1765/25.2T8LRA.C1 - Tribunal da Relação de Coimbra

1- A competência material do tribunal determina-se pela relação jurídica tal como configurada pelo autor, atendendo ao pedido e aos seus fundamentos, sendo irrelevante a apreciação do mérito.

2- Os tribunais comuns são competentes para apreciar e decidir uma ação cuja causa de pedir assenta num contrato de empreitada de natureza privada e cujo pedido consiste na condenação ao pagamento do respetivo preço, ainda que tal contrato tenha sido celebrado com uma autarquia local, por não estar em causa uma relação jurídica administrativa.

(Sumário elaborado pelo Relator)

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal da Relação de Coimbra

«A. .., Lda» instaurou ação declarativa de condenação contra o Município ..., pedindo a condenação deste no pagamento da quantia global de €1.189.196,40 (sendo 383.615,82€ de capital e 805.580,58€ de juros vencidos), acrescida de IVA e dos juros legais vincendos, correspondente a fornecimentos de materiais e execução de diversos trabalhos em várias obras que referido Município tinha em curso, identificadas e discriminadas em múltiplas faturas proforma emitidas entre 2005 e 2006.

Alega que todos os fornecimentos e serviços foram realizados a pedido do Réu, que os aceitou e reconheceu em reuniões posteriores, sem, contudo, ter procedido ao pagamento das quantias devidas.

O Réu deduziu contestação, na qual, além do mais, arguiu a incompetência material dos Juízos Centrais Cíveis da Comarca de Leiria, por entender que os litígios decorrentes de contratos de prestação de serviços celebrados por entidades públicas no âmbito de procedimentos de contratação pública pertencem à jurisdição administrativa e fiscal (art. 4º, n.º 1, al. e), do ETAF).

A Autora, em resposta, defende a competência material dos Juízos Centrais Cíveis de Leiria, sustentando que a relação jurídica invocada é de natureza privada, entre fornecedor e cliente, sem qualquer exercício de poderes públicos por parte do Réu, não tendo sido celebrado qualquer contrato sujeito a direito público

Em 10 de novembro de 2025, foi proferido despacho saneador, no qual o tribunal a quo concluiu pela improcedência da exceção da incompetência do tribunal em razão da matéria.

Inconformado com a decisão, o autor recorreu, formulando as seguintes conclusões:

1ª O presente recurso tem por objecto o despacho saneador que julgou competente, em razão da matéria, o Juízo Central Cível de Leiria para apreciação da presente acção.

2ª A competência dos tribunais judiciais é residual, cabendo-lhes apenas conhecer das causas que não estejam atribuídas por lei a outra ordem jurisdicional - artigos 211º, n.º 1 CRP, 40º, nº 1 LOSJ, 64º CPC e 4º, nº 1, al. e) ETAF.

3ª A determinação da competência material não se faz mediante a qualificação jurídica atribuída pela Autora, mas sim através da natureza real da relação jurídica controvertida e dos sujeitos intervenientes, considerando os fundamentos da pretensão e o enquadramento normativo aplicável.

4ª O Réu é um Município, pessoa colectiva territorial de direito público - artigo 235º CRP; artigo 2º, n.º 1, al. c) CCP -, sujeito a um regime jurídico próprio de direito público no exercício da sua actividade administrativa, incluindo a actividade contratual.

5ª Toda a actividade dos municípios se encontra sujeita a normas e princípios de direito público - artigos 266º CRP; 23º, nº 1 RJAL; artigo 1º e 3º CPA; artigo 1º, nº 5 e artigo 4º, nº 1, al. a), CCP; artigo 4º, nº 1, al. e) ETAF -, sendo a actuação das autarquias como sujeitos de direito privado estritamente excepcional e dependente de expressa previsão legal.

6ª A Autora fundamenta o pedido no alegado incumprimento de prestações relativas ao “fornecimento de materiais e execução de trabalhos em várias obras municipais”, com vista à condenação do Município no pagamento do preço correspondente.

7ª A análise deste litígio implica necessariamente a apreciação de questões relativas à existência, validade, formação e execução de contratos administrativos ou de contratos sujeitos à legislação de contratação pública aplicável à data dos factos controvertidos, bem como eventuais vícios de actos pré-contratuais.

8ª A qualificação de um vínculo contratual celebrado com uma entidade pública não depende da forma ou da designação utilizadas pelas partes, mas sim do enquadramento objectivo da relação na prossecução de fins públicos, bem como da submissão a normas de direito público.

9ª Mesmo na ausência de procedimento concursal ou de formalização contratual típica, o litígio reporta-se a matéria de contratação pública, cuja apreciação se insere na competência exclusiva da jurisdição administrativa - artigo 4º, nº 1, al. e) ETAF.

10ª Ao entender tratar-se de mero contrato civil de fornecimento ou prestação de serviços, a decisão recorrida desconsiderou a natureza pública do Réu, o regime jurídico aplicável à sua actividade e a verdadeira configuração da relação controvertida.

11ª No sentido ora expendido, veja-se, a título de mero exemplo, o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 23-08-2012, proferido no processo nº 1502/11.9TBGRD, disponível em www.dgsi.pt.

12ª Assim, o despacho recorrido incorreu em erro de julgamento ao afirmar a competência do Juízo Central Cível, violando os artigos 211º, n.º 1 CRP, 40º, nº 1 LOSJ, 64º CPC e 4º, nº 1, al. e) ETAF, impondo-se a sua revogação e substituição por outro que declare aquele Tribunal, incompetente, em razão da matéria, com as demais consequências legais.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II. Objeto do recurso

Tendo em consideração que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso - art.ºs. 635º, nº4, e 639º, do Código de Processo Civil - importa unicamente decidir a seguinte questão - a competência material para a apreciação do presente litígio.

III. Fundamentação de facto

A matéria de facto relevante mostra-se já enunciada no relatório da presente decisão, e resulta da simples apreciação das certidões extraídas e juntas ao processo, bem como da consulta do processo principal na plataforma citius.

IV. Mérito do recurso

O tribunal a quo considerou verificar-se a competência material dos Juízos Centrais Cíveis da Comarca de Leiria, entendendo que a apreciação da causa cabe aos tribunais judiciais. Para sustentar tal entendimento, apresentou a seguinte fundamentação, que se transcreve na parte relevante:

“(…) A competência em razão da matéria deve ser aferida de acordo com a relação jurídica controvertida, tal como configurada pelo autor na petição inicial.

A Autora fundamenta a sua pretensão no alegado incumprimento de uma relação contratual de fornecimento e prestação de serviços, de natureza civil, sem alegar que a mesma tenha resultado de qualquer procedimento de contratação pública ou que tenha sido formalizada através de qualquer contrato sujeito ao regime de “direito público”.

O Réu, ainda que pessoa coletiva de direito público, pode celebrar contratos de natureza privada, designadamente quando se trate de simples fornecimento de bens ou serviços não sujeitos a regime de contratação pública.

Ora, na configuração da Autora, o litígio prende-se com o não pagamento de fornecimentos e serviços efetivamente prestados entre “Fornecedor e Cliente”, sem que haja qualquer ato administrativo, procedimento contratual ou exercício de poderes de autoridade por parte do Réu.

É, pois, este Juízo Central Cível o competente em razão da matéria para dirimir o presente litígio (cfr. art. 64º CPC).

Por seu turno, o réu, Município ... interpôs recurso dessa decisão, sustentando, em síntese, que, enquanto pessoa coletiva de direito público, a sua atividade, incluindo a contratual, se encontra sujeita a normas e princípios de direito público, sendo excecional a sua atuação como sujeito de direito privado. Alega ainda que a autora fundamenta o seu pedido no alegado incumprimento, por parte do réu, da obrigação de pagamento do preço relativo ao fornecimento de materiais e à execução de trabalhos em obras municipais, cuja apreciação implica a análise da existência, validade e execução de contratos enquadráveis no âmbito da contratação pública. Assim, mesmo na ausência de procedimento concursal ou de formalização contratual típica, entende que o litígio se integra em matéria de contratação pública, da competência da jurisdição administrativa.

Conclui, por isso, que, ao qualificar o acordo celebrado entre as partes como um mero contrato civil, a decisão recorrida desconsiderou a natureza pública do réu e o regime jurídico aplicável.

Vejamos.

A competência material defere-se a diferentes espécies ou categorias de tribunais consoante a natureza das questões de Direito a apreciar. Tem por fundamento o designado princípio da especialização, à luz do qual o legislador constitucional e o legislador ordinário reservaram o conhecimento de determinadas matérias a certa categoria de tribunais.

Com efeito, a Constituição da República Portuguesa atribui aos tribunais judiciais competência para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas por lei a outras ordens judiciais (artigo 211º nº 1). Do mesmo modo, o artigo 40º, n.º 1º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26/06), em vigor à data da propositura da ação, consagra a competência residual ou não discriminada destes tribunais.

A esta afirmação de competência genérica, de que resulta a competência residual dos tribunais judiciais para todas as causas não atribuídas legalmente a outra categoria de tribunais, contrapõe-se, no que ora releva, a competência dos tribunais administrativos e fiscais, a qual se circunscreve às causas que lhe são especialmente atribuídas.

Na verdade, o artigo 212º nº 3 da Constituição consagrou uma cláusula geral positiva de atribuição de competência a esta última categoria de tribunais, conferindo à jurisdição administrativa e fiscal competência para a apreciação dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Na senda deste normativo constitucional, o art. 1º, n.º 1 do ETAF estipula que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.”

Decorre desta norma uma cláusula geral positiva de atribuição de competência aos Tribunais administrativos para os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas. Constitui esta a regra básica sobre a delimitação da competência jurisdicional dos tribunais administrativos no confronto com os demais tribunais, sem prejuízo dos casos em que, pontualmente, o legislador atribua competência a outra jurisdição (como sucede, desde logo, com os casos previstos nos n.ºs 3 e 4 do art.º 4º do ETAF).

Este tipo de relação jurídica (administrativa) pressupõe sempre a intervenção da Administração Pública investida no seu poder de autoridade (jus imperium), isto é, o exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público.

O conceito de relação jurídica administrativa assume-se como determinante para a definição da competência material dos tribunais administrativos. Trata-se de um conceito que a doutrina tem procurado densificar e que, maioritariamente, reconduz ao sentido tradicional de relação jurídica de direito administrativo, regulada por normas de Direito Administrativo.

Nas palavras do acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 8 de outubro de 2015[1], estas relações correspondem àquelas em que “pelo menos um dos sujeitos seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.

Relação jurídica administrativa é, por regra, aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração, de modo que nela pelo menos um dos sujeitos tem de atuar sob as vestes de autoridade pública, investido de ius imperium, com vista à realização do interesse público.

Ainda que o conceito de relação jurídica administrativa seja decisivo para determinar a competência material dos tribunais administrativos, conforme cláusula geral positiva de atribuição que emerge do art.º 1º do ETAF, este diploma contém ainda no n.º 1 do seu art.º 4º uma enunciação de matérias que, em concreto, são identificadas como sendo da competência dos tribunais administrativos.

De facto, a competência dos tribunais administrativos e fiscais é concretizada no art. 4º do ETAF (Lei nº 13/2002, de 19 de fevereiro), com delimitação do «âmbito da jurisdição» mediante uma enunciação positiva (nºs 1 e 2) e negativa (nºs 3 e 4).

Nos termos da al. e) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, na redação vigente à data da instauração da ação[2], “1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:

(…)

e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.

Decorre desta norma - expressamente invocada pela recorrente para sustentar a competência dos tribunais administrativos para a resolução do presente litígio - em consonância com o critério material geral, que cabe aos tribunais administrativos conhecer das causas em que se aprecie a invalidade consequente de contratos fundada na invalidade do ato administrativo ou do procedimento que o precedeu e no qual se baseou. Tal justifica-se pelo facto de, no contrato, se projetarem os vínculos administrativos emergentes do ato ou procedimento administrativo pré-contratual.

Por outro lado, a referida alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF estende ainda a competência dos tribunais administrativos às questões relativas à interpretação, validade e execução não apenas de contratos administrativos, mas também de quaisquer outros contratos, administrativos ou não, celebrados ao abrigo da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou por outras entidades adjudicantes.

Aqui chegados, conclui-se que, para aferir do pressuposto processual da competência em razão da matéria do tribunal recorrido, terá de se averiguar se o contrato cujo cumprimento está em discussão nos autos é passível de estar integrado no tipo de relações jurídicas abrangidas pelas alíneas do n.º 1 do art.º 4º do ETAF, designadamente, da alínea e).

É praticamente unanime na Doutrina e na jurisprudência dos nossos tribunais superiores o entendimento segundo o qual o juízo de aferição da competência material para a tramitação e julgamento da ação deve ter por base a relação jurídica de direito material tal como configurada pelo autor.

A determinação do tribunal materialmente competente para conhecer de determinada pretensão deduzida em juízo deve partir do teor dessa pretensão e dos fundamentos que lhe estão subjacentes, independentemente do juízo de prognose que possa ser feito acerca da sua viabilidade[3].

Como se afirmou no Acórdão do Tribunal Conflitos de 01.10.2015[4], «A competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável. O Tribunal dos Conflitos tem reafirmado constantemente que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo».

E é também pacífico que a competência se fixa no momento da propositura da ação (nº 1 do artigo 38º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto), sendo por princípio irrelevantes, não só as modificações de facto e direito ocorridas posteriormente, como as modificações de direito posteriores ao facto que constitui o elemento de conexão relevante para a definição da competência mas anteriores ao regime jurídico vigente na data da propositura da ação [ou seja, datando de 2005 a primeira das faturas juntas pela autora referentes aos contratos que constituem o fundamento da ação, e tendo esta sido instaurada em 24 de abril de 2025, são totalmente irrelevantes as múltiplas alterações jurídicas que em matéria de definição do limite de competência entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos ocorreram entre 2005 e abril de 2025].

Como vimos, o fundamento para o litígio invocado pela autora/recorrida reconduz-se, ao(s) acordo(s) pelo(s) qual(ais) o réu Município contratou “os serviços da Autora para que este lhe fornecesse vários tipos de pedra e prestasse serviços de construção civil para algumas obras que o Réu tinha em curso” e à falta do pagamento do preço convencionado para os fornecimentos e trabalhos que a autora realizou nessa obras, mais propriamente aqueles que constam das faturas elencadas na petição inicial.

A questão coloca-se, então, relativamente ao enquadramento jurídico desse acordo, importando determinar se, como defende o recorrente, está o mesmo submetido às regras da contratação pública, cuja apreciação se insere na competência exclusiva da jurisdição administrativa (artigo 4º, nº 1, al. e) ETAF), ou antes submetido a regime de direito privado, como sustenta a decisão recorrida.

Independentemente da qualificação que se atribua aos contratos alegadamente celebrados entre a autora e o réu Município, certo é que o objeto do pedido formulado na presente ação se circunscreve à condenação deste no pagamento do preço dos trabalhos/obras realizados, acrescido dos respetivos juros de mora.

Acresce que tais contratos não foram reduzidos a escrito, sendo desconhecido o procedimento que os terá antecedido.

Por outro lado, a circunstância de o réu ser uma pessoa coletiva de direito público não é, por si só, suficiente para qualificar a relação material controvertida, tal como configurada pela autora, como uma relação jurídica administrativa, a dirimir à luz de normas de direito público, podendo antes revestir natureza essencialmente civil.

Com efeito, pela forma como a autora estruturou a ação, não resulta que o réu tenha atuado - nem atue - no exercício de poderes de autoridade conferidos por normas de direito administrativo. Não está, designadamente, em causa a apreciação de qualquer questão relativa à interpretação, validade ou execução de um contrato de empreitada de obras públicas.

Antes se verifica que, nos termos em que a ação é configurada, o réu se encontra numa posição de paridade com a autora, não podendo o pagamento do preço - ou, no caso, a sua omissão - ser qualificado como ato administrativo.

A questão essencial suscitada pela autora - o pagamento do preço e dos juros de mora - apresenta-se, assim, como uma questão de natureza privada, e não administrativa.

Deste modo, o(s) acordo(s) celebrado(s) entre as partes não assume(m) a natureza de “contrato administrativo”.

Por outro lado, atuando como sujeito de direito privado, o réu Município não está, em princípio - tal como sucede com os particulares - “sujeit(o) às amarras de um procedimento administrativo, como forma jurídica específica da formação da sua vontade"[5].

Não se pode, por isso, afirmar que os contratos em causa estivessem submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público (designadamente por imposição do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, vigente à data da respetiva celebração), pelo que o objeto do litígio não se enquadra na previsão da alínea e) do artigo 4.º do ETAF.

Nestes termos, impõe-se concluir que os contratos em apreço consubstanciam negócios jurídicos de natureza privada, sujeitos ao regime do direito civil e comercial, por não constituírem, modificarem ou extinguirem qualquer relação jurídico-administrativa. Sendo a competência dos tribunais administrativos dependente da existência de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, reguladas por normas materialmente administrativas, no âmbito da atuação de entidades investidas de ius imperium, tal pressuposto não se verifica no caso concreto.

Por conseguinte, deve manter-se a decisão recorrida, julgando-se improcedente o recurso.

Sumário: (…).

III. Dispositivo

Pelo exposto, acordam os Juízes que integram a 3ª secção deste Tribunal da Relação do Porto em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Mais se condena o recorrente nas custas do recurso - artigo 527º do Código de Processo Civil.

Coimbra, 14 de abril de 2026

Assinado eletronicamente por:

Hugo Meireles

Emília Botelho Vaz

Luís Miguel Caldas

(O presente acórdão segue na sua redação as regras do novo acordo ortográfico, com exceção das citações/transcrições efetuadas que não o sigam).

[1] Processo n.º 77842/14.0YIPRT.G1, disponível em www.dgsi.pt

[2] Conferida pela Lei n.º 114/2019, de 12/09.

[3] Cf. Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91, bem como, entre outros, os Acórdãos do Tribunal dos Conflitos de 04/07/2006, proc. 11/2006, de 09-06-2010, proc. 05/10, acessíveis em www.dgsi.pt.

[4] Proc. 08/14, acessível em www.dgsi.pt.

[5] Cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª ed., janeiro de 2006, p. 806).