Quem foi o relator do acórdão 0415/07?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0415/07?

O acórdão foi proferido em 10 de dezembro de 2008.

0415/07 - STA

Sumário

I - A oposição de julgados não exige identidade de preceito legal, mas de questão fundamental de direito. II - É acto administrativo negativo, contenciosamente recorrível, a pronúncia desfavorável da câmara municipal sobre pedido de informação prévia sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística, formulado ao abrigo do regime previsto nos artigos 14º a 17º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação aprovado pelo DL nº 55/99, de 16 de Dezembro.

Texto

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A…, S.A, sociedade comercial anónima, com sede na …, 271, Vila Nova de Gaia, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação de despacho do Vereador da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, de 14/11/2002, de indeferimento de pedido de informação prévia sobre a viabilidade de construção de uma obra particular. Pela sentença de fls. 119-125 o TAC considerou procedente a alegada violação do disposto no art. 100º do CPA e deu provimento ao recurso contencioso. Inconformadas, a impugnante e a autoridade administrativa, recorreram da decisão para o Supremo Tribunal Administrativo. Por acórdão de 12 de Julho de 2007, proferido, a fls. 193-200 dos autos, a 1ª Secção deste STA, decidiu: a) conceder provimento ao recurso do Sr. Vereador da Câmara Municipal de V. N. de Gaia e, revogando-se a sentença recorrida, rejeitando-se o recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição; b) julgar prejudicado o conhecimento do recurso interposto pela A…, S.A. 1.1. Não se conformando, a A…, S.A. recorre do acórdão da Secção para o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal Administrativo, por oposição com o julgado no acórdão deste mesmo Supremo Tribunal, de 15 de Janeiro de 2003, proferido no processo nº 926/02. Na sua alegação, apresentada para fundamentar a oposição, formulou as seguintes conclusões: a) Está em causa e esta será a questão a decidir, se o indeferimento de um pedido de informação prévia acerca de determinada viabilidade construtiva configura um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia sobre uma concreta operação urbanística e, portanto, contenciosamente impugnável, ou se, pelo contrário, se trata de um acto prévio sem eficácia lesiva não susceptível de ser sindicado. b) De acordo com o Acórdão recorrido, o Tribunal entendeu que tal indeferimento não constitui acto susceptível de ser autonomamente impugnado. c) De acordo com o acórdão fundamento, as deliberações sobre o pedido de informação prévia são autonomamente recorríveis, nomeadamente quando há indeferimento. d) A questão de direito é a mesma nos dois acórdãos, questão que resulta neles expressamente controvertida. e) Apesar da legislação ter mudado formalmente, uma vez que o acórdão recorrido é proferido no âmbito do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (aprovado pelo DL 555/99, de 16 de Dezembro) e o acórdão fundamento é emitido no âmbito do Regime Jurídico dos Loteamentos (aprovado pelo DL 448/91, de 29 de Janeiro), as normas legais aplicadas têm idêntico conteúdo. f) Na verdade, o art. 7º e 7º-A do DL 448/91, de 29 de Janeiro correspondem à disciplina prevista actualmente nos arts. 14º e segs. do RJUE, principalmente na sua relação com a aprovação posterior da operação urbanística a que respeitam, pois em ambos os regimes se consagra a regra de que o conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano a contar da data da sua comunicação ao requerente (art. 7º-A do DL 448/91, de 29 de Janeiro e art. 17º do RJUE). Termos em que deve ser reconhecida e declarada a oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, ambos deste tribunal. 1.2. O Exmº Magistrado do Ministério Público, no seu douto parecer de fls. 243-245, pronunciou-se no sentido de declarar verificada a oposição de julgados. 1.3. Por despacho proferido a fls. 246 o relator julgou verificada a oposição e ordenou a notificação das partes para alegarem, querendo, seguindo os autos a tramitação prevista nos arts. 767º e 768º do CPCivil, na redacção anterior à que foi introduzida pelo DL nº 329-A/95, de 12.12. 1.4. A recorrente apresentou alegação com as seguintes conclusões: A A questão controvertida a decidir é saber se a resposta negativa da Administração aos pedidos de informação prévia que lhe são submetidos para apreciação da viabilidade de futuros pedidos de licenciamentos é imediatamente lesiva para o requerente e, como tal, se pode ser impugnada contenciosamente. B O pedido de informação prévia é uma faculdade reconhecida a qualquer interessado de solicitar à câmara municipal informação prévia sobre a possibilidade de realizar certa operação urbanística. C Este é um expediente legal que “constitui um instrumento de segurança dos particulares, diminuindo os riscos de não aprovação do projecto de obra, cujos custos são normalmente elevados” – Fernando Alves Correia, in As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português, Coimbra, 1993, pp 132, nota 77. D Os particulares têm interesse em saber a posição da administração (que vincula a posterior decisão) antes de fazer o pretendido de licenciamento que implica avultadas despesas. E Mas mesmo no caso de a Administração dar resposta negativa ao pedido de informação prévia demonstrando assim a intenção em indeferir o posterior pedido de licenciamento (se apresentado nas mesmas condições), tem que o fazer de forma fundamentada, obrigando-se a deferir o pedido de licenciamento se o particular corrigir os vícios apontados na fundamentação da resposta negativa ao pedido de informação prévia – art. 16º, nº 4 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (doravante apenas RJUE). F Neste sentido, qualquer que seja a resposta dada ao pedido de informação prévia a administração vincula a posição que irá ter que adoptar a posteriori. G Do exposto, resulta claro, que “a informação prévia fornecida pela câmara municipal não é uma mera actuação de natureza declarativa mas um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia (de forma prévia ou antecipada) sobre uma determinada operação urbanística” – Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in REGIME JURÍDICO DE URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO COMENTADO, Almedina, 2006, pp. 157. H Estamos assim perante um acto administrativo prévio que, embora não autorizando ainda o interessado a realizar a pretensão, vincula a decisão final do procedimento de licenciamento ou autorização. I Mas este carácter vinculativo funciona tanto para resposta à informação positiva, como para a resposta negativa: «Convém referir, neste momento, os efeitos da informação prévia desfavorável, já que se considera ser o conteúdo da informação prévia vinculativa, não apenas nos casos em que a informação seja favorável à pretensão do particular, mas também naqueles casos em que a câmara municipal decide uma informação desfavorável, indicando os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a cumprirem-se as normas estabelecidas. Com efeito, a informação terá também, neste caso, carácter vinculativo na medida das informações fornecidas ao requerente (assim será, por exemplo, se a câmara municipal emitiu informação desfavorável sobre a possibilidade de realizar determinada obra, indicando que ela será susceptível de aprovação se a edificação pretendida tiver menos um piso). Neste caso, tendo sido proferida uma informação prévia desfavorável indicando os termos em que o projecto se conformaria à ordem jurídica, se o projecto posteriormente apresentado para autorização se adequar à informação prestada, a câmara municipal deverá licenciar a obra ou a operação de loteamento, pois, também neste sentido, a informação é vinculativa» - Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes (ob. cit. pp. 164). J É que, a não ser assim, fácil seria a câmara municipal sempre indeferir o pedido de informação prévia, nunca ficando vinculada e sem que o particular pudesse questionar judicialmente essa decisão, por muito errada e ilegal que ela fosse. L O princípio base é claro: O particular tem direito a que um pedido de informação prévia por si apresentado seja decidido de acordo com a lei e os regulamentos aplicáveis. M Com o indeferimento do pedido de informação prévia, o particular fica imediatamente lesado, porque fica privado das vantagens que a decisão positiva lhe facultaria: · vinculação ao conteúdo da informação pela entidade licenciadora da operação urbanística; · dispensa, no âmbito do procedimento de licenciamento ou autorização, de consulta das entidades exteriores ao Município que hajam sido consultadas em sede de pedido de informação prévia; · redução a metade, no procedimento de licenciamento ou autorização em virtude de presumível entrada em vigor dos planos de ordenamento do território ao abrigo do art. 13º do RJUE. N Estas vantagens não são meramente hipotéticas; são reais e concretas e justificam que o particular tenha interesse, e direito, em obter uma decisão favorável ao seu pedido, se isso for legal. O O Supremo Tribunal Administrativo, para além do acórdão fundamento, entendeu já noutras ocasiões que essa lesividade existe. Assim, no acórdão de 17 de Maio de 2005 (procº 0182/05), a propósito precisamente de um indeferimento de um pedido de informação prévia, julgou-se: «Apreciemos agora a questão na vertente prospectiva. Também aqui se lhe detecta idoneidade lesiva. Definiu ex novo a situação em desfavor da requerente, frustrando o interesse de ver a Administração vinculada, nos termos legais, em licenciamento futuro». P Aliás, este Tribunal pronunciou-se diversas vezes sobre vícios em indeferimento de pedidos de informação prévia, pressupondo, obviamente, a sua impugnabilidade contenciosa (vejam-se entre muitos outros, apenas recentemente e para além dos já citados, acórdão de 31 de Outubro de 2007, proc. 0571/07; acórdão de 5 de Julho de 2007, procº 01185/06; acórdão de 22 de Maio de 2007, proc. 0125/07; acórdão de 2 de Março de 2005, proc. 02017/03; acórdão de 2 de Julho de 2002, procº 48390). Q Como se referiu, a natureza jurídica da resposta da administração ao pedido de informação prévia como verdadeiro acto administrativo, tal como definido no artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo, é clara, sendo um verdadeiro acto administrativo, normalmente chamado de acto prévio. Esta decisão prévia, porque vinculante, apenas poderá ser alterada ou eliminada através dos regimes de revogação ou anulação dos actos administrativos (cfr. FILIPA URBANO GALVÃO, ob. cit., pág. 52). R No que respeita à definitividade deste acto cumpre esclarecer que o pedido de informação prévia está inserido num procedimento prévio, eventual e autónomo que não se confunde com o procedimento tendente ao licenciamento de uma obra. Estamos, portanto, perante dois momentos distintos que não se confundem. S Assim, para além da definitividade e executoriedade (eficácia), previstas no artigo 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, a resposta negativa (ilegal) a um pedido de informação prévia mostra-se imediatamente lesiva para o requerente, como acima se demonstrou, pelo que é directamente impugnável. T A lesividade do pedido de informação prévia é imediata e actual, pelo que esse acto é sindicável judicialmente, devendo o conflito de jurisprudência ser decidido nesse sentido. U A decisão recorrida violou o disposto nos arts. 14º e 17º do RJUE e art. 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e art. 268º da Constituição da República. Nestes termos e nos mais de Direito, que Vossas Excelências suprirão, deve este Meritíssimo Tribunal Pleno, resolver o presente conflito de jurisprudência em conformidade com a decisão proferida no douto Acórdão fundamento, reconhecendo a sindicabilidade judicial da resposta negativa aos pedidos de informação prévia e, a final, concedendo provimento ao recurso, Assim se fazendo inteira e sã JUSTIÇA! 1.5. O autor do acto administrativo contenciosamente impugnado, Vereador do Ordenamento do Território, Planeamento Urbanístico e Paisagem Urbana da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, contra-alegou, concluindo: 1º - O Acórdão recorrido e o Acórdão fundamento não só não aplicam a mesma norma jurídica como também se fundam em critérios legais diferentes e as situações de facto são distintas, sendo também distintos os efeitos legais da informação desfavorável de cada um dos casos, pelo que não se verifica oposição de julgados. 2º - No Acórdão recorrido estamos perante uma informação prévia desfavorável prestada nos termos e ao abrigo dos artigos 14º e 17º do Regime Jurídico e da Edificação constante do DL 555/99, de 16 de Dezembro, regime ainda em vigor, e no âmbito do licenciamento de obras particulares. 3º - O Acórdão fundamento refere-se à deliberação sobre pedido de informação prévia em loteamento prestada nos termos e ao abrigo dos artigos 7º e 7º-A do DL 448/91, de 29 de Novembro, que aprovou o regime jurídico das operações de loteamento e de obras de urbanização, já revogado. 4º - Além disso, os efeitos dos dois regimes também não são idênticos, enquanto face ao regime do DL 448/91 a lei é expressa e clara em aceitar a impugnabilidade da deliberação do pedido de informação prévia ao atribuir-lhe expressamente o carácter de ser constitutiva de direitos, no regime do DL 555/99 (que, entre outros, revogou o regime do DL 448/91), a lei continua a ser expressa e clara em não atribuir esse efeito ao “conteúdo da informação prévia aprovada”. 5º - O DL 555/99 não só atribui relevância jurídica apenas à informação prévia aprovada e não à desfavorável como também expressamente apenas lhe fixa o efeito de vincular as entidades na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento. 6º - De qualquer modo, sempre se refira que a tese a perfilhar deverá ser a constante do Acórdão recorrido que se encontra bem fundamentada e alicerçada no regime do DL 555/99, de 16 de Dezembro. 7º - O disposto designadamente nos artigos 14º a 17º do DL 555/99, é claro, no sentido de definir a informação prévia como uma informação que se inicia com um pedido de informação. E, sabendo o legislador exprimir-se, não há motivos para chamar informação prévia a uma actuação que se pretende que o não seja. 8º - A entidade recorrida quando presta a informação prévia dá a sua opinião sobre a proposta apresentada, transmite ao requerente os seus conhecimentos sobre os condicionamentos existentes para o local e não toma uma decisão de licenciamento ou não, mesmo que antecipada, sobre o projecto apresentado. 9º- Lendo atentamente o disposto no artigo 17º do RJUE verifica-se que o carácter vinculativo é só atribuído ao conteúdo da informação prévia aprovada, isto é, favorável. 10º- A informação prévia desfavorável não compreende a decisão do pedido de licenciamento. 11º - O requerente não está impedido de apresentar um pedido de licenciamento com a mesma proposta apresentada no PIP e a câmara não está impedida de considerar que informou mal no PIP e de aprovar o pedido de licenciamento da mesma proposta. 12º- O carácter vinculativo da informação favorável é só pelo prazo de um ano e relativamente à mesma proposta. Pelo que, a haver direitos adquiridos, isto é, o direito ao licenciamento (e não o direito de promover e executar a operação urbanística apreciada, como é referido na sentença), é só quando exista informação favorável, é só no prazo de um ano e é só se o projecto apresentado corresponder na íntegra ao apreciado no PIP. 13º - A informação prévia desfavorável que apenas informa ao requerente que, de acordo com os instrumentos de planeamento e ordenamento em vigor, o conteúdo do seu direito de construir não abrange o que pretende, não há lesão de qualquer direito ou interesse legalmente protegido do mesmo nem tão pouco a definição da situação jurídica do particular. 14º- Em face do exposto, deverá ser proferido Douto Acórdão que perfilhe o entendimento de que a pronúncia desfavorável sobre pedido de informação prévia, nos termos do artigo 17º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, não tem capacidade lesiva, pelo que é inimpugnável contenciosamente. 1.6. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “A meu ver, o recurso não merece provimento. De facto, conforme se refere no douto Acórdão recorrido, “a pronúncia emitida por uma Câmara Municipal, em sede de informação prévia, sobre a possibilidade de realização de determinada obra sujeita a licenciamento municipal tem conteúdo meramente informativo”. Nesse sentido, o parecer emitido a fls. 178 a 190, que mantenho, improcedendo, assim, as conclusões das alegações de recurso, em oposição ao decidido no Acórdão recorrido”. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS I) O acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos: 1. Em 14/06/2002 a Recorrente apresenta nos serviços do Recorrido um pedido de informação prévia para obras de edificação, acompanhado de vária documentação. 2. Sobre este pedido foi emitida em 22/10/2002 a informação com a referência 1-8022/02, onde é proposta a emissão de informação desfavorável ao pedido apresentado pelos motivos aí indicados. 3. Sobre esta informação recaiu em 14/11/2002, o despacho do Vereador Prof. Doutor B…com o seguinte conteúdo "Concordo. Oficie-se". 4. Por ofício datado de 18/11/2002, com a referência 1895/02, foi a Recorrida notificada da decisão que recaiu sobre o pedido de informação prévia que havia apresentado, bem como da fundamentação que presidiu à mesma. II) O acórdão fundamento teve por base os seguintes factos: 1 Em 8/10/99 E.., Lda e F… requereram à CM do Entroncamento o licenciamento de uma operação de loteamento de um prédio sito no …., inscrito na matriz rústica parte do art. 4º secção C-1 e descrito na CRP sob o n.º 00681; 2. Este pedido deu origem ao processo camarário 9/99 - …; 3. Em 24/3/00 o chefe da DAUOP da CM prestou informação nos termos da qual deveria pedir-se estudo jurídico antes da aprovação dos estudos referentes aos loteamentos das zonas norte e sul, no tocante à área destinada a verde urbano junto ao IP 6, bem como os requerentes procederem à alteração da proposta de ocupação de armazéns para equipamento a poente da rua F; 4. Em 27/3/00 a CM deliberou obter parecer jurídico conforme indicado no parecer do chefe da DAUOP; 5. Por ofício de 5/4/2000 a CM notificou o gerente da firma F… da deliberação de 27 de Março, nos seguintes termos: “Em relação à zona sul deverá ser alterada a ocupação proposta de armazéns, a poente do arruamento F para equipamento, de acordo com o preconizado na planta de síntese do PDM (planta 21) e que constituirá área de cedência.” “Em relação à zona norte, a situação será viabilizada, viabilização esta condicionada à emissão de parecer jurídico por parte do Dr. G…, já solicitado, no tocante à área destinada a verde urbano junto ao IP 6”; 7. Por deliberação de 29/5/00 a CM deliberou indeferir o estudo prévio da urbanização …, II fase, Sul e Norte, com base no parecer da CCR; 8. Em 8/10/99 H… Ldª e F…, Ldª, requereram à CM do Entroncamento o licenciamento de uma operação de loteamento de um prédio sito no … Entroncamento, inscrito na matriz rústica art. 3º secção C-1 e descrito na CRP sob o n.º 02420; 9. Este pedido deu origem ao processo camarário 10/99, Urbanização do …; 10. Em 24/3/2000 o chefe da DAUOP da CM prestou informação nos termos da qual deveria pedir-se estudo jurídico antes da aprovação dos estudos referentes aos loteamentos das zonas norte e sul, no tocante à área destinada a verde urbano junto ao IP 6, bem como os requerentes procederem à alteração da proposta de ocupação de armazéns para equipamento a poente da rua F; 11. Por ofício de 5/4/00 a CM notificou o gerente da firma H… da deliberação de 27 de Março, nos seguintes termos: “apreciou esta câmara municipal, em reunião ordinária realizada em 27/3/00, o estudo apresentado...tendo deliberado viabilizar o mesmo com os seguintes condicionalismos: em relação à zona sul deverá ser alterada a ocupação proposta de armazéns, a poente do arruamento F para equipamento, de acordo com o preconizado na planta de síntese do PDM (planta 21) e que constituirá área de cedência; em relação à zona norte, a situação será viabilizada, viabilização esta condicionada à emissão de parecer jurídico por parte do Dr. G…, já solicitado, no tocante à área destinada a verde urbano junto ao IP 6” 12. Por requerimento entrado em 5/4/00 H… e F… Ldª, requereram a aprovação da solução de ocupação reformulada; 13. Por ofício de 00/05/30 a Câmara Municipal comunicou aos gerentes de H…, Ldª, F… Ldª que por reunião de 00/05/29 a Câmara Municipal deliberou indeferir o estudo prévio da urbanização … – 2ª fase, com base no parecer da CCRLVT; 14. Em 01-01-04 deu entrada neste tribunal recurso contencioso interposto por H… Ldª, F…, Ldª., E… Ldª e F… contra a Câmara Municipal do Entroncamento, pedindo a declaração de nulidade da deliberação de 00-07-31, nos seguintes termos: “... as .. recorrentes requereram na CME o licenciamento de uma operação de loteamento – Urbanização do … ... Em 00-04-13... apresentaram na CME alterações aos pedidos de loteamento. Em reunião da CME de 00-07-31 foi deliberado em deliberação conjunta que tendo sido colocadas à votação as petições dos requerentes para obtenção do licenciamento das operações de loteamento (processos de loteamento 9/99 e 10/99 ... foram as mesmas indeferidas ...”. 2.2. O DIREITO 2.2.1. No presente recurso o recorrente defende que os acórdãos em comparação perfilharam soluções opostas sobre a questão jurídica fundamental de saber “se o indeferimento de um pedido de informação prévia acerca de determinada viabilidade construtiva configura um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia sobre uma concreta operação urbanística e, portanto, contenciosamente impugnável” (sic) Vejamos. Os pressupostos do recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, previsto na alínea b) do artigo 24º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, são, em tudo, similares aos que estavam previstos no artigo 763º do Código de Processo Civil para o “recurso para o Tribunal Pleno”, tornando-se, pois, necessário que os acórdãos em confronto hajam sido proferidos no âmbito de aplicação dos mesmos critérios legais e que hajam perfilhado soluções opostas, ou seja, que tenham aplicado aqueles critérios de forma divergente a idênticas situações de facto. Para ocorrer a aventada oposição é, pois, indispensável que haja identidade, semelhança ou igualdade substancial da situação de facto, não havendo oposição de julgados se as soluções divergentes tiverem sido determinadas, não por diversa interpretação jurídica, mas pela diferenciação da situação de facto sobre que recaíram. É, também, necessário que as decisões em comparação hajam assumido forma expressa, não bastando a simples invocação de decisões implícitas. E não basta a simples oposição entre as razões ou argumentos conformadores das decisões finais, só sendo de considerar as decisões constantes dos acórdãos em oposição e não meras divergências de afirmações na parte expositiva dos acórdãos. Na falta de qualquer destes requisitos não há, pois, oposição relevante. Dito isto, importa, então, indagar se, sim ou não, estão verificados todos os referidos requisitos. Ora, nas discriminações supra em I) e II) de 2.1, correspondentes, respectivamente, à base factual das decisões do acórdão recorrido e do acórdão fundamento, pode ver-se que, a despeito de num caso estar em causa um licenciamento de uma obra para habitação particular e, no outro, se buscar o licenciamento futuro de uma operação de loteamento urbano, as decisões judiciais em confronto incidiram sobre situações de facto nas quais, apesar das diferenças, é detectável uma semelhança substancial: ambas se reportam a indeferimentos de pedidos de informação prévia sobre a viabilidade de propostas urbanísticas. E, como se verá no decorrer da exposição que se segue, as soluções divergentes dos arestos em confronto foram determinadas por diversa interpretação jurídica e não por aquilo que é diferente em ambas as situações de facto. Para melhor compreensão passamos a transcrever, na parte que interessa, o discurso jurídico justificativo das decisões em comparação: Acórdão recorrido “(…) Nos termos do n.º 1 do art. 14º do DL n.º 555/99, de 16/12, “qualquer interessado pode pedir à Câmara Municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamentos legais e regulamentares, nomeadamente relativos a ..… índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão.” Pedido esse a que a Administração tem de dar resposta, favorável ou desfavorável, sendo que “o conteúdo da informação prévia aprovada vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística a que respeita, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de um ano a contar da data de notificação da mesma ao requerente.” – vd. nº 1 do art. 14.º do mesmo diploma. O que quer dizer que, de harmonia com as transcritas normas, o único direito que a prestação de uma informação favorável à pretensão faz nascer na esfera jurídica do Requerente é o direito de exigir a aprovação do seu pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística, desde que este, como é evidente, se contenha dentro dos parâmetros da informação prestada e desde que a sua apresentação se faça no ano imediato à notificação da informação. O que significa que o pronunciamento - favorável ou desfavorável – sobre a pretensão do Requerente em sede de informação prévia não constitui o acto final, o acto definidor da sua situação jurídica no tocante ao licenciamento da obra que o mesmo pretende erigir, constituindo apenas uma mera antecipação da provável decisão final da Administração. E, porque assim, a informação favorável é incapaz de fazer nascer imediatamente na esfera jurídica do Requerente o direito à construção, muito embora seja certo que a mesma enriquece a sua esfera jurídica já que lhe atribui o direito de exigir o deferimento do pedido de licenciamento se este se contiver dentro dos limites da informação prestada. E, concorrentemente, faz nascer na esfera jurídica da Câmara uma obrigação vinculativa de deferimento do futuro pedido de licenciamento desde que este, como se disse, não exceda o conteúdo da informação prestada. Aquela informação é, pois, um acto provisório, um acto que antecipa aquela que, muito provavelmente, será a posição final da Câmara, sem que essa provisoriedade autorize a que se qualifique essa informação como um mero acto precário sem reflexos externos, isto é, como um acto que a Administração pode modificar a todo tempo por sua simples vontade nem tão pouco como um acto meramente declarativo, visto que, sendo favorável, a mesma é constitutiva de direitos. Mas, sublinhe-se, o direito constituído por essa informação favorável não é o direito à construção mas sim, e apenas, o direito a que a Administração decida o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada. Nesta conformidade, a primeira conclusão que se impõe retirar é a de que o acto final da Administração, o acto que define a situação jurídica do interessado é o que, na sequência do pedido de licenciamento, decide se este é, ou não, deferido. Só esta decisão é susceptível de ter capacidade lesiva e, consequentemente, só ela pode constituir objecto de impugnação judicial. O que vale por dizer que, nesta matéria, a lesividade do acto é incindível da sua definitividade e é esta reunião de atributos que o torna judicialmente recorrível. Nesta conformidade, e concordantemente, a pronúncia desfavorável sobre a pretensão do Requerente não faz nascer na sua esfera jurídica qualquer direito. Sendo assim, e sendo que a mesma, por um lado, não constitui a última palavra da Administração e, por outro, não tem aptidão lesiva resta concluir que é irrecorrível.” Acórdão fundamento “ (…) O relato que antecede faz-nos saber que os ora Recorrentes e C... e D... (estes últimos vieram a ser declarados parte ilegítima), apresentaram, autonomamente, em 8/10/99 dois pedidos de licenciamento de loteamento destinados a dois prédios diferentes (os identificados na petição inicial), o que motivou a instauração de dois processos autónomos, os processos n.ºs 9/99 e 10/99. Todavia, os Recorrentes, em 28/2/00, apresentaram na Câmara Municipal do Entroncamento um pedido de informação prévia sobre a possibilidade de realizar uma única operação de loteamento que abrangesse esses dois prédios, a que foi dada a designação de “Estudo Prévio da Urbanização Casal Saldanha – 2.ª Fase Norte/Sul. Aquela Autarquia, depois de colher o parecer da CCRLVT, indeferiu este pedido de informação prévia por deliberação de 29/5/00, o acto aqui impugnado – vd. fls. 11. E, por deliberação de 31/7/00 indeferiu, também os pedidos de licenciamento formulados em 8/10/99, o que deu origem à interposição de recurso contencioso de anulação que se encontra pendente no Tribunal recorrido. Perante esta realidade o Sr. Juiz a quo considerou que a decisão que recaiu sobre o pedido de informação prévia deixara de ser relevante, na medida em que a Autoridade Recorrida emitira já pronúncia definitiva sobre o pedido de loteamento daqueles prédios e que esta era a única que se reflectia negativamente na sua esfera jurídica – “aquilo que, afinal, releva, que verdadeiramente importa é a decisão final de deferimento ou indeferimento de loteamento ...”. Deste modo, e na opinião do Sr. Juiz a quo, o indeferimento do pedido de loteamento consumira o indeferimento do pedido de informação prévia – este, no fundo, fora arredado por aquele pedido e tornara-se irrelevante – pelo que também seria inútil a apreciação deste recurso contencioso, já que o mesmo tinha por objecto o indeferimento da informação prévia e, com este fundamento, declarou extinta esta instância. Todavia, ao assim decidir fez errado julgamento. Na verdade, uma coisa é o pedido de informação prévia e outra bem diferente é o pedido de licenciamento; trata-se de dois pedidos diferentes com vida e efeitos próprios, pelo que deverão ter diferente tratamento. E, se assim é, a deliberação que recair sobre o pedido de informação prévia não pode ser absorvida nem postergada pela deliberação que recair sobre o pedido de licenciamento. Com efeito, e como se estabelece no art. 7.º-A do DL 448/91, de 29/11, “o conteúdo da informação prévia prestada pela Câmara Municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento” e a deliberação da Câmara sobre um tal pedido “é constitutiva de direitos”. Sendo assim, tanto a deliberação sobre o pedido de informação prévia como a deliberação sobre o pedido de licenciamento são autonomamente recorríveis, pelo que o recurso que for interposto sobre o indeferimento deste último não torna inútil o conhecimento do primeiro. E, portanto, a circunstância dos Recorrentes formularem, com pouco tempo de intervalo, tais pedidos e de ambos os pedidos terem sido indeferidos e o seu indeferimento ser objecto de recursos autónomos não consente que se considere que o recurso sobre indeferimento do loteamento absorve ou torna inútil o conhecimento do recurso do indeferimento do pedido de informação prévia. Não havia, assim, que declarar extinta a instância com os fundamentos constantes da sentença recorrida. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e revogando a decisão recorrida ordenar que os autos baixem ao Tribunal recorrido para que, se nenhuma outra razão impeditiva houver, se conheça das questões suscitadas”. Num primeiro olhar sobre estes discursos pode ficar a ideia de que os arestos não trataram qualquer problema jurídico comum: o primeiro conheceu da (ir)recorribilidade do acto de indeferimento do pedido de informação prévia e o segundo emitiu pronúncia sobre a extinção da instância, por inutilidade da lide, sendo que, neste contexto, as alusões à recorribilidade da decisão de indeferimento do pedido de informação prévia surgiriam como meros elementos retóricos de persuasão, isto é, como argumentos que sustentam a solução perfilhada, no sentido de in casu não haver lugar à extinção da instância. A ser assim, como é óbvio, os acórdãos em confronto não conteriam julgados antagónicos. Todavia, a nosso ver, o acórdão fundamento é passível de uma outra leitura, de acordo com a qual este aresto comporta duas decisões, conexas, mas distintas. Decidiu, é certo, que a lide continuava útil e que não havia lugar a extinção da instância. Mas, para aí chegar foi-lhe imprescindível tomar posição necessária sobre a natureza do acto de indeferimento de informação prévia. Considerou-o como acto administrativo separado do acto de licenciamento e decidiu que o mesmo era autonomamente recorrível, ordenando o prosseguimento do recurso contencioso que o tinha por objecto. Esta é, do nosso ponto de vista, a melhor leitura e a que, por isso mesmo, devemos perfilhar, tendo em conta que (i) a sentença judicial, é um acto jurídico a interpretar, por força do previsto art. 295º C. Civil, de acordo com o que dispõe o art. 236º/1 do mesmo diploma legal, (ii) é este o sentido, que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, pode deduzir da letra do acórdão fundamento e que (iii) sendo o resultado interpretativo sempre impregnado por este critério normativo, a interpretação da sentença é uma questão de direito sindicável em recurso de revista. Acórdão do Pleno de 2006.10.11 rec. nº 35319A Ora, nesta interpretação já é detectável contradição de julgados. No acórdão recorrido decidiu-se que a pronúncia desfavorável sobre o pedido de informação prévia é irrecorrível. No acórdão fundamento diz-se, contrariando o que aquele entendeu, que a deliberação de indeferimento do pedido de informação prévia é recorrível, sendo que esta pronúncia consubstancia uma verdadeira decisão e não meras considerações argumentativas, marginais ou subsidiárias. Mas, posto isto, outra perplexidade se levanta, dado que os acórdãos em confronto não fizeram aplicação dos mesmos preceitos legais. O acórdão recorrido reporta-se a indeferimento de pedido de informação prévia sobre a viabilidade de realizar a reabilitação e ampliação de uma construção pré-existente. O pedido foi apresentado ao abrigo do regime previsto nos artigos 14º a 17º do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro são do seguinte teor: Artigo 14º Pedido de informação prévia 1 - Qualquer interessado pode pedir à câmara municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamentos legais ou regulamentares, nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão. 2 - Quando o pedido respeite a operação de loteamento, em área não abrangida por plano de pormenor, ou a obra de construção, ampliação ou alteração em área não abrangida por plano de pormenor ou operação de loteamento, o interessado pode requerer que a informação prévia contemple especificamente os seguintes aspectos, em função dos elementos por si apresentados: a) A volumetria da edificação e a implantação da mesma e dos muros de vedação; b) Condicionantes para um adequado relacionamento formal e funcional com a envolvente; c) Programa de utilização das edificações, incluindo a área bruta de construção a afectar aos diversos usos e o número de fogos e outras unidades de utilização; d) Infra-estruturas locais e ligação às infra-estruturas gerais; e) Estimativa de encargos urbanísticos devidos. 3 - Quando o interessado não seja o proprietário do prédio, o pedido de informação prévia inclui a identificação daquele bem como dos titulares de qualquer outro direito real sobre o prédio, através de certidão emitida pela conservatória do registo predial. 4 - No caso previsto no número anterior, a câmara municipal deve notificar o proprietário e os demais titulares de qualquer outro direito real sobre o prédio da abertura do procedimento. Artigo 15º Consultas no âmbito do procedimento de informação prévia No âmbito do procedimento de informação prévia há lugar a consulta, nos termos do disposto no artigo 19.º, às entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem, nos termos da lei, a informação a prestar, sempre que tal consulta deva ser promovida num eventual pedido de licenciamento da pretensão em causa. Artigo 16º Deliberação 1 - A câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias contado a partir: a) Da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 4 do artigo 11.º; ou b) Da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda c) Do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data. 2 - Os pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município são obrigatoriamente notificados ao requerente juntamente com a informação prévia aprovada pela câmara municipal. 3 - A câmara municipal indica sempre, na informação aprovada, o procedimento de controlo prévio a que se encontra sujeita a realização da operação urbanística projectada, de acordo com o disposto na secção I do capítulo II do presente diploma. 4 - No caso de a informação ser desfavorável, dela deve constar a indicação dos termos em que a mesma, sempre que possível, pode ser revista por forma a serem cumpridas as prescrições urbanísticas aplicáveis, designadamente as constantes de plano municipal de ordenamento do território ou de operação de loteamento. Artigo 17º Efeitos 1 - O conteúdo da informação prévia aprovada vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística a que respeita, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de um ano a contar da data da notificação da mesma ao requerente. 2 - Nos casos abrangidos pelo número anterior, é dispensada no procedimento de licenciamento a consulta às entidades exteriores ao município que se tenham pronunciado no âmbito do pedido de informação prévia, desde que esta tenha sido favorável e o pedido de licenciamento com ela se conforme. 3 - É reduzido para metade o prazo para a decisão sobre o pedido de licenciamento ou autorização, sempre que este tenha sido instruído com informação prévia favorável de carácter vinculativo nos termos do n.º 1. 4 - Não se suspende o procedimento de licenciamento ou autorização nos termos do artigo 13.º sempre que o pedido tenha sido instruído com informação prévia favorável de carácter vinculativo, nos termos do n.º 1 do presente artigo. Por sua vez o acórdão fundamento é relativo a indeferimento de pedido de informação prévia sobre a possibilidade de realizar uma determinada operação de loteamento, apresentado ao abrigo do regime dos artigos 7º e 7º-A do DL nº 448/91 de 29 de Novembro, na redacção introduzida pelos Decretos-Leis nºs 334/95 de 28 de Dezembro e Lei nº 26/96 de 1 de Agosto. É este o texto da lei: Artigo 7º Pedido de informação prévia 1 – Qualquer interessado pode requerer à câmara municipal informação escrita prévia sobre a possibilidade de realizar determinada operação de loteamento ou obras de urbanização sujeitas a licenciamento municipal e respectivos condicionamentos urbanísticos, nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionamentos que impendem sobre a ocupação, uso e transformação do terreno. 2 – O pedido de informação prévia é dirigido ao presidente da câmara municipal, sob a forma de requerimento, e nele devem constar o nome e a sede ou domicílio do requerente. 3 – Sempre que o pedido de informação prévia for solicitado por quem não é proprietário do terreno, a resposta da câmara municipal deve ser igualmente notificada ao respectivo proprietário, se a identidade for conhecida. 4 – O pedido de informação prévia é acompanhado dos elementos definidos em portaria conjunta dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações. 5 – Compete à câmara municipal promover a consulta às entidades referidas no nº 1 do artigo 12º, no nº 2 do artigo 40º e nº 1 do artigo 42º, remetendo-lhes, para o efeito, a documentação necessária, no prazo de oito dias, após a recepção do pedido. 6 – As entidades consultadas, nos termos do número anterior, devem pronunciar-se exclusivamente no âmbito das suas competências e no prazo de 30 dias a contar da data da recepção do processo. 7 – A não recepção do parecer das entidades consultadas dentro do prazo fixado no número anterior entende-se como parecer favorável. 8 – Os pareceres das entidades referidas neste artigo só têm carácter vinculativo quando se fundamentam em condicionalismos legais ou regulamentares. Artigo 7º-A Deliberação final 1 – A câmara municipal delibera no prazo máximo de 15 dias a contar: a) Da data da recepção do requerimento; b) Da data da recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidas pelas entidades consultadas ou do termo do prazo estabelecido para a recepção dos mesmos. 2 – No caso de deliberação total ou parcialmente desfavorável, a câmara indica, fundamentadamente, os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a serem cumpridas as normas estabelecidas, designadamente as constantes de instrumentos de planeamento. 3- A deliberação da câmara municipal é constitutiva de direitos e da respectiva notificação deve constar, obrigatoriamente, a indicação das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações, bem como a respectiva natureza, condicionam a licença a emitir e dos prazos legais para a respectiva emissão. 4 – O conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano, a contar da data da sua comunicação ao requerente. 5 – Os pareceres, autorizações ou aprovações emitidos nos termos do artigo anterior devem obrigatoriamente acompanhar a deliberação final. Ora, comparados os textos legais, percebe-se que, a despeito das diferenças, há identidade de critério normativo, desde logo, quanto aos efeitos da informação prévia. Em ambos os regimes o conteúdo da informação prévia vincula a entidade competente na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado no prazo de um ano a contar da sua notificação ao requerente (vide artigos 17º/1 do DL nº 555/99 e 7º-A do DL 448/91). E, em ambas as situações, o critério de recorribilidade dos actos administrativos é o que, ao tempo, estava consagrado no art. 25º LPTA. Esta identidade substancial de regime determina que, para efeitos de oposição de julgados a questão fundamental seja a mesma (o acto de indeferimento de um pedido de informação prévia, seja de edificação, seja de loteamento, produzindo idênticos efeitos externos é, ou não, contenciosamente impugnável?). Na verdade “a identidade aprecia-se perante uma específica intencionalidade jurídica que, nesta espécie de recurso é impedir o tratamento jurisprudencial desigual de casos iguais” Cf. acórdão do Pleno de 1999.05.27 – recº nº 40 268 e, no contexto de facto e de direito atrás descrito, o problema jurídico, de recorribilidade, que coloca o acto de indeferimento de informação prévia sobre a viabilidade de realizar a reabilitação uma certa obra de construção é o mesmo que suscita o acto de indeferimento de pedido de informação prévia sobre a possibilidade de realizar uma determinada operação de loteamento. Como este Pleno tem afirmado, com a expressão “relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica”, constante do art. 24º/b) do ETAF o legislador “quis expressar a não exigência de uma identidade formal dos fundamentos jurídicos, mas exigir apenas a identidade das teses jurídicas, ainda que repousando sobre a interpretação de diferentes preceitos (…) Solução que, em contencioso administrativo, mais se justifica, dada a grande diversidade e mobilidade das normas administrativas sobre “questões” jurídicas materialmente idênticas” Cf. acórdãos do Pleno de 1996.10.03 – rec. nº 39 305 e 1997.01.15 – rec. nº 34 275. Estão, pois, verificados, os pressupostos do recurso por oposição de julgados. Razão pela qual se confirma o despacho do relator, a fls. 246, e se passa a conhecer do mérito. 2.2.2. O acórdão recorrido julgou contenciosamente irrecorrível o acto de indeferimento de um pedido de informação prévia sobre a viabilidade de levar a cabo uma concreta operação de loteamento. E, como se pode ver na transcrição feita, percebe-se que decisão, está, em síntese, suportada nas seguintes enunciações jurídicas principais: (i) “o único direito que a prestação de uma informação favorável à pretensão faz nascer na esfera jurídica do Requerente é o direito a exigir a aprovação do seu pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística”; (ii) “o que significa que o pronunciamento – favorável ou desfavorável – sobre a pretensão do Requerente em sede de informação prévia não constitui o acto final definidor da situação jurídica no tocante ao licenciamento da obra que o mesmo pretende erigir”; (iii) “a informação favorável é incapaz de fazer nascer imediatamente na esfera jurídica do Requerente o direito à construção, muito embora seja certo que o mesmo enriquece a sua esfera jurídica já que lhe atribui o direito de exigir o deferimento do pedido de licenciamento se este se contive dentro dos limites da informação prestada; (iv) “aquela informação é, pois, um acto provisório, um acto que antecipa aquela que, muito provavelmente será a posição final da Câmara, sem que essa provisoriedade autorize a que se qualifique essa informação como um acto precário sem reflexos externos, isto é, como um acto que a Administração pode modificar a todo o tempo por sua simples vontade nem tão pouco um acto meramente declarativo, visto que, sendo favorável, a mesma é constitutiva de direitos. Mas, sublinhe-se, o direito constituído por essa informação favorável não é o direito à construção mas sim, e apenas, o direito a que a Administração decida o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada”. E, posto isto, o acórdão rematou, assim, o seu discurso. “Nesta conformidade, a primeira conclusão que se impõe retirar é a de que o acto final da Administração, o acto que define a situação jurídica do interessado é o que, na sequência do pedido de licenciamento, decide se este é, ou não, deferido. Só esta decisão é susceptível de ter capacidade lesiva e, consequentemente, só ela pode constituir objecto de impugnação judicial. O que vale por dizer que, nesta matéria, a lesividade do acto é incindível da sua definitividade e é esta reunião de atributos que o torna judicialmente recorrível. Nesta conformidade, e concordantemente, a pronúncia desfavorável sobre a pretensão do Requerente não faz nascer na sua esfera jurídica qualquer direito. Sendo assim, e sendo que a mesma, por um lado, não constitui a última palavra da Administração e, por outro, não tem aptidão lesiva resta concluir que é irrecorrível.” Pela nossa parte, com o respeito devido, discordamos da conclusão. O pedido de informação prévia, tal como está regulado na lei, supra transcrita, não se confunde com o direito à informação, consagrado no art. 268º/ 2 da CRP e hoje concretizado no art. 110º do RJUE aprovado pelo DL nº 555/99 de 16 de Dezembro. É distinto e foi pensado como “instrumento de segurança dos particulares, diminuindo os riscos de não aprovação do projecto da obra, cujos custos são normalmente elevados” Fernando Alves Correia, in “ As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português”, p. 132. É um instituto que, para o efeito, confere ao interessado a faculdade de, antes de avançar com o procedimento de licenciamento de uma intervenção urbanística, provocar, por parte da câmara municipal, em procedimento próprio, uma decisão prévia, isto é uma pronúncia final autónoma sobre a conformidade do projecto relativamente a determinadas condições das quais depende a posterior decisão da pretensão de autorização ou licença que pretende formular à Administração. Vide, a propósito: Vasco Pereira da Silva in “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, p. 463 Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, II, p. 263 Filipa Urbano Galvão, in “Os Actos Precários e os Actos Provisórios no Direito Administrativo”, p. 49. A informação prévia fornecida pela câmara municipal é, pois, um acto administrativo horizontal e verticalmente definitivo que, em procedimento conexo, mas distinto do ulterior procedimento tendente ao respectivo licenciamento, aprecia e resolve antecipadamente certos pontos concretos de uma dada operação urbanística. Quando favorável, é constitutivo de direitos e durante um ano, a contar da respectiva notificação, consolida juridicamente uma possibilidade objectiva de aproveitamento do solo, que, a um tempo, protege o particular contra as mudanças de critérios de decisão dos órgãos administrativos Freitas do Amaral, ob. cit. p. 263 e obriga a Administração a ponderar essa mesma situação jurídica, como interesse relevante, em regulações urbanísticas supervenientes, podendo, inclusive, se por elas for posta em causa, ser fonte de direito de indemnização, Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes, In “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, p. 168 nos termos previstos no art. 143º/2 do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) Aprovado pelo DL nº 380/99, de 22/9 e alterado pelos Decretos-Leis nºs 53/200, de 7/4 e 310/2003, de 10/12 e pela Lei nº 58/2005, de 29 de Dezembro. É verdade que não é ainda o acto permissivo do exercício do direito de construir e que a ele se seguirá, necessariamente, outro procedimento administrativo visando o licenciamento. Mas, define, desde logo, a situação jurídica do interessado quanto à conformidade do projecto com as regras do direito do urbanismo vinculando a Administração, posto que temporariamente, a decidir o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada, colocando o particular numa posição jurídica de vantagem. Como se diz no acórdão recorrido, “enriquece” a respectiva esfera jurídica. Na verdade, se não lhe atribui o direito à construção, confere-lhe, com repercussão patrimonial (pense-se na hipótese, muito comum, de o requerente apenas estar interessado na venda do imóvel e não em levar a cabo, ele próprio, a operação urbanística projectada), o direito de aproveitamento do solo com o conteúdo da informação prévia aprovada. Quando desfavorável, a informação consubstancia, também, uma inovação, um acto administrativo definitivo, mas negativo. A Administração provocada a praticar um acto com um determinado conteúdo, positivo, recusa - se a fazê-lo, sendo que, como ensina ROGÉRIO SOARES “a negação é um acto com o conteúdo de não fazer ou não produzir os efeitos pretendidos e, como tal, vai alterar as situações jurídicas dos pretendentes “Direito Administrativo”, p. 97” E não há dúvida que a informação negativa é imediatamente lesiva para o requerente, uma vez que com tal acto administrativo verificativo definitivo se introduz na ordem jurídica, como efeito jurídico novo, a recusa da possibilidade de aproveitamento do solo, nos termos requeridos. Razão que determina a sua recorribilidade imediata à luz do disposto nos arts. 268º/4 CRP e 25º LPTA. Deste modo, entendemos que o acórdão fundamento foi o que encontrou a melhor solução para o problema jurídico de que nos ocupamos, enquanto considerou que “uma coisa é o pedido de informação prévia e outra bem diferente é o pedido de licenciamento”, “pedidos diferentes com vida e efeitos próprios” e que “tanto a deliberação sobre o pedido de informação como a deliberação sobre o pedido de licenciamento são autonomamente recorríveis”. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a remessa dos autos à Secção para apreciar das questões cujo conhecimento ficou prejudicado por ter julgado irrecorrível o acto contenciosamente impugnado. Sem custas. Lisboa, 10 de Dezembro de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues (vencida, nos termos da declaração de voto que junta) – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido por razões que constam do acórdão recorrido) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos. Declaração de voto Votei vencida, pois entendo que, no caso, não se verificam os pressupostos do recurso por oposição de julgados, não havendo a divergência imprescindível a este tipo de recursos nas decisões do acórdão recorrido e do acórdão fundamento, que apreciaram questões fundamentais de direito diferentes. Efectivamente: No acórdão recorrido estava em causa, apenas, a questão da recorribilidade contenciosa do acto da Câmara Municipal que se pronunciou desfavoravelmente à pretensão do interessado, sobre um pedido de informação prévia quanto a determinada operação urbanística. A decisão do aresto recorrido julgou irrecorrível o aludido acto camarário. No acórdão fundamento, estava em causa a questão da extinção ou não da instância em processo de recurso contencioso, quanto à impugnação do acto administrativo que indeferiu pedido de informação prévia de operação urbanística (loteamento), face ao facto de a autoridade recorrida ter já emitido pronúncia desfavorável sobre o pedido de loteamento daqueles prédios, acto esse contenciosamente impugnável. O acórdão fundamento, revogando a decisão da 1ª instância – que havia declarado extinta a instância, por considerar inútil a apreciação do recurso contencioso, uma vez que face à superveniente decisão desfavorável ao loteamento, a pronúncia quanto à informação prévia era irrelevante – julgou que não era inútil o prosseguimento da instância quanto ao recurso do acto que indeferiu a Informação Prévia de Loteamento, pelo que não havia que declarar extinta a instância quanto ao aludido acto. Trata-se, como se vê, de questões distintas, não havendo entre as decisões do acórdão recorrido e do acórdão fundamento qualquer similitude formal ou substancial. A circunstância de o acórdão fundamento, no discurso fundamentador da respectiva decisão ter referido, entre outras considerações, que, “tanto a deliberação sobre o pedido de informação prévia como a deliberação sobre o pedido de licenciamento são autonomamente recorríveis, pelo que o recurso que for interposto sobre o indeferimento deste último não torna inútil o conhecimento do primeiro”, não justifica a existência de oposição de julgados entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, conforme se decidiu no presente aresto do Pleno. Efectivamente, conforme bem se considerou no acórdão do Pleno de 21.6.2001, de 15.10.99 (in Ap. ao D.R. pag. 1246 e segs.), para que haja oposição, “não basta a simples oposição entre as razões ou argumentos enformadores das decisões finais, só sendo de considerar as decisões constantes dos acórdãos em oposição e não meras divergências de afirmações na parte expositiva dos acórdãos”. Ao invés do considerado no presente aresto, a afirmação do acórdão fundamento, quanto à recorribilidade contenciosa do acto administrativo que se pronunciou sobre a informação prévia, não é uma decisão, mas uma razão, aduzida por esse aresto para a decisão final. E, note-se, nem sequer necessária, muito menos imprescindível à decisão do acórdão fundamento, ao invés do que parece ter considerado o presente aresto. Na verdade, a decisão quanto à extinção ou não da instância, não dependia de se considerar ou não contenciosamente recorrível o acto administrativo que se pronunciou sobre a Informação Prévia (Aliás, a sentença revogada pelo acórdão fundamento não necessitou de fazer apelo a tal questão, para decidir como decidiu). E, este Supremo Tribunal no acórdão de 17/5/2005, p. 182/05, embora tenha considerado contenciosamente recorrível o acto desfavorável ao pedido de Informação Prévia, decidiu em sentido inverso ao do acórdão fundamento que “Mantendo-se os pressupostos de facto e de direito, uma vez indeferido o pedido de licenciamento da obra em causa, consumindo os efeitos desfavoráveis da informação prévia negativa, não há efeitos lesivos independentes e actuais que justifiquem a respectiva impugnação contenciosa autónoma.” Maria Angelina Domingues

Sumário

I- A oposição de julgados não exige identidade de preceito legal, mas de questão fundamental de direito.

II- É acto administrativo negativo, contenciosamente recorrível, a pronúncia desfavorável da câmara municipal sobre pedido de informação prévia sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística, formulado ao abrigo do regime previsto nos artigos 14º a 17º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação aprovado pelo DL nº 55/99, de 16 de Dezembro.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, S.A, sociedade comercial anónima, com sede na …, 271, Vila Nova de Gaia, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação de despacho do Vereador da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, de 14/11/2002, de indeferimento de pedido de informação prévia sobre a viabilidade de construção de uma obra particular.

Pela sentença de fls. 119-125 o TAC considerou procedente a alegada violação do disposto no art. 100º do CPA e deu provimento ao recurso contencioso.

Inconformadas, a impugnante e a autoridade administrativa, recorreram da decisão para o Supremo Tribunal Administrativo.

Por acórdão de 12 de Julho de 2007, proferido, a fls. 193-200 dos autos, a 1ª Secção deste STA, decidiu:

a) conceder provimento ao recurso do Sr. Vereador da Câmara Municipal de V. N. de Gaia e, revogando-se a sentença recorrida, rejeitando-se o recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição;

b) julgar prejudicado o conhecimento do recurso interposto pela A…, S.A.

1.1. Não se conformando, a A…, S.A. recorre do acórdão da Secção para o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal Administrativo, por oposição com o julgado no acórdão deste mesmo Supremo Tribunal, de 15 de Janeiro de 2003, proferido no processo nº 926/02.

Na sua alegação, apresentada para fundamentar a oposição, formulou as seguintes conclusões:

a) Está em causa e esta será a questão a decidir, se o indeferimento de um pedido de informação prévia acerca de determinada viabilidade construtiva configura um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia sobre uma concreta operação urbanística e, portanto, contenciosamente impugnável, ou se, pelo contrário, se trata de um acto prévio sem eficácia lesiva não susceptível de ser sindicado.

b) De acordo com o Acórdão recorrido, o Tribunal entendeu que tal indeferimento não constitui acto susceptível de ser autonomamente impugnado.

c) De acordo com o acórdão fundamento, as deliberações sobre o pedido de informação prévia são autonomamente recorríveis, nomeadamente quando há indeferimento.

d) A questão de direito é a mesma nos dois acórdãos, questão que resulta neles expressamente controvertida.

e) Apesar da legislação ter mudado formalmente, uma vez que o acórdão recorrido é proferido no âmbito do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (aprovado pelo DL 555/99, de 16 de Dezembro) e o acórdão fundamento é emitido no âmbito do Regime Jurídico dos Loteamentos (aprovado pelo DL 448/91, de 29 de Janeiro), as normas legais aplicadas têm idêntico conteúdo.

f) Na verdade, o art. 7º e 7º-A do DL 448/91, de 29 de Janeiro correspondem à disciplina prevista actualmente nos arts. 14º e segs. do RJUE, principalmente na sua relação com a aprovação posterior da operação urbanística a que respeitam, pois em ambos os regimes se consagra a regra de que o conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano a contar da data da sua comunicação ao requerente (art. 7º-A do DL 448/91, de 29 de Janeiro e art. 17º do RJUE).

Termos em que deve ser reconhecida e declarada a oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, ambos deste tribunal.

1.2. O Exmº Magistrado do Ministério Público, no seu douto parecer de fls. 243-245, pronunciou-se no sentido de declarar verificada a oposição de julgados.

1.3. Por despacho proferido a fls. 246 o relator julgou verificada a oposição e ordenou a notificação das partes para alegarem, querendo, seguindo os autos a tramitação prevista nos arts. 767º e 768º do CPCivil, na redacção anterior à que foi introduzida pelo DL nº 329-A/95, de 12.12.

1.4. A recorrente apresentou alegação com as seguintes conclusões:

A questão controvertida a decidir é saber se a resposta negativa da Administração aos pedidos de informação prévia que lhe são submetidos para apreciação da viabilidade de futuros pedidos de licenciamentos é imediatamente lesiva para o requerente e, como tal, se pode ser impugnada contenciosamente.

O pedido de informação prévia é uma faculdade reconhecida a qualquer interessado de solicitar à câmara municipal informação prévia sobre a possibilidade de realizar certa operação urbanística.

Este é um expediente legal que “constitui um instrumento de segurança dos particulares, diminuindo os riscos de não aprovação do projecto de obra, cujos custos são normalmente elevados” – Fernando Alves Correia, in As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português, Coimbra, 1993, pp 132, nota 77.

Os particulares têm interesse em saber a posição da administração (que vincula a posterior decisão) antes de fazer o pretendido de licenciamento que implica avultadas despesas.

Mas mesmo no caso de a Administração dar resposta negativa ao pedido de informação prévia demonstrando assim a intenção em indeferir o posterior pedido de licenciamento (se apresentado nas mesmas condições), tem que o fazer de forma fundamentada, obrigando-se a deferir o pedido de licenciamento se o particular corrigir os vícios apontados na fundamentação da resposta negativa ao pedido de informação prévia – art. 16º, nº 4 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (doravante apenas RJUE).

Neste sentido, qualquer que seja a resposta dada ao pedido de informação prévia a administração vincula a posição que irá ter que adoptar a posteriori.

Do exposto, resulta claro, que “a informação prévia fornecida pela câmara municipal não é uma mera actuação de natureza declarativa mas um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia (de forma prévia ou antecipada) sobre uma determinada operação urbanística” – Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in REGIME JURÍDICO DE URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO COMENTADO, Almedina, 2006, pp. 157.

Estamos assim perante um acto administrativo prévio que, embora não autorizando ainda o interessado a realizar a pretensão, vincula a decisão final do procedimento de licenciamento ou autorização.

Mas este carácter vinculativo funciona tanto para resposta à informação positiva, como para a resposta negativa:

«Convém referir, neste momento, os efeitos da informação prévia desfavorável, já que se considera ser o conteúdo da informação prévia vinculativa, não apenas nos casos em que a informação seja favorável à pretensão do particular, mas também naqueles casos em que a câmara municipal decide uma informação desfavorável, indicando os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a cumprirem-se as normas estabelecidas. Com efeito, a informação terá também, neste caso, carácter vinculativo na medida das informações fornecidas ao requerente (assim será, por exemplo, se a câmara municipal emitiu informação desfavorável sobre a possibilidade de realizar determinada obra, indicando que ela será susceptível de aprovação se a edificação pretendida tiver menos um piso). Neste caso, tendo sido proferida uma informação prévia desfavorável indicando os termos em que o projecto se conformaria à ordem jurídica, se o projecto posteriormente apresentado para autorização se adequar à informação prestada, a câmara municipal deverá licenciar a obra ou a operação de loteamento, pois, também neste sentido, a informação é vinculativa» - Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes (ob. cit. pp. 164).

É que, a não ser assim, fácil seria a câmara municipal sempre indeferir o pedido de informação prévia, nunca ficando vinculada e sem que o particular pudesse questionar judicialmente essa decisão, por muito errada e ilegal que ela fosse.

O princípio base é claro:

O particular tem direito a que um pedido de informação prévia por si apresentado seja decidido de acordo com a lei e os regulamentos aplicáveis.

Com o indeferimento do pedido de informação prévia, o particular fica imediatamente lesado, porque fica privado das vantagens que a decisão positiva lhe facultaria:

· vinculação ao conteúdo da informação pela entidade licenciadora da operação urbanística;

· dispensa, no âmbito do procedimento de licenciamento ou autorização, de consulta das entidades exteriores ao Município que hajam sido consultadas em sede de pedido de informação prévia;

· redução a metade, no procedimento de licenciamento ou autorização em virtude de presumível entrada em vigor dos planos de ordenamento do território ao abrigo do art. 13º do RJUE.

Estas vantagens não são meramente hipotéticas; são reais e concretas e justificam que o particular tenha interesse, e direito, em obter uma decisão favorável ao seu pedido, se isso for legal.

O Supremo Tribunal Administrativo, para além do acórdão fundamento, entendeu já noutras ocasiões que essa lesividade existe. Assim, no acórdão de 17 de Maio de 2005 (procº 0182/05), a propósito precisamente de um indeferimento de um pedido de informação prévia, julgou-se:

«Apreciemos agora a questão na vertente prospectiva. Também aqui se lhe detecta idoneidade lesiva. Definiu ex novo a situação em desfavor da requerente, frustrando o interesse de ver a Administração vinculada, nos termos legais, em licenciamento futuro».

Aliás, este Tribunal pronunciou-se diversas vezes sobre vícios em indeferimento de pedidos de informação prévia, pressupondo, obviamente, a sua impugnabilidade contenciosa (vejam-se entre muitos outros, apenas recentemente e para além dos já citados, acórdão de 31 de Outubro de 2007, proc. 0571/07; acórdão de 5 de Julho de 2007, procº 01185/06; acórdão de 22 de Maio de 2007, proc. 0125/07; acórdão de 2 de Março de 2005, proc. 02017/03; acórdão de 2 de Julho de 2002, procº 48390).

Como se referiu, a natureza jurídica da resposta da administração ao pedido de informação prévia como verdadeiro acto administrativo, tal como definido no artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo, é clara, sendo um verdadeiro acto administrativo, normalmente chamado de acto prévio. Esta decisão prévia, porque vinculante, apenas poderá ser alterada ou eliminada através dos regimes de revogação ou anulação dos actos administrativos (cfr. FILIPA URBANO GALVÃO, ob. cit., pág. 52).

No que respeita à definitividade deste acto cumpre esclarecer que o pedido de informação prévia está inserido num procedimento prévio, eventual e autónomo que não se confunde com o procedimento tendente ao licenciamento de uma obra. Estamos, portanto, perante dois momentos distintos que não se confundem.

Assim, para além da definitividade e executoriedade (eficácia), previstas no artigo 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, a resposta negativa (ilegal) a um pedido de informação prévia mostra-se imediatamente lesiva para o requerente, como acima se demonstrou, pelo que é directamente impugnável.

A lesividade do pedido de informação prévia é imediata e actual, pelo que esse acto é sindicável judicialmente, devendo o conflito de jurisprudência ser decidido nesse sentido.

A decisão recorrida violou o disposto nos arts. 14º e 17º do RJUE e art. 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e art. 268º da Constituição da República.

Nestes termos e nos mais de Direito, que Vossas Excelências suprirão, deve este Meritíssimo Tribunal Pleno, resolver o presente conflito de jurisprudência em conformidade com a decisão proferida no douto Acórdão fundamento, reconhecendo a sindicabilidade judicial da resposta negativa aos pedidos de informação prévia e, a final, concedendo provimento ao recurso,

Assim se fazendo inteira e sã JUSTIÇA!

1.5. O autor do acto administrativo contenciosamente impugnado, Vereador do Ordenamento do Território, Planeamento Urbanístico e Paisagem Urbana da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, contra-alegou, concluindo:

1º O Acórdão recorrido e o Acórdão fundamento não só não aplicam a mesma norma jurídica como também se fundam em critérios legais diferentes e as situações de facto são distintas, sendo também distintos os efeitos legais da informação desfavorável de cada um dos casos, pelo que não se verifica oposição de julgados.

2º No Acórdão recorrido estamos perante uma informação prévia desfavorável prestada nos termos e ao abrigo dos artigos 14º e 17º do Regime Jurídico e da Edificação constante do DL 555/99, de 16 de Dezembro, regime ainda em vigor, e no âmbito do licenciamento de obras particulares.

3º O Acórdão fundamento refere-se à deliberação sobre pedido de informação prévia em loteamento prestada nos termos e ao abrigo dos artigos 7º e 7º-A do DL 448/91, de 29 de Novembro, que aprovou o regime jurídico das operações de loteamento e de obras de urbanização, já revogado.

4º Além disso, os efeitos dos dois regimes também não são idênticos, enquanto face ao regime do DL 448/91 a lei é expressa e clara em aceitar a impugnabilidade da deliberação do pedido de informação prévia ao atribuir-lhe expressamente o carácter de ser constitutiva de direitos, no regime do DL 555/99 (que, entre outros, revogou o regime do DL 448/91), a lei continua a ser expressa e clara em não atribuir esse efeito ao “conteúdo da informação prévia aprovada”.

5º O DL 555/99 não só atribui relevância jurídica apenas à informação prévia aprovada e não à desfavorável como também expressamente apenas lhe fixa o efeito de vincular as entidades na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento.

6º De qualquer modo, sempre se refira que a tese a perfilhar deverá ser a constante do Acórdão recorrido que se encontra bem fundamentada e alicerçada no regime do DL 555/99, de 16 de Dezembro.

7º O disposto designadamente nos artigos 14º a 17º do DL 555/99, é claro, no sentido de definir a informação prévia como uma informação que se inicia com um pedido de informação. E, sabendo o legislador exprimir-se, não há motivos para chamar informação prévia a uma actuação que se pretende que o não seja.

8º A entidade recorrida quando presta a informação prévia dá a sua opinião sobre a proposta apresentada, transmite ao requerente os seus conhecimentos sobre os condicionamentos existentes para o local e não toma uma decisão de licenciamento ou não, mesmo que antecipada, sobre o projecto apresentado.

9º Lendo atentamente o disposto no artigo 17º do RJUE verifica-se que o carácter vinculativo é só atribuído ao conteúdo da informação prévia aprovada, isto é, favorável.

10º A informação prévia desfavorável não compreende a decisão do pedido de licenciamento.

11º O requerente não está impedido de apresentar um pedido de licenciamento com a mesma proposta apresentada no PIP e a câmara não está impedida de considerar que informou mal no PIP e de aprovar o pedido de licenciamento da mesma proposta.

12º O carácter vinculativo da informação favorável é só pelo prazo de um ano e relativamente à mesma proposta. Pelo que, a haver direitos adquiridos, isto é, o direito ao licenciamento (e não o direito de promover e executar a operação urbanística apreciada, como é referido na sentença), é só quando exista informação favorável, é só no prazo de um ano e é só se o projecto apresentado corresponder na íntegra ao apreciado no PIP.

13º A informação prévia desfavorável que apenas informa ao requerente que, de acordo com os instrumentos de planeamento e ordenamento em vigor, o conteúdo do seu direito de construir não abrange o que pretende, não há lesão de qualquer direito ou interesse legalmente protegido do mesmo nem tão pouco a definição da situação jurídica do particular.

14º Em face do exposto, deverá ser proferido Douto Acórdão que perfilhe o entendimento de que a pronúncia desfavorável sobre pedido de informação prévia, nos termos do artigo 17º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, não tem capacidade lesiva, pelo que é inimpugnável contenciosamente.

1.6. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“A meu ver, o recurso não merece provimento.

De facto, conforme se refere no douto Acórdão recorrido, “a pronúncia emitida por uma Câmara Municipal, em sede de informação prévia, sobre a possibilidade de realização de determinada obra sujeita a licenciamento municipal tem conteúdo meramente informativo”.

Nesse sentido, o parecer emitido a fls. 178 a 190, que mantenho, improcedendo, assim, as conclusões das alegações de recurso, em oposição ao decidido no Acórdão recorrido”.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

I) O acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos:

1. Em 14/06/2002 a Recorrente apresenta nos serviços do Recorrido um pedido de informação prévia para obras de edificação, acompanhado de vária documentação.

2. Sobre este pedido foi emitida em 22/10/2002 a informação com a referência 1-8022/02, onde é proposta a emissão de informação desfavorável ao pedido apresentado pelos motivos aí indicados.

3. Sobre esta informação recaiu em 14/11/2002, o despacho do Vereador Prof. Doutor B…com o seguinte conteúdo "Concordo. Oficie-se".

4. Por ofício datado de 18/11/2002, com a referência 1895/02, foi a Recorrida notificada da decisão que recaiu sobre o pedido de informação prévia que havia apresentado, bem como da fundamentação que presidiu à mesma.

II) O acórdão fundamento teve por base os seguintes factos:

1 Em 8/10/99 E.., Lda e F… requereram à CM do Entroncamento o licenciamento de uma operação de loteamento de um prédio sito no …., inscrito na matriz rústica parte do art. 4º secção C-1 e descrito na CRP sob o n.º 00681;

2. Este pedido deu origem ao processo camarário 9/99 - …;

3. Em 24/3/00 o chefe da DAUOP da CM prestou informação nos termos da qual deveria pedir-se estudo jurídico antes da aprovação dos estudos referentes aos loteamentos das zonas norte e sul, no tocante à área destinada a verde urbano junto ao IP 6, bem como os requerentes procederem à alteração da proposta de ocupação de armazéns para equipamento a poente da rua F;

4. Em 27/3/00 a CM deliberou obter parecer jurídico conforme indicado no parecer do chefe da DAUOP;

5. Por ofício de 5/4/2000 a CM notificou o gerente da firma F… da deliberação de 27 de Março, nos seguintes termos:

“Em relação à zona sul deverá ser alterada a ocupação proposta de armazéns, a poente do arruamento F para equipamento, de acordo com o preconizado na planta de síntese do PDM (planta 21) e que constituirá área de cedência.”

“Em relação à zona norte, a situação será viabilizada, viabilização esta condicionada à emissão de parecer jurídico por parte do Dr. G…, já solicitado, no tocante à área destinada a verde urbano junto ao IP 6”;

7. Por deliberação de 29/5/00 a CM deliberou indeferir o estudo prévio da urbanização …, II fase, Sul e Norte, com base no parecer da CCR;

8. Em 8/10/99 H… Ldª e F…, Ldª, requereram à CM do Entroncamento o licenciamento de uma operação de loteamento de um prédio sito no … Entroncamento, inscrito na matriz rústica art. 3º secção C-1 e descrito na CRP sob o n.º 02420;

9. Este pedido deu origem ao processo camarário 10/99, Urbanização do …;

10. Em 24/3/2000 o chefe da DAUOP da CM prestou informação nos termos da qual deveria pedir-se estudo jurídico antes da aprovação dos estudos referentes aos loteamentos das zonas norte e sul, no tocante à área destinada a verde urbano junto ao IP 6, bem como os requerentes procederem à alteração da proposta de ocupação de armazéns para equipamento a poente da rua F;

11. Por ofício de 5/4/00 a CM notificou o gerente da firma H… da deliberação de 27 de Março, nos seguintes termos: “apreciou esta câmara municipal, em reunião ordinária realizada em 27/3/00, o estudo apresentado...tendo deliberado viabilizar o mesmo com os seguintes condicionalismos: em relação à zona sul deverá ser alterada a ocupação proposta de armazéns, a poente do arruamento F para equipamento, de acordo com o preconizado na planta de síntese do PDM (planta 21) e que constituirá área de cedência; em relação à zona norte, a situação será viabilizada, viabilização esta condicionada à emissão de parecer jurídico por parte do Dr. G…, já solicitado, no tocante à área destinada a verde urbano junto ao IP 6”

12. Por requerimento entrado em 5/4/00 H… e F… Ldª, requereram a aprovação da solução de ocupação reformulada;

13. Por ofício de 00/05/30 a Câmara Municipal comunicou aos gerentes de H…, Ldª, F… Ldª que por reunião de 00/05/29 a Câmara Municipal deliberou indeferir o estudo prévio da urbanização … – 2ª fase, com base no parecer da CCRLVT;

14. Em 01-01-04 deu entrada neste tribunal recurso contencioso interposto por H… Ldª, F…, Ldª., E… Ldª e F… contra a Câmara Municipal do Entroncamento, pedindo a declaração de nulidade da deliberação de 00-07-31, nos seguintes termos: “... as .. recorrentes requereram na CME o licenciamento de uma operação de loteamento – Urbanização do … ... Em 00-04-13... apresentaram na CME alterações aos pedidos de loteamento. Em reunião da CME de 00-07-31 foi deliberado em deliberação conjunta que tendo sido colocadas à votação as petições dos requerentes para obtenção do licenciamento das operações de loteamento (processos de loteamento 9/99 e 10/99 ... foram as mesmas indeferidas ...”.

2.2. O DIREITO

2.2.1. No presente recurso o recorrente defende que os acórdãos em comparação perfilharam soluções opostas sobre a questão jurídica fundamental de saber “se o indeferimento de um pedido de informação prévia acerca de determinada viabilidade construtiva configura um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia sobre uma concreta operação urbanística e, portanto, contenciosamente impugnável” (sic)

Vejamos.

Os pressupostos do recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, previsto na alínea b) do artigo 24º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, são, em tudo, similares aos que estavam previstos no artigo 763º do Código de Processo Civil para o “recurso para o Tribunal Pleno”, tornando-se, pois, necessário que os acórdãos em confronto hajam sido proferidos no âmbito de aplicação dos mesmos critérios legais e que hajam perfilhado soluções opostas, ou seja, que tenham aplicado aqueles critérios de forma divergente a idênticas situações de facto. Para ocorrer a aventada oposição é, pois, indispensável que haja identidade, semelhança ou igualdade substancial da situação de facto, não havendo oposição de julgados se as soluções divergentes tiverem sido determinadas, não por diversa interpretação jurídica, mas pela diferenciação da situação de facto sobre que recaíram.

É, também, necessário que as decisões em comparação hajam assumido forma expressa, não bastando a simples invocação de decisões implícitas.

E não basta a simples oposição entre as razões ou argumentos conformadores das decisões finais, só sendo de considerar as decisões constantes dos acórdãos em oposição e não meras divergências de afirmações na parte expositiva dos acórdãos.

Na falta de qualquer destes requisitos não há, pois, oposição relevante.

Dito isto, importa, então, indagar se, sim ou não, estão verificados todos os referidos requisitos.

Ora, nas discriminações supra em I) e II) de 2.1, correspondentes, respectivamente, à base factual das decisões do acórdão recorrido e do acórdão fundamento, pode ver-se que, a despeito de num caso estar em causa um licenciamento de uma obra para habitação particular e, no outro, se buscar o licenciamento futuro de uma operação de loteamento urbano, as decisões judiciais em confronto incidiram sobre situações de facto nas quais, apesar das diferenças, é detectável uma semelhança substancial: ambas se reportam a indeferimentos de pedidos de informação prévia sobre a viabilidade de propostas urbanísticas.

E, como se verá no decorrer da exposição que se segue, as soluções divergentes dos arestos em confronto foram determinadas por diversa interpretação jurídica e não por aquilo que é diferente em ambas as situações de facto.

Para melhor compreensão passamos a transcrever, na parte que interessa, o discurso jurídico justificativo das decisões em comparação:

Acórdão recorrido

“(…) Nos termos do n.º 1 do art. 14º do DL n.º 555/99, de 16/12, “qualquer interessado pode pedir à Câmara Municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamentos legais e regulamentares, nomeadamente relativos a ..… índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão.”

Pedido esse a que a Administração tem de dar resposta, favorável ou desfavorável, sendo que “o conteúdo da informação prévia aprovada vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística a que respeita, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de um ano a contar da data de notificação da mesma ao requerente.” – vd. nº 1 do art. 14.º do mesmo diploma.

O que quer dizer que, de harmonia com as transcritas normas, o único direito que a prestação de uma informação favorável à pretensão faz nascer na esfera jurídica do Requerente é o direito de exigir a aprovação do seu pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística, desde que este, como é evidente, se contenha dentro dos parâmetros da informação prestada e desde que a sua apresentação se faça no ano imediato à notificação da informação.

O que significa que o pronunciamento - favorável ou desfavorável – sobre a pretensão do Requerente em sede de informação prévia não constitui o acto final, o acto definidor da sua situação jurídica no tocante ao licenciamento da obra que o mesmo pretende erigir, constituindo apenas uma mera antecipação da provável decisão final da Administração.

E, porque assim, a informação favorável é incapaz de fazer nascer imediatamente na esfera jurídica do Requerente o direito à construção, muito embora seja certo que a mesma enriquece a sua esfera jurídica já que lhe atribui o direito de exigir o deferimento do pedido de licenciamento se este se contiver dentro dos limites da informação prestada. E, concorrentemente, faz nascer na esfera jurídica da Câmara uma obrigação vinculativa de deferimento do futuro pedido de licenciamento desde que este, como se disse, não exceda o conteúdo da informação prestada.

Aquela informação é, pois, um acto provisório, um acto que antecipa aquela que, muito provavelmente, será a posição final da Câmara, sem que essa provisoriedade autorize a que se qualifique essa informação como um mero acto precário sem reflexos externos, isto é, como um acto que a Administração pode modificar a todo tempo por sua simples vontade nem tão pouco como um acto meramente declarativo, visto que, sendo favorável, a mesma é constitutiva de direitos. Mas, sublinhe-se, o direito constituído por essa informação favorável não é o direito à construção mas sim, e apenas, o direito a que a Administração decida o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada.

Nesta conformidade, a primeira conclusão que se impõe retirar é a de que o acto final da Administração, o acto que define a situação jurídica do interessado é o que, na sequência do pedido de licenciamento, decide se este é, ou não, deferido. Só esta decisão é susceptível de ter capacidade lesiva e, consequentemente, só ela pode constituir objecto de impugnação judicial.

O que vale por dizer que, nesta matéria, a lesividade do acto é incindível da sua definitividade e é esta reunião de atributos que o torna judicialmente recorrível.

Nesta conformidade, e concordantemente, a pronúncia desfavorável sobre a pretensão do Requerente não faz nascer na sua esfera jurídica qualquer direito.

Sendo assim, e sendo que a mesma, por um lado, não constitui a última palavra da Administração e, por outro, não tem aptidão lesiva resta concluir que é irrecorrível.”

Acórdão fundamento

“(…) O relato que antecede faz-nos saber que os ora Recorrentes e C... e D... (estes últimos vieram a ser declarados parte ilegítima), apresentaram, autonomamente, em 8/10/99 dois pedidos de licenciamento de loteamento destinados a dois prédios diferentes (os identificados na petição inicial), o que motivou a instauração de dois processos autónomos, os processos n.ºs 9/99 e 10/99.

Todavia, os Recorrentes, em 28/2/00, apresentaram na Câmara Municipal do Entroncamento um pedido de informação prévia sobre a possibilidade de realizar uma única operação de loteamento que abrangesse esses dois prédios, a que foi dada a designação de “Estudo Prévio da Urbanização Casal Saldanha – 2.ª Fase Norte/Sul.

Aquela Autarquia, depois de colher o parecer da CCRLVT, indeferiu este pedido de informação prévia por deliberação de 29/5/00, o acto aqui impugnado – vd. fls. 11.

E, por deliberação de 31/7/00 indeferiu, também os pedidos de licenciamento formulados em 8/10/99, o que deu origem à interposição de recurso contencioso de anulação que se encontra pendente no Tribunal recorrido.

Perante esta realidade o Sr. Juiz a quo considerou que a decisão que recaiu sobre o pedido de informação prévia deixara de ser relevante, na medida em que a Autoridade Recorrida emitira já pronúncia definitiva sobre o pedido de loteamento daqueles prédios e que esta era a única que se reflectia negativamente na sua esfera jurídica – “aquilo que, afinal, releva, que verdadeiramente importa é a decisão final de deferimento ou indeferimento de loteamento ...”.

Deste modo, e na opinião do Sr. Juiz a quo, o indeferimento do pedido de loteamento consumira o indeferimento do pedido de informação prévia – este, no fundo, fora arredado por aquele pedido e tornara-se irrelevante – pelo que também seria inútil a apreciação deste recurso contencioso, já que o mesmo tinha por objecto o indeferimento da informação prévia e, com este fundamento, declarou extinta esta instância.

Todavia, ao assim decidir fez errado julgamento.

Na verdade, uma coisa é o pedido de informação prévia e outra bem diferente é o pedido de licenciamento; trata-se de dois pedidos diferentes com vida e efeitos próprios, pelo que deverão ter diferente tratamento. E, se assim é, a deliberação que recair sobre o pedido de informação prévia não pode ser absorvida nem postergada pela deliberação que recair sobre o pedido de licenciamento.

Com efeito, e como se estabelece no art. 7.º-A do DL 448/91, de 29/11, “o conteúdo da informação prévia prestada pela Câmara Municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento” e a deliberação da Câmara sobre um tal pedido “é constitutiva de direitos”.

Sendo assim, tanto a deliberação sobre o pedido de informação prévia como a deliberação sobre o pedido de licenciamento são autonomamente recorríveis, pelo que o recurso que for interposto sobre o indeferimento deste último não torna inútil o conhecimento do primeiro.

E, portanto, a circunstância dos Recorrentes formularem, com pouco tempo de intervalo, tais pedidos e de ambos os pedidos terem sido indeferidos e o seu indeferimento ser objecto de recursos autónomos não consente que se considere que o recurso sobre indeferimento do loteamento absorve ou torna inútil o conhecimento do recurso do indeferimento do pedido de informação prévia.

Não havia, assim, que declarar extinta a instância com os fundamentos constantes da sentença recorrida.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e revogando a decisão recorrida ordenar que os autos baixem ao Tribunal recorrido para que, se nenhuma outra razão impeditiva houver, se conheça das questões suscitadas”.

Num primeiro olhar sobre estes discursos pode ficar a ideia de que os arestos não trataram qualquer problema jurídico comum: o primeiro conheceu da (ir)recorribilidade do acto de indeferimento do pedido de informação prévia e o segundo emitiu pronúncia sobre a extinção da instância, por inutilidade da lide, sendo que, neste contexto, as alusões à recorribilidade da decisão de indeferimento do pedido de informação prévia surgiriam como meros elementos retóricos de persuasão, isto é, como argumentos que sustentam a solução perfilhada, no sentido de in casu não haver lugar à extinção da instância.

A ser assim, como é óbvio, os acórdãos em confronto não conteriam julgados antagónicos.

Todavia, a nosso ver, o acórdão fundamento é passível de uma outra leitura, de acordo com a qual este aresto comporta duas decisões, conexas, mas distintas. Decidiu, é certo, que a lide continuava útil e que não havia lugar a extinção da instância. Mas, para aí chegar foi-lhe imprescindível tomar posição necessária sobre a natureza do acto de indeferimento de informação prévia. Considerou-o como acto administrativo separado do acto de licenciamento e decidiu que o mesmo era autonomamente recorrível, ordenando o prosseguimento do recurso contencioso que o tinha por objecto.

Esta é, do nosso ponto de vista, a melhor leitura e a que, por isso mesmo, devemos perfilhar, tendo em conta que (i) a sentença judicial, é um acto jurídico a interpretar, por força do previsto art. 295º C. Civil, de acordo com o que dispõe o art. 236º/1 do mesmo diploma legal, (ii) é este o sentido, que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, pode deduzir da letra do acórdão fundamento e que (iii) sendo o resultado interpretativo sempre impregnado por este critério normativo, a interpretação da sentença é uma questão de direito sindicável em recurso de revista. Acórdão do Pleno de 2006.10.11 rec. nº 35319A

Ora, nesta interpretação já é detectável contradição de julgados. No acórdão recorrido decidiu-se que a pronúncia desfavorável sobre o pedido de informação prévia é irrecorrível.

No acórdão fundamento diz-se, contrariando o que aquele entendeu, que a deliberação de indeferimento do pedido de informação prévia é recorrível, sendo que esta pronúncia consubstancia uma verdadeira decisão e não meras considerações argumentativas, marginais ou subsidiárias.

Mas, posto isto, outra perplexidade se levanta, dado que os acórdãos em confronto não fizeram aplicação dos mesmos preceitos legais.

O acórdão recorrido reporta-se a indeferimento de pedido de informação prévia sobre a viabilidade de realizar a reabilitação e ampliação de uma construção pré-existente. O pedido foi apresentado ao abrigo do regime previsto nos artigos 14º a 17º do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro são do seguinte teor:

Artigo 14º

Pedido de informação prévia

1- Qualquer interessado pode pedir à câmara municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamentos legais ou regulamentares, nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão.

2- Quando o pedido respeite a operação de loteamento, em área não abrangida por plano de pormenor, ou a obra de construção, ampliação ou alteração em área não abrangida por plano de pormenor ou operação de loteamento, o interessado pode requerer que a informação prévia contemple especificamente os seguintes aspectos, em função dos elementos por si apresentados:

a) A volumetria da edificação e a implantação da mesma e dos muros de vedação;

b) Condicionantes para um adequado relacionamento formal e funcional com a envolvente;

c) Programa de utilização das edificações, incluindo a área bruta de construção a afectar aos diversos usos e o número de fogos e outras unidades de utilização;

d) Infra-estruturas locais e ligação às infra-estruturas gerais;

e) Estimativa de encargos urbanísticos devidos.

3- Quando o interessado não seja o proprietário do prédio, o pedido de informação prévia inclui a identificação daquele bem como dos titulares de qualquer outro direito real sobre o prédio, através de certidão emitida pela conservatória do registo predial.

4- No caso previsto no número anterior, a câmara municipal deve notificar o proprietário e os demais titulares de qualquer outro direito real sobre o prédio da abertura do procedimento.

Artigo 15º

Consultas no âmbito do procedimento de informação prévia

No âmbito do procedimento de informação prévia há lugar a consulta, nos termos do disposto no artigo 19.º, às entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem, nos termos da lei, a informação a prestar, sempre que tal consulta deva ser promovida num eventual pedido de licenciamento da pretensão em causa.

Artigo 16º

Deliberação

1- A câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias contado a partir:

a) Da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 4 do artigo 11.º; ou

b) Da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda

c) Do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.

2- Os pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município são obrigatoriamente notificados ao requerente juntamente com a informação prévia aprovada pela câmara municipal.

3- A câmara municipal indica sempre, na informação aprovada, o procedimento de controlo prévio a que se encontra sujeita a realização da operação urbanística projectada, de acordo com o disposto na secção I do capítulo II do presente diploma.

4- No caso de a informação ser desfavorável, dela deve constar a indicação dos termos em que a mesma, sempre que possível, pode ser revista por forma a serem cumpridas as prescrições urbanísticas aplicáveis, designadamente as constantes de plano municipal de ordenamento do território ou de operação de loteamento.

Artigo 17º

Efeitos

1- O conteúdo da informação prévia aprovada vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística a que respeita, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de um ano a contar da data da notificação da mesma ao requerente.

2- Nos casos abrangidos pelo número anterior, é dispensada no procedimento de licenciamento a consulta às entidades exteriores ao município que se tenham pronunciado no âmbito do pedido de informação prévia, desde que esta tenha sido favorável e o pedido de licenciamento com ela se conforme.

3- É reduzido para metade o prazo para a decisão sobre o pedido de licenciamento ou autorização, sempre que este tenha sido instruído com informação prévia favorável de carácter vinculativo nos termos do n.º 1.

4- Não se suspende o procedimento de licenciamento ou autorização nos termos do artigo 13.º sempre que o pedido tenha sido instruído com informação prévia favorável de carácter vinculativo, nos termos do n.º 1 do presente artigo.

Por sua vez o acórdão fundamento é relativo a indeferimento de pedido de informação prévia sobre a possibilidade de realizar uma determinada operação de loteamento, apresentado ao abrigo do regime dos artigos 7º e 7º-A do DL nº 448/91 de 29 de Novembro, na redacção introduzida pelos Decretos-Leis nºs 334/95 de 28 de Dezembro e Lei nº 26/96 de 1 de Agosto.

É este o texto da lei:

Artigo 7º

Pedido de informação prévia

1- Qualquer interessado pode requerer à câmara municipal informação escrita prévia sobre a possibilidade de realizar determinada operação de loteamento ou obras de urbanização sujeitas a licenciamento municipal e respectivos condicionamentos urbanísticos, nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionamentos que impendem sobre a ocupação, uso e transformação do terreno.

2- O pedido de informação prévia é dirigido ao presidente da câmara municipal, sob a forma de requerimento, e nele devem constar o nome e a sede ou domicílio do requerente.

3- Sempre que o pedido de informação prévia for solicitado por quem não é proprietário do terreno, a resposta da câmara municipal deve ser igualmente notificada ao respectivo proprietário, se a identidade for conhecida.

4- O pedido de informação prévia é acompanhado dos elementos definidos em portaria conjunta dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

5- Compete à câmara municipal promover a consulta às entidades referidas no nº 1 do artigo 12º, no nº 2 do artigo 40º e nº 1 do artigo 42º, remetendo-lhes, para o efeito, a documentação necessária, no prazo de oito dias, após a recepção do pedido.

6- As entidades consultadas, nos termos do número anterior, devem pronunciar-se exclusivamente no âmbito das suas competências e no prazo de 30 dias a contar da data da recepção do processo.

7- A não recepção do parecer das entidades consultadas dentro do prazo fixado no número anterior entende-se como parecer favorável.

8- Os pareceres das entidades referidas neste artigo só têm carácter vinculativo quando se fundamentam em condicionalismos legais ou regulamentares.

Artigo 7º-A

Deliberação final

1- A câmara municipal delibera no prazo máximo de 15 dias a contar:

a) Da data da recepção do requerimento;

b) Da data da recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidas pelas entidades consultadas ou do termo do prazo estabelecido para a recepção dos mesmos.

2- No caso de deliberação total ou parcialmente desfavorável, a câmara indica, fundamentadamente, os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a serem cumpridas as normas estabelecidas, designadamente as constantes de instrumentos de planeamento.

3- A deliberação da câmara municipal é constitutiva de direitos e da respectiva notificação deve constar, obrigatoriamente, a indicação das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações, bem como a respectiva natureza, condicionam a licença a emitir e dos prazos legais para a respectiva emissão.

4- O conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano, a contar da data da sua comunicação ao requerente.

5- Os pareceres, autorizações ou aprovações emitidos nos termos do artigo anterior devem obrigatoriamente acompanhar a deliberação final.

Ora, comparados os textos legais, percebe-se que, a despeito das diferenças, há identidade de critério normativo, desde logo, quanto aos efeitos da informação prévia. Em ambos os regimes o conteúdo da informação prévia vincula a entidade competente na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado no prazo de um ano a contar da sua notificação ao requerente (vide artigos 17º/1 do DL nº 555/99 e 7º-A do DL 448/91).

E, em ambas as situações, o critério de recorribilidade dos actos administrativos é o que, ao tempo, estava consagrado no art. 25º LPTA.

Esta identidade substancial de regime determina que, para efeitos de oposição de julgados a questão fundamental seja a mesma (o acto de indeferimento de um pedido de informação prévia, seja de edificação, seja de loteamento, produzindo idênticos efeitos externos é, ou não, contenciosamente impugnável?).

Na verdade “a identidade aprecia-se perante uma específica intencionalidade jurídica que, nesta espécie de recurso é impedir o tratamento jurisprudencial desigual de casos iguais” Cf. acórdão do Pleno de 1999.05.27 – recº nº 40 268 e, no contexto de facto e de direito atrás descrito, o problema jurídico, de recorribilidade, que coloca o acto de indeferimento de informação prévia sobre a viabilidade de realizar a reabilitação uma certa obra de construção é o mesmo que suscita o acto de indeferimento de pedido de informação prévia sobre a possibilidade de realizar uma determinada operação de loteamento.

Como este Pleno tem afirmado, com a expressão “relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica”, constante do art. 24º/b) do ETAF o legislador “quis expressar a não exigência de uma identidade formal dos fundamentos jurídicos, mas exigir apenas a identidade das teses jurídicas, ainda que repousando sobre a interpretação de diferentes preceitos (…) Solução que, em contencioso administrativo, mais se justifica, dada a grande diversidade e mobilidade das normas administrativas sobre “questões” jurídicas materialmente idênticas” Cf. acórdãos do Pleno de 1996.10.03 – rec. nº 39 305 e 1997.01.15 – rec. nº 34 275.

Estão, pois, verificados, os pressupostos do recurso por oposição de julgados.

Razão pela qual se confirma o despacho do relator, a fls. 246, e se passa a conhecer do mérito.

2.2.2. O acórdão recorrido julgou contenciosamente irrecorrível o acto de indeferimento de um pedido de informação prévia sobre a viabilidade de levar a cabo uma concreta operação de loteamento. E, como se pode ver na transcrição feita, percebe-se que decisão, está, em síntese, suportada nas seguintes enunciações jurídicas principais:

(i) “o único direito que a prestação de uma informação favorável à pretensão faz nascer na esfera jurídica do Requerente é o direito a exigir a aprovação do seu pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística”;

(ii) “o que significa que o pronunciamento – favorável ou desfavorável – sobre a pretensão do Requerente em sede de informação prévia não constitui o acto final definidor da situação jurídica no tocante ao licenciamento da obra que o mesmo pretende erigir”;

(iii) “a informação favorável é incapaz de fazer nascer imediatamente na esfera jurídica do Requerente o direito à construção, muito embora seja certo que o mesmo enriquece a sua esfera jurídica já que lhe atribui o direito de exigir o deferimento do pedido de licenciamento se este se contive dentro dos limites da informação prestada;

(iv) “aquela informação é, pois, um acto provisório, um acto que antecipa aquela que, muito provavelmente será a posição final da Câmara, sem que essa provisoriedade autorize a que se qualifique essa informação como um acto precário sem reflexos externos, isto é, como um acto que a Administração pode modificar a todo o tempo por sua simples vontade nem tão pouco um acto meramente declarativo, visto que, sendo favorável, a mesma é constitutiva de direitos. Mas, sublinhe-se, o direito constituído por essa informação favorável não é o direito à construção mas sim, e apenas, o direito a que a Administração decida o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada”.

E, posto isto, o acórdão rematou, assim, o seu discurso.

“Nesta conformidade, a primeira conclusão que se impõe retirar é a de que o acto final da Administração, o acto que define a situação jurídica do interessado é o que, na sequência do pedido de licenciamento, decide se este é, ou não, deferido. Só esta decisão é susceptível de ter capacidade lesiva e, consequentemente, só ela pode constituir objecto de impugnação judicial.

O que vale por dizer que, nesta matéria, a lesividade do acto é incindível da sua definitividade e é esta reunião de atributos que o torna judicialmente recorrível.

Nesta conformidade, e concordantemente, a pronúncia desfavorável sobre a pretensão do Requerente não faz nascer na sua esfera jurídica qualquer direito.

Sendo assim, e sendo que a mesma, por um lado, não constitui a última palavra da Administração e, por outro, não tem aptidão lesiva resta concluir que é irrecorrível.”

Pela nossa parte, com o respeito devido, discordamos da conclusão.

O pedido de informação prévia, tal como está regulado na lei, supra transcrita, não se confunde com o direito à informação, consagrado no art. 268º/ 2 da CRP e hoje concretizado no art. 110º do RJUE aprovado pelo DL nº 555/99 de 16 de Dezembro.

É distinto e foi pensado como “instrumento de segurança dos particulares, diminuindo os riscos de não aprovação do projecto da obra, cujos custos são normalmente elevados” Fernando Alves Correia, in “ As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português”, p. 132.

É um instituto que, para o efeito, confere ao interessado a faculdade de, antes de avançar com o procedimento de licenciamento de uma intervenção urbanística, provocar, por parte da câmara municipal, em procedimento próprio, uma decisão prévia, isto é uma pronúncia final autónoma sobre a conformidade do projecto relativamente a determinadas condições das quais depende a posterior decisão da pretensão de autorização ou licença que pretende formular à Administração. Vide, a propósito:

Vasco Pereira da Silva in “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, p. 463

Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, II, p. 263

Filipa Urbano Galvão, in “Os Actos Precários e os Actos Provisórios no Direito Administrativo”, p. 49.

A informação prévia fornecida pela câmara municipal é, pois, um acto administrativo horizontal e verticalmente definitivo que, em procedimento conexo, mas distinto do ulterior procedimento tendente ao respectivo licenciamento, aprecia e resolve antecipadamente certos pontos concretos de uma dada operação urbanística.

Quando favorável, é constitutivo de direitos e durante um ano, a contar da respectiva notificação, consolida juridicamente uma possibilidade objectiva de aproveitamento do solo, que, a um tempo, protege o particular contra as mudanças de critérios de decisão dos órgãos administrativos Freitas do Amaral, ob. cit. p. 263 e obriga a Administração a ponderar essa mesma situação jurídica, como interesse relevante, em regulações urbanísticas supervenientes, podendo, inclusive, se por elas for posta em causa, ser fonte de direito de indemnização, Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes, In “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, p. 168 nos termos previstos no art. 143º/2 do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) Aprovado pelo DL nº 380/99, de 22/9 e alterado pelos Decretos-Leis nºs 53/200, de 7/4 e 310/2003, de 10/12 e pela Lei nº 58/2005, de 29 de Dezembro.

É verdade que não é ainda o acto permissivo do exercício do direito de construir e que a ele se seguirá, necessariamente, outro procedimento administrativo visando o licenciamento.

Mas, define, desde logo, a situação jurídica do interessado quanto à conformidade do projecto com as regras do direito do urbanismo vinculando a Administração, posto que temporariamente, a decidir o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada, colocando o particular numa posição jurídica de vantagem. Como se diz no acórdão recorrido, “enriquece” a respectiva esfera jurídica. Na verdade, se não lhe atribui o direito à construção, confere-lhe, com repercussão patrimonial (pense-se na hipótese, muito comum, de o requerente apenas estar interessado na venda do imóvel e não em levar a cabo, ele próprio, a operação urbanística projectada), o direito de aproveitamento do solo com o conteúdo da informação prévia aprovada.

Quando desfavorável, a informação consubstancia, também, uma inovação, um acto administrativo definitivo, mas negativo. A Administração provocada a praticar um acto com um determinado conteúdo, positivo, recusa - se a fazê-lo, sendo que, como ensina ROGÉRIO SOARES “a negação é um acto com o conteúdo de não fazer ou não produzir os efeitos pretendidos e, como tal, vai alterar as situações jurídicas dos pretendentes “Direito Administrativo”, p. 97”

E não há dúvida que a informação negativa é imediatamente lesiva para o requerente, uma vez que com tal acto administrativo verificativo definitivo se introduz na ordem jurídica, como efeito jurídico novo, a recusa da possibilidade de aproveitamento do solo, nos termos requeridos.

Razão que determina a sua recorribilidade imediata à luz do disposto nos arts. 268º/4 CRP e 25º LPTA.

Deste modo, entendemos que o acórdão fundamento foi o que encontrou a melhor solução para o problema jurídico de que nos ocupamos, enquanto considerou que “uma coisa é o pedido de informação prévia e outra bem diferente é o pedido de licenciamento”, “pedidos diferentes com vida e efeitos próprios” e que “tanto a deliberação sobre o pedido de informação como a deliberação sobre o pedido de licenciamento são autonomamente recorríveis”.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a remessa dos autos à Secção para apreciar das questões cujo conhecimento ficou prejudicado por ter julgado irrecorrível o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Dezembro de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues (vencida, nos termos da declaração de voto que junta) – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido por razões que constam do acórdão recorrido) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.

Declaração de voto

Votei vencida, pois entendo que, no caso, não se verificam os pressupostos do recurso por oposição de julgados, não havendo a divergência imprescindível a este tipo de recursos nas decisões do acórdão recorrido e do acórdão fundamento, que apreciaram questões fundamentais de direito diferentes.

Efectivamente:

No acórdão recorrido estava em causa, apenas, a questão da recorribilidade contenciosa do acto da Câmara Municipal que se pronunciou desfavoravelmente à pretensão do interessado, sobre um pedido de informação prévia quanto a determinada operação urbanística.

A decisão do aresto recorrido julgou irrecorrível o aludido acto camarário.

No acórdão fundamento, estava em causa a questão da extinção ou não da instância em processo de recurso contencioso, quanto à impugnação do acto administrativo que indeferiu pedido de informação prévia de operação urbanística (loteamento), face ao facto de a autoridade recorrida ter já emitido pronúncia desfavorável sobre o pedido de loteamento daqueles prédios, acto esse contenciosamente impugnável.

O acórdão fundamento, revogando a decisão da 1ª instância – que havia declarado extinta a instância, por considerar inútil a apreciação do recurso contencioso, uma vez que face à superveniente decisão desfavorável ao loteamento, a pronúncia quanto à informação prévia era irrelevante – julgou que não era inútil o prosseguimento da instância quanto ao recurso do acto que indeferiu a Informação Prévia de Loteamento, pelo que não havia que declarar extinta a instância quanto ao aludido acto.

Trata-se, como se vê, de questões distintas, não havendo entre as decisões do acórdão recorrido e do acórdão fundamento qualquer similitude formal ou substancial.

A circunstância de o acórdão fundamento, no discurso fundamentador da respectiva decisão ter referido, entre outras considerações, que, “tanto a deliberação sobre o pedido de informação prévia como a deliberação sobre o pedido de licenciamento são autonomamente recorríveis, pelo que o recurso que for interposto sobre o indeferimento deste último não torna inútil o conhecimento do primeiro”, não justifica a existência de oposição de julgados entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, conforme se decidiu no presente aresto do Pleno.

Efectivamente, conforme bem se considerou no acórdão do Pleno de 21.6.2001, de 15.10.99 (in Ap. ao D.R. pag. 1246 e segs.), para que haja oposição, “não basta a simples oposição entre as razões ou argumentos enformadores das decisões finais, só sendo de considerar as decisões constantes dos acórdãos em oposição e não meras divergências de afirmações na parte expositiva dos acórdãos”.

Ao invés do considerado no presente aresto, a afirmação do acórdão fundamento, quanto à recorribilidade contenciosa do acto administrativo que se pronunciou sobre a informação prévia, não é uma decisão, mas uma razão, aduzida por esse aresto para a decisão final.

E, note-se, nem sequer necessária, muito menos imprescindível à decisão do acórdão fundamento, ao invés do que parece ter considerado o presente aresto.

Na verdade, a decisão quanto à extinção ou não da instância, não dependia de se considerar ou não contenciosamente recorrível o acto administrativo que se pronunciou sobre a Informação Prévia (Aliás, a sentença revogada pelo acórdão fundamento não necessitou de fazer apelo a tal questão, para decidir como decidiu).

E, este Supremo Tribunal no acórdão de 17/5/2005, p. 182/05, embora tenha considerado contenciosamente recorrível o acto desfavorável ao pedido de Informação Prévia, decidiu em sentido inverso ao do acórdão fundamento que “Mantendo-se os pressupostos de facto e de direito, uma vez indeferido o pedido de licenciamento da obra em causa, consumindo os efeitos desfavoráveis da informação prévia negativa, não há efeitos lesivos independentes e actuais que justifiquem a respectiva impugnação contenciosa autónoma.”

Maria Angelina Domingues

Referências Legais

Legislação Nacional

CCIV66 ART236 N1 ART295.
DL 559/99 DE 1999/12/16 ART14 ART15 ART16 ART17 ART110.
DL 448/91 DE 1991/11/29 ART7 ART7-A.
DL 334/95 DE 1995/12/28.
L 26/96 DE 1996/08/01.
LPTA85 ART25.
ETAF02 ART24 B.
CONST76 ART268 N2.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC35319A DE 2006/10/11.; AC STAPLENO PROC40268 DE 1999/05/27.; AC STAPLENO PROC34275 DE 1997/01/15.

Doutrina

ALVES CORREIA AS GRANDES LINHAS DA RECENTE REFORMA DO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUÊS PAG132.
VASCO PEREIRA DA SILVA EM BUSCA DO ACTO ADMINISTRATIVO PERDIDO PAG463.
FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VII PAG263 PAG97.
MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES E OUTROS REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO PAG168.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

3. DECISÃO

Declaração de voto

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina