Quem foi o relator do acórdão 010/20.1BEMDL-A?

O relator foi Claúdio Monteiro Ramos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 010/20.1BEMDL-A?

O acórdão foi proferido em 18 de junho de 2020.

010/20.1BEMDL-A

Sumário

I – A construção de uma linha de muito alta tensão implica a transformação dos solos por ela percorridos, que não é integralmente reversível no caso de a ação principal vir a ser julgada procedente. II – O poder conferido ao Governo pela alínea a) do n.º 1 do artigo 126.º do RJIGT, de suspender um plano diretor municipal em situação de reconhecido interesse nacional ou regional, é excecional, e apenas pode ser utilizado para impedir uma transformação da realidade que ponha em causa aqueles interesses, mas não para viabilizar, ele próprio, essa transformação. III – A suspensão do PDM de Mondim de Basto, pelo prazo de dois anos, para permitir a construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, sem que a realização desse empreendimento esteja ou venha a estar, ela própria, suportada num outro instrumento de gestão territorial, cuja aprovação tenha por efeito legal obrigar a Câmara à atualização do seu plano, nos termos do n.º 4 do artigo 46.º da LBPSOTU, e do artigo 28.º do RJIGT, viola o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos. IV – Impor à respetiva Câmara Municipal a obrigação de promover a alteração ou a revisão do PDM de Mondim de Basto, por efeito da adoção das medidas preventivas estabelecidas pela mesma resolução que suspende o plano, para adequá-lo à realidade alterada pela construção do empreendimento em questão, viola o princípio da autonomia local. V – No atual quadro constitucional de autonomia local, não é possível, em abstrato, e à priori, estabelecer uma regra de prevalência de interesses públicos nacionais ou regionais sobre interesses públicos locais, cuja hierarquização é estabelecida pelos planos e programas no quadro do sistema de gestão territorial.

Texto

I. Relatório 1. O MUNICÍPIO DE MONDIM DE BASTOS – identificado nos autos – requereu no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Mirandela, que se veio a declarar incompetente em razão da hierarquia e determinou a remessa dos autos a este Supremo Tribunal Administrativo (STA), a presente providência cautelar contra o CONSELHO DE MINISTROS, a DIREÇÃO-GERAL DE ENERGIA E GEOLOGIA e a REN – Rede Elétrica Nacional, S.A., o que fez na pendência da ação principal, e peticionando: «a) A suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros nº 178/2019 de 10 de outubro de 2019, publicada em Diário da República nº 204, de 23.10.2019, que determina a suspensão de parcial, pelo prazo de dois anos, do Plano Diretor Municipal de Mondim de Bastos na área destinada à implantação da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo–Vila Pouca de Aguiar e estabelece as respetivas medidas preventivas; b) Suspender o processo de licenciamento da Direção-geral de Energia e Geologia para a construção da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400Kv –Troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação da Ribeira da Pena. c) Impedir a REN de praticar qualquer ato relativo à construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/240Kv, referente ao troço entre a subestação Carrapatelo e a subestação da Ribeira de Pena». Alega para o efeito estarem verificados os requisitos exigidos no artigo 120.º do CPTA e, em síntese, que: - O corredor para a instalação da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar é conhecido como o “Troço G”, cujo traçado consta da Consulta Pública da Câmara Municipal de Mondim de Bastos, no âmbito do Procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental nº 2621, de 19 de abril de 2013, cuja proponente é a 3ª requerida e cuja entidade licenciadora é a 2ª requerida; - O “Troço G” corresponde à junção do Troço 6A com o Troço 6B que foram anteriormente objeto de uma decisão de impacte ambiental desfavorável – Declaração de 30.09.2011. - Em 15 de janeiro de 2019 foi emitida pela Agência Portuguesa do Ambiente I.P. (APA) uma decisão sobre a conformidade ambiental condicionada do projeto de execução (DCAPE) da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/440Kv, referente ao troço entre a subestação do Carrapatelo e de Ribeira de Pena, condicionada à verificação de certos requisitos que constam do título único ambiental (TUA), entre eles a obtenção do reconhecimento de interesse municipal através de deliberação da Câmara Municipal de Mondim de Basto, reconhecimento esse que nunca foi solicitado pela REN. - A construção da linha de muito alta tensão acarretará graves prejuízos para o território de Mondim de Basto e suas populações, designadamente «problemas ao nível da saúde das populações, da fauna e flora, da paisagem e das atividades adstritas à utilização do solo». - A Resolução do Conselho de Ministros n.º 178/2019, que suspendeu o PDM de Mondim de Basto, viola os princípios da autonomia local e da segurança jurídica, pois «ao ingerir de forma infundada e grosseira, pondo em causa os interesses locais, (...) decide por moto próprio levantar uma condicionante que a APA entendeu caber ao Município, por ser de resto o único em condições de avaliar o interesse municipal». - A suspensão daquela resolução não causa danos aos interesses tutelados pelas requeridas que, em qualquer caso, não prevalecem sobre os interesses locais por ela lesados. 2. Citados os requeridos, vieram os mesmos deduzir oposição nos seguintes termos: - O Conselho de Ministros, através da Presidência do Conselho de Ministros, que o representa em juízo, veio deduzir oposição, suscitando a exceção da incompetência em razão da hierarquia do TAF de Mirandela e, no mais, impugnando a factualidade alegada pelo requerente, e concluindo no sentido da não verificação dos requisitos previstos no artigo 120º do CPTA necessários para a decretação da providência. - O Ministério do Ambiente e Ação Climática (MAAC), outrora Ministério do Ambiente e Transição Energética, em nome da Direção Geral da Energia e Geologia, excecionando a sua ilegitimidade passiva e a intempestividade da ação; no mais, conclui pela não verificação dos requisitos previstos no artigo 120º do CPTA e, deste modo, pela improcedência do procedimento cautelar. Juntou ainda aos autos Resolução Fundamentada nos termos do disposto no nº 1 do artigo 128º do CPTA, que constitui fls. 202 vº a 206 [processo físico]. - A Rede Elétrica Nacional S.A. também deduziu oposição, impugnando a factualidade alegada pelo requerente e concluindo pelo não preenchimento dos requisitos previstos no artigo 120º do CPTA. 3. O requerente foi notificado para se pronunciar acerca das exceções invocadas, tendo-se conformado com a exceção da incompetência em razão da hierarquia do TAF de Mirandela, requerendo a remessa dos autos a este Supremo Tribunal e, no mais, pronunciando-se no sentido da não verificação da exceção de intempestividade, bem como da exceção de ilegitimidade passiva da Direção Geral de Energia e Geologia – cfr. fls. 566 a 570. 4. Por decisão proferida no TAF de Mirandela, foram os autos remetidos a este Supremo Tribunal Administrativo. 5. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, nos termos da alínea f) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 36.º do CPTA. II. Matéria de facto 6. Consideram-se indiciariamente provados os seguintes factos, tendo em atenção a prova documental produzida e as alegações das partes: a) Em 23 de outubro de 2019 foi publicada no DR, 1ª série, a Resolução do Conselho de Ministros (RCM) nº 178/2019, com o seguinte teor: «O Programa Nacional de Barragens de Elevado Potencial Hidroelétrico (PNBEPH) contempla dez aproveitamentos hidroelétricos, nos quais se incluem o de Gouvães, nos rios Torno/Tâmega, bem como os de Alto Tâmega e Daivões, no rio Tâmega. O PNBEPH constitui-se como uma alavanca importante para o cumprimento dos objectivos nacionais de redução de emissões de gases com efeito de estufa, designadamente os fixados no Pacote Energia-Clima, bem como para os objetivos da Estratégia Nacional para a produção de energia por fontes renováveis. O conjunto de centrais de Gouvães, Daivões e Alto Tâmega tem a sua localização numa zona do território nacional onde, no presente, não existem infraestruturas da rede nacional de transporte de eletricidades (RNT) que possibilitem a integração e transporte da energia destes aproveitamentos hidroelétricos. Face a esta limitação e tendo em consideração o elevado montante de potência instalada previsto para este conjunto de centrais, ascendendo a cerca de 1150 MW, nos estudos de rede desenvolvidos no âmbito do PNBEPH foi identificada a necessidade de expansão da RNT com o futuro eixo 400 kV Ribeira de Pena-Feira, no qual a nova subestação de Ribeira de Pena constitui o ponto da RNT onde serão diretamente ligadas as referidas centrais. Neste enquadramento, a abertura da futura subestação da RNT em Ribeira de Pena tem como um dos seus principais objetivos reduzir, na medida do possível e tecnicamente razoável, a distância das infraestruturas da RNT relativamente aos mencionados aproveitamentos hidroelétricos, minimizando deste modo o impacto da ligação à rede destes centros eletroprodutores, mediante uma redução da extensão necessária de novas linhas. Adicionalmente, a subestação de Ribeira de Pena poderá vir a consubstanciar também um futuro ponto de receção de nova geração renovável a 60 kV, assim como providenciar um melhor apoio aos consumos da rede local de distribuição, com a instalação, mais tarde, de transformação a 400/60 kV. Simultaneamente, a região de Trás -os -Montes, constitui uma zona do país caracterizada por um potencial eólico significativo, estimando-se que novos projetos de produção eólica possam vir a instalar-se futuramente nesta região. Atendendo a este potencial e à insuficiência de capacidade local na RNT para receção de nova produção, foi identificado o interesse no reforço da atual rede de 220 kV na zona, mediante a constituição de uma ligação a 220 kV entre as atuais subestações de Vila Pouca de Aguiar e do Carrapatelo. Essa ligação, quando implementada, no seu traçado entre Ribeira de Pena e Carrapatelo tirará partido do eixo Ribeira de Pena -Feira, através de uma partilha de apoios. A Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, abrange áreas do concelho Mondim de Basto, em que é aplicável o Plano Diretor Municipal de Mondim de Basto, publicado pelo Aviso nº 11884/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 203, de 16 de outubro. De acordo com a planta de ordenamento do referido plano diretor municipal, a Linha Carrapatelo -Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, localiza-se em espaços cujas utilizações exigem uma compatibilidade com os usos que agora se pretendem atribuir para a execução desta linha, tornando-se necessário proceder à suspensão parcial daqueles instrumentos de gestão territorial. Por outro lado, face ao risco de ocorrência de alterações na ocupação, uso e transformação de solos que possam comprometer a futura concretização da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, ou torná-la mais difícil ou onerosa, é necessário estabelecer medidas preventivas que acautelem a necessidade de programação e a possibilidade de execução desta. Portugal não possui reservas significativas de combustíveis fósseis, pelo que os recursos energéticos endógenos exploráveis se resumem às energias renováveis, de entre as quais sobressaem as energias hídrica e eólica, pela sua maturidade tecnológica e competitividade de custos para o sistema energético nacional. A exploração destes recursos permitirá, por conseguinte, o aumento da segurança energética e a redução de emissões, pelo que as infraestruturas de transporte são essenciais e de reconhecido interesse nacional, sendo que os impactos resultantes da prática dos atos acima referidos são social e economicamente mais relevantes do que os inconvenientes que eventualmente resultem das medidas preventivas ora estabelecidas, que são indispensáveis para a execução do projeto. Na seleção destas medidas foram tidos em conta, além do interesse nacional inerente à concretização da linha, também os demais interesses em presença, razão pela qual houve o cuidado de permitir que, na área abrangida, possam continuar a ser desenvolvidas as atividades agrícolas e florestais inerentes ao solo rural. O projeto da Linha do Carrapatelo -Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, obteve uma Declaração de Impacte Ambiental favorável condicionada. Foi ouvido o município de Mondim de Basto. Foi promovida a audição da Comunidade Intermunicipal do Ave. Assim: Nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 52º da Lei nº 31/2014, de 30 de maio, na sua redação atual, da alínea a) do nº 1 do artigo 126º, do nº 8 do artigo 134.º, do n.º 3 do artigo 137.º, dos artigos 139.º, 140.º e 141.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio, e da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: 1 - Suspender, pelo prazo de dois anos, nas áreas identificadas na planta constante do anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante, a eficácia das disposições do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Mondim de Basto aplicáveis nas áreas classificadas como: a) «Espaço Agrícola» constantes dos artigos 19.º, 26.º e 27.º; b) «Espaço Florestal de Conservação» constantes dos artigos 19.º, 29.º, 31.º e 32.º; c) «Espaço Florestal de Produção» constantes dos artigos 19.º, 29.º, 34.º e 35.º; d) «Espaço Natural» constantes dos artigos 19.º, 37.º e 38.º 2 - Sujeitar as áreas referidas no número anterior, pelo prazo de dois anos, a medidas preventivas que consistem na proibição das ações referidas no n.º 4 do artigo 134.º do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, sendo aplicável o disposto nos nºs 5 e 6 do mesmo artigo. 3 - Excecionar do disposto no número anterior todos os atos e ações destinados à execução da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena. 4 - Determinar que o disposto no nº 2 não se aplica às atividades agrícolas e florestais compatíveis com o solo rústico que não impliquem a construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou a instalação de estabelecimentos industriais. 5 - Estabelecer que a fiscalização do cumprimento do disposto na presente resolução compete à Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., e à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte. 6 - Determinar que a Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, deve ser considerada na elaboração, alteração ou revisão de todos os instrumentos de gestão territorial com incidência nas áreas identificadas na planta constante do anexo à presente resolução. 7 - Determinar que a presente resolução produz efeitos no dia seguinte ao da sua publicação. www.dre.pt ANEXO (a que se referem os nºs 1 e 6) Extrato da planta que identifica as áreas do Plano Diretor Municipal de Mondim de Basto abrangidas pela suspensão parcial e sujeitas a medidas preventivas […]» b) Dá-se por reproduzido o teor da exposição apresentada pela Câmara Municipal de Mondim de Basto, datada de 19.04.2013, no âmbito da consulta pública do procedimento de avaliação de impacte ambiental nº 2621 – cfr. fls. 21 a 29 dos autos [processo físico]; c) Dá-se por reproduzido o teor da declaração parcialmente desfavorável de avaliação impacte ambiental (AIA) nº 2363 de 30.09.2011, relativa ao Eixo da Rede Nacional de Transportes (RNT) entre Carrapatelo, Fridão, Ribeira de Pena e Vila Pouca de Aguiar - fls. 30 a 37 dos autos [processo físico]; d) Dá-se por reproduzido o “Título único Ambiental” e a decisão sobre a Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (Anexo ao TUA) – cfr. fls. 38 a 50 [processo físico]; e) Dá-se por reproduzida a pronúncia que o Município de Mondim de Bastos, na qualidade de contrainteressado no procedimento de verificação da conformidade ambiental do projeto de execução da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, intentado pela REN, dirigiu ao Secretário de Estado do Ambiente – cfr. fls. 51 a 62 dos autos [processo físico]; f) Dá-se por reproduzido o Parecer final/Comissão de Acompanhamento referente ao PDM de Mondim de Basto, elaborado em setembro de 2014 – cfr. fls. 63 a 76 dos autos [processo físico]; g) Dá-se por reproduzido o teor da declaração do Presidente do Clube de Parapente de Basto – cfr. fls. 135 dos autos [processo físico]; h) Dá-se por reproduzido o teor da tomada de posição da Federação Portuguesa de Voo Livre – cfr. fls. 136 dos autos [processo físico]; i) Dá-se por reproduzido o Relatório de Ensaio/Medição dos Níveis de pressão Sonora, datado de 18.06.2015 – cfr. fls. 138 a 160 [processo físico]; j) Dá-se por reproduzido o teor do Relatório de Ensaio/Medição dos Níveis de Pressão Sonora elaborado em 14.06.2018 – cfr. fls. 161 a 189 [processo físico]; k) Dá-se por reproduzido o teor do documento denominado “Análise Técnica a Documentação de Ruído” elaborado a solicitação do Município de Mondim de Basto – cfr. fls. 190 a 191 dos autos [processo físico]; l) Dá-se por reproduzido o teor das cartas enviadas pela REN-S.A. ao Presidente da Câmara Municipal de Mondim de Basto, com data de 09.06.2010 e de 16.02.2011 – cfr. fls. 236 e 237 dos autos [processo físico]; m) Dá-se por reproduzido o teor da declaração de avaliação de impacto ambiental nº 2621 relativa ao “Eixo da RNT entre Carrapatelo, Fridão, Ribeira de Penas e Vila Pouca de Aguiar, a 400KV – reformulação dos troços 4, 5, 6, e 10 das Localizações para a Subestação de Ribeira de Penas”, cuja DIA favorável condicionada foi emitida a 12.07.2013 – cfr. fls. 248 a 258 [processo físico]; n) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos emitidos pela Agência Portuguesa do Ambiente – cfr. fls. 259 a 273 [documento físico]; o) Dá-se por reproduzido o teor do Parecer da Comissão Técnica de Avaliação – Estudo (prévio) de Impacte Ambiental – cfr. fls. 298 a 345 dos autos [processo físico]; p) Dá-se por reproduzido o teor da informação prestada pela Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte à Agência Portuguesa do Ambiente 25.03.2013, cujo teor se dá aqui por reproduzido [processo físico], bem como a troca de correspondência entre a Câmara Municipal de Mondim de Basto e a REN – cfr. fls. 347 a 355 dos autos [processo físico]; q) Dá-se por reproduzido o teor da Resolução Fundamentada emitida pelo Secretário de Estado Adjunto e da Energia – cfr. fls. 364 vº a 368 dos autos [processo físico]; r) Dá-se por reproduzido o teor da informação dirigida pela Agência Portuguesa do Ambiente à Chefe de Gabinete do Ministro do Ambiente e respetivos anexos, com data de 15.07.2019 – cfr. fls. 435 e 436 [processo físico]; s) Em 18.07.2019 foi enviado ao Presidente da Câmara Municipal de Mondim de Basto, proposta de resolução do Conselho de Ministros, para que aquele se pronunciasse, nos termos do disposto na al. a) do nº 1 do artº 126º do DL nº 80/2015 de 14.05 – cfr. fls. 437 a 440 dos autos [processo físico]; t) Na mesma data, foi ainda enviado pela Chefe de Gabinete da Secretária de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, carta dirigida ao Presidente do Conselho Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal do Ave, nos termos e para os efeitos do disposto na norma citada no ponto anterior, solicitando pronúncia sobre a proposta de suspensão do PDM de Mondim de Basto – cfr. fls. 443 a 446 que aqui se dão por reproduzidas [processo físico]; u) Em 14.08.2019 o Presidente do Conselho Intermunicipal manifestou a preocupação da CIM do Ave com a implementação de uma linha de alta tensão que possa colocar em causa projetos de âmbito municipal/ou intermunicipal – cfr. fls. 447 cujo teor se dá aqui por reproduzido; v) Em 14.08.2019 o Presidente da CM de Mondim de Basto dirigiu resposta à proposta de suspensão do PDM à Secretaria de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza – cfr. fls. 448 e 449, cujo teor se dá aqui por reproduzido. III. Matéria de Direito A – Quanto às Exceções 7. Na sua oposição ao decretamento das providências requeridas, o MAAC (defendeu-se por exceção, alegando a intempestividade do pedido de suspensão da eficácia da RCM n.º 178/2019 e a sua ilegitimidade passiva. 8. A questão da caducidade do direito de requerer a referida providência não se coloca, porque o presente processo foi instaurado na pendência da ação principal, e a mesma foi proposta em 13 de janeiro de 2020, logo, dentro do prazo de três meses contados da data da publicação da RCM n.º 178/2019, que foi feita a 23 de outubro do precedente ano de 2019 – artigos 58.º/2/b) e 114.º/1/c) do CPTA. 9. A questão da falta de legitimidade passiva, nos termos em que o requerido MAAC a coloca, também não se verifica, dado que, embora a providência de suspensão do processo de licenciamento tenha sido requerida contra um serviço daquele Ministério, e não contra o próprio Ministério, ou um dos seus órgãos, manda o princípio da tutela jurisdicional efetiva, na sua modalidade de princípio pro actione, ou da interpretação mais favorável à submissão da causa em juízo, que se considere citado o Ministério, tanto mais que foi o mesmo que assegurou a sua representação em juízo e deduziu oposição ao pedido – artigos 10.º/4 e 78.º/3 do CPTA, por analogia. 10. A questão de legitimidade passiva que se pode colocar, no entanto, é outra, e está relacionada com o objeto do processo, e com a idoneidade do meio processual utilizado para obter a suspensão do processo de licenciamento da Direção-Geral de Energia e Geologia para a construção da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, que constitui a segunda providência requerida pelo Município de Mondim de Basto. A questão foi, aliás, incidentalmente suscitada nos artigos 10.º a 12.º da oposição deduzida pelo Requerido Conselho de Ministros, que, no entanto, não lhe assacou qualquer consequência processual dilatória. É que, uma providência cautelar de suspensão da eficácia um ato administrativo não é idónea a obter a suspensão de um procedimento relativo a um ato ainda não praticado, por manifesta falta de objeto, pelo que aquele pedido, se não pode ser deduzido nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 112.º do CPTA, apenas poderá ser admitido se se entender que cabe na alínea i) do mesmo número e artigo, configurado com um pedido de abstenção de uma conduta por parte da Administração, por alegada violação ou fundado receio de violação do direito administrativo nacional. Mas não é esse o caso. As providências previstas na citada alínea i) são cautelares das ações de condenação previstas nas alíneas h) a j) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, nomeadamente das ações de condenação à abstenção de comportamentos da alínea h), mas não das ações de condenação à não emissão de atos administrativos previstas na alínea c) do mesmo número e artigo. É certo que a enumeração do n.º 2 do artigo 112.º é meramente exemplificativa, e que se podem admitir providências cautelares inominadas, mas, existindo uma ação principal típica para a condenação à não emissão de atos administrativos, que tem, ela própria, natureza preventiva, faz pouco sentido admitir uma providência cautelar de uma ação preventiva. Mas, mesmo admitindo que fizesse, dada a maior urgência na sua tramitação, não se poderia deixar de exigir como requisito específico de tal providência a «probabilidade» da emissão de atos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, e a «indispensabilidade» do uso do meio processual, que o código exige para a respetiva ação – artigo 39.º/2 do CPTA. E, no caso em apreço, pelo menos, este último requisito está longe de se encontrar preenchido. Na verdade, está pressuposto na RCM n.º 178/2019 que ela é uma condição necessária para que a construção da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar possa ser licenciada e executada, dado que de outra forma não é possível ultrapassar o regime de uso do solo estabelecido no PDM de Mondim de Basto, e afastar o condicionamento estabelecido pela DIA. O que significa, como assinalou o Requerido Conselho de Ministros, que a não emissão do ato de licenciamento é uma consequência necessária da suspensão daquela resolução, pelo que o pedido de suspensão do respetivo procedimento não tem autonomia em relação ao pedido de suspensão da eficácia da própria resolução, e como tal não é indispensável para tutelar o interesse do Requerente, não podendo este Supremo Tribunal Administrativo dele conhecer. 11. Não sendo aquele pedido de suspensão do procedimento de licenciamento admissível, não pode o MAAC ser requerido nesta providência, dado que não é autor da resolução suspendenda, nem titular do projeto de construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, e não tem um interesse próprio – direto e pessoal - em contraditar os restantes pedidos formulados no presente processo. Deverá, assim, o Requerido MAAC ser absolvido da instância. 12. A terceira providência requerida pelo Município de Mondim de Basto, destinada a impedir a REN de praticar qualquer ato relativo à construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, também não parece ter autonomia em relação ao pedido de suspensão da eficácia da RCM n.º 178/2019, na medida em que da sua eventual suspensão decorrerá a impossibilidade jurídica do licenciamento e execução da obra mas, nesse caso, nem o pedido é, em si mesmo, inadmissível, cabendo na citada alínea i) do n.º 2 do artigo 112.º do CPTA, nem, em qualquer caso, isso afetaria a posição processual da Requerida REN, que manteria sempre o interesse em contraditar o pedido de suspensão da RCM n.º 178/2019. Ambos os pedidos dependem, aliás, da verificação dos mesmos requisitos e podem, por isso, ser conhecidos em conjunto. B – Quanto ao Mérito 13. Nos termos dos n.ºs 1 e 2 artigo 120º do CPTA, a procedência dos pedidos formulados no presente processo cautelar depende da verificação de três requisitos: - Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela visa assegurar no processo principal - periculum in mora; - Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris; - Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências. Estes três requisitos - 2 positivos e 1 negativo - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência ou providências cautelares requeridas. O que significa que a não verificação de um dos requisitos positivos impõe desde logo o indeferimento da providência, e que a abordagem do requisito negativo apenas se exigirá no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni juris». 14. No caso dos autos, não é difícil reconhecer que existe um fundado receio de que a demora na obtenção de uma decisão final no processo principal cause prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para os interesses que o Requerente nele pretende ver tutelados, na medida em que a resolução suspendenda viabiliza o licenciamento e a construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar – essa é, aliás, a única razão de ser da sua existência -, o que, a ocorrer, implicará uma transformação dos solos por ela percorridos na área do Município de Mondim de Basto, em termos que já não serão integralmente reversíveis no caso de a ação principal vir a ser julgada procedente. Com efeito, ao suspender parcialmente a vigência do PDM, excecionando do âmbito das medidas preventivas nela estabelecidas «todos os atos e ações destinados à execução da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena», a RCM n.º 178/2019 elimina a condição imposta pela DIA e cria um quadro jurídico irrestritamente favorável à execução daquele projeto. É certo, como refere o Requerido Conselho de Ministros, que os prejuízos alegados pelo Município de Mondim de Basto não constituem um efeito direto e imediato daquela resolução, mas do subsequente licenciamento e construção da linha, mas a verificação dos requisitos do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA assenta num mero juízo de probabilidade. E a forma como aquela resolução se posiciona em relação à viabilização daquele licenciamento, e à execução do projeto, permite – com alguma segurança – formular um juízo positivo sobre a probabilidade da sua concretização e, consequentemente, da ocorrência daqueles prejuízos. Atente-se, a esse respeito, nesta passagem da sua fundamentação: «A Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, abrange áreas do concelho Mondim de Basto, em que é aplicável o Plano Diretor Municipal de Mondim de Basto, publicado pelo Aviso nº 11884/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 203, de 16 de outubro. De acordo com a planta de ordenamento do referido plano diretor municipal, a Linha Carrapatelo -Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, localiza-se em espaços cujas utilizações exigem uma compatibilidade com os usos que agora se pretendem atribuir para a execução desta linha, tornando-se necessário proceder à suspensão parcial daqueles instrumentos de gestão territorial. Por outro lado, face ao risco de ocorrência de alterações na ocupação, uso e transformação de solos que possam comprometer a futura concretização da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, ou torná-la mais difícil ou onerosa, é necessário estabelecer medidas preventivas que acautelem a necessidade de programação e a possibilidade de execução desta». Ou seja, o que nela expressamente se reconhece é que a suspensão do plano, e a adoção de medidas preventivas, são necessárias para que «os usos que agora se pretendem atribuir para a execução desta linha» sejam compatíveis com o regime de uso do solo aplicável, o que até então não se verificava, e também para acautelar «a necessidade de programação e a possibilidade de execução desta». 15. Acresce que o argumento utilizado naquela fundamentação, de que existe um «risco de ocorrência de alterações na ocupação, uso e transformação de solos que possam comprometer a futura concretização da linha», é reversível, pois o mesmo risco existe relativamente à integridade dos usos atualmente previstos no PDM de Mondim de Basto, se a linha for efetivamente concretizada. Desde logo, relativamente aos riscos de afetação da integridade da fauna, da flora e da paisagem natural que são invocados pelo Requerente, os quais, num juízo perfunctório, são igualmente prováveis, tendo em conta os condicionamentos que a esse respeito foram impostos pela DIA à execução do projeto, tanto mais a linha atravessará exclusivamente solos classificados no PDM como rústicos, nomeadamente espaços agrícolas, espaços florestais de produção e de conservação, e espaços naturais. É certo, como alega a Requerida REN, que a linha pode ser removida, no caso de a resolução suspendenda vir a ser anulada, mas isso, por si só, não reverteria integralmente os prejuízos entretanto causados ao território e à natureza, tendo em conta a desflorestação e a desmatação necessárias ao atravessamento das linhas, as alterações que o seu traçado imporá à modelação dos terrenos, e o impacto das obras de construção civil que tem de ser realizadas para a execução de um projeto desta natureza, nomeadamente para a construção dos apoios das linhas elétricas, das subestações, dos estaleiros, dos parqueamentos, dos depósitos e dos respetivos caminhos de acesso. Por outro lado, os riscos para a saúde e segurança da populações que são invocados pelo Requerente, mesmo que não estejam integralmente especificados e demonstrados nos autos – até porque sobre esses riscos não parece ainda existir um consenso na comunidade científica sobre o seu grau de perigosidade - são suficientemente relevantes para que, com base nos indícios existentes, se aja em relação a eles com a cautela e a precaução necessárias. É, aliás, a própria DIA que, à cabeça, condiciona a execução do projeto ao «maior afastamento possível das povoações e habitações isoladas existentes», reconhecendo, assim, que essa perigosidade é real, a ponto de preceder os condicionamentos de natureza estritamente ambiental. Do exposto resulta, assim, que os elementos existentes nos autos são suficientes para fundar o receio da constituição de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, dando-se assim por verificado o requisito do periculum in mora previsto na primeira parte do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. 16. Mas, mesmo verificado o periculum in mora, as providências requeridas apenas poderão ser concedidas se ocorrer um fumus boni juris positivo. O n.º 1 do artigo 120.º do CPTA exige hoje que «seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente», pelo que não se basta com um mero controle de evidência de que aquela pretensão não é totalmente infundada. No caso dos autos, a existência de bom direito do Requerente depende essencialmente do juízo que o Tribunal vier a formular sobre a questão central de saber se o PDM pode ser parcialmente suspenso para permitir o licenciamento e a construção de uma infraestrutura de reconhecido interesse público, destinada ao transporte de energia elétrica. Vejamos então. 17. O n.º 4 do artigo 65.º da Constituição reserva aos planos a definição das regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, sendo esse poder alargado a todos os solos pela Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPSOTU), aprovada pela Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, e alterada pela Lei n.º 74/2017, de 16 de agosto, que, na alínea a) do n.º 2 do seu artigo 8.º, comete ao Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais o dever de «planear e programar o uso do solo e promover a respetiva concretização». A referida lei de bases estabelece, assim, uma dicotomia no quadro do sistema de gestão territorial entre planos e programas, sendo que a estes últimos, em que avultam os programas de âmbito nacional e regional, compete estabelecer «o quadro estratégico do desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programáticas », bem como definir «a incidência espacial de políticas nacionais a considerar em cada nível de planeamento», enquanto que os primeiros, nomeadamente os planos intermunicipais ou municipais, «estabelecem opções e ações concretas em matéria de planeamento e organização do território, bem como definem o regime de uso do solo» - artigo 38.º da LBPSOTU. E essa dicotomia traduz-se, além do mais, na força jurídica daquelas duas categorias de instrumentos de gestão territorial, pois enquanto os programas apenas vinculam as entidades públicas, nomeadamente no âmbito da elaboração de outros instrumentos de gestão territorial, os planos vinculam as entidades públicas e ainda, direta e imediatamente, os particulares – artigos 46.º/1 e 2 da LBPSOTU, e 3.º/1 e 2 do RJIGT. Assim, é aos planos intermunicipais e municipais – os únicos que revestem natureza regulamentar - que cabe a responsabilidade de definir a disciplina relativa à ocupação, utilização e transformação dos solos, ou regime de uso do solo, através da classificação e da qualificação do solo – artigos 9.º/2/a) da LBPSOTU, e 70.º do RJIGT. Isso não significa, naturalmente, que o regime de uso do solo seja conformado exclusivamente por interesse locais, dispondo-se no n.º 4 do artigo 46.º da LBPSOTU que «os programas territoriais que prossigam objetivos de interesse nacional ou regional cujo conteúdo, em função da sua incidência territorial e urbanística, deva ser vertido em plano diretor intermunicipal ou municipal e em outros planos territoriais estabelecem (...) o prazo para a atualização destes planos e indicam expressamente as normas a alterar, nos termos da lei». O Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, que concretiza e desenvolve a cita lei de bases, vai mesmo mais longe, estabelecendo no n.º 1 do seu artigo 29.º que a não atualização do plano territorial no prazo fixado determina a suspensão das suas normas que deviam ter sido alteradas, «não podendo haver lugar à prática de quaisquer atos ou operações materiais que impliquem a ocupação, uso e transformação do solo». 18. O quadro normativo descrito permite compreender que é no quadro das relações entre instrumentos de gestão territorial, nomeadamente entre planos e programas, que se assegura a prevalência dos interesses públicos nacionais ou regionais sobre os interesses locais, estabelecendo relações de subordinação dos planos aos programas, e impondo-lhes um dever de atualização do seu regime de uso do solo sempre que aqueles programas sejam aprovados, revistos ou alterados. O que ajuda também a compreender o regime de suspensão de planos intermunicipais e municipais, por resolução do Conselho de Ministros, em casos de reconhecido interesse nacional ou regional, previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 126.º do RJIGT. O poder conferido por aquele preceito legal, como aliás nele expressamente se dispõe, é excecional, apenas podendo ser utilizado para impedir que a transformação da realidade, por efeito da aplicação de um plano intermunicipal ou municipal, ponha em causa aqueles interesses, mas não para viabilizar a transformação da realidade sem a adoção de um plano ou programa que suporte juridicamente essa transformação, ou que legalmente imponha a atualização do plano municipal, nos termos já referidos. Prova disso mesmo é que o n.º 7 do mesmo artigo 126.º apenas prevê a adoção de medidas preventivas para os casos de suspensão de plano intermunicipal ou municipal por deliberação dos próprios órgãos municipais - alíneas b) e c) do n.º 1 do art.º 126.º -, mas não para os casos de suspensão do plano pelo Governo em situação excecional de reconhecido interesse nacional ou regional - alínea a) do n.º 1 do art.º 126.º. É certo que n.º 8.º do artigo 134.º, conjugado com o n.º 3 do artigo 137.º, ambos do mesmo diploma legal, parecem legitimar a adoção de medidas preventivas para a «execução de empreendimentos de relevante interesse público», mas essas normas são desconformes com o n.º 2 do artigo 52.º da LBPSOTU, que apenas prevê o estabelecimento de medidas preventivas «destinadas a evitar a alteração de circunstâncias e das condições existentes que possam comprometer a respetiva execução ou torná-la mais onerosa». E a LBPSOTU tem um valor paramétrico ou reforçado em relação ao RJIGT que a concretiza e desenvolve, pelo que a especificação de casos de reconhecido interesse regional ou nacional não previstos na Lei de Bases, que vão para além da mera conservação da realidade, excede esse desenvolvimento. Ou seja, a LBPSOTU apenas prevê, nesses casos, a adoção medidas preventivas conservatórias, mas não de medidas preventivas antecipatórias. É que as medidas preventivas não constituem um parâmetro normativo suficiente para fundar a transformação da realidade, como aliás decorre do regime previsto no artigo 53.º da mesma lei – v. também o artigo 135.º do RJIGT -, que prevê, mas apenas para os casos de alteração ou revisão de planos, e não para a realização de quaisquer empreendimentos avulsos, a possibilidade de antecipação do regime de uso do solo do futuro plano através da adoção de normas provisórias. Aquelas medidas preventivas também não constituem uma base normativa válida para impor a obrigação de alteração ou revisão de qualquer plano municipal, quando as mesmas não tenham sido livremente adotadas pelos órgãos municipais, sob pena de violação do princípio da autonomia local. É que, exceto nos casos já identificados, de atualização de planos intermunicipais ou municipais, em que aquela obrigação decorre diretamente da lei, por efeito da aprovação, revisão ou alteração de programas de âmbito nacional e regional, no quadro do sistema de gestão territorial, os órgãos municipais gozam de uma ampla margem de discricionariedade, não apenas quanto à oportunidade de alteração ou revisão dos seus planos, como também quanto à definição do seu conteúdo. 19. Chegados a este ponto da análise do regime legal aplicável ao caso dos autos, é possível antecipar que, com elevada probabilidade, as pretensões formuladas pelo ora Requerente na ação principal serão julgadas procedentes. É que, pese embora a construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar seja necessária para operacionalizar os aproveitamentos hidroelétricos de Gouvães, nos rios Torno/Tâmega, e os de Alto Tâmega e Daivões, também no rio Tâmega, ambos contemplados num programa setorial – o Programa Nacional de Barragens de Elevado Potencial Hidroelétrico (PNBEPH) – a mesma não está diretamente suportada num instrumento de gestão territorial que viabilize a sua concretização, ou que imponha aos órgãos dos municípios por ela atravessados, nomeadamente o de Mondim de Basto, o dever de promover a atualização do regime de uso solo definido nos respetivos planos diretores municipais, com essa específica finalidade. Enquanto essa atualização não for legalmente obrigatória, e não for realizada, a REN e as demais entidades públicas e privadas estão vinculadas ao regime de uso do solo definido naqueles planos – artigos 46.º/1 e 2 da LBPSOTU e 3.º/1 e 2 do RJIGT. E, no caso concreto, o plano aplicável manifestamente não permite a construção daquela infraestrutura ou, pelo menos, não a permite sem o prévio reconhecimento do seu interesse municipal, através de deliberação da Câmara Municipal de Mondim de Basto – artigos 34.º/2/c do Regulamento do PDM de Mondim de Basto, reconhecimento esse que não foi solicitado pela Requerida REN e que, em qualquer caso, a Câmara já deixou claro, em diversas ocasiões, que não pretende prestar, se a tal não for legalmente obrigada. Ora, a suspensão do PDM de Mondim de Basto pelo prazo de dois anos, para permitir a construção do empreendimento em questão, sem que a realização desse empreendimento esteja ou venha a estar, ela própria, suportada num outro instrumento de gestão territorial, cuja aprovação tenha por efeito legal obrigar a Câmara à atualização do seu plano, nos termos do n.º 4 do artigo 46.º da LBPSOTU, e do artigo 28.º do RJIGT, não tem suporte legal e viola o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos. Literalmente, o que a RCM n.º 178/2019 faz é suspender a legalidade para permitir que a realidade possa ser ilegalmente alterada, sem verdadeiramente cuidar das consequências dessa alteração, e da sua adequação ao sistema de gestão territorial. O que iria muito provavelmente suceder se, entretanto, aquela resolução não for suspensa, é que findos os dois anos nela previstos, o regime de uso do solo estabelecido no PDM retomaria a sua plena vigência, não obstante terem sido entretanto “plantados” postes de eletricidade de muito alta tensão em solos nele qualificados como agrícolas e florestais. Por outro lado, e como alega o Requerente, admitir que a Câmara Municipal fica, obrigada a promover a alteração ou a revisão do PDM de Mondim de Basto por efeito da adoção das medidas preventivas estabelecidas por esta RCM, como se sugere no seu ponto n.º 6 - para adequá-lo à realidade ilegalmente alterada pela construção do empreendimento em questão -, viola claramente o princípio da autonomia local, que não consente, exceto ao nível da adequação normativa entre instrumentos de gestão territorial, nos termos previstos e regulados na LBPSOTU e no RJIGT, a substituição da vontade dos órgãos municipais pela do Governo, quer quanto à oportunidade, quer quanto à conformação do conteúdo dos planos municipais – artigos 65.º/4 e 242.º/1 da CRP, e 9.º da LBPSOTU. No caso concreto, aliás, a legitimidade da resolução suspendenda é ainda diminuída pela circunstância de o processo de revisão do PDM de Mondim de Basto ter ocorrido há relativamente pouco tempo, tendo sido concluído em 2015, num momento em que aqueles aproveitamentos hidroelétricos, e a linha de muito alta tensão em questão, já se encontravam previstos pelos respetivos instrumentos de política energética, sem que o Governo tenha adotado os procedimentos administrativos e praticado os atos devidos para assegurar que aquele plano incorporasse as opções de política de ordenamento do território, e de política setorial, necessárias à prossecução de interesses públicos nacionais ou regionais. Pelo que, sendo provável que a pretensão formulada pelo Requerente no processo principal venha a ser julgada procedente, tem de se dar por verificado o requisito do fumus boni juris estabelecido no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. 20. Resta, por fim, avaliar se os danos que resultariam para os interesses públicos, da concessão das providências requeridas, são superiores àqueles que podem resultar da sua recusa. No caso dos autos, não se vislumbram razões para fazer soçobrar os interesses defendidos pelo Requerente perante a relevância e a intensidade do dano que a suspensão da RCM n.º 178/2019, inevitavelmente, irá causar aos interesses de política energética pressupostos na sua fundamentação, e que os Requeridos defendem no processo principal. Desde logo porque - e deixando de fora desta equação os legítimos interesses económicos que a Requerida REN prossegue –, estamos em presença de um conflito de interesses públicos, sendo que, no nosso quadro constitucional de autonomia local e de descentralização administrativa, não é possível, em abstrato, e à priori, estabelecer uma regra de prevalência de interesses públicos nacionais ou regionais sobre interesses públicos locais. Muito pelo contrário, até, e como ficou claro no regime legal atrás descrito, é no quadro da elaboração de planos e programas, nos diferentes âmbitos do sistema de gestão territorial, que a identificação e a hierarquização daqueles interesses se processam. É isso que se dispõe, aliás, de forma expressa, no n.º 1 do artigo 9.º do RJIGT, quando se afirma que «nas áreas territoriais em que convergem interesses públicos incompatíveis entre si, deve ser dada prioridade àqueles cuja prossecução determine o mais adequado uso do solo, em termos ambientais, económicos, sociais e culturais», independentemente, portanto, da sua natureza ou âmbito territorial de expressão. O n.º 2 do mesmo artigo, não obstante, ressalva a prevalência de determinados interesses, entre os quais não figuram, porém, os interesses de política energética defendidos pelos Requeridos. Pelo que, feita a ponderação exigida pelo n.º 2 do artigo 120.º do CPTA, os danos que resultarão da concessão da providência não se mostram superiores àqueles que seriam causados pela sua recusa. 21. Assim, e sem necessidade de mais considerações, podemos concluir que se encontram verificados os requisitos previstos no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA para que as providências requeridas sejam decretadas. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em: a) Não conhecer do pedido suspensão do processo de licenciamento da Direção-Geral de Energia e Geologia para a construção da Linha de Muita Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar e, em consequência, absolver o Ministério do Ambiente e da Ação Climática da instância; b) Deferir a providência cautelar de suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.º 178/2019, publicada no DR, 1ª Série, de 23 de outubro de 2019, com as consequências legais. Custas do processo pelo Requerente e pelos Requeridos, na proporção do um terço para o primeiro e dois terços para estes últimos. Notifique-se Lisboa, 18 de junho de 2020. – Cláudio Ramos Monteiro (relator por vencimento) – Maria do Céu Neves (vencida) – Carlos Carvalho. VOTO DE VENCIDO Voto vencida, na qualidade de relatora, por entender que o requerente não alega, por um lado, fundamentos bastantes para, mesmo em sede de juízo perfunctório, se poder concluir pela verificação do fumus boni iuris dada, em parte, a alegação abstracta dos pressupostos legais e constitucionais invocados e, por outro lado, relativamente aos que se poderiam ter por concretizados, não haver lugar ao preenchimento dos requisitos legais exigidos para a procedência da suspensão de eficácia. Desta forma, julgaria a providência cautelar improcedente, sem necessidade de conhecer dos demais requisitos previstos no artº 120º do CPTA. Maria do Céu Neves

Sumário

I- A construção de uma linha de muito alta tensão implica a transformação dos solos por ela percorridos, que não é integralmente reversível no caso de a ação principal vir a ser julgada procedente.

II- O poder conferido ao Governo pela alínea a) do n.º 1 do artigo 126.º do RJIGT, de suspender um plano diretor municipal em situação de reconhecido interesse nacional ou regional, é excecional, e apenas pode ser utilizado para impedir uma transformação da realidade que ponha em causa aqueles interesses, mas não para viabilizar, ele próprio, essa transformação.

III- A suspensão do PDM de Mondim de Basto, pelo prazo de dois anos, para permitir a construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, sem que a realização desse empreendimento esteja ou venha a estar, ela própria, suportada num outro instrumento de gestão territorial, cuja aprovação tenha por efeito legal obrigar a Câmara à atualização do seu plano, nos termos do n.º 4 do artigo 46.º da LBPSOTU, e do artigo 28.º do RJIGT, viola o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos.

IV- Impor à respetiva Câmara Municipal a obrigação de promover a alteração ou a revisão do PDM de Mondim de Basto, por efeito da adoção das medidas preventivas estabelecidas pela mesma resolução que suspende o plano, para adequá-lo à realidade alterada pela construção do empreendimento em questão, viola o princípio da autonomia local.

V- No atual quadro constitucional de autonomia local, não é possível, em abstrato, e à priori, estabelecer uma regra de prevalência de interesses públicos nacionais ou regionais sobre interesses públicos locais, cuja hierarquização é estabelecida pelos planos e programas no quadro do sistema de gestão territorial.

Texto Integral

I. Relatório

1. O MUNICÍPIO DE MONDIM DE BASTOS – identificado nos autos – requereu no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Mirandela, que se veio a declarar incompetente em razão da hierarquia e determinou a remessa dos autos a este Supremo Tribunal Administrativo (STA), a presente providência cautelar contra o CONSELHO DE MINISTROS, a DIREÇÃO-GERAL DE ENERGIA E GEOLOGIA e a REN – Rede Elétrica Nacional, S.A., o que fez na pendência da ação principal, e peticionando:

«a) A suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros nº 178/2019 de 10 de outubro de 2019, publicada em Diário da República nº 204, de 23.10.2019, que determina a suspensão de parcial, pelo prazo de dois anos, do Plano Diretor Municipal de Mondim de Bastos na área destinada à implantação da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo–Vila Pouca de Aguiar e estabelece as respetivas medidas preventivas;

b) Suspender o processo de licenciamento da Direção-geral de Energia e Geologia para a construção da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400Kv –Troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação da Ribeira da Pena.

c) Impedir a REN de praticar qualquer ato relativo à construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/240Kv, referente ao troço entre a subestação Carrapatelo e a subestação da Ribeira de Pena».

Alega para o efeito estarem verificados os requisitos exigidos no artigo 120.º do CPTA e, em síntese, que:

- O corredor para a instalação da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar é conhecido como o “Troço G”, cujo traçado consta da Consulta Pública da Câmara Municipal de Mondim de Bastos, no âmbito do Procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental nº 2621, de 19 de abril de 2013, cuja proponente é a 3ª requerida e cuja entidade licenciadora é a 2ª requerida;

- O “Troço G” corresponde à junção do Troço 6A com o Troço 6B que foram anteriormente objeto de uma decisão de impacte ambiental desfavorável – Declaração de 30.09.2011.

- Em 15 de janeiro de 2019 foi emitida pela Agência Portuguesa do Ambiente I.P. (APA) uma decisão sobre a conformidade ambiental condicionada do projeto de execução (DCAPE) da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/440Kv, referente ao troço entre a subestação do Carrapatelo e de Ribeira de Pena, condicionada à verificação de certos requisitos que constam do título único ambiental (TUA), entre eles a obtenção do reconhecimento de interesse municipal através de deliberação da Câmara Municipal de Mondim de Basto, reconhecimento esse que nunca foi solicitado pela REN.

- A construção da linha de muito alta tensão acarretará graves prejuízos para o território de Mondim de Basto e suas populações, designadamente «problemas ao nível da saúde das populações, da fauna e flora, da paisagem e das atividades adstritas à utilização do solo».

- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 178/2019, que suspendeu o PDM de Mondim de Basto, viola os princípios da autonomia local e da segurança jurídica, pois «ao ingerir de forma infundada e grosseira, pondo em causa os interesses locais, (...) decide por moto próprio levantar uma condicionante que a APA entendeu caber ao Município, por ser de resto o único em condições de avaliar o interesse municipal».

- A suspensão daquela resolução não causa danos aos interesses tutelados pelas requeridas que, em qualquer caso, não prevalecem sobre os interesses locais por ela lesados.

2. Citados os requeridos, vieram os mesmos deduzir oposição nos seguintes termos:

- O Conselho de Ministros, através da Presidência do Conselho de Ministros, que o representa em juízo, veio deduzir oposição, suscitando a exceção da incompetência em razão da hierarquia do TAF de Mirandela e, no mais, impugnando a factualidade alegada pelo requerente, e concluindo no sentido da não verificação dos requisitos previstos no artigo 120º do CPTA necessários para a decretação da providência.

- O Ministério do Ambiente e Ação Climática (MAAC), outrora Ministério do Ambiente e Transição Energética, em nome da Direção Geral da Energia e Geologia, excecionando a sua ilegitimidade passiva e a intempestividade da ação; no mais, conclui pela não verificação dos requisitos previstos no artigo 120º do CPTA e, deste modo, pela improcedência do procedimento cautelar.

Juntou ainda aos autos Resolução Fundamentada nos termos do disposto no nº 1 do artigo 128º do CPTA, que constitui fls. 202 vº a 206 [processo físico].

- A Rede Elétrica Nacional S.A. também deduziu oposição, impugnando a factualidade alegada pelo requerente e concluindo pelo não preenchimento dos requisitos previstos no artigo 120º do CPTA.

3. O requerente foi notificado para se pronunciar acerca das exceções invocadas, tendo-se conformado com a exceção da incompetência em razão da hierarquia do TAF de Mirandela, requerendo a remessa dos autos a este Supremo Tribunal e, no mais, pronunciando-se no sentido da não verificação da exceção de intempestividade, bem como da exceção de ilegitimidade passiva da Direção Geral de Energia e Geologia – cfr. fls. 566 a 570.

4. Por decisão proferida no TAF de Mirandela, foram os autos remetidos a este Supremo Tribunal Administrativo.

5. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, nos termos da alínea f) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 36.º do CPTA.

II. Matéria de facto

6. Consideram-se indiciariamente provados os seguintes factos, tendo em atenção a prova documental produzida e as alegações das partes:

a) Em 23 de outubro de 2019 foi publicada no DR, 1ª série, a Resolução do Conselho de Ministros (RCM) nº 178/2019, com o seguinte teor:

«O Programa Nacional de Barragens de Elevado Potencial Hidroelétrico (PNBEPH) contempla dez aproveitamentos hidroelétricos, nos quais se incluem o de Gouvães, nos rios Torno/Tâmega, bem como os de Alto Tâmega e Daivões, no rio Tâmega.

O PNBEPH constitui-se como uma alavanca importante para o cumprimento dos objectivos nacionais de redução de emissões de gases com efeito de estufa, designadamente os fixados no Pacote Energia-Clima, bem como para os objetivos da Estratégia Nacional para a produção de energia por fontes renováveis.

O conjunto de centrais de Gouvães, Daivões e Alto Tâmega tem a sua localização numa zona do território nacional onde, no presente, não existem infraestruturas da rede nacional de transporte de eletricidades (RNT) que possibilitem a integração e transporte da energia destes aproveitamentos hidroelétricos.

Face a esta limitação e tendo em consideração o elevado montante de potência instalada previsto para este conjunto de centrais, ascendendo a cerca de 1150 MW, nos estudos de rede desenvolvidos no âmbito do PNBEPH foi identificada a necessidade de expansão da RNT com o futuro eixo 400 kV Ribeira de Pena-Feira, no qual a nova subestação de Ribeira de Pena constitui o ponto da RNT onde serão diretamente ligadas as referidas centrais.

Neste enquadramento, a abertura da futura subestação da RNT em Ribeira de Pena tem como um dos seus principais objetivos reduzir, na medida do possível e tecnicamente razoável, a distância das infraestruturas da RNT relativamente aos mencionados aproveitamentos hidroelétricos, minimizando deste modo o impacto da ligação à rede destes centros eletroprodutores, mediante uma redução da extensão necessária de novas linhas.

Adicionalmente, a subestação de Ribeira de Pena poderá vir a consubstanciar também um futuro ponto de receção de nova geração renovável a 60 kV, assim como providenciar um melhor apoio aos consumos da rede local de distribuição, com a instalação, mais tarde, de transformação a 400/60 kV.

Simultaneamente, a região de Trás -os -Montes, constitui uma zona do país caracterizada por um potencial eólico significativo, estimando-se que novos projetos de produção eólica possam vir a instalar-se futuramente nesta região. Atendendo a este potencial e à insuficiência de capacidade local na RNT para receção de nova produção, foi identificado o interesse no reforço da atual rede de 220 kV na zona, mediante a constituição de uma ligação a 220 kV entre as atuais subestações de Vila Pouca de Aguiar e do Carrapatelo. Essa ligação, quando implementada, no seu traçado entre Ribeira de Pena e Carrapatelo tirará partido do eixo Ribeira de Pena -Feira, através de uma partilha de apoios.

A Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, abrange áreas do concelho Mondim de Basto, em que é aplicável o Plano Diretor Municipal de Mondim de Basto, publicado pelo Aviso nº 11884/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 203, de 16 de outubro. De acordo com a planta de ordenamento do referido plano diretor municipal, a Linha Carrapatelo -Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, localiza-se em espaços cujas utilizações exigem uma compatibilidade com os usos que agora se pretendem atribuir para a execução desta linha, tornando-se necessário proceder à suspensão parcial daqueles instrumentos de gestão territorial.

Por outro lado, face ao risco de ocorrência de alterações na ocupação, uso e transformação de solos que possam comprometer a futura concretização da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, ou torná-la mais difícil ou onerosa, é necessário estabelecer medidas preventivas que acautelem a necessidade de programação e a possibilidade de execução desta.

Portugal não possui reservas significativas de combustíveis fósseis, pelo que os recursos energéticos endógenos exploráveis se resumem às energias renováveis, de entre as quais sobressaem as energias hídrica e eólica, pela sua maturidade tecnológica e competitividade de custos para o sistema energético nacional. A exploração destes recursos permitirá, por conseguinte, o aumento da segurança energética e a redução de emissões, pelo que as infraestruturas de transporte são essenciais e de reconhecido interesse nacional, sendo que os impactos resultantes da prática dos atos acima referidos são social e economicamente mais relevantes do que os inconvenientes que eventualmente resultem das medidas preventivas ora estabelecidas, que são indispensáveis para a execução do projeto.

Na seleção destas medidas foram tidos em conta, além do interesse nacional inerente à concretização da linha, também os demais interesses em presença, razão pela qual houve o cuidado de permitir que, na área abrangida, possam continuar a ser desenvolvidas as atividades agrícolas e florestais inerentes ao solo rural.

O projeto da Linha do Carrapatelo -Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, obteve uma Declaração de Impacte Ambiental favorável condicionada.

Foi ouvido o município de Mondim de Basto.

Foi promovida a audição da Comunidade Intermunicipal do Ave.

Assim:

Nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 52º da Lei nº 31/2014, de 30 de maio, na sua redação atual, da alínea a) do nº 1 do artigo 126º, do nº 8 do artigo 134.º, do n.º 3 do artigo 137.º, dos artigos 139.º, 140.º e 141.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio, e da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1- Suspender, pelo prazo de dois anos, nas áreas identificadas na planta constante do anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante, a eficácia das disposições do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Mondim de Basto aplicáveis nas áreas classificadas como:

a) «Espaço Agrícola» constantes dos artigos 19.º, 26.º e 27.º;

b) «Espaço Florestal de Conservação» constantes dos artigos 19.º, 29.º, 31.º e 32.º;

c) «Espaço Florestal de Produção» constantes dos artigos 19.º, 29.º, 34.º e 35.º;

d) «Espaço Natural» constantes dos artigos 19.º, 37.º e 38.º

2- Sujeitar as áreas referidas no número anterior, pelo prazo de dois anos, a medidas preventivas que consistem na proibição das ações referidas no n.º 4 do artigo 134.º do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, sendo aplicável o disposto nos nºs 5 e 6 do mesmo artigo.

3- Excecionar do disposto no número anterior todos os atos e ações destinados à execução da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena.

4- Determinar que o disposto no nº 2 não se aplica às atividades agrícolas e florestais compatíveis com o solo rústico que não impliquem a construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou a instalação de estabelecimentos industriais.

5- Estabelecer que a fiscalização do cumprimento do disposto na presente resolução compete à Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., e à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte.

6- Determinar que a Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, deve ser considerada na elaboração, alteração ou revisão de todos os instrumentos de gestão territorial com incidência nas áreas identificadas na planta constante do anexo à presente resolução.

7- Determinar que a presente resolução produz efeitos no dia seguinte ao da sua publicação. www.dre.pt

ANEXO

(a que se referem os nºs 1 e 6)

Extrato da planta que identifica as áreas do Plano Diretor Municipal de Mondim de Basto

abrangidas pela suspensão parcial e sujeitas a medidas preventivas

[…]»

b) Dá-se por reproduzido o teor da exposição apresentada pela Câmara Municipal de Mondim de Basto, datada de 19.04.2013, no âmbito da consulta pública do procedimento de avaliação de impacte ambiental nº 2621 – cfr. fls. 21 a 29 dos autos [processo físico];

c) Dá-se por reproduzido o teor da declaração parcialmente desfavorável de avaliação impacte ambiental (AIA) nº 2363 de 30.09.2011, relativa ao Eixo da Rede Nacional de Transportes (RNT) entre Carrapatelo, Fridão, Ribeira de Pena e Vila Pouca de Aguiar - fls. 30 a 37 dos autos [processo físico];

d) Dá-se por reproduzido o “Título único Ambiental” e a decisão sobre a Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (Anexo ao TUA) – cfr. fls. 38 a 50 [processo físico];

e) Dá-se por reproduzida a pronúncia que o Município de Mondim de Bastos, na qualidade de contrainteressado no procedimento de verificação da conformidade ambiental do projeto de execução da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, intentado pela REN, dirigiu ao Secretário de Estado do Ambiente – cfr. fls. 51 a 62 dos autos [processo físico];

f) Dá-se por reproduzido o Parecer final/Comissão de Acompanhamento referente ao PDM de Mondim de Basto, elaborado em setembro de 2014 – cfr. fls. 63 a 76 dos autos [processo físico];

g) Dá-se por reproduzido o teor da declaração do Presidente do Clube de Parapente de Basto – cfr. fls. 135 dos autos [processo físico];

h) Dá-se por reproduzido o teor da tomada de posição da Federação Portuguesa de Voo Livre – cfr. fls. 136 dos autos [processo físico];

i) Dá-se por reproduzido o Relatório de Ensaio/Medição dos Níveis de pressão Sonora, datado de 18.06.2015 – cfr. fls. 138 a 160 [processo físico];

j) Dá-se por reproduzido o teor do Relatório de Ensaio/Medição dos Níveis de Pressão Sonora elaborado em 14.06.2018 – cfr. fls. 161 a 189 [processo físico];

k) Dá-se por reproduzido o teor do documento denominado “Análise Técnica a Documentação de Ruído” elaborado a solicitação do Município de Mondim de Basto – cfr. fls. 190 a 191 dos autos [processo físico];

l) Dá-se por reproduzido o teor das cartas enviadas pela REN-S.A. ao Presidente da Câmara Municipal de Mondim de Basto, com data de 09.06.2010 e de 16.02.2011 – cfr. fls. 236 e 237 dos autos [processo físico];

m) Dá-se por reproduzido o teor da declaração de avaliação de impacto ambiental nº 2621 relativa ao “Eixo da RNT entre Carrapatelo, Fridão, Ribeira de Penas e Vila Pouca de Aguiar, a 400KV – reformulação dos troços 4, 5, 6, e 10 das Localizações para a Subestação de Ribeira de Penas”, cuja DIA favorável condicionada foi emitida a 12.07.2013 – cfr. fls. 248 a 258 [processo físico];

n) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos emitidos pela Agência Portuguesa do Ambiente – cfr. fls. 259 a 273 [documento físico];

o) Dá-se por reproduzido o teor do Parecer da Comissão Técnica de Avaliação – Estudo (prévio) de Impacte Ambiental – cfr. fls. 298 a 345 dos autos [processo físico];

p) Dá-se por reproduzido o teor da informação prestada pela Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte à Agência Portuguesa do Ambiente 25.03.2013, cujo teor se dá aqui por reproduzido [processo físico], bem como a troca de correspondência entre a Câmara Municipal de Mondim de Basto e a REN – cfr. fls. 347 a 355 dos autos [processo físico];

q) Dá-se por reproduzido o teor da Resolução Fundamentada emitida pelo Secretário de Estado Adjunto e da Energia – cfr. fls. 364 vº a 368 dos autos [processo físico];

r) Dá-se por reproduzido o teor da informação dirigida pela Agência Portuguesa do Ambiente à Chefe de Gabinete do Ministro do Ambiente e respetivos anexos, com data de 15.07.2019 – cfr. fls. 435 e 436 [processo físico];

s) Em 18.07.2019 foi enviado ao Presidente da Câmara Municipal de Mondim de Basto, proposta de resolução do Conselho de Ministros, para que aquele se pronunciasse, nos termos do disposto na al. a) do nº 1 do artº 126º do DL nº 80/2015 de 14.05 – cfr. fls. 437 a 440 dos autos [processo físico];

t) Na mesma data, foi ainda enviado pela Chefe de Gabinete da Secretária de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, carta dirigida ao Presidente do Conselho Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal do Ave, nos termos e para os efeitos do disposto na norma citada no ponto anterior, solicitando pronúncia sobre a proposta de suspensão do PDM de Mondim de Basto – cfr. fls. 443 a 446 que aqui se dão por reproduzidas [processo físico];

u) Em 14.08.2019 o Presidente do Conselho Intermunicipal manifestou a preocupação da CIM do Ave com a implementação de uma linha de alta tensão que possa colocar em causa projetos de âmbito municipal/ou intermunicipal – cfr. fls. 447 cujo teor se dá aqui por reproduzido;

v) Em 14.08.2019 o Presidente da CM de Mondim de Basto dirigiu resposta à proposta de suspensão do PDM à Secretaria de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza – cfr. fls. 448 e 449, cujo teor se dá aqui por reproduzido.

III. Matéria de Direito

A- Quanto às Exceções

7. Na sua oposição ao decretamento das providências requeridas, o MAAC (defendeu-se por exceção, alegando a intempestividade do pedido de suspensão da eficácia da RCM n.º 178/2019 e a sua ilegitimidade passiva.

8. A questão da caducidade do direito de requerer a referida providência não se coloca, porque o presente processo foi instaurado na pendência da ação principal, e a mesma foi proposta em 13 de janeiro de 2020, logo, dentro do prazo de três meses contados da data da publicação da RCM n.º 178/2019, que foi feita a 23 de outubro do precedente ano de 2019 – artigos 58.º/2/b) e 114.º/1/c) do CPTA.

9. A questão da falta de legitimidade passiva, nos termos em que o requerido MAAC a coloca, também não se verifica, dado que, embora a providência de suspensão do processo de licenciamento tenha sido requerida contra um serviço daquele Ministério, e não contra o próprio Ministério, ou um dos seus órgãos, manda o princípio da tutela jurisdicional efetiva, na sua modalidade de princípio pro actione, ou da interpretação mais favorável à submissão da causa em juízo, que se considere citado o Ministério, tanto mais que foi o mesmo que assegurou a sua representação em juízo e deduziu oposição ao pedido – artigos 10.º/4 e 78.º/3 do CPTA, por analogia.

10. A questão de legitimidade passiva que se pode colocar, no entanto, é outra, e está relacionada com o objeto do processo, e com a idoneidade do meio processual utilizado para obter a suspensão do processo de licenciamento da Direção-Geral de Energia e Geologia para a construção da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, que constitui a segunda providência requerida pelo Município de Mondim de Basto. A questão foi, aliás, incidentalmente suscitada nos artigos 10.º a 12.º da oposição deduzida pelo Requerido Conselho de Ministros, que, no entanto, não lhe assacou qualquer consequência processual dilatória.

É que, uma providência cautelar de suspensão da eficácia um ato administrativo não é idónea a obter a suspensão de um procedimento relativo a um ato ainda não praticado, por manifesta falta de objeto, pelo que aquele pedido, se não pode ser deduzido nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 112.º do CPTA, apenas poderá ser admitido se se entender que cabe na alínea i) do mesmo número e artigo, configurado com um pedido de abstenção de uma conduta por parte da Administração, por alegada violação ou fundado receio de violação do direito administrativo nacional.

Mas não é esse o caso. As providências previstas na citada alínea i) são cautelares das ações de condenação previstas nas alíneas h) a j) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, nomeadamente das ações de condenação à abstenção de comportamentos da alínea h), mas não das ações de condenação à não emissão de atos administrativos previstas na alínea c) do mesmo número e artigo.

É certo que a enumeração do n.º 2 do artigo 112.º é meramente exemplificativa, e que se podem admitir providências cautelares inominadas, mas, existindo uma ação principal típica para a condenação à não emissão de atos administrativos, que tem, ela própria, natureza preventiva, faz pouco sentido admitir uma providência cautelar de uma ação preventiva. Mas, mesmo admitindo que fizesse, dada a maior urgência na sua tramitação, não se poderia deixar de exigir como requisito específico de tal providência a «probabilidade» da emissão de atos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, e a «indispensabilidade» do uso do meio processual, que o código exige para a respetiva ação – artigo 39.º/2 do CPTA. E, no caso em apreço, pelo menos, este último requisito está longe de se encontrar preenchido.

Na verdade, está pressuposto na RCM n.º 178/2019 que ela é uma condição necessária para que a construção da Linha de Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar possa ser licenciada e executada, dado que de outra forma não é possível ultrapassar o regime de uso do solo estabelecido no PDM de Mondim de Basto, e afastar o condicionamento estabelecido pela DIA. O que significa, como assinalou o Requerido Conselho de Ministros, que a não emissão do ato de licenciamento é uma consequência necessária da suspensão daquela resolução, pelo que o pedido de suspensão do respetivo procedimento não tem autonomia em relação ao pedido de suspensão da eficácia da própria resolução, e como tal não é indispensável para tutelar o interesse do Requerente, não podendo este Supremo Tribunal Administrativo dele conhecer.

11. Não sendo aquele pedido de suspensão do procedimento de licenciamento admissível, não pode o MAAC ser requerido nesta providência, dado que não é autor da resolução suspendenda, nem titular do projeto de construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, e não tem um interesse próprio – direto e pessoal - em contraditar os restantes pedidos formulados no presente processo.

Deverá, assim, o Requerido MAAC ser absolvido da instância.

12. A terceira providência requerida pelo Município de Mondim de Basto, destinada a impedir a REN de praticar qualquer ato relativo à construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, também não parece ter autonomia em relação ao pedido de suspensão da eficácia da RCM n.º 178/2019, na medida em que da sua eventual suspensão decorrerá a impossibilidade jurídica do licenciamento e execução da obra mas, nesse caso, nem o pedido é, em si mesmo, inadmissível, cabendo na citada alínea i) do n.º 2 do artigo 112.º do CPTA, nem, em qualquer caso, isso afetaria a posição processual da Requerida REN, que manteria sempre o interesse em contraditar o pedido de suspensão da RCM n.º 178/2019. Ambos os pedidos dependem, aliás, da verificação dos mesmos requisitos e podem, por isso, ser conhecidos em conjunto.

B- Quanto ao Mérito

13. Nos termos dos n.ºs 1 e 2 artigo 120º do CPTA, a procedência dos pedidos formulados no presente processo cautelar depende da verificação de três requisitos:

- Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela visa assegurar no processo principal - periculum in mora;

- Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris;

- Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

Estes três requisitos - 2 positivos e 1 negativo - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência ou providências cautelares requeridas. O que significa que a não verificação de um dos requisitos positivos impõe desde logo o indeferimento da providência, e que a abordagem do requisito negativo apenas se exigirá no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni juris».

14. No caso dos autos, não é difícil reconhecer que existe um fundado receio de que a demora na obtenção de uma decisão final no processo principal cause prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para os interesses que o Requerente nele pretende ver tutelados, na medida em que a resolução suspendenda viabiliza o licenciamento e a construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar – essa é, aliás, a única razão de ser da sua existência -, o que, a ocorrer, implicará uma transformação dos solos por ela percorridos na área do Município de Mondim de Basto, em termos que já não serão integralmente reversíveis no caso de a ação principal vir a ser julgada procedente.

Com efeito, ao suspender parcialmente a vigência do PDM, excecionando do âmbito das medidas preventivas nela estabelecidas «todos os atos e ações destinados à execução da Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena», a RCM n.º 178/2019 elimina a condição imposta pela DIA e cria um quadro jurídico irrestritamente favorável à execução daquele projeto. É certo, como refere o Requerido Conselho de Ministros, que os prejuízos alegados pelo Município de Mondim de Basto não constituem um efeito direto e imediato daquela resolução, mas do subsequente licenciamento e construção da linha, mas a verificação dos requisitos do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA assenta num mero juízo de probabilidade. E a forma como aquela resolução se posiciona em relação à viabilização daquele licenciamento, e à execução do projeto, permite – com alguma segurança – formular um juízo positivo sobre a probabilidade da sua concretização e, consequentemente, da ocorrência daqueles prejuízos.

Atente-se, a esse respeito, nesta passagem da sua fundamentação:

«A Linha Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, abrange áreas do concelho Mondim de Basto, em que é aplicável o Plano Diretor Municipal de Mondim de Basto, publicado pelo Aviso nº 11884/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 203, de 16 de outubro. De acordo com a planta de ordenamento do referido plano diretor municipal, a Linha Carrapatelo -Vila Pouca de Aguiar, a 220/400 kV, no troço entre a subestação do Carrapatelo e a subestação de Ribeira de Pena, localiza-se em espaços cujas utilizações exigem uma compatibilidade com os usos que agora se pretendem atribuir para a execução desta linha, tornando-se necessário proceder à suspensão parcial daqueles instrumentos de gestão territorial.

Ou seja, o que nela expressamente se reconhece é que a suspensão do plano, e a adoção de medidas preventivas, são necessárias para que «os usos que agora se pretendem atribuir para a execução desta linha» sejam compatíveis com o regime de uso do solo aplicável, o que até então não se verificava, e também para acautelar «a necessidade de programação e a possibilidade de execução desta».

15. Acresce que o argumento utilizado naquela fundamentação, de que existe um «risco de ocorrência de alterações na ocupação, uso e transformação de solos que possam comprometer a futura concretização da linha», é reversível, pois o mesmo risco existe relativamente à integridade dos usos atualmente previstos no PDM de Mondim de Basto, se a linha for efetivamente concretizada.

Desde logo, relativamente aos riscos de afetação da integridade da fauna, da flora e da paisagem natural que são invocados pelo Requerente, os quais, num juízo perfunctório, são igualmente prováveis, tendo em conta os condicionamentos que a esse respeito foram impostos pela DIA à execução do projeto, tanto mais a linha atravessará exclusivamente solos classificados no PDM como rústicos, nomeadamente espaços agrícolas, espaços florestais de produção e de conservação, e espaços naturais.

É certo, como alega a Requerida REN, que a linha pode ser removida, no caso de a resolução suspendenda vir a ser anulada, mas isso, por si só, não reverteria integralmente os prejuízos entretanto causados ao território e à natureza, tendo em conta a desflorestação e a desmatação necessárias ao atravessamento das linhas, as alterações que o seu traçado imporá à modelação dos terrenos, e o impacto das obras de construção civil que tem de ser realizadas para a execução de um projeto desta natureza, nomeadamente para a construção dos apoios das linhas elétricas, das subestações, dos estaleiros, dos parqueamentos, dos depósitos e dos respetivos caminhos de acesso.

Por outro lado, os riscos para a saúde e segurança da populações que são invocados pelo Requerente, mesmo que não estejam integralmente especificados e demonstrados nos autos – até porque sobre esses riscos não parece ainda existir um consenso na comunidade científica sobre o seu grau de perigosidade - são suficientemente relevantes para que, com base nos indícios existentes, se aja em relação a eles com a cautela e a precaução necessárias. É, aliás, a própria DIA que, à cabeça, condiciona a execução do projeto ao «maior afastamento possível das povoações e habitações isoladas existentes», reconhecendo, assim, que essa perigosidade é real, a ponto de preceder os condicionamentos de natureza estritamente ambiental.

Do exposto resulta, assim, que os elementos existentes nos autos são suficientes para fundar o receio da constituição de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, dando-se assim por verificado o requisito do periculum in mora previsto na primeira parte do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

16. Mas, mesmo verificado o periculum in mora, as providências requeridas apenas poderão ser concedidas se ocorrer um fumus boni juris positivo.

O n.º 1 do artigo 120.º do CPTA exige hoje que «seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente», pelo que não se basta com um mero controle de evidência de que aquela pretensão não é totalmente infundada.

No caso dos autos, a existência de bom direito do Requerente depende essencialmente do juízo que o Tribunal vier a formular sobre a questão central de saber se o PDM pode ser parcialmente suspenso para permitir o licenciamento e a construção de uma infraestrutura de reconhecido interesse público, destinada ao transporte de energia elétrica.

Vejamos então.

17. O n.º 4 do artigo 65.º da Constituição reserva aos planos a definição das regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, sendo esse poder alargado a todos os solos pela Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPSOTU), aprovada pela Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, e alterada pela Lei n.º 74/2017, de 16 de agosto, que, na alínea a) do n.º 2 do seu artigo 8.º, comete ao Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais o dever de «planear e programar o uso do solo e promover a respetiva concretização».

A referida lei de bases estabelece, assim, uma dicotomia no quadro do sistema de gestão territorial entre planos e programas, sendo que a estes últimos, em que avultam os programas de âmbito nacional e regional, compete estabelecer «o quadro estratégico do desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programáticas », bem como definir «a incidência espacial de políticas nacionais a considerar em cada nível de planeamento», enquanto que os primeiros, nomeadamente os planos intermunicipais ou municipais, «estabelecem opções e ações concretas em matéria de planeamento e organização do território, bem como definem o regime de uso do solo» - artigo 38.º da LBPSOTU. E essa dicotomia traduz-se, além do mais, na força jurídica daquelas duas categorias de instrumentos de gestão territorial, pois enquanto os programas apenas vinculam as entidades públicas, nomeadamente no âmbito da elaboração de outros instrumentos de gestão territorial, os planos vinculam as entidades públicas e ainda, direta e imediatamente, os particulares – artigos 46.º/1 e 2 da LBPSOTU, e 3.º/1 e 2 do RJIGT.

Assim, é aos planos intermunicipais e municipais – os únicos que revestem natureza regulamentar - que cabe a responsabilidade de definir a disciplina relativa à ocupação, utilização e transformação dos solos, ou regime de uso do solo, através da classificação e da qualificação do solo – artigos 9.º/2/a) da LBPSOTU, e 70.º do RJIGT.

Isso não significa, naturalmente, que o regime de uso do solo seja conformado exclusivamente por interesse locais, dispondo-se no n.º 4 do artigo 46.º da LBPSOTU que «os programas territoriais que prossigam objetivos de interesse nacional ou regional cujo conteúdo, em função da sua incidência territorial e urbanística, deva ser vertido em plano diretor intermunicipal ou municipal e em outros planos territoriais estabelecem (...) o prazo para a atualização destes planos e indicam expressamente as normas a alterar, nos termos da lei».

O Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, que concretiza e desenvolve a cita lei de bases, vai mesmo mais longe, estabelecendo no n.º 1 do seu artigo 29.º que a não atualização do plano territorial no prazo fixado determina a suspensão das suas normas que deviam ter sido alteradas, «não podendo haver lugar à prática de quaisquer atos ou operações materiais que impliquem a ocupação, uso e transformação do solo».

18. O quadro normativo descrito permite compreender que é no quadro das relações entre instrumentos de gestão territorial, nomeadamente entre planos e programas, que se assegura a prevalência dos interesses públicos nacionais ou regionais sobre os interesses locais, estabelecendo relações de subordinação dos planos aos programas, e impondo-lhes um dever de atualização do seu regime de uso do solo sempre que aqueles programas sejam aprovados, revistos ou alterados.

O que ajuda também a compreender o regime de suspensão de planos intermunicipais e municipais, por resolução do Conselho de Ministros, em casos de reconhecido interesse nacional ou regional, previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 126.º do RJIGT. O poder conferido por aquele preceito legal, como aliás nele expressamente se dispõe, é excecional, apenas podendo ser utilizado para impedir que a transformação da realidade, por efeito da aplicação de um plano intermunicipal ou municipal, ponha em causa aqueles interesses, mas não para viabilizar a transformação da realidade sem a adoção de um plano ou programa que suporte juridicamente essa transformação, ou que legalmente imponha a atualização do plano municipal, nos termos já referidos.

Prova disso mesmo é que o n.º 7 do mesmo artigo 126.º apenas prevê a adoção de medidas preventivas para os casos de suspensão de plano intermunicipal ou municipal por deliberação dos próprios órgãos municipais - alíneas b) e c) do n.º 1 do art.º 126.º -, mas não para os casos de suspensão do plano pelo Governo em situação excecional de reconhecido interesse nacional ou regional - alínea a) do n.º 1 do art.º 126.º.

É certo que n.º 8.º do artigo 134.º, conjugado com o n.º 3 do artigo 137.º, ambos do mesmo diploma legal, parecem legitimar a adoção de medidas preventivas para a «execução de empreendimentos de relevante interesse público», mas essas normas são desconformes com o n.º 2 do artigo 52.º da LBPSOTU, que apenas prevê o estabelecimento de medidas preventivas «destinadas a evitar a alteração de circunstâncias e das condições existentes que possam comprometer a respetiva execução ou torná-la mais onerosa». E a LBPSOTU tem um valor paramétrico ou reforçado em relação ao RJIGT que a concretiza e desenvolve, pelo que a especificação de casos de reconhecido interesse regional ou nacional não previstos na Lei de Bases, que vão para além da mera conservação da realidade, excede esse desenvolvimento.

Ou seja, a LBPSOTU apenas prevê, nesses casos, a adoção medidas preventivas conservatórias, mas não de medidas preventivas antecipatórias. É que as medidas preventivas não constituem um parâmetro normativo suficiente para fundar a transformação da realidade, como aliás decorre do regime previsto no artigo 53.º da mesma lei – v. também o artigo 135.º do RJIGT -, que prevê, mas apenas para os casos de alteração ou revisão de planos, e não para a realização de quaisquer empreendimentos avulsos, a possibilidade de antecipação do regime de uso do solo do futuro plano através da adoção de normas provisórias.

Aquelas medidas preventivas também não constituem uma base normativa válida para impor a obrigação de alteração ou revisão de qualquer plano municipal, quando as mesmas não tenham sido livremente adotadas pelos órgãos municipais, sob pena de violação do princípio da autonomia local. É que, exceto nos casos já identificados, de atualização de planos intermunicipais ou municipais, em que aquela obrigação decorre diretamente da lei, por efeito da aprovação, revisão ou alteração de programas de âmbito nacional e regional, no quadro do sistema de gestão territorial, os órgãos municipais gozam de uma ampla margem de discricionariedade, não apenas quanto à oportunidade de alteração ou revisão dos seus planos, como também quanto à definição do seu conteúdo.

19. Chegados a este ponto da análise do regime legal aplicável ao caso dos autos, é possível antecipar que, com elevada probabilidade, as pretensões formuladas pelo ora Requerente na ação principal serão julgadas procedentes.

É que, pese embora a construção da Linha de Muito Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar seja necessária para operacionalizar os aproveitamentos hidroelétricos de Gouvães, nos rios Torno/Tâmega, e os de Alto Tâmega e Daivões, também no rio Tâmega, ambos contemplados num programa setorial – o Programa Nacional de Barragens de Elevado Potencial Hidroelétrico (PNBEPH) – a mesma não está diretamente suportada num instrumento de gestão territorial que viabilize a sua concretização, ou que imponha aos órgãos dos municípios por ela atravessados, nomeadamente o de Mondim de Basto, o dever de promover a atualização do regime de uso solo definido nos respetivos planos diretores municipais, com essa específica finalidade.

Enquanto essa atualização não for legalmente obrigatória, e não for realizada, a REN e as demais entidades públicas e privadas estão vinculadas ao regime de uso do solo definido naqueles planos – artigos 46.º/1 e 2 da LBPSOTU e 3.º/1 e 2 do RJIGT. E, no caso concreto, o plano aplicável manifestamente não permite a construção daquela infraestrutura ou, pelo menos, não a permite sem o prévio reconhecimento do seu interesse municipal, através de deliberação da Câmara Municipal de Mondim de Basto – artigos 34.º/2/c do Regulamento do PDM de Mondim de Basto, reconhecimento esse que não foi solicitado pela Requerida REN e que, em qualquer caso, a Câmara já deixou claro, em diversas ocasiões, que não pretende prestar, se a tal não for legalmente obrigada.

Ora, a suspensão do PDM de Mondim de Basto pelo prazo de dois anos, para permitir a construção do empreendimento em questão, sem que a realização desse empreendimento esteja ou venha a estar, ela própria, suportada num outro instrumento de gestão territorial, cuja aprovação tenha por efeito legal obrigar a Câmara à atualização do seu plano, nos termos do n.º 4 do artigo 46.º da LBPSOTU, e do artigo 28.º do RJIGT, não tem suporte legal e viola o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos. Literalmente, o que a RCM n.º 178/2019 faz é suspender a legalidade para permitir que a realidade possa ser ilegalmente alterada, sem verdadeiramente cuidar das consequências dessa alteração, e da sua adequação ao sistema de gestão territorial. O que iria muito provavelmente suceder se, entretanto, aquela resolução não for suspensa, é que findos os dois anos nela previstos, o regime de uso do solo estabelecido no PDM retomaria a sua plena vigência, não obstante terem sido entretanto “plantados” postes de eletricidade de muito alta tensão em solos nele qualificados como agrícolas e florestais.

Por outro lado, e como alega o Requerente, admitir que a Câmara Municipal fica, obrigada a promover a alteração ou a revisão do PDM de Mondim de Basto por efeito da adoção das medidas preventivas estabelecidas por esta RCM, como se sugere no seu ponto n.º 6 - para adequá-lo à realidade ilegalmente alterada pela construção do empreendimento em questão -, viola claramente o princípio da autonomia local, que não consente, exceto ao nível da adequação normativa entre instrumentos de gestão territorial, nos termos previstos e regulados na LBPSOTU e no RJIGT, a substituição da vontade dos órgãos municipais pela do Governo, quer quanto à oportunidade, quer quanto à conformação do conteúdo dos planos municipais – artigos 65.º/4 e 242.º/1 da CRP, e 9.º da LBPSOTU.

No caso concreto, aliás, a legitimidade da resolução suspendenda é ainda diminuída pela circunstância de o processo de revisão do PDM de Mondim de Basto ter ocorrido há relativamente pouco tempo, tendo sido concluído em 2015, num momento em que aqueles aproveitamentos hidroelétricos, e a linha de muito alta tensão em questão, já se encontravam previstos pelos respetivos instrumentos de política energética, sem que o Governo tenha adotado os procedimentos administrativos e praticado os atos devidos para assegurar que aquele plano incorporasse as opções de política de ordenamento do território, e de política setorial, necessárias à prossecução de interesses públicos nacionais ou regionais.

Pelo que, sendo provável que a pretensão formulada pelo Requerente no processo principal venha a ser julgada procedente, tem de se dar por verificado o requisito do fumus boni juris estabelecido no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

20. Resta, por fim, avaliar se os danos que resultariam para os interesses públicos, da concessão das providências requeridas, são superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.

No caso dos autos, não se vislumbram razões para fazer soçobrar os interesses defendidos pelo Requerente perante a relevância e a intensidade do dano que a suspensão da RCM n.º 178/2019, inevitavelmente, irá causar aos interesses de política energética pressupostos na sua fundamentação, e que os Requeridos defendem no processo principal.

Desde logo porque - e deixando de fora desta equação os legítimos interesses económicos que a Requerida REN prossegue –, estamos em presença de um conflito de interesses públicos, sendo que, no nosso quadro constitucional de autonomia local e de descentralização administrativa, não é possível, em abstrato, e à priori, estabelecer uma regra de prevalência de interesses públicos nacionais ou regionais sobre interesses públicos locais.

Muito pelo contrário, até, e como ficou claro no regime legal atrás descrito, é no quadro da elaboração de planos e programas, nos diferentes âmbitos do sistema de gestão territorial, que a identificação e a hierarquização daqueles interesses se processam. É isso que se dispõe, aliás, de forma expressa, no n.º 1 do artigo 9.º do RJIGT, quando se afirma que «nas áreas territoriais em que convergem interesses públicos incompatíveis entre si, deve ser dada prioridade àqueles cuja prossecução determine o mais adequado uso do solo, em termos ambientais, económicos, sociais e culturais», independentemente, portanto, da sua natureza ou âmbito territorial de expressão. O n.º 2 do mesmo artigo, não obstante, ressalva a prevalência de determinados interesses, entre os quais não figuram, porém, os interesses de política energética defendidos pelos Requeridos.

Pelo que, feita a ponderação exigida pelo n.º 2 do artigo 120.º do CPTA, os danos que resultarão da concessão da providência não se mostram superiores àqueles que seriam causados pela sua recusa.

21. Assim, e sem necessidade de mais considerações, podemos concluir que se encontram verificados os requisitos previstos no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA para que as providências requeridas sejam decretadas.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em:

a) Não conhecer do pedido suspensão do processo de licenciamento da Direção-Geral de Energia e Geologia para a construção da Linha de Muita Alta Tensão Carrapatelo-Vila Pouca de Aguiar e, em consequência, absolver o Ministério do Ambiente e da Ação Climática da instância;

b) Deferir a providência cautelar de suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.º 178/2019, publicada no DR, 1ª Série, de 23 de outubro de 2019, com as consequências legais.

Custas do processo pelo Requerente e pelos Requeridos, na proporção do um terço para o primeiro e dois terços para estes últimos. Notifique-se

Lisboa, 18 de junho de 2020. – Cláudio Ramos Monteiro (relator por vencimento) – Maria do Céu Neves (vencida) – Carlos Carvalho.

VOTO DE VENCIDO

Voto vencida, na qualidade de relatora, por entender que o requerente não alega, por um lado, fundamentos bastantes para, mesmo em sede de juízo perfunctório, se poder concluir pela verificação do fumus boni iuris dada, em parte, a alegação abstracta dos pressupostos legais e constitucionais invocados e, por outro lado, relativamente aos que se poderiam ter por concretizados, não haver lugar ao preenchimento dos requisitos legais exigidos para a procedência da suspensão de eficácia.

Desta forma, julgaria a providência cautelar improcedente, sem necessidade de conhecer dos demais requisitos previstos no artº 120º do CPTA.

Maria do Céu Neves

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I. Relatório

IV. Decisão