Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
António …………………., devidamente identificado nos autos de ação administrativa comum instaurada contra o Estado português e o Hospital de Santa Maria, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 27/02/2007, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal – Lisboa 2, que julgou a ação totalmente improcedente, no âmbito da qual o Autor peticiona a condenação dos Réus ao pagamento solidário da quantia de € 252.084,22, acrescida de juros de mora à taxa legal até integral pagamento, devida pela rescisão do mandato pelo Autor com justa causa ou, subsidiariamente, ao pagamento solidário da quantia de € 172.767,59, acrescida das remunerações que se vierem a vencer até à data do despacho de exoneração do Autor e ainda dos juros de mora, a título de indemnização por responsabilidade extracontratual, nos termos do artigo 2.º do D.L. n.º 48051, de 21/11/1967.
Formula o aqui Recorrente, nas respetivas alegações (cfr. fls. 559 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores, sintetizadas a fls. 677 e segs.), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“1. - A sentença improcede totalmente no que respeita à decisão de direito, devendo, por isso, ser reformada, padecendo igualmente de nulidade, atento o disposto no art. 668º, n.º 1 als. b), c) e d) do CPC, pois:
2. - Da matéria de facto provada na presente acção resultou que o Recorrente não foi exonerado expressamente nem lhe foi comunicada qualquer decisão expressa relativa à sua exoneração (alíneas D e F da matéria de facto assente).
3. - Entendeu, contudo, a douta sentença recorrida que o Recorrente foi exonerado implicitamente através i) dos actos expressos de nomeação de todos os membros do Conselho de Administração (CA) do Hospital de Santa Maria (HSM), ii) ocupação do gabinete do Recorrente por outro vogal desse CA a partir de 01.06.2004, referindo também que iii) nesse mesmo dia o Recorrente já não despachou qualquer assunto, pois sabia que de tarde ocorreria e posse do novo C.A., tendo-se despedido da pessoa que o secretariava e de outros colaboradores.
4. - Fundamentando esta decisão somente na jurisprudência do STA, citando alguns acórdãos sem indicar quaisquer outras disposições legais.
5. - O Recorrente entende, não obstante e salvo o devido respeito, que não houve acto, implícito que fosse, de exoneração, pelas seguintes razões:
6. - No seu caso concreto, não se verificaram os requisitos enunciados na jurisprudência citada para se dar por verificada a existência de um acto implícito, designadamente e desde logo o requisito de o acto implícito ter que decorrer necessariamente do acto expresso.
7. - Com efeito, dos actos expressos de nomeação de três vogais do CA do HSM não resulta, nem explícita nem implicitamente, a exoneração do Recorrente, nem de qualquer um dos restantes membros do Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria que assim ficaram designados, não podendo ninguém afirmar se o Recorrente foi implicitamente exonerado ou se foi outro de entre os assim nomeados;
8. - Acresce que, a nomeação de três titulares não era incompatível com a subsistência do mandato do Recorrente visto que, nos termos dos n.ºs 2 e 3 do art. 5º do DL 188/2003, de 20/08, o Ministro da Saúde pode determinar que o CA integre mais dois vogais executivos, para além dos dois vogais e Presidente referidos no n.º 1 e, dada a dimensão e complexidade de gestão do Hospital de Santa Maria, essa determinação poderia cabalmente aplicar-se-lhe;
9. - Quanto aos alegados factos de o Recorrente não ter despachado qualquer assunto no dia 01.06.2004 e de se ter despedido da secretária e outros colaboradores, não podem os mesmos relevar para a decisão recorrida pois não constam da matéria de facto, assente ou controvertida, tal como contradizem o provado na Resposta ao Quesito 8: «O A. no dia 1.6.2004 deixou de ter gabinete disponível no HSM e não se demonstrou que tivesse tratado de qualquer assunto de serviço após essa data»;
10. - Quanto à ocupação do gabinete do Recorrente por outro vogal do CA do HSM tal facto não revela a prática de qualquer acto implícito pelos Recorridos e é inaceitável do ponto de vista do direito atendendo a que a exoneração configura um acto administrativo que tem de obedecer a um conjunto de formalidades e trâmites, cuja inobservância determina a respectiva invalidade.
11. - Assim, e em suma, mesmo à luz da jurisprudência citada na douta sentença, não existiu qualquer acto implícito de exoneração, e considerar que tal acto existiu viola os princípios mais elementares do Estado de Direito – boa fé, confiança, segurança, - e os princípios da legalidade, prossecução do interesse público e protecção dos direitos dos cidadãos e as regras mais elementares de ordem técnica e de prudência que a Administração deve submeter a respectiva actuação, princípios que foram violados pelos Recorridos, e que a douta sentença, por arrastamento, também violou.
12. - Em segundo lugar, entende o Recorrente que, mesmo aceitando a existência de uma exoneração implícita, que não aceita, sempre esse acto seria nulo por ofender o conteúdo essencial de direitos fundamentais.
13. - Com efeito, e atendendo a que a exoneração revoga a nomeação feita anteriormente, extinguindo o mandato, tinha o acto de exoneração que ser pessoalmente notificado ao Recorrente, independentemente da publicação que tivesse lugar, em cumprimento dos deveres/direitos constitucionais consagrados no art. 268°/3 da CRP e art. 66° do CPA, sendo este direito à notificação um direito de natureza análoga aos «direitos, liberdades e garantias» constantes do Título II da Parte 1 da CRP - art. 17º, gozando, por isso, do regime estatuído no art. 18° da CRP.
14. - E, contudo, o Recorrente nunca foi notificado dos referidos actos expressos de nomeação - despachos - de onde decorreu, alegadamente, a sua exoneração implícita.
15. - Acresce que o acto administrativo de exoneração do Recorrente, deveria igualmente ser fundamentado, por afectar o direito do Autor ao (ou o seu interesse legítimo no) exercício do cargo de vogal do CA do HSM até ao final do mandato (de 3 anos) para que havia sido nomeado, em obediência ao disposto no art. 268º/3 da CR P, assumindo-se esse direito à fundamentação, à semelhança do direito à notificação, como um direito de natureza análoga aos «Direitos, liberdades e garantias» atrás referidos.
16. - O próprio DL 188/2003, de 20/08 refere no seu art. 9º, n.º 1 que: “Os membros do conselho de administração podem ser livremente exonerados com fundamento em mera conveniência de serviço (…)”, pelo que, muito embora a lei refira que o mandato pode ser revogado livremente, terá ainda assim que, pelo menos, se fundamentar numa razão, que deveria ser invocada e demonstrada, de conveniência de serviço.
17. - Não obstante, e em frontal violação, quer da CRP (art. 268º) quer do próprio DL 188/2003 (art. 9º), de 20/08 e Estatuto do Gestor Público (art. 6º), o acto que alegadamente exonerou implicitamente o Recorrente não só não lhe foi pessoalmente notificado como também não foi fundamentado, não tendo sequer sido alegada «conveniência de serviço».
18. - A douta sentença recorrida violou, assim, os arts. 268º da C.R.P., e os artigos 66º, 123º/1-d), 124º e 125º todos do CPA., sustentando a existência de um acto implícito de exoneração, e desconsiderando os direitos do Recorrente, com assento constitucional, à notificação pessoal e à fundamentação expressa, os quais não poderiam ser limitados ou constrangidos pelo Estatuto do Gestor Público nem pelo DL 188/2003, de 20/08;
19. - A Meritíssima Juiz “a quo” não se pronunciou sobre a inexistência de notificação dos actos expressos ao Recorrente, que ficou demonstrada no processo, e acarretaria a ineficácia e a inoponibilidade destes actos perante o Recorrente, legitimando nessa medida o pedido principal, e obrigando à respectiva apreciação, tal como se não pronunciou sobre a inexistência de fundamentação, também demonstrada, pelo que enferma do vício de nulidade por omissão de pronúncia - art. 668°/1-d) do CPC.
20. - A douta sentença também não especificou os fundamentos de direito que justificaram a decisão acima, limitando-se a citar jurisprudência, não aplicando ou referindo as normas jurídicas ao caso aplicáveis, pelo que deverá nessa parte ser também declarada nula atento o disposto no art. 668°/1-b) do CPC aplicável ex vi do art. 1° do CPTA.
21. - Assim, e no que diz respeito ao pedido principal, entende o Recorrente que não existiu qualquer acto de exoneração, pelo que deveria o pedido ter sido apreciado; e que, mesmo admitindo a exoneração implícita, o facto de os actos expressos não terem sido fundamentados e notificados pessoalmente ao Recorrente, sempre tal acto seria nulo, não produzindo qualquer efeito na ordem juridical.
22. - No que diz respeito ao pedido subsidiário formulado pelo Recorrente, a douta sentença recorrida é igualmente nula e inconstitucional porquanto também absolveu os Recorridos desse pedido fundamentando a decisão, apenas, em decisões anteriores do Supremo Tribunal Administrativo, não referindo quaisquer normas jurídicas ou aplicando-as aos factos (arts. 205º/1 da C.R.P.; 158º do CPC, art. 668º/1-b) e 659º/2 do CPC, aplicáveis ex vi do ad. 1º do CPTA).
23. - Acresce que muito embora se refira que a jurisprudência maioritária qualifica este acto como lícito apenas se refere um acórdão nesse sentido, atendendo a que um dos referidos na sentença reza precisamente o entendimento contrário, conforme demonstrado acima, em sede de alegações.
24. - E tal entendimento não só não é maioritário como, é, no entender do Recorrente inconstitucional, por violar o disposto no art. 22° da CRP, que consagra o princípio da responsabilidade extracontratual do Estado e que não pode ser derrogado quer pelo DL 188/2003, de 20/08, quer pelo DL 464/82, de 09/12.
25. - Sendo os arts. 6º nos. 2 e 4 deste último Decreto-Lei (Estatuto do Gestor Público) materialmente inconstitucionais quando interpretados como restringindo a responsabilidade civil por actos ilícitos praticados pelo Estado ou outras entidades públicas na exoneração de gestores.
26. - Em conclusão, ao considerar o acto de exoneração do gestor público como um acto de gestão pública lícito susceptível de apenas conferir ao gestor a indemnização limitada prevista no art. 6° do Estatuto do Gestor Público, a douta sentença recorrida violou as disposições plasmadas no art. 22° da CRP e no Decreto Lei n.º 48051, que regem sobre a responsabilidade extracontratual do Estado.
27. - A exoneração configura um acto administrativo (extintivo ou revogatório) e está sujeito a exigências de forma, obrigando a trâmites que se destinam a garantir a correcta formação ou execução da decisão administrativa e o respeito pelos direitos e interesses dos particulares, e cuja falta de observância determina a invalidade das decisões;
28. - A exoneração deve operar-se por despacho do Sr. Ministro da Saúde, sujeito a publicação no D. R. - art. 8º e 9º do Decreto-Lei n. º 188/2003, de 20/08 e arts. 2º/2,3 e art.6º do Decreto-Lei n.º 464/82, de 09/12 (Estatuto do Gestor Público) e art. 34º/1-c) do Decreto-Lei n.º 427/89, de 07/12;
29. - Ora, a actuação concreta do Estado (Sr. Ministro da Saúde) foi, pois, com o devido respeito, comprovadamente violadora da lei, designadamente das disposições legais referidas que lhe exigiam produzir um acto formal de exoneração, devidamente fundamentado, notificado e publicado - art. 8º e 9º do DL 188/2003, de 20/08, arts. 2º/2,3 e art. 6º do Estatuto do Gestor Público aprovado pelo DL 464/82, de 09/12, art. 66º, 124º n.º 1 ai. a) do CPA; arts. 17º, 18º, 22º e 268º/1,3 da CRP, e ainda o art. 34º/1-c) do Decreto-Lei n.º 427/89, de 07/12);
30. - Violações de lei em que a douta douta sentença recorrida incorreu também.
31. - A actuação do Estado violou do direito do Recorrente ao seu bom-nome e a ser tratado com respeito, justiça e dignidade (art. 70º e 72º do Código Civil), bem como os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos (art. 266º da C.R.P., e arts. 3º e 4º do C.P.A.);
32. - E da igualdade, imparcialidade, confiança e boa fé consagrados no art. 266°/2 da CRP e 3° e 4° do CPA.
33. - Direitos e princípios que douta sentença igualmente violou, por arrastamento.
34. - Ficou, assim, manifestamente demonstrada no processo a conduta antijurídica e, por isso, ilícita, do Recorrido Estado Português, tal como o requisito da “culpa”, que, no caso, não foi afastada, pois, não logrou o Recorrido afastar a presunção de culpa consagrada no art. 493°/1 do CCivil, cuja aplicação ao domínio da responsabilidade extracontratual por actos de gestão pública do Estado é sufragada pela jurisprudência maioritária dos nossos Tribunais superiores.
35. - Tendo os restantes requisitos desta responsabilidade ficado claramente demonstrados nos autos, pelo que se impunha decisão diversa daquela que foi tomada pela Meritíssima Juiz a quo, improcedendo totalmente de direito, e padecendo objectivamente de nulidade por omissão de pronúncia, pois deveria ter apreciado o pedido subsidiário formulado pelo Recorrente e não o fez sem razão válida. - art. 668°/1-d) do CPC.
36. - No que diz respeito à Recorrida HSM, que era parte no contrato de prestação de serviços por tempo determinado celebrado com o Recorrente, a respectiva actuação foi também comprovadamente violadora da lei, e do direito do Recorrente ao seu bom nome e a ser tratado com respeito, justiça e com dignidade, e bem assim os deveres de boa administração e prudência, os princípios da legalidade, prossecução do interesse público, justiça, proporcionalidade, igualdade e imparcialidade, confiança e boa fé acima referidos.
37. - A Recorrida HSM agiu, assim, ilícita e ainda culposamente, na medida em que não logrou provar que desenvolveu uma actividade diligente, prudente e legítima, não afastando, nessa medida, a presunção de culpa plasmada no art. 493°/1 do CC que se lhe aplica.
38. - A afirmação contida na sentença de que «No caso em apreço, não se ofereceram dúvidas ao HSM que tinha ocorrido uma exoneração, em face da factualidade já antes referida, tendo mesmo pedido o parecer jurídico junto a fls. dos autos, no qual se concluiu ter existido acto implícito de exoneração», não poderá ser tomada em conta sob pena de determinar a nulidade da douta sentença recorrida por excesso de pronúncia, nos termos do ad. 668º/1-d) do CPC;
39. - A mera cópia de um parecer jurídico junto pela Recorrida não poderia ter sido atendida na causa para efeito algum (art. 548º do CPC), visto que o Recorrente impugnou a sua junção aos autos, mais requerendo a junção do original, não se havendo a M.mª Juiz pronunciado em qualquer um dos casos;
40. - A indemnização requerida deveria ser calculada nos termos dos artigos 562º e ss. do Código Civil, uma vez que pedido principal consistia na condenação dos Recorridos no pagamento de uma indemnização decorrente dos prejuízos sofridos na sequência da revogação, por justa causa, do mandato, operada por carta dirigida à Recorrida em 08.11.2004, com fundamento no art. 1167°, ai. d) do C. Civil aplicável ex vi do disposto nos arts. 8º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20 de Agosto, e art. 3º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro (Estatuto do Gestor Público) - vide quesito 9;
41. - E o pedido subsidiário consistia na condenação dos Requeridos em indemnização por responsabilidade extracontratual ao abrigo do disposto no art. 2° do DL 48051, de 21/09/1967, visando reconstituir a situação actual hipotética em que o Recorrente se encontraria se não tivesse ocorrido a lesão determinante da obrigação de indemnização, abrangendo, como tal, todos os benefícios e regalias que o Recorrente usufruía enquanto voga do CA do HSM;
42. - Pelo que a douta sentença recorrida improcede de direito quando concluiu que os demais suplementos e regalias que o Recorrente gozava (despesas de representação, subsídio de almoço, uso de viatura oficial etc) não lhe seriam em caso algum devidos ao disposto no n.º 2 do art. 6° do DL 484/82.
43. - Improcede igualmente de direito a douta sentença recorrida no que ao pedido de juros diz respeito, pois, ao Recorrente são devidos juros resultantes do atraso no pagamento de diferenciais das remunerações que lhe eram devidas, o qual deveria ter tido lugar no dia da publicação do Despacho Conjunto n.º 46/2006, publicado no DR de 17/O1/2006, não dependendo tal pedido do pedido alternativo ou subsidiário pelo que a douta sentença recorrida padece, assim, e também, de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do disposto no art. 668º, n.º 1 al. d) do CPC;”.
Conclui pedindo que o recurso seja julgado procedente, apreciando-se quer o pedido principal, quer o pedido subsidiário, declarando-se, por provado, um desses pedidos.
O Estado português, representado pelo Ministério Público veio contra-alegar o recurso interposto, concluindo (fls. 646 e segs.) no sentido de se manter a sentença recorrida, negando-se provimento ao recurso.
O Hospital de Santa Maria não contra-alegou.
O processo vai com vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos à Conferência para julgamento.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de:
1. Nulidade, nos termos do artigo 668.º, als. b), c) e d) do CPC: ao não especificar os fundamentos de direito que justificam a decisão, limitando-se a citar jurisprudência, quer em relação ao pedido principal, quer em relação ao pedido subsidiário [al. b)]; ao não se pronunciar sobre a inexistência de notificação dos atos expressos ao Recorrente, determinando a sua ineficácia perante o Recorrente e legitimando o pedido principal, assim como ao não se pronunciar sobre a falta de fundamentação [al. d)], e quanto ao pedido de juros;
2. Erro de julgamento, quanto a existir um ato implícito de exoneração, em violação do art.º 268.º da CRP, do art.º 9.º do DL n.º 188/2003, de 20/08, do art.º 6.º do Estatuto do Gestor Público e dos art.ºs 66.º, 123.º, n.º 1, d), 124.º e 125.º do CPA e sendo exigido um ato formal e expresso de exoneração do Ministro da Saúde, fundamentado, notificado e publicado em DR, ao decidir-se em sentido contrário, viola-se os art.ºs 8.º e 9.º do D.L. n.º 188/2003, de 20/08, o art.º 2.º, n.ºs 2 e 3, o art.º 6 do Estatuto do Gestor Público, os art.ºs 66.º e 124.º, n.º 1, a) do CPA, os art.ºs 17.º, 18.º e 22.º e 268.º, n.ºs 1 e 3 da CRP e o art.º 34.º, n.º 1, c) do D.L. n.º 427/89, de 07/12;
3. Erro de julgamento quanto ao pedido subsidiário, por inconstitucionalidade, em violação do artigo 22.º da CRP e inconstitucionalidade do artigo 6.º, n.ºs 2 e 4 do Estatuto do Gestor Público quando interpretado como restringindo a responsabilidade civil por atos ilícitos, tendo a atuação do estado violado o direito ao bom nome do Recorrente e o seu direito a ser tratado com respeito, justiça e dignidade, segundo os art.ºs 70.º e 72.º do CC, assim como os princípios da legalidade, da prossecução o interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, previstos nos art.ºs 266.º da CRP e dos art.ºs 3.º e 4.º do CPA, dos princípios da igualdade, imparcialidade, confiança e boa-fé, previstos nos artigos 266.º, n.º 2 da CRP e 3.º e 4.º do CPA, quer em relação à conduta do Réu, Estado português, quer em relação à conduta do Hospital de Santa Maria.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
O acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:
“1- O A. foi nomeado por despacho do Ministro da Saúde de 31 de Outubro de 2003 (nº 23 911/2003) para o cargo de vogal executivo do conselho de administração do HSM, com efeitos a 04 de Novembro de 2003 (admitido por acordo) (alínea A dos factos assentes);
2- Pelos despachos do Ministro da Saúde n.ºs 12 464/2004, 12 466/2004 e 12 467/2004, publicados no DR, II Série, de 25.6.2004 foram designados os novos vogais do Conselho de Administração, com efeitos a partir de 1.6.2004, entre os quais não se incluía o A., cfr. doc.s de fls 255-257 (alínea B dos factos assentes);
3- Ao A. foi processada e paga pelo R. HSM, em Outubro de 2004, a quantia de 40 141,63 euros, a título de indemnização, em cumprimento e nos termos do art. 9º nº 1 do Dec. Lei nº 188/2003, de 20 de Agosto (admitido nos art.ºs 41 e 43 da p.i.) (alínea C dos factos assentes);
4- O Senhor Ministro da Saúde não proferiu acto expresso de exoneração do A. (admitido na parte final do art.º 32 da contestação do R. Estado) (alínea D dos factos assentes);
5- O A. tomou conhecimento da posse dos novos membros do C.A. em 1.6.2004 (admitido no art.º 18 da p.i.) (alínea E dos factos assentes);
6- Ao A. não foi comunicada qualquer decisão expressa relativa à sua exoneração (admitido por acordo) (alínea F dos factos assentes);
7- O Chefe de Gabinete do Secretário de Estado do Ministro da Saúde, face às dúvidas manifestadas nesta matéria pelo Serviço de Gestão de Recursos Humanos (SGRH), dirigiu ao Conselho de Administração do HSM, por telecópia de 23.12.03, junto à P.I. como Doc. 3, no sentido de informar que as remunerações dos membros executivos poderiam ser processadas de acordo com os valores correspondentes aos hospitais do Grupo A, Nível 1, classificação essa que deveria ser salvaguardada em despacho conjunto a emitir brevemente (alínea G dos factos assentes);
8- A remuneração do A., no mês de Janeiro de 2004, passou a ser a seguinte:
- Remuneração Base: 4204,18 Euros (2812,16 Euros x 1,15 x 1,30) x 14
- Despesas de Representação: 1261, 25 Euros x 12
- Subsídio de Alimentação: no ano de 2003 – 3,58 euros/dia útil e no ano de 2004, 3,70 euros/dia útil (admitido por acordo) (alínea H dos factos assentes);
9- O A., enquanto vogal executivo do Conselho de Administração do R. HSM auferiu de Novembro de 2003 a Maio de 2004 as quantias indicadas nos correspondentes talões de vencimento – cfr. docs. nºs 4, 5 e 6 da P.I. e talões de vencimento referentes aos meses de Novembro de 2003 a Fevereiro de 2004, juntos aos autos (alínea I dos factos assentes);
10- Os valores pagos a mais ao A., de Janeiro a Maio de 2004, foram deduzidos à quantia indemnizatória processada e paga ao A. em Outubro de 2004 – nota explicativa anexa ao ofício de 18.10.04 – Doc. nº 11 (alínea J dos factos assentes);
11- Ao A. foi atribuída viatura oficial, de marca Mercedes, aquando do início do exercício das funções de vogal do C.A. (admitido por acordo) (alínea L dos factos assentes);
12- O A. renunciou, a partir de 29.10.2003, às funções de gerente que exercia na “Brisa do Oceano – Comércio de Pescado, Ld.ª”, cfr. doc. de fls 374-376 (alínea M dos factos assentes);
13- O A. recebeu, no dia 8.7.2004, ofício do R. HSM pelo qual lhe é comunicado que cessou funções a partir de 30.5.2004, cfr. doc. n.º 8 junto à p.i., cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido (alínea N dos factos assentes);
14- Em resposta, o A. diz que na falta de exoneração se considera em exercício de funções, cfr. doc. n.º 9 junto à p.i. que se dá por inteiramente reproduzido, não tendo obtido qualquer resposta a esta carta (admitido por acordo) (alínea O dos factos assentes);
15- Em 8.11.2004, o A. comunica ao R. que rescinde com justa causa o contrato de mandato celebrado, cfr. doc. 12 junto à p.i. que aqui se dá por reproduzido, tendo o R. HSM respondido em finais de Novembro de 2004, através do doc. n.º 13 junto à p.i., negando qualquer fundamento para a realização de outros pagamentos (alínea P dos factos assentes);
16- Pelo Despacho Conjunto n.º 46/2006, publicado no DR, II Série, n.º 12, de 17.1.2006, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Saúde, o Hospital de Santa Maria foi equiparado a empresa pública do grupo A, nível 1 (alínea Q dos factos assentes);
17- No dia 1.3.2006 foi depositada a quantia líquida de 6 778,11 euros, em conta bancária do A. no Banco Totta, referente às diferenças remuneratórias entre as remunerações tomadas em consideração no cálculo da indemnização paga em Outubro de 2004 e aquelas que foram fixadas pelo despacho mencionado no ponto anterior, cfr. doc. de fls 387 (alínea R dos factos assentes);
18- No mês de Dezembro de 2003, na sequência da nomeação do conselho de administração de que o A. fazia parte, a este e aos restantes membros foram inicialmente processados e abonados os vencimentos de acordo com a seguinte fórmula de cálculo:
- Remuneração Base: 3233,98 Euros (2812,16 Euros x 1,15) x 14
-Despesas de Representação: 970, 20 Euros x 12. (Resposta ao quesito 1);
19- O Presidente do Conselho de Administração, integrado pelo A., suscitou diversas questões relacionadas com a regularidade da aplicação das normas atrás referidas, pretendendo que o Serviço de Gestão de Recursos Humanos alterasse a forma de cálculo da remuneração dos seus membros, através de orientação verbalmente transmitida pelo Senhor Chefe de Gabinete do Ministro da Saúde de então (Resposta ao quesito 2);
20- Quando o Conselho de Administração que o A. integrava cessou funções, o SGRH, considerando que o documento com base no qual haviam sido processados os vencimentos não possuía valor jurídico bastante – o ofício do Chefe de Gabinete do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde junto à P.I. como Doc. 3- e não havia sido proferido o despacho conjunto nele referido, suscitou o problema da legalidade dos actos de processamentos dos vencimentos dos membros do conselho de administração junto do respectivo Presidente, tendo procedido a um acerto de contas na altura em que os seus membros cessaram funções (Resposta ao quesito 3);
21- O A. quando cessou funções de vogal do CA do HSM não regressou à empresa onde anteriormente exercia funções de gerente (Resposta ao quesito 6);
22- O A. usou a referida viatura para o seu uso pessoal, de forma pública, sendo tal facto do conhecimento da Senhora Presidente da ARS de Lisboa (Resposta ao quesito 7);
23- O A. deixou de comparecer no HSM a partir de 1.6.2004 (Resposta ao quesito 8);
24- A perda do lugar nas circunstâncias em que ocorreu, às quais se refere o art.º 31 da p.i., causou ao A. sentimentos de mal estar e de inquietação (Resposta ao quesito 9);
25- O A. sentiu-se pessoal e profissionalmente desvalorizado (Resposta ao quesito 10);
26- O A. perdeu o interesse no convívio com amigos, descuidou a sua aparência e se isolou na sequência do seu afastamento do lugar, durante alguns meses (Resposta ao quesito 11);
27- O A. sofreu dores psicológicas fortes, stress, ansiedade e angústia (Resposta ao quesito 13);
28- O A. teve perturbações do sono, com insónias, tendo perdido peso (Resposta ao quesito 14);
29- O A. foi obrigado a recorrer a apoio médico (Resposta ao quesito 15);
30- Em meados de Junho de 2004, o A. recorreu aos serviços de uma médica psiquiatra, que lhe diagnosticou uma depressão (Resposta ao quesito 16); e
31- Durante dez meses, contados desde Junho de 2004, o A. foi acompanhado em consultas mensais pela Psiquiatra, Sr.ª Dr.ª Paula Brum, tendo desde Abril de 2005 tais consultas ocorrido com a periodicidade de 2 em 2 meses. Provado que houve prescrição de medicamentos para tratamento de quadro clínico depressivo do A., a qual tem vindo a ser reduzida (Resposta ao quesito 17).
FACTOS NÃO PROVADOS
1- Que o Presidente do Conselho de Administração tenha solicitado, pelo menos, por escrito, o processamento da reposição do valor correspondente à diferença de valor entre a remuneração devida e a remuneração efectivamente processada e paga nos meses de Janeiro a Maio de 2004, por forma a regularizar a situação (Resposta ao quesito 4);
2- Que o A. tenha sido requisitado ao seu serviço de origem (Resposta ao quesito 5); e
3- Que o A. tenha sentido uma instabilidade na sua vida profissional, familiar e doméstica (Resposta ao quesito 12).”.
DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional.
1. Nulidade, nos termos do artigo 668.º, als. b), c) e d) do CPC: ao não especificar os fundamentos de direito que justificam a decisão, limitando-se a citar jurisprudência, quer em relação ao pedido principal, quer em relação ao pedido subsidiário [al. b)]; ao não se pronunciar sobre a inexistência de notificação dos atos expressos ao Recorrente, determinando a sua ineficácia perante o Recorrente e legitimando o pedido principal, assim como ao não se pronunciar sobre a falta de fundamentação [al. d)], e quanto ao pedido de juros
Dirige o Autor a maior das censuras à sentença recorrida, assacando-lhe diversas nulidades decisórias, nos termos das alíneas b), c) e d), do n.º 1 do artigo 668.º do CPC.
As nulidades invocadas respeitam à falta de especificação dos fundamentos de direito que justificam a decisão [alínea b)], à circunstância de os fundamentos estarem em oposição com a decisão [alínea c)] e o juiz não se ter pronunciado sobre questões que devesse apreciar [alínea d)].
Importa analisar cada uma das nulidades invocadas como fundamento do presente recurso jurisdicional.
A primeira das nulidades invocadas prende-se com a falta de pronúncia e decisão sobre a falta de notificação dos atos expressos ao Recorrente, os quais acarretam a sua ineficácia e inoponibilidade perante o Recorrente, assim como a sentença não se pronunciou sobre a falta de fundamentação desses atos, enfermando de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos da alínea d), do n.º 1 do artigo 668.º do CPC.
Mas sem razão pois como resulta da fundamentação de Direito a sentença ao decidir pela existência de ato implícito, julgou prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos em relação ao pedido principal, de modo, que não deixou de existir uma pronúncia sobre o suscitado pelo Autor, neste caso, para julgar esse conhecimento prejudicado em razão do decidido anteriormente.
A sentença não deixou de emitir uma pronúncia, ainda que para efeitos de julgar tal conhecimento prejudicado, não conhecendo do fundo das questões.
Neste sentido, não estão verificados os pressupostos de que depende a nulidade da sentença, segundo a alínea d), do n.º 1 do artigo 668.º do CPC.
A segunda das nulidades invocadas respeita à falta de especificação dos fundamentos de direito que justificaram a decisão de existência do ato implícito, por a sentença se limitar a citar jurisprudência, não referindo as normas jurídicas aplicáveis ao caso, o que levou o Recorrente a subsumir o alegado ao disposto na alínea b), do n.º 1 do artigo 668.º do CPC.
Também neste caso, sem razão do Recorrente, pois o julgamento efetuado assentou na interpretação dos factos apurados no probatório e, com base neles, da aplicação da teoria do ato implícito, a qual em si mesma não é assumida em qualquer norma jurídica, ou seja, no direito positivado, antes resultando de uma construção doutrinária e de uma sua aplicação jurisprudencial.
Não se pode entender que a sentença recorrida tenha deixado de fundamentar, de facto e de direito, o julgamento que dela decorre, independentemente do acerto desse julgamento, que relevará para efeitos de um eventual erro de julgamento, mas não constitui uma situação de nulidade.
O terceiro fundamento de nulidade decisória respeita à falta de fundamentos de direito do pedido subsidiário, limitando-se a sentença a citar casos da jurisprudência para decidir como decidiu.
Igualmente sem razão pois, admitindo-se que pudesse ser mais desenvolvida a fundamentação de Direito da sentença recorrida, o certo é que nela se analisa a pretensão do Autor, à luz dos factos e dos normativos de Direito aplicáveis, como seja o Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo D.L. n.º 464/82, de 09/12, expressamente referido na sentença, assim como o regime previsto no D.L. n.º 48051, de 1967 e a análise e aplicação da doutrina extraída dos casos da jurisprudência que identifica.
O Recorrente discorda do decidido, mas essa discordância não funda a nulidade decisória invocada.
Por isso, também não assiste razão ao Recorrente quando alega a quarta nulidade da sentença, a nulidade por omissão de pronúncia da sentença recorrida em relação ao pedido subsidiário, no respeitante aos requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, nos termos da alínea d), do n.º 1 do artigo 668.º do CPC, pois não deixou o pedido subsidiário de ser analisado e decidido.
A quinta nulidade, relativa ao alegado excesso de pronúncia, segundo a alínea d), do n.º 1 do artigo 668.º do CPC, por não poder ser tomada em conta a afirmação constante da sentença relativa à existência de um parecer jurídico, não pode fundamentar tal deficiência apontada.
Não está em causa o conhecimento de qualquer questão ou a decisão em relação a algo sobre o qual a sentença não se pudesse pronunciar.
Deste modo, não tem fundamento a nulidade invocada por excesso de pronúncia.
A sexta nulidade, relativa ao pedido de condenação ao pagamento de juros, nos termos da alínea d), do n.º 1 do artigo 668.º do CPC também não se compreende, nem tem fundamento.
Tal pedido foi apreciado e julgado na sentença, tendo por referência o peticionado pelo Autor, julgando-se prejudicado em face do decidido a propósito do pedido subsidiário, pelo que, não existe a alegada omissão de pronúncia.
Tendo o Recorrente invocado ainda a nulidade da sentença, nos termos da al. c), do n.º 1 do artigo 668.º, não se mostra alegado qualquer fundamento contra a sentença recorrida que se possa subsumir a tal norma jurídica.
Termos em que, em face do exposto, não podem proceder as nulidades decisórias invocadas contra a sentença sob recurso, improcedendo as conclusões do recurso nesta parte.
2. Erro de julgamento, quanto a existir um ato implícito de exoneração, em violação do art.º 268.º da CRP, do art.º 9.º do DL n.º 188/2003, de 20/08, do art.º 6.º do Estatuto do Gestor Público e dos art.ºs 66.º, 123.º, n.º 1, d), 124.º e 125.º do CPA e sendo exigido um ato formal e expresso de exoneração do Ministro da Saúde, fundamentado, notificado e publicado em DR, ao decidir-se em sentido contrário, viola-se os art.ºs 8.º e 9.º do D.L. n.º 188/2003, de 20/08, o art.º 2.º, n.ºs 2 e 3, o art.º 6 do Estatuto do Gestor Público, os art.ºs 66.º e 124.º, n.º 1, a) do CPA, os art.ºs 17.º, 18.º e 22.º e 268.º, n.ºs 1 e 3 da CRP e o art.º 34.º, n.º 1, c) do D.L. n.º 427/89, de 07/12
Procedendo à análise do decidido na sentença recorrida, dela resulta nos exatos termos da fundamentação acolhida que foi decidido que, para conhecimento do pedido principal, de condenação dos Réus ao pagamento das quantias devidas a título de responsabilidade contratual, fundada na rescisão, com justa causa, pelo Autor, da relação de mandato, constituída em novembro de 2003, com a sua nomeação para o cargo de Vogal do Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria, haveria primeiro de apreciar se existiu ou não exoneração do Autor do cargo em 01/06/2004.
Dando por assente, de acordo com o probatório assente, que não existiu ato expresso de exoneração, decidiu-se na sentença que importava decidir se existe um ato implícito de exoneração do Autor.
Decidiu o Tribunal a quo, com base nos atos expressos de nomeação de todos os membros do Conselho de Administração, que tomaram posse em 01/06/2004 e também, pela ocupação do gabinete de trabalho do Autor a partir dessa data pelo novo vogal nomeado, assim como, pelo facto de a partir dessa data, o Autor não mais ter despachado qualquer assunto, tendo-se despedido da pessoa que o secretariava e de outros colaboradores, que existiu um ato implícito de exoneração com efeitos a partir de 01/06/2004, isto é, que foi inequívoco para todos, incluindo o Autor, que foi destituído das suas funções a partir do momento em que os novos vogais do Conselho de Administração nomeados tomaram posse.
Com base nesta decisão, foi julgado prejudicado o conhecimento do demais alegado.
Sem razão, não sendo demonstrados factos que possam alicerçar o julgamento efetuado pelo Tribunal a quo.
O facto de terem sido nomeados outros vogais para o Conselho de Administração não permite fundar o ato implícito de exoneração do Autor, pois que não resulta demonstrado nos autos que a nomeação de outros vogais para o Conselho de Administração seria impeditiva da manutenção da nomeação do Autor como vogal executivo do Conselho de Administração, nem tal resultado se poder extrair da aplicação do Direito ao caso concreto, designadamente, em face do disposto no artigo 5.º, n.º 2 do D.L. n.º 188/2003, de 20/08, que permite que o Ministro da Saúde pode determinar que, “em situações excecionais, dada a complexidade, dimensão e volume de recursos a gerir, o conselho de administração integre mais dois vogais executivos”.
Acresce a circunstância de esses atos de nomeação de outros vogais não dizerem diretamente respeito à pessoa do Autor, nada relevando para a sua esfera jurídica, ainda que de forma indireta ou implícita, por se tratarem de factos cujos efeitos jurídicos não se podem projetar na esfera jurídica de terceiros, como será neste caso o Autor.
Por outro lado, o facto de um dos novos vogais passar a ocupar o gabinete de trabalho do Autor também não permite fundar o ato implícito de exoneração do Autor, por estar em causa uma mera operação material sem capacidade de produzir efeitos jurídicos na esfera jurídica do Autor.
E o facto de o Autor a partir de 01/06/2004 não mais despachar qualquer assunto e se ter despedido dos funcionários do Hospital, também não constituem atos jurídicos, antes meras condutas de facto imputáveis ao Autor e não a qualquer dos Réus, a quem importava a definição da situação jurídica do Autor, ora Recorrente.
Ou seja, nenhum dos atos jurídicos ou os atos materiais invocados na sentença definiram a situação jurídica do Autor, não se repercutindo na sua esfera jurídica, não produzindo efeitos jurídicos na sua situação individual e concreta, designadamente com efeitos extintivos do mandato que lhe fora conferido pela nomeação como vogal executivo.
Por outro lado, resulta da enunciação dos factos assentes que o Autor não foi exonerado expressamente pelo Ministro da Saúde, assim como está provado que não lhe foi comunicada qualquer decisão sobre a matéria, segundo os pontos 4 e 6 do probatório.
Do que resulta que os factos invocados na sentença como fundamentando o julgamento da existência do ato implícito não são aptos a fundar esse julgamento, procedendo o erro de julgamento de direito invocado, por não existir qualquer ato expresso em que se possa fundar o ato implícito.
O único facto relevante constante dos factos assentes que se projeta na esfera jurídica do Autor é o que resulta demostrado no ponto 13, segundo o qual no dia 08/07/2004, por ofício do Réu, Hospital de Santa Maria, ter sido comunicado ao Autor que as suas funções cessaram a partir de 30/05/2004, facto que foi contestado pelo autor, nos termos que resultam provados no ponto 14 do probatório assente.
E compulsado tal documento 8 junto com a petição inicial (a fls. 49 dos autos), com base no qual se deu por provado tal facto, de forma a se poder aferir as referências omitidas no ponto 13 da fundamentação de facto da sentença recorrida, concretamente, quem é o subscritor de tal ofício e o seu concreto teor, resulta que esse ofício mostra-se assinado pela Diretora do Serviço de Recursos Humanos do Hospital de Santa Maria, com o assunto “Processamento de vencimentos do mês de Junho de 2004”.
Quanto ao seu teor, resulta o seguinte: “Por motivo de cessação de funções de V. Exa. com efeitos a 30 de Maio de 2004, junto se remete o Talão de Vencimento correspondente à regularização de contas no que respeita aos abonos processados e constantes da nota descritiva que se junta. (…)”, sendo acompanhado, em anexo, de “Nota descritiva” do processamento de remunerações e outros abonos.
Em face do exposto é possível verificar que tal ofício foi comunicado ao Autor em 08/07/2004, projetando os seus efeitos na esfera jurídica do Autor numa data posterior àquela que foi decidida na sentença recorrida (01/06/2004), além de pela sua própria autoria e também pelo seu teor, não poder produzir efeitos idênticos ou equivalentes ao de um ato de exoneração, por não ser praticado por quem seja titular da competência legal para tanto, nem assumir esse teor ou conteúdo.
A Diretora do Serviço de Recursos Humanos do Hospital de Santa Maria não tem competência legal para exonerar o Autor das suas funções, pertencendo essa competência ao Ministro da Saúde, nos termos do artigo 5.º, n.º 4 do D.L. n.º 188/2003, de 20/08, à data aplicável, além de o ofício comunicado ao Autor não assumir esse conteúdo, limitando-se a versar sobre matéria de remunerações e abonos.
Além disso, esse ofício aponta ele próprio para a data de 30/05/2004, sem que resulte dos factos assentes qualquer ato expresso ou implícito que determine a exoneração do Autor nessa data.
Por outras palavras, como se extrai do probatório assente não só falta o ato expresso de exoneração, como não existe qualquer ato implícito de exoneração, segundo a formulação que dele é feita na doutrina e nos casos da jurisprudência citados na sentença recorrida, que exigem a prática de um ato expresso donde possa decorrer o ato implícito.
Nestes termos, não se pode manter o julgamento constante da sentença recorrida quanto à existência de um ato implícito de exoneração do Autor com efeitos reportados a 01/06/2004, enfermando de erro de julgamento de Direito, em violação das normas legais ao caso aplicáveis, que determinam um ato expresso de exoneração, por parte do Ministro da Saúde, nos termos do artigo 9.º do citado D.L. n.º 188/2003, de 20/08, que deveria ter sido notificado ao seu destinatário direto, de forma a ser eficaz e produzir os seus normais efeitos jurídicos.
Em consequência, impõe-se a este Tribunal decidir em substituição do Tribunal a quo, apreciando e decidindo o pedido principal deduzido na ação.
Nos termos do peticionado pelo Autor, é pedida a condenação dos Réus, Estado português e Hospital de Santa Maria, ao pagamento da quantia de € 252.084,22, acrescida de juros de mora à taxa legal até integral e efetivo pagamento, resultante dos prejuízos sofridos, nos termos do D.L. n.º 188/2003, de 20/08, do D.L. n.º 464/82, de 09/12 e do Código Civil.
Sustenta o Autor que foi nomeado como vogal executivo do Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria, com efeitos a 04/11/2003, nos termos demonstrados no ponto 1 da matéria de facto assente.
Durante o exercício do cargo o Autor foi abonado nos termos da matéria factual que consta dos pontos 7, 8, 9, 18, 19 e 20 dos factos assentes.
Com destaque, refere-se o que consta dos n.ºs 7 e 16 do probatório, segundo os quais o Chefe de Gabinete do Secretário de Estado do Ministro de Saúde informou o Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria que as remunerações dos membros executivos poderiam ser processadas de acordo com os valores correspondentes aos hospitais do Grupo A, nível 1, classificação essa que deveria ser salvaguardada em despacho conjunto a emitir brevemente e ainda, que por Despacho Conjunto n.º 46/2006, publicado em 17/01/2006, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Saúde, o Hospital de Santa Maria foi equiparado a empresa pública do Grupo A, nível 1.
Tendo deixado de facto de exercer as funções para o qual havia sido nomeado a partir de 01/06/2004, em 08/11/2004 o Autor comunicou a rescisão, com justa causa do contrato de mandato para com o Hospital de Santa Maria, segundo o ponto 15 do probatório assente.
Mais resulta demonstrado no ponto 3 dos factos assentes, que em outubro de 2004 foi processada e paga ao Autor a quantia de € 40.141,63, a título de indemnização nos termos do artigo 9.º, n.º do D.L. n.º 188/2003, de 20/08.
Foram ainda feitos acertos remuneratórios e também para efeitos indemnizatórios, nos termos assentes em 10 e 17 do probatório.
Decorre ainda da seleção da matéria de facto que o ora Recorrente não exerce qualquer outro cargo na Administração Pública, segundo os seus pontos 12 e 21.
Enunciados os factos essenciais com relevo para a apreciação da pretensão deduzida, importa agora interpretar e aplicar o Direito ao caso concreto.
O Hospital de Santa Maria é um instituto público, na modalidade de «estabelecimento público», segundo o artigo 2.º, n.º 1, al. a) da Lei n.º 27/2002, de 08/11, à data aplicável, que aprova o regime jurídico da gestão hospitalar.
Ao Autor, nomeado vogal executivo do Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria pelo Ministro da Saúde, é aplicável o estatuto do gestor público aprovado pelo D.L. n.º 464/82, de 09/12, por ser o vigente à data dos factos, conforme o disposto no artigo 8.º, n.º 1 do D.L. n.º 188/2003, de 20/08, diploma que se aplica aos hospitais do sector público administrativo (SPA) integrados na rede de prestação de cuidados de saúde, referidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º do regime jurídico da gestão hospitalar, aprovado pela Lei n.º 27/2002, de 8 de Novembro.
Conforme estabelecido nos artigos 2.º, n.ºs 1 e 3 do D.L. n.º 464/82, de 09/12, a nomeação do gestor público envolve a atribuição de um mandato para o exercício das funções pelo prazo constante dos estatutos da empresa, sendo que no silêncio da lei orgânica e dos estatutos, o mandato dos gestores públicos tem a duração de 3 anos contados a partir da data da nomeação e cessa na data em que tomarem posse os gestores designados após o decurso do triénio, se o despacho da nomeação não fixar ao mandato do gestor público prazo mais curto.
Nos termos do artigo 3º, n.º 3 do citado D.L. n.º 464/82, de 09/12, em tudo o que não for ressalvado expressamente no presente diploma aplicam-se, ao regime do mandato, as disposições constantes da lei civil para o contrato de mandato.
Como decorre da lei, os n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º do D.L. n.º 464/82, de 09/12, sem embargo de o gestor público poder ser exonerado livremente pelas entidades que o nomearam, com fundamento em mera conveniência de serviço, se a exoneração não se fundamentar no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão, ela dará lugar a indemnização.
No caso, inexiste ato jurídico de exoneração, não tendo sido invocadas quaisquer razões para a exoneração de facto operada.
Por isso, tem de se subsumir a situação do Autor ao regime da livre exoneração por mera conveniência de serviço, à qual se prevê a atribuição do direito a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º do D.L. n.º 464/82, de 09/12 e do disposto no n.º 1 do artigo 9.º do D.L. n.º 188/2003, de 20/08.
Tal indemnização é a fixada pela lei, correspondendo ao valor global de todos os vencimentos que o Autor teria direito até ao termo do seu mandato, que deveria ocorrer em 03/11/2006, considerando o início dos seus efeitos, em 04/11/2003.
Encontra-se demonstrado no ponto 8 do probatório assente que a remuneração do Autor, em janeiro de 2004 passou a ser do valor mensal de € 4.204,18, acrescida de despesas de representação no valor de € 1.261,25 e do subsídio de alimentação, no valor de € 3,70 por dia, o que perfaz o quantitativo mensal de € 5.543,13, que multiplicado por 14 meses, perfaz o quantitativo anual de € 77,603,82.
Nestes termos, assiste o direito ao Autor em ser indemnizado no pagamento todos os vencimentos que teria direito até ao termo do seu mandato, que deveria ocorrer em 03/11/2006, descontadas todas as quantias já pagas, nos termos apurados na sentença recorrida.
Isto é, o Autor que foi exonerado de facto das suas funções de gestor público, sem que fosse invocada qualquer causa ou fundamento e apenas por mera conveniência de serviço, tem o direito a ser indemnizado de modo a ser colocado na situação em que estaria se tivesse cumprido o mandato até ao fim, ou seja, direito a receber o que normalmente receberia até ao final do seu mandato.
Como peticionado pelo Autor e como é legalmente devido, o Autor tem direito a que o valor de tais remunerações sejam atualizadas no seu valor em 2005 e em 2006, em função dos valores efetivamente aplicados para o cargo.
A tal quantia, acresce ainda o pagamento de juros legais de mora, os quais foram peticionados pelo Autor, no requerimento de fls. 392, em alteração ao deduzido na petição inicial, tal como consta da sentença recorrida, sendo pedido esse pagamento de juros desde 18/01/2006 até 02/03/2006, o que se mostra devido ao Autor.
Assim, tem o Autor direito a ser abonado das retribuições como gestor público nos meses de junho até 8 de novembro de 2004 e a partir dessa data e até ao termo do mandato, que ocorreria em 03/11/2006, a ser indemnizado pelas remunerações que deveria ter auferido se tivesse cumprido o mandato, computadas globalmente em € 154.056,02.
A este valor deve ser deduzido o valor das remunerações e indemnização já efetivamente pagas ao Autor, no valor de € 40.141,63, a que se refere o ponto 3 dos factos assentes, assim como o pagamento feito em 01/03/2006, referente a acerto no valor das remunerações, assente no ponto 17 do probatório.
Mas como supra se apurou, embora a lei não faça depender a exoneração de funções de gestor público de um procedimento administrativo, no caso faltou a prática do próprio ato administrativo de exoneração por parte do Ministro da Saúde, o que constitui uma ofensa às regras pelas quais se pauta a atuação dos titulares dos órgãos administrativos, que exigem a prática de um ato administrativo escrito, segundo o disposto no artigo 127.º do CPA, assim como o cumprimento dos princípios gerais da atividade administrativa, que incluem o dever de fundamentação e o de notificação dos interessados, previstos no artigo 268.º da Constituição e, por isso, a violação de direitos administrativos fundamentais, de natureza procedimental.
Sobre a natureza jurídica dos atos de nomeação e de demissão de gestor público por mera conveniência, como atos administrativos, vide Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo (STA), n.º 0510/15, de 07/07/2016.
No sentido da aplicação dos direitos procedimentais previstos na Constituição ao ato de demissão por mera conveniência de serviço, cfr. Acórdão do STA, n.º 0510/15, de 19/01/2017.
Sustenta ainda o Autor que sofreu danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes do mandato, tendo o direito de deles ser ressarcido, nos termos da alínea d), do artigo 1167.º do CC, o que alega e peticiona.
Alega que tem direito a receber uma indemnização pelos prejuízos sofridos pela perda do uso da viatura oficial que lhe foi atribuída e que em consequência deixou de poder usufruir, que estima na quantia de € 1.250,00 por mês e que computado todo o período de 29 meses que decorreram até ao final do mandato, totaliza a quantia de € 36.250,00.
A esta quantia, acrescenta o pedido de indemnização pelos danos não patrimoniais sofridos, que estima no valor de € 70.000,00.
Compulsada a matéria de facto fixada na sentença recorrida, encontra-se demonstrado nos pontos 11 e 22 que ao Autor foi atribuída uma viatura oficial, de marca Mercedes, aquando o início das funções de vogal executivo do Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria, a qual era usada para fins pessoais, de forma pública e do conhecimento da Presidente da ARS de Lisboa.
No respeitante aos danos não patrimoniais, ficou demonstrado em juízo o que consta dos factos assentes nos pontos 24 a 31, a saber, que a perda do lugar nas circunstâncias em que ocorreu, causou ao Autor sentimentos de mal-estar e de inquietação, que o Autor se sentiu pessoal e profissionalmente desvalorizado, que o Autor perdeu o interesse no convívio com amigos, descuidou a sua aparência e se isolou na sequência do seu afastamento do lugar, durante alguns meses, sofreu dores psicológicas fortes, stress, ansiedade e angústia, tendo perturbações do sono, com insónias, perdido peso e que em meados de junho de 2004, recorreu aos serviços de uma médica psiquiatra, que lhe diagnosticou uma depressão.
O Autor foi acompanhado pela Psiquiatra, em consultas mensais durante dez meses, contados desde junho de 2004, as quais se passaram a realizar de dois em dois meses a partir de abril de 2005, tendo existido prescrição de medicamentos para tratamento de quadro clínico depressivo do Autor, a qual foi progressivamente reduzida.
Vejamos.
No respeitante aos danos decorrentes da privação de uso da viatura de serviço apenas ficou provado que foi atribuída uma viatura ao Autor e que o mesmo a usava para fins pessoais, pois nada mais foi alegado pelo Autor na petição inicial, nem resulta demonstrado nos autos, que permitam ficar a conhecer os termos da atribuição da viatura, desde logo se consta dos termos do contrato de mandato celebrado entre o Autor e o Hospital de Santa Maria e, em caso positivo, quais os seus concretos termos, de forma a apurar se assiste ou não o direito ao Autor a reclamar o uso tal viatura e, consequentemente, o direito a ser indemnização pela privação desse seu direito.
Além disso, a indemnização prevista na lei, no n.º 1 do artigo 9.º do D.L. n.º 188/2003, de 20/08 e no n.º 2 do artigo 6.º do D.L. n.º 464/82, apenas se refere à indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas nunca superior ao vencimento anual.
Por outras palavras, não permitem tais normas jurídicas que se inclua no âmbito da indemnização devida pela exoneração do cargo de gestor público outras retribuições ou situações patrimoniais favoráveis.
Assim, não assiste razão ao Autor na parte em que peticiona a condenação ao pagamento de uma indemnização pela privação da utilização da viatura que lhe fora atribuída no início do exercício das suas funções como gestor, devendo ser julgado improcedente tal pedido.
No respeitante ao pagamento de uma indemnização pelos danos não patrimoniais sofridos, em face dos factos apurados não devem existir dúvidas quanto à sua demonstração, isto é, que efetivamente o Autor sofreu danos pessoais de conteúdo não patrimonial, em consequência da atuação e omissão das entidades públicas.
Coisa diferente é se esses danos revestem suficiente gravidade para merecerem a tutela do Direito e, consequentemente deverem ser ressarcidos.
Nesta questão, segue-se a doutrina fixada no Acórdão do STA, n.º 01423/12, de 27/11/2013, por com a mesma se concordar integralmente, merecendo por isso ser aplicada ao caso concreto configurado em juízo:
“De acordo com a lei, o mandato (…) pode cessar a todo o tempo (art. 13º/5 do DL nº 5/2003, de 13 de Janeiro), quem os nomeou pode livremente exonerá-los e a exoneração pode fundar-se em mera conveniência de serviço (art. 20º/3 da Lei nº 3/2004 de 15 de Janeiro).
Ora, a autora, não podia desconhecer este regime e não podia, com razoabilidade, confiar, absoluta e fundadamente, em que o seu mandato chegaria ao fim. Para uma pessoa medianamente avisada, o elevado grau de precariedade do exercício do cargo, não permite mais do que acalentar a esperança de que o mandato se cumpra e, por isso, aconselha a que se preveja a exoneração como provável, recomenda que se acautelem alternativas de trabalho e inclina a alguma contenção no apego à função. O mesmo é dizer que, medida por um critério objectivo e não à luz de factores subjectivos, a exoneração do cargo de vogal do conselho directivo de um instituto público é um facto que por si só, de acordo com a ordem natural das coisas, não provocará, como efeito típico, comum e normal, que o exonerado entre em estado depressivo. Concede-se, porém, que esse efeito gravemente danoso possa, em certos casos, resultar de uma exoneração justificada por motivos falsos que ponham em causa a honra e a dignidade do exonerado. Todavia, no caso concreto, a circunstância de no acto constar a indicação errada de que a exoneração ocorria a pedido da exonerada, não tem, objectivamente, esse efeito, pois que, ao contrário do que defende a autora, dessa inexactidão não pode concluir-se que alguma coisa de negativo e/ou criticável terá feito.
Falhada a ligação causalmente adequada entre a exoneração e o alegado estado depressivo, não há lugar à indemnização por este dano, como bem decidiu o acórdão recorrido. E os demais que vêm alegados - stress, raiva, revolta e angústia de quem serviu diligentemente e dedicadamente o serviço público - dão corpo, porventura, a uma situação arreliadora e desconfortável, mas medidos, também eles, por um critério objectivo, num contexto legal em que a exoneração é livre e pode ocorrer a qualquer momento, por mera conveniência de serviço, não têm intensidade que justifique a sua relevância indemnizatória de acordo com o critério normativo do art. 496º/1 do Código Civil.”.
Na situação específica do Autor a exoneração não se fundou na invocação de quaisquer motivos desabonatórios relativos ao exercício do cargo, nem contra o Autor foi dirigida qualquer tipo de censura ao exercício das suas funções, de modo a que o Autor pudesse ter objetivamente fundado uma situação de profunda injustiça sobre a forma como foi tratado.
A situação permite antes configurar o caso como de desconsideração para com a pessoa do Autor, mas não é de molde a fundar todo o quadro factual descrito nos autos, que mais se deve a fatores subjetivos, pessoais e próprios do Autor.
Tanto assim é, que a própria lei prevê e tutela as situações como a descrita nos autos, em que existe a exoneração a todo o tempo e sem a invocação de motivo, ou seja, por mera conveniência de serviço, o que o Autor não poderia ignorar, antes devendo estar preparado para que essa situação viesse a ocorrer, por ser legalmente configurada como admissível.
Nestes temos, não tem sustento o pedido de condenação dos Réus ao pagamento de uma indemnização pelos danos não patrimoniais sofridos, devendo julgar-se improcedente, por não provado, o pedido deduzido.
Em suma, será de conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Autor com fundamento em erro de julgamento de Direito da sentença recorrida, ser a sentença revogada e em substituição, conceder-se parcial provimento à ação de condenação instaurada, julgando-se procedente, por provado, o pedido de condenação dos Réus ao pagamento das retribuições entre junho e 8 de novembro de 2004 e da indemnização devida nos termos do n.º 1 do artigo 9.º do D.L. n.º 188/2003, de 20/08 e do n.º 2 do artigo 6.º do D.L. n.º 464/82, correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas nunca superior ao vencimento anual, até ao final do mandato, cuja data apurada é 3 de novembro de 2006, quantias essas atualizadas nos anos de 2005 e 2006, em face dos valores à data fixados, acrescidas de juros legais, desde 18/01/2006 até 02/03/2006, deduzidas todas as quantias já pagas ao Autor, e em julgar improcedente todo o demais peticionado, respeitante ao pagamento de indemnização por privação de uso de viatura e pelos danos não patrimoniais sofridos.
3. Erro de julgamento quanto ao pedido subsidiário, por inconstitucionalidade, em violação do artigo 22.º da CRP e inconstitucionalidade do artigo 6.º, n.ºs 2 e 4 do Estatuto do Gestor Público quando interpretado como restringindo a responsabilidade civil por atos ilícitos, tendo a atuação do estado violado o direito ao bom nome do Recorrente e o seu direito a ser tratado com respeito, justiça e dignidade, segundo os art.ºs 70.º e 72.º do CC, assim como os princípios da legalidade, da prossecução o interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, previstos nos art.ºs 266.º da CRP e dos art.ºs 3.º e 4.º do CPA, dos princípios da igualdade, imparcialidade, confiança e boa fé, previstos nos artigos 266.º, n.º 2 da CRP e 3.º e 4.º do CPA, quer em relação à conduta do Réu, Estado português, quer em relação à conduta do Hospital de Santa Maria
O Autor deduziu na petição inicial um pedido subsidiário, no caso de o pedido principal não proceder, no sentido de os Réus serem condenados solidariamente a pagar ao Autor a quantia de € 172.767,59, acrescida das remunerações que se vencerem até à publicação do despacho de exoneração e dos juros de mora, a título de responsabilidade extracontratual.
A sustentar tal pedido baseia-se a alegação do Autor de que o Ministério da Saúde violou as disposições legais que exigiam um ato formal de exoneração, devidamente fundamentado e publicado, fazendo-o incorrer no dever de indemnizar pelos danos causados com a omissão ilegal praticada de não ter exonerado o Autor nos termos da lei e no dever de praticar o ato devido, nos termos do D.L. n.º 48051, de 1967.
Segundo o Autor essa indemnização integra as remunerações devidas nos meses de junho de 2004 a maio de 2005 e as que se vencerem até ser proferido o despacho de exoneração, a apurar em sede de execução de sentença, a que acrescem os valores referentes à indemnização pela privação do uso da viatura, no valor de € 36.250,00, à indemnização devida nos termos do n.º 2 do artigo 6.º do Estatuto do Gestor Público, a qual, contudo, o Autor, admite já ter sido paga, e ainda o pagamento da indemnização pelos danos morais, no valor peticionado de € 70.000,00.
Vejamos.
Nos termos anteriormente decididos, o pedido principal foi julgado parcialmente procedente e nos termos em que foi concretamente apreciado e decidido esgota grandemente o pedido subsidiário deduzido.
A pretensão indemnizatória do Autor, em consequência da exoneração das funções de gestor público foi definida nos termos antecedentes, não existindo fundamentos para alicerçar a situação jurídica do Autor no instituto da responsabilidade civil extracontratual.
O Autor tem direito a ser indemnizado, nos termos previstos na lei, por todas as remunerações a que receberia até ao final do mandato, sem que lhe assista o direito de ser ressarcido pelos demais danos patrimoniais e não patrimoniais invocados, o que foi apreciado e decidido nos termos do pedido principal, o qual esgota a pretensão indemnizatória do Autor.
Nestes termos, nesta parte, não podem proceder os fundamentos do recurso.
Termos em que será de conceder provimento ao recurso interposto, por provados os seus fundamentos.
Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 663º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
I. A nomeação de outros vogais para o Conselho de Administração do Hospital não permite fundar o ato implícito de exoneração do Autor como vogal executivo desse Conselho de Administração, pois as nomeações de outros vogais não são, nem de facto, nem de Direito, impeditivas da manutenção da nomeação do Autor, em face do disposto no artigo 5.º, n.º 2 do D.L. n.º 188/2003, de 20/08, que permite que o Ministro da Saúde pode determinar que, “em situações excecionais, dada a complexidade, dimensão e volume de recursos a gerir, o conselho de administração integre mais dois vogais executivos”.
II. Esses atos de nomeação de outros vogais não dizem diretamente respeito à pessoa do Autor, nada relevando para a sua esfera jurídica, ainda que de forma indireta ou implícita, por se tratarem de factos cujos efeitos jurídicos não se podem projetar na esfera jurídica de terceiros.
III. Ter um dos novos vogais passado a ocupar o gabinete de trabalho do Autor também não permite fundar o ato implícito de exoneração do Autor, por estar em causa uma mera operação material sem capacidade de produzir efeitos jurídicos na esfera jurídica do Autor.
IV. O facto de o Autor a partir de certa data não mais despachar qualquer assunto e se ter despedido dos funcionários do Hospital, também não constituem atos jurídicos, antes meras condutas de facto imputáveis ao Autor e não a qualquer dos Réus na ação, a quem cabe a competência para a definição da situação jurídica do Autor.
V. Não se repercutindo na esfera jurídica do Autor nenhum dos atos jurídicos ou materiais invocados, os quais não têm aptidão para definir a situação jurídica do Autor, não produzindo efeitos jurídicos na sua situação individual e concreta, não existe qualquer ato expresso em que se possa fundar o ato implícito.
VI. O Hospital de Santa Maria é um instituto público, na modalidade de «estabelecimento público», segundo o artigo 2.º, n.º 1, al. a) da Lei n.º 27/2002, de 08/11, à data aplicável, que aprova o regime jurídico da gestão hospitalar.
VII. Ao Autor, nomeado vogal executivo do Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria pelo Ministro da Saúde, é aplicável o estatuto do gestor público aprovado pelo D.L. n.º 464/82, de 09/12, por ser o vigente à data dos factos, conforme o disposto no artigo 8.º, n.º 1 do D.L. n.º 188/2003, de 20/08, diploma que se aplica aos hospitais do sector público administrativo (SPA) integrados na rede de prestação de cuidados de saúde, referidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º do regime jurídico da gestão hospitalar, aprovado pela Lei n.º 27/2002, de 8 de Novembro.
VIII. Nos termos dos artigos 2.º, n.ºs 1 e 3 do D.L. n.º 464/82, de 09/12, a nomeação do gestor público envolve a atribuição de um mandato para o exercício das funções pelo prazo constante dos estatutos da empresa, sendo que no silêncio da lei orgânica e dos estatutos, o mandato dos gestores públicos tem a duração de 3 anos contados a partir da data da nomeação e cessa na data em que tomarem posse os gestores designados após o decurso do triénio, se o despacho da nomeação não fixar ao mandato do gestor público prazo mais curto.
IX. Nos termos do artigo 3º, n.º 3 do citado D.L. n.º 464/82, de 09/12, em tudo o que não for ressalvado expressamente no presente diploma aplicam-se, ao regime do mandato, as disposições constantes da lei civil para o contrato de mandato.
X. Como decorre dos n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º do D.L. n.º 464/82, de 09/12, sem embargo de o gestor público poder ser exonerado livremente pelas entidades que o nomearam, com fundamento em mera conveniência de serviço, se a exoneração não se fundamentar no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão, ela dará lugar a indemnização.
XI. Subsumindo-se o caso à exoneração por mera conveniência de serviço, a lei prevê a atribuição do direito a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º do D.L. n.º 464/82, de 09/12 e do n.º 1 do artigo 9.º do D.L. n.º 188/2003, de 20/08.
XII. Tal indemnização corresponde ao valor global de todos os vencimentos que o Autor teria direito até ao termo do seu mandato, de modo a ser colocado na situação em que estaria se tivesse cumprido o mandato até ao fim.
XIII. Não tendo a exoneração assentado na invocação de quaisquer motivos desabonatórios, injustos e indevidos relativos ao exercício do cargo, nem contra o Autor ter sido dirigida qualquer tipo de censura, de modo a que possa objetivamente fundar os danos não patrimoniais sofridos, estando antes em causa uma situação em que o Autor deve contar que pode existir uma exoneração a todo o tempo e sem motivo, por mera conveniência de serviço, os danos sofridos devem-se mais a fatores subjetivos, pessoais e próprios do Autor, do que decorrentes de uma atuação objetivamente lesiva.
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida com fundamento no erro de julgamento de Direito e, em substituição, conceder parcial provimento à ação administrativa, julgando-se procedente, por provado, o pedido de condenação dos Réus ao pagamento ao Autor das retribuições entre junho e 8 de novembro de 2004 e da indemnização devida nos termos do n.º 1 do artigo 9.º do D.L. n.º 188/2003, de 20/08 e do n.º 2 do artigo 6.º do D.L. n.º 464/82, correspondente aos ordenados vincendos até ao final do mandato, em 3 de novembro de 2006, quantias essas atualizadas nos anos de 2005 e 2006, em face dos valores à data fixados, acrescidas de juros legais, desde 18/01/2006 até 02/03/2006, deduzidas todas as quantias já pagas ao Autor, e em julgar improcedente todo o demais peticionado, respeitante à privação de uso de viatura e aos danos não patrimoniais sofridos, assim como o pedido subsidiário deduzido pelo Autor.
Custas pelo Autor e pelos Réus, que se fixam na proporção de 1/3 para cada, em primeira instância.
Custas pelo Réu, Estado português no presente recurso.
Registe e Notifique.
(Ana Celeste Carvalho - Relatora)
(Nuno Coutinho, em substituição)
(Helena Canelas)
