0855/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 175, número 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a Administração deve executar as sentenças anulatórias de actos administrativos no prazo de três meses, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução que, nesse mesmo prazo, deve ser invocada e notificada ao interessado, conforme as disposições combinadas dos artigos 175, número dois, 163, número 3 e 162, número 1, do mesmo Código.

II- Decorrido esse prazo de três meses, sem que a Administração dê execução à sentença ou invoque causa legítima de inexecução, inicia-se o prazo de seis meses, estabelecido no artigo 176, número 2, do referido Código, para a apresentação, pelo interessado, de petição de execução.

III- Findo esse prazo de seis meses, caduca o direito do interessado a requerer execução.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, S.A., melhor identificada nos autos, veio interpor recurso da sentença, proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que, por caducidade do direito de acção, absolveu da instância a ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS DE LOULÉ/FARO, na execução de sentença, ali também proferida, em recurso contencioso de anulação, interposto pela ora recorrente B…, S.A.

Apresentou alegação (fls. 75 a 84, dos autos), com as seguintes conclusões:

a) O requerimento de execução foi apresentado judicialmente no prazo de seis meses a contar da "notificação de existência de causa legítima de inexecução" por parte da Entidade Administrativa.

b) É o que resulta dos factos provados nos autos.

c) E, nos termos do disposto no artigo 176º nº 2 do CPTA, o dies a quo do referido prazo é estabelecido por referência a essa data.

d) O facto de esta "notificação" ter sido efectuada após o decurso do prazo de três meses não é, nem pode ser relevante.

e) Porque essa exigência não tem expressão na letra da lei e tornaria mesmo inútil a dicotomia referida e estabelecida no artigo 176º;

f) Efectivamente, caso os dois actos tivessem que ocorrer no prazo de três meses, não haveria necessidade de estabelecer dois dies a quo.

g) Tenha-se ainda em atenção que a remissão para o artigo 162º do CPTA não se refere expressamente ao prazo.

h) Teremos então que concluir, como referimos, que o Requerimento foi apresentado tempestivamente.

i) Ao assim não entender, o Tribunal praticou acto ilegal, por contrariar o disposto no artigo 176º nº 2, e 175º nº1 do CPTA e bem assim o artigo 9º do CC.

j) Acresce nos parece adequado dizer que o CPTA não diminuiu (directamente) o prazo em causa (apresentação do requerimento de execução) de três anos para seis meses, antes deu uma nova organização ao processo,

k) A qual tinha como objectivo que o particular pudesse aceder ao Tribunal sem ser obrigado a requerer a Entidade Administrativa a execução do acto, como previsto anteriormente.

l) Assim, tínhamos dois prazos para o cumprimento da sentença por parte da Entidade Administrativa e passa a haver só um e

m) A possibilidade de, findo este requerer ao Tribunal, se requerer judicialmente a execução da sentença.

n) Para as situações em que existe legítima causa de execução, a lei prevê agora o mesmo prazo mas continua a considerar um Dies a quo distinto do da simples execução da sentença.

o) E tem que o fazer porque, se existir causa legítima de inexecução, NÃO EXISTE DEVER DE EXECUTAR (cfr. artigo 175º, n.º 1)

p) E nesse caso, a obrigação da Administração é notificar o Administrado da existência de causa legítima de inexecução, para este se opor ou reclamar indemnização.

q) Ainda por este argumento, se há-de confirmar o entendimento de que o dies a quo para a contagem do prazo é o da referida notificação, ainda que a mesma seja proferida após o prazo de seis meses.

r) Refira-se que, como supra se indicou, no regime anterior, existia uma fase graciosa da execução, previa a intervenção do Tribunal, em que o administrado pedia a Entidade Administrativa que cumprisse a sentença, dispondo, para esse pedido de três anos.

s) E, tendo em consideração que os presentes autos correram no âmbito da legislação anterior ao LPTA e estabelecendo este a aplicação da nova legislação sobre o procedimento judicial de interposição de execução, aplicar-se-á a obrigatoriedade de procedimento gracioso que decorria da lei anterior.

t) E, considerando-se aplicável a estes autos a obrigatoriedade de tal procedimento prévio gracioso, igualmente se terá que concluir que o requerimento executivo foi apresentado dentro do prazo estabelecido para o efeito.

u) E, por fim, e ressalvado o devido respeito, parece a Recorrente que temos de defender todos os entendimentos que restrinjam a aplicação deste "prazo de caducidade".

v) Conformarmo-nos com o entendimento de que a lei estabeleceu um prazo de seis meses (ou de nove) para a execução desta decisão judicial (quando a impugnação do acto expresso anulável é superior) é absolutamente incompreensível e inaceitável.

w) Com este entendimento, a sentença proferida pelos Tribunais Administrativos tem um "prazo de validade" e muito curto.

x) Ao arrepio do que acontece com todas as outras decisões judiciais que têm a virtualidade de interromper a contagem de prazos de caducidade.

y) A interpretação da lei deve respeitar, nos termos do disposto no art. 9º do CC, a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei é elaborada e as condições específicas de tempo em que é aplicada.

z) A consideração de existência de um tal prazo, de caducidade, que restringe e coarta de forma dramática a eficácia e validade das decisões proferidas pelos Tribunais parece-nos uma contradição nos seus próprios termos.

aa) E é inconstitucional na medida em que estabelece um limite, infundado e injustificado, a soberania dos Tribunais e a subordinação do Estado as suas decisões.

bb) Assim, também por mais este fundamento, a decisão proferida é ilegal, por ofender as normas constitucionais constantes dos artigos 3º nº 3, 110º e em especial o artigo 202.º nº 2 da CRP, que transcrevemos:

Artigo 202. °

(Função jurisdicional)

1. Os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo.

2. Na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da (legalidade democrática e dirimir as conflitos de interesses públicos e privados.

cc) E ainda que não se considere a norma constitucional, o que se alega para que caiba o que segue, não temos dúvidas que a interpretação conforme a constituição obriga a acolher a posição expressa pela recorrente e julgar procedente o presente recurso.

Nestes termos e nos melhores de direito que V. Exa. doutamente suprirá, é o presente para requerer a V. Exa. que se digne considerar procedente o presente recurso e julgar tempestivo o pedido de indemnização devida, seguindo-se as demais preceitos legais.

A entidade recorrida apresentou contra-alegação, na qual sustenta que, por ter feito correcta interpretação e aplicação da lei, deve confirmar-se a sentença recorrida.

A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu, a fl. 104, dos autos, o parecer de que «a sentença recorrida, ao julgar verificada a excepção de caducidade do direito de acção, não enferma dos vícios que lhe estão imputados, pelos fundamentos que da mesma constam».

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

1- Da sentença anulatória proferida nos autos de recurso contencioso de anulação n.º 196/03, da ex-secção (de fls. 337 a 355 do vol. I do respectivo processo) foi interposto recurso jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual foi decidido em 4.2.2004 (cfr. fls 560 a 599 do vol. II do mesmo processo) confirmando o decidido em instância;

2- Veio, depois, a ser interposto recurso para o Tribunal Constitucional, tendo este Supremo Tribunal, em decisão sumaria, datada de 9.7.2004, decidido não tomar conhecimento do objecto do recurso (cfr. fls. 646 a 652 do vol. III do mesmo processo);

3- A decisão sumária referida foi notificada a entidade ora requerida, bem como aos demais intervenientes processuais por cartas registadas em 12.7.2004, cfr. fls. 653 a 655 do mesmo vol. III);

4- A entidade requerida não executou a sentença exequenda (admitido por acordo);

5- A entidade requerida não reconheceu nem comunicou a A., a existência de causa legítima de inexecução da sentença exequenda dentro dos 3 meses contados da notificação da decisão sumária referida supra em 3. (admitido por acordo);

6- A A. não requereu a entidade requerida, antes de 9.8.2005, a execução da sentença (admitido por acordo);

7- O Requerimento de execução da sentença dirigido pela A., a entidade requerida, em 8.8.2005, foi indeferido conforme resulta da deliberação de 31.8.2005 do Conselho de Administração da entidade requerida, junta a fls. 11, 11 v.° e 12 dos presentes autos, a qual se dá por inteiramente reproduzida;

8- Na mencionada deliberação tomada em 31.8.2005 foram apreciados os factos que no entender da entidade requerida levaram a concluir que estava precludido o direito de executar a sentença, razão que a levou a "Reconhecer que nos termos e com os fundamentos acima referidos existe uma causa legítima de inexecução da sentença, motivos pelos que se indefere o requerimento apresentado (...) em 9.8.2005.", cfr. fls. 12 dos autos;

9- Por ofício n.º 2840, datado de 1.9.2005, a A. foi notificada da deliberação referida no ponto anterior (admitido no art.º 2 da p.i.); e

10- A petição inicial da presente acção foi apresentada em juízo no dia 28.10.2005, cfr. fls. 2 dos autos.

3. Como se relatou, a sentença recorrida absolveu da instância a requerida associação de municípios, na execução de sentença anulatória, instaurada pela ora recorrente.

Para assim decidir, a decisão ora impugnada fundou-se em que, não tendo a requerida executado espontaneamente nem invocado a existência de causa legítima de inexecução daquela sentença, nos três meses seguintes ao respectivo trânsito em julgado, dispunha a interessada, ora recorrente, nos termos do art. 176, nº 2, do Código de Processo nos Administrativos (CPTA), do prazo de seis meses, contados do termo daquele prazo de três meses, para fazer valer, judicialmente, o seu direito à execução. Pelo que, tendo esta sido requerida depois de excedido esse prazo de seis meses, caducou o correspondente direito da recorrente.

Contra o decidido, alega a recorrente que esse referido prazo de seis meses deveria contar-se a partir da data (1.9.05) em que foi notificada da deliberação da ora recorrida, na qual - segundo defende - esta invocou a existência de causa legítima de inexecução do julgado anulatório em causa.

Vejamos, pois, se lhe assiste razão.

Antes de mais, importa notar que, tendo a petição de execução sido apresentada na secretaria do TAF/Lisboa em data (28.20.05) posterior à da entrada em vigor do CPTA (1.1.04 Art. 7, da Lei 15/2002, na redacção da Lei 4-A/2003, de 19.2.), são aplicáveis, no caso e por força do estabelecido no art. 5, nº 4, da Lei 15/2002, de 22.2, «as novas disposições respeitantes à execução das sentenças» (art. 5/4), designadamente as relativas a prazos, «quer para prática de actos pela Administração, quer prazos para o recurso aos tribunais» (ac. do Pleno, de 25.1.06-R24690-A). Pelo que não colhe a alegação da recorrente, ao invocar o regime legal de execução de sentenças anterior ao CPTA, para defender a tempestividade e relevância do pedido de execução que, em 8.8.05, dirigiu à entidade ora recorrida e, por consequência, a tempestividade da apresentação daquela petição.

Ora, conforme estabelece o art. 175 do CPTA, «1. Salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses». Sendo que, nos termos do mesmo preceito legal, «2. A existência de causa legítima de inexecução deve ser invocada segundo o disposto no artigo 163º», onde se dispõe que «3. A invocação de causa legítima de inexecução deve ser fundamentada e notificada ao interessado, com os respectivos fundamentos, dentro do prazo estabelecido no nº 1 do artigo anterior…», ou seja, «no prazo máximo de três meses», que aí se estabelece, para a execução espontânea pela Administração.

Depois estabelece o

Artigo 176º

Petição de execução

1- Quando a Administração não dê execução à sentença de anulação no prazo estabelecido no nº 1 do artigo anterior, pode o interessado fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição.

2- A petição, que é a autuada por apenso aos autos em que foi proferida a sentença de anulação, deve ser apresentada no prazo de seis meses contado desde o termo do prazo do nº 1 do artigo anterior ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o mesmo preceito.

3- …

No caso sujeito, está assente, sem controvérsia, que a entidade ora recorrida, para além de não ter dado execução à sentença anulatória, não invocou a existência de causa legítima de inexecução da mesma sentença, no prazo de três meses, contado do respectivo trânsito em julgado (15.9.04). Prazo esse que, por ser contado nos termos do art. 72 do Código do Procedimento Administrativo Cfr. acórdão do Pleno, de 25.1.06-Rº24690-A., terminou em 22.11.04, e não em 15.10.04, como parece ter sido o entendimento da sentença sob impugnação.

Findo esse prazo de três meses, dispunha a interessada, ora recorrente, do prazo de seis meses para fazer valer em tribunal o seu direito à execução (art. 176/2).

Ora, como se apurou, só em 28.10.05 a mesma recorrente apresentou, na secretaria do TAF/Lisboa, a petição de execução, quando se achava esgotado, desde há muito, esse prazo de seis meses. Pelo que se impunha concluir, como fez a sentença que se achava caducado o direito que pretendia exercer No sentido de que é de caducidade o prazo ao dispor do interessado para requerer ao tribunal competente a execução de sentença, veja-se o acórdão de 23. 2.05 (Pº 40920-A) e demais jurisprudência, designadamente, do Pleno, nele citada

Todavia, como vimos, a recorrente, invocando o segmento do citado art. 176, nº 2 em que se diz poder também o referido prazo de seis meses ser contado «da notificação da invocação de causa legítima de inexecução», defende que deveria esse mesmo prazo ser contado a partir de 1.9.05, data e que lhe foi notificada a deliberação da recorrida, de 31.8.05, na qual esta teria invocado – segundo pretende a recorrente – a existência de causa legítima de inexecução da sentença em causa.

Mas, sem razão.

Desde logo, é de notar que, diversamente do que sugere a recorrente, de tal deliberação da recorrida não consta a invocação de qualquer causa legítima de inexecução, como seriam «a impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença» (art. 163/1 CPTA). Pois o que a entidade recorrida ali invoca, a fundamentar a decisão de indeferimento do pedido de execução, que a interessada, ora recorrente, lhe dirigira em 8.8.05, é a preclusão, por caducidade, do respectivo direito a essa execução (cf. pontos 7 e 8, da matéria de facto).

De qualquer modo, face o já referido regime legal aplicável, a existência de causa legítima de inexecução só releva se for alegada pela entidade obrigada, ora em momento prévio à instauração do procedimento (art. 163/3), ou, já depois de este ter sido instaurado, mediante a declaração de oposição à execução, quando tiver sido notificada para cumprir ou deduzir a oposição que tenha (art. 165) Vd. M.A. de Almeida/C.A.F.Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev. 2007, 934

Na primeira das hipóteses, ou seja, a de invocação de causa legítima de inexecução em momento prévio à instauração do processo executivo, o interessado credor, se com ela não concordar, pode pedir a execução da sentença ao tribunal que a tenha proferido em primeiro grau de jurisdição (art. 164/1), devendo fazê-lo, como atrás se viu, «no prazo de seis meses contados desde … a notificação da invocação de causa legítima de inexecução …» (nº 2), sendo que essa notificação deve ser feita, como estipula o também já citado art. 163/3, «dentro do prazo estabelecido no nº 1 do artigo anterior», ou seja, no prazo máximo de três meses, concedido à Administração para efeito de execução espontânea.

Daí que, mesmo que fosse de admitir que a apontada deliberação continha a invocação de causa legítima de inexecução, tal não teria qualquer relevância, designadamente para efeito de abertura de um novo prazo de seis meses, de que a mesma recorrente pudesse, ainda, dispor para a apresentação do pedido de execução ao tribunal competente.

Por outro lado, certo é que o entendimento defendido pela recorrente, além de incompatível com as citadas normas do CPTA, contaria frontalmente o propósito por este visado no âmbito da execução de sentenças anulatórias de actos administrativos, que foi o de assegurar, relativamente ao «sistema dúbio e moroso» Vd. Reforma do Contencioso Administrativo Colectânea de Legislação, Ministério da Justiça, p. 13. anteriormente estabelecido pelo DL 256-A/77 e pela LPTA, mais rápida estabilização das situações jurídicas, sobretudo no interesse dos eventuais contra-interessados M.A. de Almeida/C.A.FCadilha, Comentário …, cit., 995

Nesta perspectiva, e ao invés do que pretende a alegação da recorrente, torna-se evidente o alcance prático da questionada disposição do citado do nº 2 do art. 176, ao estabelecer que, invocada a existência de causa legítima de inexecução, se inicie, com a respectiva notificação ao interessado, o prazo de seis meses para este requerer ao tribunal a execução, ainda que não tenha, ainda, decorrido o prazo de três meses, para a execução espontânea pela administração.

Trata-se de solução que, contribuindo para a referida estabilização das situações jurídicas, em nada prejudica a efectividade das sentenças, não desrespeitando, por isso, qualquer dos preceitos constitucionais invocados pela recorrente, cuja alegação se mostra, em suma, totalmente improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 9 de Setembro de 2010. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho.