1712/2007-2 - Tribunal da Relação de Lisboa

I - O critério determinativo da atribuição de competência aos tribunais administrativos que, na vigência do ETAF de 1984, assentava na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada dos entes públicos, foi ampliado, tendo passado a ser da competência material dos tribunais administrativos todas as acções para efectivação de responsabilidade civil das pessoas colectivas de direito público, desde que fundadas em actos praticados no exercício das respectivas atribuições. II - Estando assente que a ocupação do prédio da A. pelo R. visou a prossecução por este de um fim de utilidade pública, próprio das suas atribuições de direito público, a apreciação dos efeitos dessa ocupação, mesmo que não fundada juridicamente, insere-se, segundo se julga, no âmbito da competência dos tribunais administrativos. (FA)

Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa A, L.da, com sede em Lisboa, intentou contra o Município B a presente acção declarativa de condenação com processo comum ordinário. Pediu que o tribunal: - Declarasse que a A. é a legítima proprietária do prédio identificado no artigo 1°; - Condenasse o B. a reconhecer a A. como plena proprietária desse prédio; - Declarasse que o B. ocupa o prédio em causa sem título e o condenasse a repô-lo no estado anterior à ocupação e a restituí-lo à A. inteiramente livre e devoluto; - Condenasse o R. a pagar à A., a título de indemnização, a quantia de 175.000,00 €, acrescida da quantia de 2.500,00 € por mês, desde a data da p. inicial até à efectiva restituição do prédio à A. Para tanto alegou, em síntese: Está definitivamente registada a favor da A., na 2.ª Conservatória do Registo Predial de is, a aquisição da propriedade plena sobre o prédio rústico denominado "Os Barros" ou "Mato dos Barros", inscrito na matriz e descrito na Conservatória. A aquisição do prédio foi feita pela A. através de compra titulada pela escritura outorgada em 28 de Dezembro de 1994. Acresce que a A., por si e pelos seus antecessores na propriedade do prédio em causa, sempre o ocuparam e praticaram quanto a ele os actos que qualquer dono pratica em relação a coisas suas, e próprios dessa qualidade, o que sucede há mais de 30 anos, à vista de todas as pessoas, sem a oposição de quem quer que seja, de forma ininterrupta, e na intenção e convicção de que o mesmo lhe pertencia e pertence. Pelo que, se outro título não tivesse, sempre teriam adquirido o prédio por usucapião. O Município B, agora R., pretendeu construir uma estação elevatória de esgotos. O R. sabia que esse prédio pertencia à A., a quem manifestou, por carta de 07.02.1997, interesse na sua aquisição para o indicado fim. Porém, sem que tivesse sido estabelecido qualquer acordo, e sem o conhecimento ou o consentimento da ora A., o Município ocupou o prédio e ali promoveu a construção da estação elevatória, ocupação que perdura desde, pelo menos, 1998. O prédio da A. tem a área de 1996 m2. A construção implantada pelo R. ocupa nele a área de 266 m2, mas inviabiliza qualquer utilização da área restante. O prédio em causa tem o valor locativo de € 2.500,00/mês. Citado, o R. contestou opondo, em síntese: O tribunal judicial é materialmente incompetente para conhecer do pedido de condenação em indemnização, matéria da exclusiva competência dos tribunais administrativos, nos termos do art.º 4.º, n.º 1 al. g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002 , de 19 de Fevereiro. A ora A. nunca manifestou vontade de não alienar o seu terreno, apenas tendo discutido o preço da alienação, não aceitando o valor da avaliação promovida pelos serviços. A obra em causa, sendo parte integrante do sistema de abastecimento e de saneamento, era de interesse público e urgente. A ora A. nunca se opôs à construção da obra no seu terreno, quer antes da mesma, quer durante os cerca de doze meses em que a mesma decorreu. O prédio da A. é de natureza rústica e está localizado em zona classificada pelo PDM como Zona Agrícola, Nível II, não podendo ser destinado a construção. Em reconvenção, pediu que lhe fosse reconhecida a aquisição do direito de propriedade, fundado em acessão, sobre a parcela de terreno ocupada pela obra ou, subsidiariamente, sobre a totalidade do prédio da A., contra o pagamento do valor que a referida parcela, ou terreno, tinham antes da construção. A A. replicou, defendendo, para além do mais, a improcedência da excepção de incompetência invocada na contestação. No seguimento, depois de comprovado o registo da reconvenção, foi proferida decisão a declarar a incompetência material do tribunal para conhecer de todos os pedidos formulados e a absolver o R. da instância. Inconformada, a A. agravou do assim decidido, tendo apresentado alegações onde formula as seguintes conclusões: 1. O presente recurso foi interposto da sentença que julgou o Tribunal materialmente incompetente e absolveu o R. da instância e com a qual a recorrente não se conforma. 2. Assim, o R. invocou a incompetência material do Tribunal para conhecimento do pedido formulado na alínea d), que é, de entre vários pedidos formulados, um pedido de indemnização. 3. E a decisão recorrida pronunciou-se pela incompetência absoluta do Tribunal quanto a todos os pedidos. 4. Ora, a competência material do Tribunal afere-se pelo thema decidendum concatenado com a causa de pedir. 5. Dado que, nos termos do artigo 212°, n° 3, da Constituição, compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, mais que o tradicional conteúdo de acto de gestão pública importa hoje conhecer o conceito de relação jurídico-administrativa. 6. Ora, uma coisa é proceder à construção de uma estação de tratamento de esgotos, expropriando os terrenos necessários à sua implantação e realização por administração directa ou por empreitada da obra, e outra é invadir prédio alheio, terraplenar e construir nele, sem autorização dos donos ou prévia expropriação. 7. Esta ofensa do direito de propriedade não cabe nas atribuições de uma autarquia, não integra a competência de um agente administrativo e não pode ser considerado um acto administrativo. 8. Assim, o direito que a A. invoca como ofendida é um direito privado e não um direito ou uma garantia de natureza publicista, sendo da competência dos tribunais comuns a acção, como esta, em que a A. pede a uma Câmara Municipal que a reconheça como proprietária de um prédio e que o desocupe e restitua, repondo o estado anterior à ocupação ilegítima que dele fez, e a condenação daquela no pagamento duma indemnização. 9. No caso presente é, pois, claro não se estar perante uma relação jurídica administrativa. 10. O caso é tipicamente o de uma acção de reivindicação, nos termos do n.º 1 do artigo 1311°/CC, segundo o qual "o proprietário pode exigir judicialmente de qualquer possuidor ou detentor da coisa o reconhecimento do seu direito de propriedade e a consequente restituição do que lhe pertence." 11. Está-se, assim, no âmbito de um pedido cuja causa de pedir é complexa e, em parte, é comum à da reivindicação e claramente acessória desta. 12. O caso dos autos, tal como configurado na petição, tanto não integra qualquer relação administrativa ou de gestão pública, mas um caso de "via de facto", que tem a particularidade de colocar a Administração/Município numa posição idêntica à do simples particular, ficando aquela privada da posição de supremacia em que se encontraria no acto expropriativo. 13. O Município perde consequentemente todos os seus privilégios, reduzindo-se ao estatuto de um sujeito de direito comum. 14. Em face de uma situação de "via de facto", como a presente, o juiz do tribunal comum é competente não só para proceder à sua apreciação, já que tratando-se de uma ilegalidade grave, flagrante e indiscutível não são necessárias investigações delicadas, mas também para condenar o Município no pagamento de uma indemnização pelos prejuízos, directos e indirectos, suportados pela A. 15. Nestes termos, a decisão recorrida violou as disposições acima citadas, devendo reconhecer-se a competência dos tribunais comuns. O agravado contra-alegou, defendendo a confirmação do julgado. Sendo o objecto dos recursos delimitado pelas conclusões, está em causa no presente agravo a questão, que também é do conhecimento oficioso do tribunal, da competência material do tribunal para conhecer dos pedidos formulados nos autos, inclusive do pedido deduzido em reconvenção, sobre o qual a decisão recorrida não se pronunciou. Como também decorre dos autos, esta questão de competência material resolve-se, em alternativa, entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos, sendo claro que a competência será dos primeiros, detentores de competência comum, ou residual, se não estiver positivamente atribuída aos segundos – art.ºs 66.º do CPC e 18.º n.º 1 da LOFTJ, aprovada pela Lei n.º 3/99 de 13-01. Sendo pacífico que a competência material dos tribunais para determinada acção se afere em face dos pedidos formulados e das respectivas causas de pedir, que configuram a relação jurídico-processual submetida à apreciação do tribunal, a matéria de facto a considerar é a invocada pela autora na sua petição inicial, já acima sumariamente enunciada, complementada pelos pedidos formulados, matéria que agora se dá por reproduzida. Em resumo, a autora invoca os factos constitutivos do seu direito de propriedade sobre determinado prédio e a ocupação de uma parcela desse prédio pelo R., que ali fez construir uma estação elevatória, sem qualquer título, e mesmo sem o conhecimento e o consentimento da ora A., privando esta do uso do seu prédio. E pede o reconhecimento do seu direito de propriedade, a restituição do prédio no estado em que o mesmo se encontrava antes da ocupação e indemnização pela privação do seu uso. Vejamos: A competência material dos tribunais administrativos é definida, nos termos dos art.ºs 212.º da Constituição da República Portuguesa e no art.º 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13-2002, de 19-02, como abrangendo a apreciação dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. A concretização desta regra, ou princípio, mostra-se feita, exemplificativamente, no art.º 4.º do mesmo ETAF, com a redacção que lhe foi dada pela lei n.º 107-D/2003 de 31-12, ai se incluindo, nos termos da sua alínea a), a tutela de direitos fundamentais e, nos termos da alínea g), as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, mas tendo sempre por referência a existência de uma relação jurídica administrativa. Este conceito – de relação jurídica administrativa – veio substituir, nesta sede, o critério de atribuição de competência material aos tribunais administrativos, antes fundado na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, das pessoas colectivas de direito público. Em todo o caso, sendo seguro que o novo critério absorve o anterior, ampliando-o, continua a ser da competência dos tribunais administrativos a apreciação das pretensões fundadas em actos de pessoas de direito público que devam ser considerados como de gestão pública. E, de acordo com este critério, julga-se que deve ser considerado acto de gestão pública todo aquele que é praticado por uma pessoa colectiva de direito público, visando o exercício das suas atribuições, ou por causa delas. Tendo em vista o alargamento de competência dos tribunais administrativos que, inquestionavelmente, foi operado com a aprovação do actual ETAF, aqui aplicável, julga-se que a presente acção deve ser considerada, no seu todo, incluída nessa competência, devendo, pois, ser confirmada a decisão recorrida. Antes de mais observa-se que, apesar de a presente acção estar configurada com de reivindicação, vindo peticionado o reconhecimento do direito de propriedade da A. sobre o prédio ocupado pelo R., a existência desse direito nunca esteve efectivamente em causa, a não ser, talvez, em sede de reconvenção. O que está em causa na presente acção é a reparação da ofensa ao direito de propriedade da A., traduzida na actuação do R. descrita nos autos. No fundo, a A. pretende ver reparada a ofensa ao seu direito de propriedade sobre o prédio dos autos, reparação que, nos termos peticionados, passa pela reposição do prédio na situação anterior à sua ocupação pelo R. o que corresponde, ao menos materialmente, a efectivação de responsabilidade civil do R. pela referida ocupação do prédio da A.. Ora, nos termos da alínea g) do art.º 4.º do ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa. Como já se referiu, o critério determinativo da atribuição de competência nesta sede que, na vigência do ETAF de 1984, assentava na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada dos entes públicos, foi ampliado, tendo passado a ser da competência material dos tribunais administrativos todas as acções para efectivação de responsabilidade civil das pessoas colectivas de direito público, desde que fundadas em actos praticados no exercício das respectivas atribuições, como é o caso. Ou seja, estando assente que a ocupação do prédio da A. pelo R. visou a prossecução por este de um fim de utilidade pública, próprio das suas atribuições de direito público, a apreciação dos efeitos dessa ocupação, mesmo que não fundada juridicamente, insere-se, segundo se julga, no âmbito da competência dos tribunais administrativos. No sentido ora propugnado, no que respeita à atribuição da competência dos tribunais administrativos para conhecer das acções para efectivação de responsabilidade civil das pessoas colectivas de direito público, se tem pronunciado predominantemente o Tribunal dos Conflitos e também o STJ, podendo ver-se, entre outros, o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 26-10-2006, relator António Samagaio, com abundantes citações da doutrina, ou o do STJ de 12-02-2007, relatado por Salvador da Costa. Remetendo-se para o estudo feito no primeiro daqueles acórdãos, conclui-se que o pedido formulado na presente acção, todo ele reconduzido a um pedido de indemnização, é da competência material dos tribunais administrativos, não sendo, pois, da competência material dos tribunais comuns. Aliás, mesmo que se reconhecesse alguma autonomia ao pedido de reconhecimento do direito de propriedade, essa autonomia sempre cederia perante o núcleo fundamental da pretensão da A., dirigido à reparação da lesão operada nesse mesmo direito, parecendo claro que, atenta a conexão existente entre eles, os dois pedidos devem ser objecto de uma apreciação conjunta e que o pedido fundamental, de indemnização, é da competência dos tribunais administrativos. Conclui-se, pois, que a presente acção é da competência material dos tribunais administrativos, improcedendo o agravo. Termos em que se acorda em negar provimento ao agravo, confirmando-se a decisão recorrida. Custas pela agravante. Lisboa, 26-04-2007 ( Farinha Alves ) ( Tibério Silva ) ( Ezagüy Martins )