assente a seguinte factualidade:

1- O Autor é magistrado do Ministério Público, com a categoria de Procurador da República, exercendo as suas funções, à data dos factos, junto do Tribunal de …... (por acordo - PI, art.5º e Contest, art. 21);

2- O Autor foi eleito Vogal do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), em …... (por acordo - PI, art.6 e Contest, art. 21);

3- O Autor exerceu as funções como Vogal do CSMP, a partir de 20.09.2012. (por acordo - PI, art.7 e Contest, art. 21);

4- A 25.02.2014, o CSMP deliberou que o Autor passaria a desempenhar as suas funções no CSMP como membro permanente a tempo inteiro. (por acordo - PI, art.8 e Contest., art. 21);

5- O A. exerceu funções de Vogal do CSMP, como membro permanente, e de forma ininterrupta entre …. e ….. (por acordo - PI, art.9 a 11 e Contest, art. 21)

6- Nesse período temporal, o A. estava colocado na Procuradoria junto do Tribunal Judicial de ….., estando, devidamente, autorizado a residir na ….., …, apartamento ….., em Arcozelo, no Concelho de Vila Nova de Gaia. (por acordo - PI, art.12 e Contest, art. 21)

7- Durante aquele período - …. e …. - o Autor exerceu diária e ininterruptamente as suas funções, como membro permanente do CSMP, na sua sede, sita na Rua da Escola Politécnica, em Lisboa. (por acordo - PI, art.13 e Contest, art. 21)

8- O A. assumiu todas as despesas com as deslocações diárias entre o seu domicílio e o local de trabalho, sede do CSMP, nunca tendo recebido qualquer tipo de compensação a esse título. (por acordo - PI, art.14 e Contest, art. 21)

9- Na sessão de 10.9.2019, o Plenário do CSMP - pronunciando-se sobre requerimento apresentado pelos Senhores Drs. B…… e A….. - deliberou reconhecer aos seus membros «o direito a receberem ajudas de custo pelo exercício de funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral, como deslocações diárias ou por dias sucessivos, nos termos dos artigos 40, 5° e 8°, do DL n°106/98, de 24.04, conforme o período de tempo das deslocações em serviço do CSMP desde os seus domicílios, sem o limite temporal a que alude o artigo 12°, n°1, do mesmo diploma, em caso de deslocações por dias sucessivos, nos termos das disposições conjugadas constantes dos artigos 25° n°s 7 a 9, do EMP, 75° n°1 do mesmo diploma legal, 148°, n°s 3 e 4, do EM], por força do disposto no artigo 4°, n°1, da Lei n°143/99, de 31.08» - deliberação publicada no Boletim Informativo n°12/2019 do CSMP (docs 3 e 4, ponto 23, juntos com a PI cujo conteúdo se dá por reproduzido e PA nº 3102/91)

10- Votou contra o Dr. …., que apresentou declaração de voto - a qual foi subscrita também pela Ora. ….. - e abstiveram-se a Senhora Procuradora-Geral da República, a Dra. …, a Dra. …. e o Dr. …. - documento 4 junto com a PI;

11- Tal deliberação do Plenário do CSMP não foi objeto de impugnação – conforme resulta dos autos;

12- Em 18.10.2019, o autor apresentou requerimento, junto do Senhor Secretário da Procuradoria-Geral da República, a peticionar o pagamento das ajudas de custo respeitantes ao período em que exerceu funções como membro permanente do CSMP, ou seja, entre …. a ….. - docs 5 e 6, juntos com a PI);

13- Em ordem a tal, apresentou 35 boletins de itinerário - modelo 683 da Imprensa Nacional Casa da Moeda - em formato digital, deduzindo os valores dos subsídios de refeição, já recebidos, e um mês por cada ano, relativo ao período de férias (Doc.5 e 6 juntos com a PI e PA);

14- Em 13.07.2020, o Senhor Secretário-Geral da PGR propôs o indeferimento da pretensão do autor – Doc. 6 junto com a petição inicial, dado por reproduzido, e PA);

15- Por despacho de 14.07.2020, a Senhora PGR proferiu despacho por meio do qual expressou a sua concordância com essa proposta;

16- O A. foi notificado do projecto de decisão de indeferimento proferido pela PGR, tendo apresentado oportunamente a sua pronúncia sobre o mesmo, em sede de audiência prévia (Doc. 8 junto com a PI, dado por reproduzido e PA);

17- A Senhora PGR indeferiu a pretensão do A., por despacho de 17.12.2020 - ora impugnado nos presentes autos - nos termos que aqui se dão por expressamente reproduzidos (Doc. 9 junto com a PI e PA).

O DIREITO

Como decidido no saneador foi relegado para momento ulterior o conhecimento das exceções invocadas.

Vem o aqui autor impugnar o despacho de 17.12.2020 da Senhora Procuradora-Geral da República, que lhe indeferiu o direito a ajudas de custo, cumulando o seu pedido com o de condenação na prática dos atos legalmente devidos, invocando, para tal, o disposto no art. 37º, nº 1, al.s a) a e) do CPTA.

Para tanto alega que tem direito às referidas ajudas de custo no montante de 47.913,27€, acrescidas de juros de mora, no valor de 2.924,68€, à data da propositura da ação a que devem acrescer os juros vincendos até integral pagamento por violação dos art. 220º, nº 2, CRP, art. 164º LOSJ art.s 21º, nº 1, 15º, 25º a 27º do EMP, e 15º e 33º em vigor à data das requeridas ajudas de custo (correspondendo aos art. 21º a 38º ora em vigor).

1- Incompetência da Senhora Procuradora-Geral da República para decidir sobre as ajudas de custo aqui em causa por tal ser da «competência exclusiva» do CSMP.

Alega o autor que a ré é incompetente para a prática do despacho impugnado, imiscuindo-se em matéria da competência exclusiva do CSMP o que faz inquinar o ato de ilegalidade orgânica, na vertente de vício de incompetência relativa devendo ser anulado nos termos do art. 163º nº1 do atual CPA.

Para tanto alega que, de acordo com os art.s 219º, nº 5, 220º, nº 2 da CRP, art.s 15º e 33º EMP, então em vigor, agora art.s 21º a 38º EMP, e atuais art.s 15º, nº 2, 18º e 19º a competência gestionária e disciplinar cabe ao CSMP, que conforme o art. 164º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, é o “órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público”, a qual se acha refletida na fórmula da “competência disciplinar e de gestão de quadros do Ministério Público”, acolhida no n.º 1 do artigo 21.º do EMP aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto, competindo-lhe nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a ação disciplinar e, em geral, praticar todos os atos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com exceção do Procurador-Geral da República e deliberar e emitir diretivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros, no âmbito da sua competência (cfr. artigo 21.º do EMP) e não ao Procurador-Geral da República.

A este propósito diz-se no recente acórdão deste STA recurso 68/21.6BALSB de 10/03/2022 relativamente a situação idêntica:

“Alega que a interpretação da lei, no que respeita ao «estatuto» dos membros do CSMP e à «conformidade legal da despesa», apenas cabe a esse órgão coletivo, de tal modo que a decisão jurídica ínsita na dita deliberação do CSMP - de 10.09.2019 - «vinculava» a Senhora Procuradora-Geral da República, não lhe restando senão executá-la, tomando as medidas necessárias ao seu cumprimento no caso concreto do requerimento que ele apresentou. E é assim - diz - porque embora tal deliberação não o visasse diretamente a ele, ela é extensível a todos os membros do CSMP, por via do princípio da igualdade [artigo 13º da CRP], e, além disso, foi tomada em termos genéricos, apreciando a existência ou não do direito ao abonamento de ajudas de custo por parte dos membros do CSMP em regime de permanência.

Para sustentar este entendimento, o autor chama à colação normas «constitucionais» - 219º nº5; e 220 nº2, da CRP - e «legais» - 164º da LOSJ; 25º nºs 7 a 9 do EMP vigente na altura [Lei nº47/86, de 15.10, na redação resultante da Lei nº9/2011, de 12.04, doravante apenas designado por EMP/A]; 15º nº2, 18º nº1, e 19º nº1 alínea a), do EMP novo [Lei nº68/2019 de 27.08, doravante designado apenas por EMP/N] - com base nas quais ele pretende concluir que dentro da estrutura do Ministério Público «a competência para interpretar a lei» em ordem a definir o direito a ajudas de custo dos vogais permanentes do CSMP, e a conformidade legal da respetiva despesa, não cabe à «instância de nomeação política», ou seja, à Senhora Procuradora-Geral da República, mas antes ao CSMP, órgão este que corporiza a «autonomia» do Ministério Público face ao poder político. À primeira competirá apenas, neste capítulo, seguir uma tal interpretação, e tomar as medidas necessárias «ao seu efetivo cumprimento» nos respetivos casos concretos. E acrescenta que ao decidir ao arrepio da estruturação do Ministério Público, e dos princípios legais, e constitucionais, aplicáveis «no que tange à repartição de poderes entre os órgãos que compõem a PGR», a Senhora Procuradora-Geral da República «invadiu a esfera reservada ao CSMP», praticando ato para o qual carecia de competência.

É o seguinte o estipulado nas normas constitucionais invocadas pelo autor: artigo 219º nº5 - «A nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público e o exercício da ação disciplinar competem à Procuradoria-Geral da República» - e artigo 220º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República é presidida pelo Procurador-Geral da República e compreende o Conselho Superior do Ministério Público, que inclui membros eleitos pela Assembleia da República e membros de entre si eleitos pelos magistrados do Ministério Público».

E rezam assim as normas legais também por ele invocadas: artigo 164º da LOSJ - «O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público, integrado na Procuradoria-Geral da República, nos termos da Constituição e do Estatuto do Ministério Público» -, artigo 25º, nºs 7 a 9, do EMP/A - «7- O Conselho Superior do Ministério Público determina os casos em que o cargo de vogal deve ser exercido a tempo inteiro ou com redução do serviço correspondente ao cargo de origem. 8- Os vogais do Conselho Superior do Ministério Público que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações correspondentes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de diretor-geral. 9- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídio nos termos e em montante a fixar pelo Ministro da Justiça e, se domiciliados fora de Lisboa, a ajudas de custo nos termos da lei» -, e artigos 15º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República compreende o Procurador-Geral da República, o Vice-Procurador-Geral da República, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, os auditores jurídicos, os gabinetes de coordenação nacional e a Secretaria-Geral» -, 18º nº1 - «A Procuradoria-Geral da República, com a composição estabelecida no nº2 do artigo 15º, é dotada de autonomia administrativa e financeira, dispondo de orçamento próprio, inscrito nos encargos gerais do Estado, com respeito pelas regras de enquadramento orçamental e nos demais termos a definir por decreto-lei» - e 19º nº1 alínea a) todos do EMP/N - «Compete ao Procurador-Geral da República: a) Presidir e dirigir a Procuradoria-Geral da República».

Ora, surge como bastante claro que nem direta nem indiretamente, ou interpretadas de forma concatenada, estas normas constitucionais, e legais, suportam a «conclusão» que o autor delas pretende retirar: a de que a Senhora Procuradora-Geral da República ao decidir o seu requerimento de ajudas de custo, como decidiu, invadiu competência exclusiva do CSMP, tal «a de interpretar a lei no que respeita à conformidade legal da despesa». É que, muito embora ela surja, nos autos, convenientemente embrulhada no âmbito da competência do CSMP para interpretar a lei «no que respeita ao estatuto dos seus membros», o certo é que a verdadeira questão consiste em «saber em quem reside o poder de decidir se existe ou não conformidade legal da despesa» para efeitos do pagamento das «requeridas ajudas de custo». E o certo é que não resulta da lei - mormente das normas constitucionais e legais que são invocadas pelo autor - que ao CSMP assista a prerrogativa de, por interpretação por si adotada, impor aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e «por elas financeiramente responsáveis» [artigos 5º, nº1 alínea e), e 59º, da Lei nº98/97, de 26.08 - «Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas» - o sentido da decisão a tomar sobre as mesmas.

Na verdade, a lei não conferiu ao CSMP o poder de - em sede de procedimento de autorização - verificar a conformidade legal ou definir a interpretação autêntica ou oficial das normas e decidir as situações que suportam autorização da despesa, nomeadamente referente a «ajudas de custo». Este poder-dever, de verificar a conformidade legal da despesa, enquanto requisito indispensável à sua autorização, tem a sua sede própria no âmbito do respetivo procedimento de autorização, nos termos do artigo 22º, nºs 1 e 2, do DL nº155/92, de 28.07, que aprova o «Regime da Administração Financeira do Estado».

E os órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e por elas financeiramente responsáveis - são o Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República, para «atos de gestão corrente» - dos «recursos financeiros» e «aquisição de serviços até determinado montante» - e o Procurador-Geral da República, para «atos de gestão extraordinária» desses mesmos recursos, tudo nos termos da alínea d) do nº1 do artigo 7º da Lei nº2/2004, de 15.01 - Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública - dos artigos 2º e 8º da Lei nº8/90, de 20.02 - Lei de Bases da Contabilidade Pública - dos artigos 4º e 23º do DL nº155/92, de 28.07 - Regime da Administração Financeira do Estado - e dos artigos 16º e 17º do DL nº197/99, de 08.06 - Regime Jurídico da Realização de Despesas Públicas e da Contratação Pública - conjugados com o nº2 do artigo 6º do DL nº333/99, de 20.08 - Reestruturação da Orgânica dos Serviços de Apoio da Procuradoria-Geral da República -, e com a alínea r), do nº2, do artigo 19º, do EMP/N.

Efetivamente, nesta última norma - alínea r) do nº2 do artigo 19º do EMP/N - é atribuída ao Procurador-Geral da República a competência para - enquanto dirigente da PGR - «Exercer, na Procuradoria-Geral da República, os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência ministerial». Assim, a decisão do requerimento de ajudas de custo, do autor, por revestir a natureza de ato de gestão extraordinária - pois que visa uma inovação - competia, tal como aconteceu, à Senhora Procuradora-Geral da República, sendo no âmbito da sua decisão, e enquanto seu primeiro e indispensável pressuposto, que tinha de ser apreciada «a existência ou não do direito do requerente às solicitadas ajudas de custo».

E o litígio jurídico eventualmente surgido dessa sua decisão - tal como efetivamente aconteceu - compete ser resolvido pelos tribunais, não tendo suporte legal - e repetimos - a invocada «competência exclusiva» do CSMP para, previamente à pronúncia destes, e através de uma deliberação por si adotada, «impor a sua própria interpretação da lei aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas». A «deliberação do CSMP» que assim procedeu não tem natureza e carácter vinculativo de decisão judicial que declare o direito e condene à prática do ato devido.

Destarte, nesta matéria deveras complexa - e por isso mesmo com todo o respeito por posições jurídicas diversas -, ressuma do que fica exposto, de forma sucinta, que não assiste razão ao ora autor quando alega que a Senhora Procuradora-Geral da República, «ao proferir o ato impugnado» - que lhe indeferiu o requerimento de ajudas de custo (...) «se imiscuiu em competência exclusiva do CSMP, e que, por via disso, tal ato deve ser anulado por padecer de vício de incompetência relativa…”

Entendimento que veio a ser seguido no Ac. 70/21.8BALSB de 10/03/2022 e que aqui também acolhemos, dando por reproduzida a fundamentação supra transcrita.

Improcede, pois, o vício invocado.

2- Direito ao abono de ajudas de custo

Alega o autor que o despacho impugnado erra quando refere que, ainda que houvesse lugar ao abonamento das ajudas de custo peticionadas pelo Autor, a sua pretensão relativa ao pagamento da despesa respeitante aos boletins de itinerário objeto dos autos não poderia proceder por falta de verificação dos pressupostos para o efeito.

A este propósito diz-se, também, e relativamente a situação idêntica, no referido acórdão 68/21.6BALSB de 10/03/2022:

“3. Vejamos agora se, apesar disso - ou seja, apesar da falta de «vinculatividade» da deliberação de 10.09.2019 do CSMP -, o ato impugnado errou nos seus pressupostos de direito, por existir, efetivamente, numa interpretação mais correta das normas e princípios aplicáveis, o «direito às ajudas de custo» que negou ao aqui autor.

Para tanto, e em ordem a tal, façamos breve excurso pelas normas legais que devem ser convocadas.

4. Desde 1966 que o Código Civil determina o «domicílio voluntário geral», o «domicílio profissional» e o «domicílio legal dos empregados públicos».

Estipula o seu artigo 82º - sobre o «domicílio voluntário geral» - que «1. A pessoa tem domicílio no lugar da sua residência habitual; se residir alternadamente, em diversos lugares, tem-se por domiciliada em qualquer deles. 2. Na falta de residência habitual, considera-se domiciliada no lugar da sua residência ocasional ou, se esta não puder ser determinada, no lugar onde se encontrar».

E o seu artigo 83º - sobre «domicílio profissional» - que «1. A pessoa que exerce uma profissão tem, quanto às relações que a esta se referem, domicílio profissional no lugar onde a profissão é exercida. 2. Se exercer a profissão em lugares diversos, cada um deles constitui domicílio para as relações que lhe correspondem».

E no seu artigo 87º - sobre «domicílio legal dos empregados públicos» - que «1. Os empregados públicos, civis ou militares, quando haja lugar certo para o exercício dos seus empregos, têm nele domicílio necessário, sem prejuízo do seu domicílio voluntário no lugar da residência habitual. 2. O domicílio necessário é determinado pela posse do cargo ou pelo exercício das respetivas funções».

É patente que a lei civil lida com dois conceitos jurídicos, que, embora profundamente ligados, não são confundíveis: o conceito de «domicílio» e o conceito de «residência».

Enquanto o primeiro encontra respaldo numa matriz social, ou pública - em que o cidadão é visto como «profissional» ou como «empregado público» -, no segundo encontra-o numa matriz mais pessoal, mais privada, pois que é visto meramente como «pessoa».

Assim, determina a lei que o domicílio da pessoa é por regra a sua residência habitual, que o seu domicílio enquanto profissional - e para efeitos profissionais - é, por regra, o seu local de trabalho, e que o seu domicílio, se empregado público, será necessariamente o local do exercício das respetivas funções.

Este regime jurídico, geral, foi depois concretizado ao nível de várias funções públicas, entre elas, o caso dos magistrados judiciais e dos magistrados do Ministério Público.

Estipula o artigo 8º do EMJ - Estatuto dos Magistrado Judiciais, na versão aplicável ao caso, que é a decorrente da Lei 143/99, de 31.08 - sobre domicílio necessário, que «1. Os magistrados judiciais têm domicílio necessário na sede do tribunal onde exercem funções, podendo, todavia, residir em qualquer ponto da circunscrição judicial, desde que não haja inconveniente para o exercício de funções 2. Quando as circunstâncias o justifiquem, e não haja prejuízo para o exercício das suas funções, os juízes de direito podem ser autorizados pelo Conselho Superior da Magistratura a residir em local diferente do previsto no número anterior 3. Os juízes do Supremo Tribunal de Justiça e das relações estão dispensados da obrigação de domicílio, salvo determinação em contrário do Conselho Superior da Magistratura, por motivo de serviço» - o atual artigo 8º do EMJ, embora com redação adaptada às alterações entretanto surgidas, mantém essencialmente os mesmos critérios sobre o domicílio e a residência.

E estipula o artigo 85º do EMP - Estatuto do Ministério Público, na versão aplicável ao caso, que é a decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redação da Lei nº9/2011, de 12.04 - que «1. Os magistrados do Ministério Público têm domicílio necessário na sede do tribunal ou do serviço, podendo, todavia, residir em qualquer ponto da circunscrição, desde que não haja inconveniente para o exercício das funções. 2. Quando as circunstâncias o justifiquem e não haja prejuízo para o exercício das suas funções, os magistrados do Ministério Público podem ser autorizados a residir em local diferente do previsto no número anterior» - atual artigo 106º do EMP [Lei 68/2019, de 27.08] que mantém, fundamentalmente, os mesmos critérios sobre o domicílio e a residência.

O critério continua a ser, no fundo, o fixado para os empregados públicos - artigo 87º do CC - ou seja, o «domicílio necessário» é determinado pelo local onde os magistrados - judiciais e do Ministério Público - exercem funções. Porém, poderão «residir» noutro ponto da respetiva circunscrição desde que não haja inconveniente para o exercício de funções, e podem «residir», até, em local diferente se devidamente autorizados.

Continua, nestes normativos estatutários, a subjazer uma distinção entre «residência» e «domicílio», mas nota-se, também, que eles supõem o dever de fazer coincidir estas duas realidades, pois que a não coincidência exige justificação ou autorização. E mais, esta justificação - para residir noutro ponto da respetiva circunscrição - e autorização - para residir fora da circunscrição -, a ocorrer, legitimam a falta dessa coincidência entre domicílio necessário e residência no «benefício» proporcionado ao magistrado interessado e na ausência de inconveniente para o exercício das respetivas funções.

Em suma, os magistrados - judiciais e do Ministério Público - têm um «domicílio» legalmente fixado» no local onde exercem funções, sendo que pode ser dispensada a obrigação de residir também nesse local

É assim que o autor desta ação, «magistrado do Ministério Público» - ponto 1 do provado -, ao tempo em que foi eleito para exercer funções no âmbito do CSMP - ponto 2 do provado - tinha «domicílio necessário» (...) mas, porque devidamente autorizado, «residia» na Ericeira - concelho de Mafra -, isto é, «fora da área da respetiva circunscrição» - ponto 4 do provado -, e aí residia - sublinhe-se - por interesse e para benefício pessoal.

5. O DL nº106/98, de 24.04 - que estabelece normas relativas ao abono de ajudas de custo e de transporte pelas deslocações em serviço público - sobre o seu «âmbito de aplicação pessoal» estipula que se aplica «aos trabalhadores que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público dos órgãos e serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação objetivo da Lei nº12-A/2008, de 27.02», e que estes, «quando deslocados do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, têm direito ao abono de ajudas de custo e transporte, conforme as tabelas em vigor e de acordo» com o que nele é disposto - [artigo 1º].

E prescreve, sobre «domicílio necessário», que «Sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo: a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço; b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior; c) A localidade onde se situa o centro da sua atividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções» - [artigo 2º].

E diz ainda, e além do mais: - que as deslocações em território nacional se classificam em diárias e por dias sucessivos [artigo 3º]; - que são «deslocações diárias» as que se realizam num período de 24 horas e, bem assim, as que, embora ultrapassando este período, não impliquem a necessidade de realização de novas despesas» [artigo 4º] e «deslocações por dias sucessivas» as que se efetivam num período de tempo superior a 24 horas e não estejam abrangidas na parte final do artigo anterior [artigo 5º]; - que «só há direito ao abono de ajudas de custo» nas deslocações diárias que se realizem para além de 20 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 50 km do mesmo domicílio [artigo 6º], e que esse «abono» corresponde ao pagamento de uma parte da importância diária que estiver fixada ou da sua totalidade conforme os casos, ou seja, nas deslocações diárias abonam-se as seguintes percentagens da ajuda de custo diária: a) Se a deslocação abranger, ainda que parcialmente, o período compreendido entre as 13 e as 14 horas - 25%; b) Se a deslocação abranger, ainda que parcialmente, o período compreendido entre as 20 e as 21 horas - 25%; c) Se a deslocação implicar alojamento - 50%. 3- As despesas de alojamento só são consideradas nas deslocações diárias que se não prolonguem para o dia seguinte, quando o funcionário não dispuser de transportes coletivos regulares que lhe permitam regressar à sua residência até às 22 horas, e nas deslocações por dias sucessivos abonam-se as seguintes percentagens da ajuda de custo diária: a) Dia da partida: [tabela no documento original] b) Dia de regresso: [ver tabela no documento original] c) Restantes dias - 100% [parte pertinente do artigo 8º], sendo certo que o abono de ajudas de custo não pode ter lugar para além de 90 dias seguidos de deslocação [artigo 12º].

O artigo 27º do EMJ - na versão vigente na altura dos factos, e decorrente da Lei nº143/99, de 31.08 - dizia serem devidas «ajudas de custo» sempre que um magistrado se desloque em serviço para fora da comarca onde se encontre sediado o respetivo tribunal ou serviço [nº1] e, ainda, que os Juízes do Supremo Tribunal de Justiça residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada, Seixal, Barreiro, Amadora e Odivelas têm direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo, abonada por cada dia de sessão do tribunal em que participem [nº2].

O artigo 100º do EMP - na versão vigente na altura dos factos, decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redação da Lei nº9/2011, de 12.04 - dizia serem devidas «ajudas de custo» sempre que o magistrado se desloque em serviço para fora da comarca onde se encontra sediado o respetivo tribunal ou serviço.

Relativamente ao «exercício do cargo de vogal do CSMP», estipulava o artigo 25º dessa versão do EMP - decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redação da Lei nº9/2011, de 12.04 - que -nomeadamente - o CSMP determina os casos em que o cargo de vogal deve ser exercido a tempo inteiro ou com redução do serviço correspondente ao cargo de origem [nº7], que os vogais do CSMP que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações correspondentes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de diretor-geral [nº8], e, ainda, que os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídio nos termos e em montante a fixar pelo Ministro da Justiça e, se domiciliados fora de Lisboa, a ajudas de custo nos termos da lei [nº9].

Acontece que esta redação dos números 8 e 9, deste artigo 25º acabado de referir, se encontrava derrogada pela nova redação dada aos números 3 e 4, do artigo 148º, do EMJ, pela Lei nº143/99, de 31.08, a qual, por via do nº1 do seu artigo 4º também era aplicável aos magistrados do Ministério Público, com as necessárias adaptações.

E estipulavam assim esses números 3 e 4, na nova redação que lhes foi dada pela Lei nº143/99: «3- Os vogais do Conselho Superior da Magistratura que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações respeitantes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral. 4- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídios, nos termos e de montante a fixar por despacho do Ministro da Justiça e, se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa, a ajudas de custo, nos termos da lei». Esta nova redação do artigo 148º do EMJ - aplicável aos magistrados do Ministério Público, com as necessárias adaptações [artigo 4º, nº1, da Lei nº143/99] - substitui, no âmbito do nº8, da «anterior versão do artigo 25º do EMP», o vencimento correspondente ao de diretor-geral pelo vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral, e acrescenta, no âmbito do seu nº9, ou autorizados a residir fora de Lisboa.

Ora bem, estribado na referida deliberação do CSMP de 10.09.2019, é com base nesta nova versão do nº9 daquele artigo 25º do EMP «então vigente» - e resultante da aplicação aos magistrados do Ministério Público do nº4 do artigo 148º do EMJ na redação dada pela Lei nº143/99, por determinação do nº1 do artigo 4º desta última - que o autor entende, e defende, ter «direito ao abonamento de ajudas de custo» pelo «exercício das funções de vogal do CSMP a tempo integral», nos termos do preceituado nos artigos 4º, 5º, e 8º do DL nº106/98, de 24.04, e sem o limite temporal decorrente do artigo 12º, nº1, do mesmo.

E, assim, pretende que lhe sejam pagas, como vimos, ajudas de custo durante todo o tempo em que exerceu, de forma ininterrupta, as sobreditas funções – (...) - pois que, durante todo esse tempo, «residindo» na Ericeira - devidamente autorizado - tinha de se deslocar diariamente para Lisboa, para a sede do CSMP, seu local de trabalho, e nunca pediu, nem lhe foram pagas, quaisquer ajudas de custo a esse título.

6. A questão que alimenta o presente litígio, e que, como dito, se traduz no «direito ao abonamento de ajudas de custo aos membros do CSMP» durante «todos os dias em que exercem funções em regime de tempo integral», tendo como fundamento esta sua qualidade e a residência fora de Lisboa, é controversa, como desde logo o patenteia a diferença de interpretação da lei feita pelo Conselho Consultivo da PGR - parecer do CC da PGR nº6/2017, de 22.03.2018, e parecer do CC da PGR nº30/2019, de 21.05.2020 - e pelo CSMP - deliberação do CSMP de 10.09.2019. Sublinhe-se, até, que esse parecer nº30/2019 foi emitido na sequência desta deliberação, precisamente devido às dúvidas que ela suscitou à ora demandada - Senhora Procuradora-Geral da República.

Consta dos autos, aliás, a informação de que nunca, antes, o CSMP havia «deliberado» como o fez em 10.09.2019, e que nunca, antes, qualquer vogal havia requerido ajudas de custo nos termos em que o fez o autor.

A verdade é que nesta ação o autor se alcandora na interpretação da lei efetuada na dita deliberação do CSMP que, até, tal como vimos, reputa de vinculativa, enquanto a entidade demandada segue fundamentalmente o resultado da consulta efetuada, por duas vezes, ao CC da PGR - sendo que numa e noutra tinha composições diferentes.

Assim, o autor alicerça o seu «pedido» - repescamos aqui o que já ficou dito - no entendimento de que lhe assiste direito a receber ajudas de custo pelo exercício das funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral - como deslocações diárias ou por dias sucessivos - nos termos dos artigos 4º, 5º, e 8º, do DL nº106/98, de 24.04, e sem o limite temporal a que alude o artigo 12º, nº1, do mesmo diploma, pois defende que é isso mesmo que resulta das disposições conjugadas dos artigos 25º, nºs 7 a 9, e 75º, nº1, do EMP - na versão vigente na altura dos factos, decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redação da Lei nº9/2011, de 12.04, e que consagra o princípio do «paralelismo da magistratura do Ministério Público em relação à magistratura judicial» - e 148º, nºs 3 e 4, do EMJ, por força do disposto no artigo 4º, nº1, da Lei nº143/99, de 31.08.

Por sua vez, a entidade demandada, à semelhança do defendido pelo CC da PGR - nos dois referidos pareceres - entende que o pedido do autor deve ser «julgado improcedente» porque não lhe assiste razão, pois que os membros permanentes do CSMP têm o dever de «domicílio» em Lisboa - sede da PGR, onde funciona o CSMP - que é o lugar onde exercem as respetivas funções, e que só poderão residir «noutro local» mediante autorização. E, assim, na sua tese interpretativa, apenas lhes serão devidas «ajudas de custo» quando deslocados, em serviço, para fora de Lisboa.

7. É sabido que as «ajudas de custo» - processadas nos termos do DL nº106/98, de 24.04 - visam compensar o acréscimo de despesas - designadamente com alimentação, com transporte e alojamento - que os trabalhadores que exercem funções públicas terão de suportar nas ocasiões em que, por razões de serviço, se encontrem fora do seu domicílio necessário - artigos 1º e 2º, do DL nº106/98, de 24.04, supracitados.

Mostra-se fundamental, pois, para que haja direito ao abonamento de ajudas de custo ao abrigo dos «artigos 4º, 5º, e 8º do DL nº106/98, de 24.04», que se determine qual o domicílio necessário do autor, e se as deslocações que invoca para fora do mesmo se efetuaram por razões de serviço, pois que estes são «critérios tipificados na lei», e de cuja ponderação depende a atribuição do direito ao abonamento de ajudas de custo.

É isso que resulta patente não só do regime geral do abonamento de ajudas de custo e de transporte pelas deslocações em serviço público - artigos 1º e 2º do DL nº106/98, de 24.04 - mas também das normas ínsitas nos artigos 27º do EMJ e 100º do EMP, que deixamos supratranscritas, e nas quais está bem clara a exigência - na linha do regime geral - de que a deslocação aconteça «em serviço» e «para fora da comarca onde se encontre sediado o respetivo tribunal ou serviço».

A esta constatação legal não obsta o preceituado no nº2 do mesmo artigo 27º do EMJ - na versão em referência - relativamente aos Juízes Conselheiros do STJ residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada, Seixal, Amadora e Odivelas, e aos quais é conferido o «direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo por cada dia de sessão do tribunal em que participem». Estamos aqui, é verdade, perante a adoção do critério da residência, em detrimento do critério do domicílio necessário, mas também é verdade que se trata de um jus singulare que, ao invés do regime geral, atentas as características especiais desses casos, leva em consideração, para efeitos de ajuda de custo, a residência habitual. A «realidade» desses Juízes trabalharem na sua residência habitual, em vez de o fazerem no local em que fica sediado o STJ - Lisboa -, impôs-se ao legislador, que a ela atendeu, concedendo-lhes a referida ajuda de custo - fixada para os membros do Governo -, mas, note-se, por cada dia de sessão do tribunal em que participem.

Aliás, a previsão expressa deste jus singulare nos termos acabados de assinalar, só vem reforçar a constatação de que o «critério geral» é o do abonamento de ajudas de custo estar associado à «prestação de serviço fora do local normal de trabalho» - domicílio necessário -, e só quando um «regime especial» o autorizar poderá ser critério relevante a residência habitual do trabalhador em funções públicas.

8. Durante o período temporal aqui em causa (...) o autor tinha a sua residência habitual na Ericeira, pois aí estava autorizado a residir, enquanto magistrado do Ministério Público que exercia as suas funções no …. (...) E uma vez eleito para o CSMP, onde passou a exercer as suas funções, como membro permanente, o autor entende que mantém como domicílio necessário a circunscrição da comarca onde desempenhava as funções de magistrado do Ministério Público - a então comarca de (...) - e, além disso, que mantém a sua residência habitual na Ericeira, onde habitava, devidamente autorizado, sim, mas - obviamente - para benefício próprio.

Mas não será assim.

O domicílio necessário do autor, enquanto «magistrado do Ministério Público» colocado no …. (...), era determinado nos termos do «artigo 85º do EMP», que deixamos supracitado - que, no fundo, vai ao encontro da regra geral do artigo 87º, nº1, do CC -, sendo que ele, apesar disso, tinha a sua residência habitual noutro local, devidamente autorizado ao abrigo do nº2, desse artigo 85º, do EMP. Ou seja, estes «domicílio e residência» eram legalmente justificados atendendo às funções que o autor exercia como magistrado do Ministério Público na comarca (...)

A partir do momento que o autor assumiu as funções públicas de vogal do CSMP como seu «membro permanente», que são obviamente diferentes das de procurador no …. (...) ele passou a ter o seu domicílio necessário legalmente fixado «atendendo a essas novas funções», isto é, passou a ter como «domicílio necessário» para efeitos de ajudas de custo, a «localidade onde exerce as novas funções», nos termos do artigo 2º do DL nº106/98, de 24.04 - artigo 87º, nº1 e nº2, do CC -, ou seja, Lisboa, onde se situa a PGR na qual o CSMP se integra - artigo 9º, nº2, do EMP na redação aplicável ao caso.

E a isto não se opõe a circunstância dele exercer essas «novas funções» em regime de comissão de serviço interna e mantendo o seu lugar de origem - artigo 140º, nºs 3 e 4 do EMP na redação aplicável ao caso -, pois que, não obstante isso, foi investido, e passou a exercer, «funções diferentes» das anteriores, com direitos - designadamente em matéria remuneratória - e deveres próprios e distintos do seu cargo de origem, que ficou impedido de exercer. E, é precisamente em relação a estas «novas funções», decorrentes do novo cargo, que, nos termos da lei, se determina o seu novo domicílio necessário - artigo 87º do CC -, uma vez que, na ausência de norma especial, será a regra geral, consagrada na lei civil para os «empregados públicos», que deverá ser chamada a intervir. Independentemente da sua origem, o certo é que o membro do CSMP investido em regime de tempo integral é um «empregado público» no sentido amplo que lhe é dado no artigo 87º do CC - supracitado -, ou seja, abrangendo todos aqueles que se dedicam ao exercício de uma função de natureza pública.

À mesma conclusão se chega pela consideração do domicílio necessário para efeitos de ajudas de custo, que é - nos termos do supracitado artigo 2º do DL nº106/98, de 24.04 - a localidade onde o membro permanente do CSMP presta serviço, onde exerce as suas funções, ou seja, Lisboa.

Assim, a interpretação dos regimes jurídicos abordados - o geral, do CC, e os especiais, dos EMJ e EMP - legitima-nos, cremos, a concluir que tendo a condição de membro permanente do CSMP um enquadramento funcional próprio, distinto do correspondente às «funções de origem» do respetivo vogal, não se mostra conforme à lei determinar o seu «domicílio necessário», mormente para efeito de ajudas de custo, em relação a estas últimas. E, ainda, que sendo esse domicílio necessário determinado pelas novas funções, o regime previsto no DL nº106/98, de 24.04, só se aplicará nos casos em que o autor - como vogal a tempo inteiro do CSMP - se desloque em serviço para fora de Lisboa.

9. Determinado o «domicílio necessário» do autor para «efeitos de ajudas de custo», importa apreciar se as deslocações cuja compensação reivindica ocorreram por razões de serviço, pressuposto indispensável ao direito ao seu respetivo abonamento.

E é suficientemente claro que não.

Lembramos que o autor pretende que lhe sejam pagas, a título de ajudas de custo, todas as deslocações diárias da sua residência habitual, na Ericeira, para Lisboa, seu local de trabalho, no CSMP sito na PGR.

Mas essas deslocações obviamente que não poderão ser consideradas «deslocações do seu domicílio necessário por motivo de serviço público», como exige o artigo 1º do DL nº106/98, de 24.04. Não só porque o domicílio necessário é Lisboa - como vimos - mas também porque ele se desloca da Ericeira - onde, como magistrado do Ministério Público, estava autorizado a residir - para Lisboa - onde funciona o CSMP - não «por razões de serviço», mas, antes, para ir para o serviço, para ir exercer as suas funções de membro permanente do CSMP.

A «deslocação por razões de serviço» tem a ver com a realização de trabalho «fora do domicílio necessário» do deslocando, devidamente autorizada, e por um «período de tempo limitado». E não é isto que está em causa no caso, e na pretensão, do autor.

Temos, assim, que a sua pretensão não poderá subsistir, ao abrigo do «regime jurídico acabado de invocar e de apreciar», porque, ao deslocar-se diariamente da Ericeira para Lisboa, para ir exercer as suas funções de membro permanente do CSMP, o autor não o faz «nem a partir do seu domicílio necessário nem por razões de serviço». E uma vez que o seu domicílio necessário é em Lisboa, o regime do DL nº106/98, de 24.04, só se lhe aplicará, por regra, nos casos em que se desloque, em serviço, para fora de Lisboa.

10. Mas não esquecemos que o autor, sem prejuízo de quanto já ficou dito, alicerça o a sua pretensão - de pagamento de ajudas de custo durante o período de (...) em que exerceu, de forma ininterrupta, funções de membro permanente do CSMP, e durante o qual, residindo na Ericeira, devidamente autorizado, tinha de se deslocar para Lisboa, para a sede do CSMP - diretamente no nº9, do artigo 25º, do EMP na redação «então vigente» - e resultante da aplicação aos magistrados do Ministério Público do nº4 do artigo 148º do EMJ na redação dada pela Lei nº143/99, por determinação do nº1 do artigo 4º desta última -, sendo que, a «interpretação desta norma» não é, de forma alguma, pacífica, como desde logo se patenteia nos «dois pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República» - que basearam o ato impugnado - e na «deliberação do Conselho Superior do Ministério Público» - que baseou a pretensão do autor - que deixamos já referidos.

Parece legítimo sublinhar, porém, que a interpretação desta norma, por ele defendida, apenas será de apoiar se ela se impuser ao abrigo dos «cânones interpretativos» do artigo 9º do Código Civil, que manda atender à letra da lei, sim, mas buscar na mesma uma interpretação que, sobretudo, tenha em conta a unidade do sistema jurídico. Mas será de arredar, sempre, a «interpretação» que não tenha nessa letra «um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso».

Relembremos os dois últimos números desse artigo 25º, na redação que referimos:

8- Os vogais do CSMP que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações respeitantes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral.

9- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídios, nos termos e de montante a fixar por despacho do Ministro da Justiça e, se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa, a ajudas de custo, nos termos da lei.

Na interpretação adotada pelo autor, este nº9, ao referir-se somente a «vogais», não distinguindo entre «vogais a tempo inteiro» - membros permanentes do CSMP - e «vogais a tempo parcial», aplica-se a todos. O que significa que ao atribuir o «direito a ajudas de custo» a todos eles, sem distinção, «se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa» está a referir-se, necessariamente, ao «domicílio ou autorização de residência do seu cargo de origem». E isto é assim porque, segundo ele, todos esses vogais - incluindo os que o são a tempo inteiro - não têm o dever de domicílio necessário determinado pelas novas funções, em Lisboa.

Mas já vimos que não é assim, pois resulta do «regime geral» que os vogais a tempo integral têm «domicílio necessário» em Lisboa, pelo que a condição de domicílio ou de autorização de residência fora de Lisboa - referida no citado «nº9 do artigo 25º do EMP então vigente» [nº4 do artigo 148º do EMJ na redação da Lei nº143/99, de 31.08] - não lhes poderá ser aplicada «sem entrar em conflito» com esse regime geral. Mas já terá todo o cabimento, e sintonia com o regime geral, se aplicada aos vogais em tempo parcial, pois estes mantêm o seu domicílio necessário de origem - ou a residência habitual devidamente autorizada -, uma vez que continuam a exercer - potencialmente com redução de serviço - as funções que exerciam antes da sua investidura como vogais do CSMP.

Donde resulta que, nada permitindo concluir ter sido vontade do legislador, neste caso dos vogais a tempo inteiro, revogar, ou pelo menos derrogar, o que decorre do regime geral quer em termos de domicílio necessário quer de deslocações em serviço, impõe-se considerar que terá sido por ele adotado um texto que excede a sua real vontade, que diz mais do que aquilo que ele pretendia dizer, pelo que, sem beliscar a sua letra, importará restringi-la em termos que a compatibilize com o regime geral, «em nome da unidade e harmonia do sistema jurídico».

Destarte, e depois de se referir, no nº8 do citado artigo 25º do EMP «então vigente» - nº3 do artigo 148º do EMJ na redação da Lei nº143/99, de 31.08, e nº1 do artigo 4º desta - às «remunerações dos vogais em regime de tempo integral», o legislador refere-se, no nº9 subsequente, apenas aos «vogais em tempo parcial». E, assim, esta última norma não tem aplicação aos membros do CSMP em regime tempo integral - sejam eles magistrados ou não magistrados - mas apenas aos seus vogais em tempo parcial que, por terem de prestar serviço oficial fora do local «onde normalmente prestam as suas funções», incorrem em despesas ou custos acrescidos. Só nestes casos se justificará o pagamento de ajudas de custo. Aos vogais em regime de tempo integral assistirá o direito a ajudas de custo, nos termos do DL nº106/98, de 24.04, se e quando deslocados, em serviço, para fora de Lisboa.

Não é esta, claramente, a situação factual que subjaz à pretensão do autor, tal como ela emerge dos factos provados.

Nem a sua pretensão poderá vingar alicerçada no invocado princípio do paralelismo da magistratura do Ministério Público com a magistratura judicial - artigo 75º, nº1, do EMP «então vigente» [atual artigo 96º nº1 do EMP aprovado pela Lei nº68/2019, de 27.08].

E isto porque o «paralelismo» não opera automaticamente, de modo que os abonos de ajudas de custo reconhecidos aos membros do Conselho Superior da Magistratura [CSM] tenham de ser reconhecidos, também, e necessariamente, aos membros do CSMP.

Há que atender às especificidades das respetivas funções. E o que constatamos na lei, a tal respeito, é que as «competências» e o «funcionamento» do CSM e do CSMP são diferentes, operando aquele em «plenário» e em «conselho», e sendo nomeadamente integrado por «secções especializadas» de «acompanhamento e ligação aos tribunais», o que justifica que os membros que fazem tal acompanhamento e ligação exerçam, em benefício do próprio interesse público, as suas funções noutro local que não em Lisboa - artigos 218º e 220º da CRP, 150º do EMJ.

Acresce que o autor, a quem competia fazê-lo, não invocou qualquer situação concreta que pudesse justificar uma avaliação eficaz da alegada «violação do paralelismo entre as magistraturas».

11. O autor entende, e defende, também, que o ato impugnado - ponto 15 do provado - incorre em manifesto abuso do direito pois excede manifestamente os limites impostos pela boa-fé na modalidade de venire contra factum proprium - artigos 266º, nº2, da CRP; 10º do CPA; e 334º do CC. E, por via disso, esse ato deverá ser declarado nulo de acordo com o prescrito no artigo 161º, nº2 alínea d) do CPA.

A seu ver, tendo a «deliberação do CSMP» - deliberação de 10.09.2019 [ponto 7 do provado] em que fundamenta a sua pretensão - sido proferida na sequência de requerimento apresentado por dois membros permanentes do mesmo, isso significa que a Senhora Procuradora-Geral da República determinou a sua «remessa» para o CSMP, para ser apreciado, e, a final, «absteve-se» de votar a respetiva deliberação, que, aliás «nem impugnou».

Considera o autor que este comportamento contribuiu para gerar a convicção de que todos os membros permanentes do CSMP teriam direito ao abonamento de ajudas de custo, pois tudo indicava que «não havia qualquer oposição» ao reconhecimento desse direito. O que foi desmentido pelo ato impugnado - da Senhora Procuradora-Geral da República - que negou o mesmo.

Mas não vislumbramos nesta atuação qualquer comportamento contraditório, e capaz de configurar uma situação de abuso do direito por exceder manifestamente os limites impostos pela boa-fé. Antes pelo contrário, enquanto membro do CSMP, a Senhora Procuradora-Geral da República, provavelmente com legítimas dúvidas sobre a melhor solução da questão debatida, absteve-se aquando da respetiva votação, mantendo a sua liberdade de decisão para quando fosse confrontada - como foi - enquanto dirigente da PGR com a necessidade de decidir os respetivos requerimentos de abonamento de ajudas de custo - artigo 19º, nº2 alínea r), do atual EMP.

A sua atuação não foi, assim, de molde a afrontar, muito menos manifestamente, os limites impostos pela boa-fé, nem o ato impugnado pode ser qualificado como venire contra factum proprium na exata medida em que entre os referidos comportamentos não há contradição, mas prudência, e preocupação, de «defesa da legalidade» - ver artigo 161º, nº2 alínea k) do CPA.

12. Ressuma de quanto ficou exposto que deverão ser julgadas improcedentes, na sua totalidade, as «ilegalidades» apontadas pelo autor ao ato impugnado, uma vez que a interpretação e aplicação do direito que nele foi efetuada não violam as normas legais e constitucionais que por ele foram invocadas.”

Por aderência a esta posição abstemo-nos de mais considerações improcedendo a existência da ilegalidade invocada.

Face a todo o exposto fica prejudicado o conhecimento das exceções suscitadas. Na verdade, as duas exceções invocadas pressupõem a existência do direito do autor às ajudas de custo por ele requeridas, o que se verificou não ocorrer.

3. Por fim atenhamo-nos ao pedido subsidiário formulado pelo autor nos termos e para os efeitos do nº5 do artigo 167º do CPA.

A este propósito, e ainda em sintonia com o acórdão supracitado extrai-se do mesmo:

“Situada na secção sobre a revogação e anulação administrativas, e tendo por epígrafe condicionalismos aplicáveis à revogação, estipula essa norma o seguinte: «5- Na situação prevista na alínea c) do nº2 - segundo a qual os atos constitutivos de direitos podem ser revogados com fundamento na superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração objetiva das circunstâncias de facto, em face das quais, num ou noutro caso, não poderiam ter sido praticados - os beneficiários de boa-fé do ato revogado têm direito a ser indemnizados, nos termos do regime geral aplicável às situações de indemnização pelo sacrifício, mas quando a afetação do direito, pela sua gravidade ou intensidade, elimine ou restrinja o conteúdo essencial desse direito, o beneficiário de boa-fé do ato revogado tem direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringida».

Isto significa que o autor, a não obter a «declaração de nulidade ou a anulação do ato impugnado» - que lhe indeferiu o pedido de ajudas de custo - e a «condenação da demandada» a pagar-lhe as requeridas ajudas de custo, intenta obter a indemnização correspondente ao valor das mesmas por entender que a deliberação do CSMP - de 10.09.2019 - configura um ato constitutivo de direitos, que foi revogado pelo ato impugnado, da PGR, com fundamento na superveniência de conhecimentos técnicos ou científicos ou em alteração das circunstâncias de facto, em face das quais, num ou noutro caso, não poderia ter sido praticado.

E sendo esta a hipótese relevante - a que acrescerá a boa-fé do autor - para poder operar a estatuição da indemnização prevista na citada norma, facilmente se constata que ela não se verifica.

Na verdade, e na sequência de quanto já ficou dito, nem a deliberação do CSMP, aqui em causa, configura um ato constitutivo de direitos nem o ato impugnado a revogou, mormente com algum dos dois fundamentos enunciados na lei - referida alínea c) do nº2 do artigo 167º do CPA. Trata-se obviamente de atos distintos, proferidos por órgãos - melhor, sub-órgãos - distintos, ao abrigo de competências distintas, sendo que o ato impugnado emana de diferente entendimento jurídico, e não da superveniência de conhecimentos ou alteração de circunstâncias de facto.”

Improcede, assim, também a pretensão do autor a título subsidiário.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em julgar totalmente improcedente a presente ação.

Custas pelo autor.

Lisboa, 09 de Junho de 2022. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - José Augusto Araújo Veloso.

067/21.8BALSB

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