05955/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A Maternidade Alfredo da Costa é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, que se enquadra na administração indirecta do Estado [artigo 2º, nº 1 do DL nº 19/88, de 21/1].

II- A relação estabelecida na lei entre aquela Maternidade e o Ministro da Saúde é uma relação de tutela e não uma relação hierárquica [artigo 3º do DL nº 19/88, de 21/1].

III- A impugnação administrativa dos actos do respectivo dirigente máximo, nos casos expressamente previstos na lei, configura um recurso tutelar e não um recurso hierárquico.

IV- O recurso tutelar só tem lugar nos casos expressamente previstos na lei e, na falta de disposição em contrário, tem carácter facultativo [artigo 177º, nºs 1 e 2 CPA].

V- Porém, no caso dos autos, resultando a relação estabelecida entre a MAC e o Ministro da Saúde da delegação de competências deste último no CA da MAC, publicada no DR, II Serie, de 10-3-2000, tudo se passaria com a deliberação que revogou a licença sem vencimento de longa duração concedida à recorrente pela deliberação de 25-6-2001, como se passaria com qualquer outro acto administrativo da autoria do dirigente máximo da MAC, ou seja, constituindo aquela um acto verticalmente definitivo, e sendo desde logo patente a respectiva lesividade, então a tutela jurídica efectiva dos direitos e interesses da recorrente era assegurada pela possibilidade de recurso contencioso imediato, em conformidade com o nº 4 do artigo 268º da CRP.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

Maria ..., assistente graduada de Anestesiologia do quadro de pessoal da Maternidade Alfredo da Costa, veio interpor RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho do Secretário de Estado da Saúde, datado de 2 de Outubro de 2001, que rejeitou o recurso tutelar impróprio por esta interposto da deliberação do Conselho de Administração da Maternidade Alfredo da Costa, de 23 de Julho de 2001, que havia procedido à revogação da deliberação que lhe havia concedido uma licença sem vencimento de longa duração, assacando-lhe os vícios de incompetência, nos termos do artigo 137º, nº 3 do CPA, de violação de lei, por desconformidade com o disposto nos artigos 138º e 142º, nº 2 do CPA, por erro nos respectivos pressupostos de direito.

A entidade recorrida respondeu, nos termos constantes de fls. 30/36 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, suscitando a inutilidade do recurso, dado que pelo despacho de subdelegação de competências do Secretário de Estado da Saúde nº 20711/2001 [2ª série], de 11-9-2001, publicado no DR, II série, nº 230, daquela mesma data, foi de novo conferido aos conselhos de administração dos estabelecimentos hospitalares, o poder de conceder licenças sem vencimento de longa duração, sendo que nos termos do seu nº 5, o referido despacho produziu efeitos reportados a 4-7-2001, e ratificou ainda todos os actos anteriormente praticados pelas entidades subdelegadas no âmbito dos poderes abrangidos pelo despacho de sub-delegação, nesta ratificação se incluindo expressamente a deliberação do Conselho de Administração da Maternidade Alfredo da Costa, de 23-7-2001, que havia revogado a concessão da licença sem vencimento de longa duração da ora recorrente.

No tocante ao mérito do recurso, sustenta que no caso, não cabia recurso tutelar para o membro do Governo, pelo que a rejeição do mesmo pelo despacho recorrido não padece dos vícios invocados pela recorrente.

A recorrente respondeu à matéria da invocada inutilidade da lide, nos termos constantes de fls. 44/47, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, pugnando pela respectiva improcedência.

Pronunciando-se sobre a questão prévia invocada pela entidade recorrida, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual acompanha, no essencial, a argumentação por aquela expendida [cfr. fls. 51/53 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Relegado para final o conhecimento da excepção deduzida, foi a recorrente notificada para alegar, tendo formulado as seguintes conclusões:

“1ª É improcedente a alegação de inutilidade da presente lide, porquanto:

a) a deliberação do Conselho de Administração da Maternidade Alfredo da Costa, de 23 de Julho de 2001, ratificada pelo despacho nº 20.711/2001, não constitui objecto do presente recurso, nada afectando os efeitos do despacho objecto do presente recurso; em qualquer caso,

b) a ratificação daquela deliberação operada pelo despacho de delegação de competências nº 20.711/2001 apenas sana a sua ilegalidade originária de incompetência, tratando-se apenas de uma ratificação-sanação e não de uma ratificação-confirmação;

2- O acto recorrido, ao rejeitar o recurso tutelar impróprio, por considerar que o Ministro da Saúde não poderia, enquanto entidade delegante, revogar o acto recorrido, porquanto ao tempo em que o mesmo foi prolatado não havia delegação de competências na matéria, padece de vício de violação de lei por violação do disposto nos artigos 138º e 142º, nº 2 do CPA;

3- O acto recorrido, ao considerar a não admissibilidade do recurso tutelar impróprio, incorreu em vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, visto que, ao atribuir a competência para a revogação dos actos administrativos praticados por delegação ou subdelegação de competência ao órgão delegante, o nº 2 do artigo 142º do CPA estabelece uma previsão legal relativamente ao nº 2 do artigo 177º do CPA, pelo que tem de considerar-se a admissibilidade legal do recurso tutelar, no caso sub iudice”.

Por seu turno, a entidade recorrida contra-alegou, concluindo em termos idênticos aos já expressos na resposta.

O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer final, no qual reitera o entendimento já anteriormente expresso, no tocante à rejeição do recurso, por inutilidade [cfr. fls. 92].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso contencioso, mostram-se assentes os seguintes factos:

i. A recorrente é assistente graduada de Anestesiologia do quadro de pessoal da Maternidade Alfredo da Costa [cfr. doc. de fls. 14 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ii. Por requerimento datado de 22 de Março de 2001, a recorrente solicitou ao Conselho de Administração da Maternidade Alfredo da Costa [MAC] a concessão de licença sem vencimento de longa duração, nos termos do disposto no artigo 78º do DL nº 100/99, de 31 de Março, com efeitos a partir de 1 de Agosto de 2001.

iii. Por deliberação do Conselho de Administração da MAC, de 25 de Junho de 2001, ao abrigo de delegação de competências do Ministro da Saúde, publicada no DR, II Serie, de 10-3-2000, o referido pedido foi objecto de deferimento, com efeitos a partir de 1 de Agosto de 2001 [cfr. doc. de fls. 15 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

iv. Porém, por deliberação do mesmo Conselho de Administração, datada de 23 de Julho de 2001, e notificada à recorrente em 30 de Julho de 2001, a referida licença foi objecto de revogação [cfr. doc. de fls. 16/17 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

v. De tal deliberação interpôs a recorrente, em 7-9-2001, recurso tutelar impróprio para o Ministro da Saúde, com fundamento nos vícios de incompetência, de violação de lei, de forma por falta de fundamentação, e por falta de audiência prévia [cfr. doc. de fls. 18/24 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

vi. O Secretário de Estado da Saúde, através do despacho nº 20711/2001 [2ª série], de 11-9-2001, publicado no DR, II série, nº 230, daquela mesma data, subdelegou nos conselhos de administração dos estabelecimentos hospitalares, o poder de conceder licenças sem vencimento de longa duração, sendo que nos termos do nº 5 do aludido despacho, o mesmo viu os respectivos efeitos reportados a 4-7-2001, além de ter ratificado ainda todos os actos anteriormente praticados pelas entidades subdelegadas no âmbito dos poderes abrangidos pelo despacho de sub-delegação.

vii. O recurso identificado em v. veio a ser rejeitado por despacho do Secretário de Estado da Saúde, datado de 1-10-2002, posteriormente notificado à recorrente, exarado no Parecer nº 331/01, do Gabinete Jurídico e de Contencioso, que aquele fez seu, com fundamento na insusceptibilidade de recurso hierárquico e tutelar [cfr. doc. de fls. 11/13 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

viii. O acto recorrido é o identificado em vii

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora o Direito, começando pela apreciação da questão prévia suscitada pela entidade recorrida – inutilidade do recurso, face ao despacho de subdelegação de competências do Secretário de Estado da Saúde nº 20.711/2001 [2ª série], de 11-9-2001, publicado no DR, II série, nº 230, daquela mesma data, que veio conferir de novo aos conselhos de administração dos estabelecimentos hospitalares o poder de conceder licenças sem vencimento de longa duração, com efeitos reportados a 4-7-2001, e ratificou ainda todos os actos anteriormente praticados pelas entidades subdelegadas no âmbito dos poderes abrangidos pelo despacho de sub-delegação, nesta ratificação se incluindo expressamente a deliberação do Conselho de Administração da Maternidade Alfredo da Costa, de 23-7-2001.

Como se viu, a recorrente interpôs recurso tutelar impróprio [?] para o Ministro da Saúde da deliberação do Conselho de Administração da Maternidade Alfredo da Costa, de 23-7-2001, que havia procedido à revogação da deliberação que lhe havia concedido uma licença sem vencimento de longa duração, assacando-lhe os vícios de incompetência, nos termos do artigo 137º, nº 3 do CPA, de violação de lei, por desconformidade com o disposto nos artigos 138º e 142º, nº 2 do CPA, por erro nos respectivos pressupostos de direito, recurso esse que veio a ser rejeitado por despacho do Secretário de Estado da Saúde, datado de 1-10-2002, exarado no Parecer nº 331/01, do Gabinete Jurídico e de Contencioso, que aquele fez seu, com fundamento na insusceptibilidade de recurso hierárquico e tutelar [cfr. fls. 11/13 dos autos].

O teor do parecer jurídico de que se apropriou a entidade recorrida para rejeitar o recurso é o seguinte:

“1. A Drª Maria Manuela Filipe dos Santos Estevens Lança, assistente graduada de anestesiologia do quadro do pessoal da Maternidade Alfredo da Costa vem recorrer para o Ministro da Saúde da deliberação do Conselho de Administração da Maternidade que revogou uma anterior deliberação do mesmo Conselho que havia deferido à recorrente um pedido de licença sem vencimento de longa duração.

2. A Maternidade Alfredo da Costa é um estabelecimento hospitalar com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira [instituto público].

3. O seu órgão máximo de gestão – o Conselho de Administração – pratica actos definitivos e executórios susceptíveis de recurso contencioso de anulação, a interpor directamente para o Tribunal Administrativo de Círculo, como aliás decorre da alínea b) do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Ficais aprovado pelo DL nº 129/84, de 27 de Abril.

4. Entre o Conselho de Administração da Maternidade e o Ministro da Saúde não há uma relação de hierarquia que fundamente um recurso hierárquico, seja próprio, seja impróprio.

5. É certo que a recorrente designa o recurso interposto por recurso tutelar impróprio e não por recurso hierárquico.

6. Mas, nos termos do nº 2 do artigo 177º do Código do Procedimento Administrativo [CPA], "o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos na lei...".

7. Ora, a lei não prevê recurso tutelar para este tipo de decisão, pelo que o recurso interposto também não pode ser admitido como recurso tutelar nem próprio, pelas razões apontadas, nem impróprio que é um conceito que a lei só prevê no artigo 176º do CPA para os recursos hierárquicos.

8. O Ministro da Saúde também não poderia, enquanto entidade delegante, revogar o acto recorrido, de revogação de anterior acto praticado ao abrigo de delegação de competências, porquanto ao tempo em que a deliberação de revogação [agora sob recurso] foi praticado, já não havia delegação de competências na matéria.

CONCLUSÕES:

1ª A deliberação impugnada não é susceptível de recurso hierárquico nem tutelar.

2ª Consequentemente, propõe-se a rejeição do presente recurso nos termos da alínea b) do artigo 173º do CPA”.

Estando em causa o acto de rejeição dum recurso gracioso, importa pois determinar se a forma de reacção contra a deliberação revogatória do CA da MAC, de 23-7-2001, era a adequada ou não, dando por adquirido que a delegação de poderes para a prática daquele acto, da competência originária do membro do Governo de que depende o funcionário [artigo 78º, nº 2 do DL nº 100/99, de 31/3], havia caducado em 4-7-2001.

Vejamos, pois.

Conforme estabelece o artigo 2º, nº 1 do DL nº 19/88, de 21/1 [em vigor à data da prática do acto recorrido], os hospitais e, portanto, a Maternidade Alfredo da Costa, eram pessoas colectivas de direito público, dotados de autonomia administrativa e financeira, que se integravam na administração indirecta do Estado [que, como é sabido, resulta da transferência, para pessoas colectivas de direito público, de atribuições que, em princípio, pertencem ao Estado].

A autonomia administrativa caracteriza-se como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos, no sentido de que constituem a última palavra da Administração, e que, por isso, são insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos, só sendo sindicáveis pelos tribunais administrativos [cfr., neste sentido, Sérvulo Correia in “Noções de Direito Administrativo”, pág. 194]. Dado o seu antagonismo, a autonomia exclui, pois, a hierarquia administrativa, conferindo ao dirigente ou órgão máximo da pessoa colectiva pública competência própria e exclusiva ou, pelo menos, em caso de delegação de poderes, uma competência própria e exclusiva, sem prejuízo da faculdade de avocação ou de revogação previstas no nº 2 do artigo 39º do CPA. Em qualquer dos casos, dos seus actos não cabe recurso hierárquico, seja ele necessário ou facultativo.

Portanto, é claro que o recurso interposto pela recorrente da deliberação do CA da MAC, de 23-7-2001, que havia procedido à revogação da deliberação que lhe havia concedido uma licença sem vencimento de longa duração, não poderia ser um recurso hierárquico, fosse ele próprio ou impróprio.

Mas será que poderia configurar um recurso tutelar?

Com efeito, a autonomia administrativa tem como limite a tutela administrativa, que constitui o “poder conferido por lei ao órgão de uma pessoa colectiva pública de intervir na gestão de outra pessoa colectiva de direito público para autorizar ou aprovar os seus actos ou, mais restritamente, os revogar ou modificar” [cfr. Sérvulo Correia, obra citada, pág. 202, Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Volume I, pág. 230, e Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2ª edição, a págs. 699 e segs.], a qual é, no domínio da administração indirecta, a excepção, só existindo quando e para o que estiver expressamente previsto por lei, sendo a autonomia administrativa a regra. Assim, o recurso tutelar, que se apresenta como uma das formas ou um dos meios pelos quais a tutela administrativa se exprime, tem, também, carácter excepcional, conforme resulta do artigo 177º do CPA que, no seu nº 2, estabelece que só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo.

Porém, importa reter que no caso dos autos a relação estabelecida entre a MAC e o Ministro da Saúde resultava da delegação de competências deste último no CA da MAC, publicada no DR, II Serie, de 10-3-2000, e não da relação de tutela prevista no artigo 3º do DL nº 19/88, de 21/1, que atribuía ao Ministro da Saúde competência para “...praticar todos os actos que por lei lhe caibam relativamente à organização e funcionamento dos hospitais, designadamente os que se enquadrem na superintendência e tutela quanto à execução dos seus planos anuais e plurianuais”.

Ora, não existindo relação hierárquica entre o CA da MAC e o Ministro da Saúde, nem disposição legal [que, aliás, a recorrente não identifica e não se descortina que exista], que previsse expressamente recurso tutelar necessário da deliberação em causa, que revogou a licença sem vencimento de longa duração concedida à recorrente por deliberação do mesmo CA, de 25-6-2001, tudo se tem de passar com essa deliberação como se passaria com qualquer outro acto administrativo da autoria do dirigente máximo da pessoa colectiva dotada de autonomia administrativa e financeira, distinta da pessoa jurídica Estado. Ou seja, constituindo um acto verticalmente definitivo, e sendo desde logo patente a respectiva lesividade, então a tutela jurídica efectiva dos direitos e interesses da recorrente era assegurada pela possibilidade de recurso contencioso imediato, em conformidade com o nº 4 do artigo 268º da CRP.

Correspondendo isto ao regime regra dos actos das entidades públicas que integram a administração indirecta do Estado, mesmo em casos de delegação de poderes, não se verifica qualquer razão ou possibilidade legal de estender a exigência de um recurso tutelar à deliberação que revogou a licença sem vencimento de longa duração concedida à recorrente pela deliberação de 25-6-2001.

Por outro lado, como bem nota o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, acresce que com a ratificação da deliberação do CA da MAC, de 23-7-2001, renasceu a recorribilidade contenciosa do acto que revogou a licença sem vencimento que havia sido concedida à recorrente, que ao não ter impugnado este acto, deixou que o mesmo se consolidasse na ordem jurídica como caso decidido, insusceptível pois de recurso contencioso.

Sendo assim, conclui-se que o acto de rejeição do recurso gracioso interposto para a entidade recorrida, inexistindo relação hierárquica, ou sequer norma a prever a possibilidade dum recurso tutelar, não violou os artigos 138º, 142º, nº 2 e 166º do CPA.

IV. DECISÃO

Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 150,00 e a procuradoria em € 50,00.

Lisboa, 19 de Junho de 2008

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Rogério Martins]

[António Coelho da Cunha]