0299/22.1BECTB-A-B.CS1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica a admissão da revista, ao abrigo do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, para discutir a ponderação de danos efectuada no incidente de levantamento do decretamento provisório de providência cautelar (artigo 131.º, n.º 6, e artigo 120.º, n.º 2, do CPTA), por se tratar de um juízo casuístico, sumário e provisório, indissociável da matéria de facto indiciariamente apurada; e a classificação de um empreendimento como de interesse público nacional por acto legislativo não subtrai ao juiz a ponderação dos danos que a lei lhe comete, nem a realização dessa ponderação ofende o princípio da separação de poderes, pelo que a questão não reveste importância fundamental nem evidencia erro que reclame a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo GEOTA – GRUPO DE ESTUDOS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E AMBIENTE , QUERCUS – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA , LIGA PARA A PROTECÇÃO DA NATUREZA (LPN) e ZERO – ASSOCIAÇÃO SISTEMA TERRESTRE SUSTENTÁVEL instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Castelo Branco, por apenso à acção administrativa n.º 299/22.1BECTB , processo cautelar contra a APA – AGÊNCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE, I.P. (APA), indicando como contra-interessados, entre outros, a CIMAA – COMUNIDADE INTERMUNICIPAL DO ALTO ALENTEJO , o MUNICÍPIO DO CRATO , o MUNICÍPIO DE AVIS e o MUNICÍPIO DE ALTER DO CHÃO . Pediram a suspensão de eficácia do título único ambiental n.º TUA20220901002002, emitido em 1 de Setembro de 2022, e da declaração de impacte ambiental (DIA) a ele anexa, da mesma data, referentes ao projecto «Aproveitamento Hidráulico de Fins Múltiplos do Crato» (Barragem do Pisão), bem como o decretamento provisório da providência, ao abrigo do artigo 131.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Por despacho de 25 de Setembro de 2025, o TAF de Castelo Branco decretou provisoriamente a suspensão de eficácia da DIA de 1 de Setembro de 2022 e de todos os actos subsequentes e dela dependentes. O empreendimento havia sido classificado como de interesse público nacional pelo Decreto-Lei n.º 62/2022 , de 26 de Setembro, e a DIA fora entretanto anulada por sentença proferida na acção principal, da qual foram interpostos recursos para o Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul. A APA e vários contra-interessados, entre eles os ora Recorrentes, requereram o levantamento do decretamento provisório, nos termos do artigo 131.º, n.º 6, do CPTA. Por decisão de 7 de Novembro de 2025, o TAF de Castelo Branco indeferiu esses pedidos, por entender que não tinham sido demonstrados danos concretos e iminentes para os interesses públicos associados ao projecto decorrentes da manutenção da medida, ao passo que o seu levantamento permitiria o prosseguimento do abate de quercíneas e a destruição de habitats , com danos ambientais irreparáveis. Concluiu nos seguintes termos: «Por outras palavras: atentos os factos alegados pelas partes, a decisão de não levantamento do efeito suspensivo é aquela que, num juízo de proporcionalidade e de justo equilíbrio, objetivamente comporta um menor risco de prejuízos. Um contrato pode sempre ser renegociado, as metas orçamentais podem sempre ser revistas. O mesmo não acontece no domínio ambiental, mais melindroso, sabendo-se que os efeitos lesivos das intervenções humanas se prolongam no tempo e, amiúde, não são sequer reintegráveis» A APA e os ora Recorrentes interpuseram recursos de apelação, a que o TCA Sul, por acórdão de 18 de Junho de 2026, negou provimento. Quanto à matéria de facto, manteve a alínea K) do probatório e não conheceu do pedido de aditamento de factos, por não ter sido demonstrada a sua relevância para a decisão do incidente. Quanto ao direito, julgou que o tribunal de primeira instância se limitara a aplicar o critério do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA e que a classificação legislativa do empreendimento não obstava à ponderação judicial dos danos: «Essa classificação administrativa não impede o juiz de efetuar a ponderação judicial prevista no n.º 2 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, necessária à decisão do pedido de levantamento do decretamento provisório da providência, a qual, reafirma-se, não depende da ponderação de interesses entre si, mas sim da ponderação das consequências que para esses interesses advêm da manutenção ou do levantamento da providência provisoriamente decretada. Como bem decidiu o tribunal a quo , o reconhecimento em diploma legislativo dos interesses públicos em presença e da sua importância não inibe o exercício de ponderação sobre os prejuízos decorrentes, em concreto, da manutenção ou do levantamento da providência provisoriamente decretada» E, quanto aos danos para o interesse público resultantes da manutenção da medida, considerou: «Pode reconhecer-se, ainda, que a provável inviabilização do cumprimento da data de conclusão do projeto provoque, consequentemente, um atraso, equivalente ao tempo de tramitação e decisão do processo cautelar, no cumprimento dos objetivos do projeto, designadamente: o fornecimento de água à população, para consumo humano e para o regadio (particularmente em períodos de seca prolongada), a ajuda no atingimento da neutralidade carbónica, o combate à desertificação, a diversificação da agricultura, o estímulo do desenvolvimento económico e sustentável e o contributo para a transição energética. Nenhuma destas consequências se traduz, no entanto, na produção de danos definitivos equivalentes aos que podem ocorrer caso seja levantada a providência cautelar provisoriamente decretada» Novamente inconformados, a CIMAA e os Municípios do Crato, de Avis e de Alter do Chão interpuseram o presente recurso de revista, sustentando, em síntese, que a revista deve ser admitida: pela relevância jurídica e social da questão de saber se, tendo um empreendimento sido classificado por acto legislativo como de interesse público nacional, pode o tribunal, na ponderação prevista no artigo 120.º, n.º 2, ex vi do artigo 131.º, n.º 6, do CPTA, «afastar a superioridade» desse interesse sem violar o princípio da separação de poderes (artigo 3.º, n.º 1, do CPTA e artigo 111.º da Constituição), questão que se repetiria quanto a outros projectos de interesse nacional e que teria repercussão na população do Alto Alentejo; e pela necessidade de corrigir o erro ostensivo em que teria incorrido o acórdão recorrido na concreta ponderação de danos, por ter atendido apenas aos danos patrimoniais, e não aos danos imateriais e definitivos decorrentes da manutenção da medida — designadamente o incumprimento do prazo de conclusão do projecto, fixado para 2027 —, e por ter ajuizado da existência de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação, o que lhe estaria vedado no incidente. A APA, também vencida no acórdão recorrido, declarou aderir ao recurso, ao abrigo do artigo 634.º , n.º 2, alínea a), do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do artigo 1.º do CPTA, aderindo integralmente aos fundamentos e às conclusões das alegações dos Recorrentes e fazendo seus os argumentos nelas expendidos. As Requerentes contra-alegaram, sustentando que os recursos de revista não devem ser admitidos, por estar em causa a mera discordância quanto à aplicação dos artigos 120.º e 131.º do CPTA à matéria de facto indiciariamente provada, e, subsidiariamente, a improcedência do recurso. Cumpre apreciar e decidir Nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelos tribunais centrais administrativos pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se de um recurso excepcional — uma «válvula de segurança do sistema» —, cuja admissão não pode ser banalizada ao ponto de o converter numa terceira instância ordinária de reapreciação do julgado; nele, o Supremo Tribunal aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado aos factos fixados pelo tribunal recorrido, não podendo, em regra, sindicar o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa (artigo 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA). Essa excepcionalidade acentua-se quando a decisão recorrida é proferida em processo cautelar e, mais ainda, num incidente desse processo relativo a uma medida que, por definição, apenas perdura até à decisão da própria providência (artigo 131.º, n.ºs 1 e 6, do CPTA). É esta ideia que tem sido vincada nos acórdãos da Formação de Apreciação de Preliminar e que, por maioria de razão, vale para as decisões a respeito do levantamento do efeito suspensivo, que valem apenas até à decisão da própria acção cautelar – v. , por todos, Ac. de 18.12.2024 (proc. 0619/22.9BESNT ), onde se afirma: «Importa, porém, começar por atentar que se está no âmbito de uma providência cautelar que não se destina a decidir a questão de fundo sobre que versa o litígio, mas apenas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal mediante o estabelecimento de uma regulação que só vigora durante a pendência desse processo e onde, por isso, não se procede a juízos definitivos mas a uma apreciação meramente perfunctória baseada em juízos sumários. E, face a esta natureza, a jurisprudência desta formação de apreciação preliminar tem afirmado que o carácter excepcional do recurso de revista sofre, no domínio das providências cautelares, uma restrição suplementar, devendo ser especialmente reforçado o rigor na apreciação dos respectivos pressupostos de admissão, só se justificando uma decisão positiva quando no recurso se discutam aspectos do regime jurídico específico da tutela cautelar ou que a ela se confinem, ou quando a decisão contenda com situações de relevância comunitária particularmente intensa ou de inobservância de princípios fundamentais (cf, entre muitos, os Acs. de 27/4/2006 – Proc. n.º 340/06, de 7/12/2023 – Proc. n.º 1065/22.0BESNT , de 23/5/2024 – Proc. n.º 275/23.7BELRA e de 28/11/2024 – Proc. n.º 74/21.0BECTB )». E, no mesmo sentido, no Ac. de 25.09.2025 (proc. 01556/24.8BEPRT-A ), pode ler-se: “(…) o recurso de revista tem uma função muito residual, que só permite a intervenção deste STA quando exista um erro manifesto e expresso das instâncias na apreciação dos requisitos de admissibilidade do pedido cautelar (…)”. Acresce que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações ( artigos 635.º , n.º 4, e 639.º , n.º 1, do CPC , ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA). No caso, os Recorrentes cumpriram o ónus de alegação dos pressupostos de admissão da revista: invocam a relevância jurídica e social da questão nas conclusões i) e vii) a xii) , e a necessidade de melhor aplicação do direito nas conclusões xiii) a xv) (ainda que, por lapso, se refiram ao «n.º 6 do artigo 150.º do CPTA», quando é do n.º 1 deste preceito que se trata). Tendo a APA aderido integralmente a essas alegações e conclusões, sem formular fundamentos próprios, a apreciação que se segue vale igualmente para a sua adesão. Analisados os argumentos aduzidos pelos Recorrentes, os pressupostos de admissão do recurso não se encontram preenchidos pelas razões que passamos a explicitar: os Recorrentes afirmam, em primeiro lugar, que reveste importância fundamental a questão de saber se o tribunal pode «afastar a superioridade» de um interesse público declarado por decreto-lei. Ora, a questão assim formulada assenta numa premissa que o acórdão recorrido não acolheu: o TCA Sul não negou nem relativizou o interesse público reconhecido pelo Decreto-Lei n.º 62/2022 , que deu por demonstrado e ponderado; afirmou, isso sim, que esse reconhecimento não dispensa a ponderação de danos que a lei comete ao juiz. E a resposta resulta, sem dificuldade exegética, da própria letra do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, para que remete o artigo 131.º, n.º 6: o que ali se pondera não é a hierarquia abstracta dos interesses em presença, mas os danos que, em concreto, resultariam da concessão ou da recusa da providência. Ao exercer essa ponderação, o tribunal não invade a esfera de qualquer outro poder — cumpre a função que a lei lhe atribui, em concretização da garantia de tutela jurisdicional efectiva, que inclui a tutela cautelar (artigo 268.º, n.º 4, da Constituição e artigo 2.º, n.º 1, do CPTA). Acresce que o próprio CPTA põe à disposição da Administração o meio adequado para fazer valer, na pendência do processo cautelar, a prevalência do interesse público na execução imediata do acto — a resolução fundamentada prevista no artigo 128.º, n.º 1 —, como o acórdão recorrido não deixou de assinalar. Não se descortina, por isso, a complexidade ou a dúvida séria que a relevância jurídica fundamental pressupõe; também não se verifica a invocada relevância social. A importância do empreendimento para as populações do Alto Alentejo não se transmite, sem mais, à questão que constitui o objecto do recurso, que é apenas a de saber se uma medida provisória, destinada a vigorar até à decisão da providência cautelar, deve ser mantida ou levantada; um terceiro argumento apresentado para a admissão da revista é o de que o acórdão recorrido apenas teria contraposto os danos patrimoniais aos danos ambientais, desconsiderando os danos imateriais e definitivos decorrentes da manutenção da medida. Ora, o acórdão recorrido considerou expressamente esses danos — o abastecimento de água, a neutralidade carbónica, o combate à desertificação, o desenvolvimento económico da região — e concluiu que se traduziriam num atraso, equivalente ao tempo de tramitação do processo cautelar, e não em danos definitivos equiparáveis aos que resultariam do levantamento (cfr. o trecho transcrito no ponto 4). O que os Recorrentes questionam é, pois, o peso relativo atribuído a cada um dos danos e a avaliação da sua reversibilidade — designadamente, se a paragem compromete definitivamente a conclusão do projecto em 2027 e se as medidas preventivas e compensatórias previstas no Decreto-Lei n.º 62/2022 e na própria DIA evitam ou apenas atenuam os danos ambientais. Trata-se de um juízo eminentemente casuístico, indissociável da matéria de facto indiciariamente apurada, que este Supremo Tribunal não pode reapreciar (artigo 150.º, n.º 4, do CPTA) e que não tem projecção para além do caso concreto; por último, também não se verifica a necessidade de melhor aplicação do direito. Os Recorrentes qualificam o erro como «ostensivo», mas não o demonstram. O critério aplicado pelas instâncias — o de que, na ponderação do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, não se ponderam valores ou interesses entre si, mas os danos que para eles resultam da concessão ou da recusa da medida — é precisamente o que se enuncia no acórdão do TCA Norte de 19 de Março de 2021 (proc. n.º 01569/20.9BEBRG ), que os próprios Recorrentes invocam e transcrevem nas suas alegações, e que só chegou a resultado diverso por ser diversa a factualidade em presença. O que confirma a natureza casuística do juízo, e não qualquer divergência interpretativa que reclame a intervenção deste Supremo Tribunal. Tão-pouco procede a crítica de que o tribunal teria ajuizado de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação: como o acórdão recorrido explicou, a qualificação da gravidade e da irreversibilidade dos danos que o levantamento causaria aos interesses das Requerentes é parte integrante da ponderação imposta pelo artigo 120.º, n.º 2, e não a aplicação de um critério diverso — entendimento que é, pelo menos, plausível e conforme à lei. Em suma, a questão da relação entre a classificação legislativa de um empreendimento como de interesse público nacional e a ponderação de danos prevista no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA encontra resposta clara na lei e foi decidida de modo consonante com ela, e a discordância dos Recorrentes quanto à concreta ponderação efectuada pelas instâncias, num incidente de natureza provisória e com base em factos indiciários, não revela questão de importância fundamental nem erro que torne claramente necessária a admissão da revista para uma melhor aplicação do direito. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista. Custas pelos Recorrentes que se fixam em 3 UC. Lisboa, 15 de outubro de 2026. – Suzana Tavares da Silva (relatora) – Ana Celeste Carvalho – Pedro Marchão Marques.