047981 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 3, n.º 1, al. a), do DL 445/91, de 20.11, não estão sujeitas a licenciamento municipal as obras de simples conservação e reparação, quando não impliquem modificação da natureza dos materiais de revestimentos exteriores.

II- Não tem essa natureza e está, por isso, sujeita a licenciamento, a obra de reparação de um caminho de acesso a um prédio de habitação em que o revestimento de gravilha é substituído por alcatrão.

III- Não viola o princípio da prossecução do interesse público o acto que determina demolição desta obra e a reposição do caminho na situação anterior, com fundamento em que a mesma foi realizada sem a necessária licença camarária.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., melhor identificado nos autos, interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa recurso contencioso do despacho, de 11.08.99, da Vereadora da Câmara Municipal de Sintra, pelo qual foi ordenada a demolição de obra levada a efeito pelo recorrente no caminho de acesso à respectiva propriedade, em Rio de Mouro, daquele concelho de Sintra.

Fundamentou o recurso na violação, pelo despacho contenciosamente impugnado, dos arts 266 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 3 do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

O recurso foi julgado improcedente, por sentença de 13.02.2000, da qual vem interposto o presente recurso jurisdicional.

Na respectiva alegação, o recorrente formulou as seguintes conclusões:

1ª - A douta sentença em recurso enferma de vício de fundo ao concluir pela não violação do princípio da proporcionalidade, princípio da igualdade, princípio da prossecução do interesse público-Art. 266º da Constituição da Republica; Art. 5º do Código do Procedimento Administrativo.

2ª - A Administração Pública não fez adequado uso dos poderes discricionários, pois que a demolição do revestimento de alcatrão do caminho não se traduz na melhor solução jurídica do ponto de vista do interesse público, como lhe impunha o Art. 266º/1 da Constituição da República Portuguesa.

3ª - E a douta sentença recorrida, tendo por correcto tal procedimento fez errada interpretação e aplicação daquele preceito legal.

4º - Deverá, então, revogar-se a douta sentença, julgando-se procedente o recurso.

A recorrida não apresentou contra-alegação.

O representante do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

No recurso contencioso o recorrente imputou ao acto recorrido o vício de violação de lei por ofensa ao estatuído nos artigos 266º, da CRP, 3º e 5º, do CPA – violação do principio da prossecução da legalidade e da proporcionalidade da actuação administrativa.

A sentença recorrida apreciando concluiu pela inexistência de tal vício porque o acto recorrido tem como fundamento legal o artigo 3º, do DL n.º 445/91, o qual impõe o prévio licenciamento da obra realizada pelo recorrente que, no caso, não existia.

Sabido que os princípios da proporcionalidade e igualdade só assumem relevância no domínio da actuação discricionária da Administração, no caso em apreço tais princípios não se podem ter como violados, já que o Vereador recorrido actuou no exercício de uma da actividade vinculada – cfr. artigos 3º e 58, do DL n.º 445/91, de 20-11 -, sendo tutelada a prossecução de tais princípios pela observância do princípio da legalidade que, como se disse, presidiu à decisão recorrida.

Face ao exposto, a sentença recorrida não merece reparo pelo que deve ser mantida, negando-se provimento ao presente recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

A sentença recorrida baseou-se na seguinte matéria de facto:

1. Por requerimento de 24.6.1996, o recorrente requereu à Presidente da Câmara Municipal de Sintra que ‘pretendendo reparar o piso de servidão de acesso á sua propriedade situada na Rua..., e conforme planta de localização junta (..) se digne conceder-lhe a necessária licença pelo prazo de 30 dias. Proc. da moradia n.º 9884/92” – Conforme fls. 174 a 183 do processo instrutor apenso, dando-se aqui por integralmente reproduzido o teor dos documentos juntos com o requerimento;

2. Sobre esse requerimento foi proferido o seguinte despacho: “Deferido. Notifique-se nos termos do art. 66º do Código de Procedimento Administrativo e envie-se à SLAU subsequentemente para emissão da respectiva licença. 6.Dez. 1996 (assinatura)” – idem;

3. Pelos serviços da CMS (Divisão de Fiscalização Técnica) foi elaborada a seguinte Informação, com data de 23.5.97: “Informam estes serviços que de acordo com o processo n.º 1112/90 existe uma serventia (ver plantas de localização e implantação) e existe um pedido para reparar o piso da serventia, o qual se (...?) asfaltado (processo n.º...), o qual se encontra aprovado para reparação" – Cfr. fls. 14 dos autos;

4. E, com data de 16.6.l997; a seguinte Informação: “Verifica-se pela informação do técnico, que foi abusivamente pavimentado um acesso, para o qual existia uma autorização para “reparação" – Cfr., fls., 14 dos autos;

5. Pelos serviços da CMS foi elaborado o seguinte parecer: “De acordo com o teor da informação da DFIT de 97.06.16 propõe-se a notificação do A... para proceder à reposição do “caminho” no material em que se encontrava anteriormente à execução das obras, no prazo de trinta dias, contados nos termos do art. 72 do C.P.A, conforme estipulado no art. 58 n.º 1,3 e 4 do Decreto-Lei nº 445/91 de 20/11, com a redacção alterada pelo Decreto-Lei nº 250/94 de 15.10 conjugado com os arts, 6 e 7 aplicáveis por remissão do art. 8 do Decreto-Lei nº 92/95 de 9.5 com audiência prévia do interessado nos termos do art. 58 nº3 do Decreto-lei n.º 445/91. À consideração superior.”– Cfr. fls. 12 dos autos;

6. Sobre este parecer, foi proferido o seguinte despacho: “Concordo com a proposta da Sra. Dra. ... de 9.6.99, Proceda-se em conformidade” - Cfr. fls. 13 dos autos.

7. Pelo ofício n.º 40765 de 7,7.99 subscrito pelo Director do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, foi o recorrente notificado para se pronunciar, nos termos dos arts. 100 e 101 do Código de Procedimento Administrativo- Cfr. fls. 11 dos autos;

8. Com data de 4.8.1999, pelos serviços do departamento de Urbanismo

da CMS foi elaborada a seguinte Informação: “Analisada a exposição do munícipe cumpre informar que, independentemente de, até ao momento, não ter sido provada a dominialidade pública do caminho, uma vez que não consta nas cartas cadastrais existentes na Câmara, como caminho público;

- que a constituição de qualquer servidão é feita em termos de direito civil, pelo que extrapola as competências da Câmara, enquanto órgão do Município;

- mantém-se a proposta relativa à reposição da situação, até porque resulta da aplicação analógica do preceituado no art. 3 n.º 1 al. a) do Decreto-lei n.º 445/91 de 20.11 que nas obras de simples conservação, restauro ou limpeza se devem manter a natureza e a cor dos materiais de revestimentos. Ora, no caso “sub judice” foi substituída “gravilha” por alcatrão, sem autorização expressa, uma vez que não foi referida a alteração do material.

Nestes termos e face ao exposto, consideradas improcedentes as questões evocadas, propõe-se o envio do presente registo a despacho da Exma. Senhora Vereadora Dra. ..., com notificação posterior ao interessado nos termos do art. 66.

À consideração do Ex.mo. Vereador.”- Cfr. fls. 16 e 17 dos autos;

9. Com data de 11.8.1999 pela Vereadora da CMS, com competência delegada por Despacho n.º 13-P/99, de 14 de Janeiro, foi proferido o seguinte despacho:

“Concordo com o proposto atentos os fundamentos de facto e de direito. Notifique-se" – Cfr. fls. 16 dos autos;

10. Desse despacho foi o recorrente notificado pelo ofício n.º 58861 de 18.10.1999 – Cfr. fls. 15.

A sentença baseou-se no seguinte entendimento:

O recorrente pediu que lhe fosse concedida licença para reparar o piso da servidão de acesso à sua propriedade, sem fazer qualquer referência à substituição do material – induzindo a conclusão de que se tratava, efectivamente, de simples, eliminação dos defeitos do piso, de gravilha.

A licença foi-lhe concedida, sem qualquer restrição ou condição, não obstante o disposto no cit. art. 3.

Contudo, a modificação do material do revestimento, in casu, a substituição de gravilha por alcatrão, não constitui a simples reparação pressuposta na concessão da licença, e sim uma obra nova, sujeita a licenciamento do qual conste expressamente mencionada essa alteração – o que implicava que o recorrente tivesse referido expressamente no seu pedido de licença e nos documentos que o instruíram, que se propunha substituir o material de que o caminho era causa estava revestido,

Não o tendo feito, não pode entender-se que a licença obtida para reparação do piso da serventia abrangia a substituição do material em que o mesmo era pavimentado, atendendo a que nos termos do art. 3 do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20.11, tal substituição está sujeita a licenciamento municipal (entenda-se, expresso, uma licença para aquela reparação específica, isto é, licença para reparar o piso da serventia substituindo o material em que a mesma está pavimentado por outro de diferente natureza).

Ora, tendo o recorrente procedido à substituição em questão sem que tivesse para o efeito a necessária licença (nos termos expostos), o acto recorrido tem fundamento legal, atento o disposto no art. 58 do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20.11, encontrando-se, pois, conforme ao disposto nos arts. 266 da Constituição da República Portuguesa e 3 do Código de Procedimento Administrativo.

Na respectiva alegação, o recorrente reconhece ter feito a indicada substituição de gravilha por alcatrão. Sustenta, porém, que o revestimento da serventia com este material ‘é a escolha mais conveniente, bem como a melhor solução técnica e a mais eficiente’. O que, a ser verdadeiro, não afasta a necessidade de licença, para a realização da obra levada a efeito. Licença que, como se viu, o recorrente não obteve.

Seria, aliás, na apreciação do eventual pedido de licenciamento da obra tal como o recorrente a realizou que caberia a ponderação, pela Administração, da adequação do material efectivamente utilizado e da própria legalidade da efectivação dessa obra.

Tendo esta sido realizada sem a correspondente licença camarária e, por isso, em violação das disposições legais (art. 2 e 3 do DL 445/91, de 20.11), foi determinada a respectiva demolição e reposição da serventia na situação anterior, em conformidade com a previsão legal (art. 58, n.º 1 do mesmo DL 445/91).

Assim, e tal como concluiu a sentença recorrida, o acto contenciosamente impugnado tem fundamento legal.

Alega o recorrente que, não obstante, esse acto violou o princípio da prossecução do interesse público, consagrado no art. 266, n.º 1 da CRP.

Mas é infundada tal alegação.

Dispõe o invocado n.º 1 do art. 266 CRP que «A administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos».

Aí se estabelecem dois limites substanciais à actividade administrativa: um limite positivo, expresso na obrigatoriedade da prossecução do interesse público, e um limite negativo, traduzido no respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos. A obrigatoriedade da prossecução do interesse público traduz-se em que as autoridades administrativas, mesmo no uso de poderes discricionários, não podem prosseguir uma qualquer finalidade, mas apenas a finalidade considerada pela lei e pela Constituição, que será sempre uma finalidade de interesse público. Por outro lado, o segundo dos referidos limites decorrentes do princípio, significa que a prossecução do interesse público não pode justificar o sacrifício abusivo dos direitos dos cidadãos (cfr. JJ Canotilho/VMoreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., 922).

Ora, dos elementos dos autos não resulta, nem o recorrente alega, que o acto contenciosamente impugnado tenha visado outros fins que não os visados pela lei. E também não é invocada a existência de qualquer direito do mesmo recorrente, que pudesse ter sido lesado pelo mesmo acto.

Assim sendo, não merece censura a sentença recorrida, ao concluir que não foi violado o invocado princípio constitucional da prossecução do interesse público.

Alega, ainda, o recorrente que o acto contenciosamente impugnado se mostra contrário aos princípios da proporcionalidade e da igualdade a que está vinculada Administração, por força do art. 5 do CPA, preceito legal este de que a sentença recorrida teria feito errada interpretação e aplicação.

Porém, não tendo o recorrente suscitado, na petição de recurso, a questão da violação deste preceito legal, a sentença recorrida não apreciou nem tinha que apreciar tal matéria, que está também, por isso, fora do âmbito do presente recurso jurisdicional, sendo certo que não é de conhecimento oficioso (cfr., p. ex., ac. de 20.6.95-Rº36922 e de 4.6.96-R31757).

Improcede, pois, toda a alegação do recorrente.

Pelo exposto, acordam em

a) negar provimento ao recurso jurisdicional;

b) condenar o recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em duzentos e cem euros.

Lisboa, 7 de Fevereiro de 2002

Adérito Salvador Santos - Relator

Fernando Manuel Azevedo Moreira

José Manuel Santos Botelho