2460/19.7 BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Do disposto nos artigos 90º a 96º do Regulamento Disciplinar da PSP resulta que o/s recurso/s hierárquico/s aí previstos são obrigatórios, significando que são necessários para tornar a decisão disciplinar punitiva primária, prevista no artigo 88º do mesmo RD, definitiva, contenciosamente recorrível;

II- Na data em que foi proferida a decisão final pelo Ministro da Administração Interna, em 12.07.2019, já se encontrava prescrito o correspondente procedimento disciplinar por há muito ter decorrido o prazo de quatro anos e meio, contado nos termos do artigo 121º, nº 3 do Código Penal, da data da sua instauração, em 24.07.2013, contra o Recorrido.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

Ministério da Administração Interna, devidamente identificado como entidade demandada nos autos de acção administrativa instaurada por V..., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 30.11.2021, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou procedente a presente acção e, em consequência, anulou a decisão impugnada, com todas as consequências legais.

O Recorrido contra-alegou, sem formular conclusões, pugnando pela improcedência do recurso.

Foi proferida decisão sumária pelo relator que negou provimento ao recurso interposto e, em consequência, manteve a decisão recorrida na ordem jurídica.

A Recorrida reclamou para a conferência, concluindo:

«I- A douta decisão sumária conclui nos seguintes termos: “Em face do que é evidente que não assiste razão ao Recorrente, pelo que o presente recurso não pode proceder” (cf. pág. 9). Ora,

II- Não só não é evidente a decisão alcançada pela douta decisão reclamada, como o Ministério se propõe demonstrar que a interpretação esclarecida do ordenamento jurídico aponta em sentido diverso daquele que foi apontado pela douta decisão da Senhora Desembargadora.

III- E, sendo assim, impõe-se a constatação de que o coletivo do Tribunal Central deve reunir para deliberar, por não estarem reunidos os pressupostos – previstos no artigo 656º do Código de Processo Civil (CPC) – para a Senhora Desembargadora Relatora “julgar sumariamente o objeto do recurso”, nos termos do artigo 652º, nº 1, al. c), do CPC, ambos ex vi artigo 1º do CPTA.

IV- O Ministério reclama para a conferência porque a presente questão está muito longe de ser “simples” (cf. artigo 656º do CPC). E tanto assim é que o Ministério julga poder demonstrar que a douta decisão sumária se equivocou, incorrendo em erro de interpretação sobre o direito aplicável.

V- O Ministério considera que é incorreto que o termo final da contagem do prazo de prescrição do procedimento disciplinar corresponda à data em que “a decisão punitiva se tornou irrecorrível” – como refere o artigo 56º do mesmo RD/PSP, mas para tratar uma situação totalmente diferente.

VI- É inquestionável que esse deverá ser o termo inicial da contagem do prazo de prescrição da pena, mas não é correto que esse deva ser o termo final do prazo de prescrição do procedimento disciplinar.

V- É que, ao contrário do que defende a douta decisão reclamada, o que caracteriza o decurso do prazo de prescrição do procedimento não é a circunstância de a decisão punitiva poder ainda ser impugnada. Não:

VI- O que caracteriza o decurso desse prazo é a situação de indefinição da entidade com competência disciplinar acerca da posição que vai tomar perante o conhecimento da existência de uma infração disciplinar praticada por um seu agente: quando essa entidade competente decide arquivar o processo ou quando decide punir, está a pôr termo a esse período de indefinição de que a lei não permite que o arguido fique refém. Assim,

VII- O termo final da contagem do prazo de prescrição do procedimento corresponde à “decisão” a que alude o artigo 88º do RD/PSP – e a “decisão final” a que alude o artigo 101º do EDPSP de 2019 –, que é tomada pelo órgão hierárquico competente (de acordo com o QUADRO ANEXO B), no termo do processo disciplinar.

VIII- A douta decisão erra, pois, quando confunde o termo final da contagem do prazo de prescrição do procedimento disciplinar com a data em que “o ato punitivo se torne inimpugnável”.

IX- E erra quando considera que esse é o critério relevante pelo facto de o RD/PSP de 1990 prever a existência de um recurso hierárquico necessário.

X- Como se mostra na reclamação e no recurso, o CPA não distingue entre recurso necessário e facultativo, no que toca aos efeitos jurídicos da não decisão do recurso no prazo legal: o artigo 198º, nº 4, aborda expressamente o recurso hierárquico necessário, fixando (por isso) um regime comum para o recurso hierárquico necessário ou facultativo. Ora,

XI- A verdade é que a Doutrina administrativista desde há muito indicava precisamente esse caminho (cf. ponto 4.4. da reclamação).

XII- Por outro lado, como o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28 de junho de 2018 (proc. nº 0299/18), mostrou, a prescrição do procedimento “tem carácter substantivo”, ou seja, é fixada para garantia do arguido. Concretamente, para garantir o direito de o arguido saber, num prazo razoável, se a sua conduta se reveste, ou não, de relevância disciplinar.

XIII- Significa que a questão em apreço tem de ser analisada na óptica do arguido. Ora, como mostrámos, a situação de indefinição em que o arguido se mantém enquanto a entidade com competência disciplinar não tenha tomado posição sobre a censurabilidade da sua conduta termina quando a entidade que obriga a Corporação (cf. QUADRO ANEXO B ao RD/PSP) ou decide arquivar ou decide punir. Por isso,

XIV- Esse é o momento que marca o termo final da contagem do prazo de prescrição do procedimento disciplinar, e não quando “o ato punitivo se torne inimpugnável”, como tem sido entendido.

Termos em que, com o douto suprimento dos Venerandos Desembargadores, deve o Tribunal Central Administrativo admitir a presente reclamação para a conferência e, depois, emitir acórdão em que julgue procedente a posição defendida pelo Ministério Recorrente, anulando a decisão de 1ª instância.

Notificado do requerimento da reclamação para a conferência, o Recorrido não respondeu.

A reclamação para a conferência constitui o meio adjectivo próprio ao dispor da parte que se sinta prejudicada pela decisão individual e sumária do relator sobre o objecto do recurso, podendo o recorrente/reclamante, nessa reclamação, restringir o objecto do recurso no uso do direito conferido pelo artigo 635º, nº 4, do CPC, mas não pode ampliar o seu objecto, faculdade limitada ao recorrido nos termos do artigo 636º, nº 1 do mesmo Código, isto é, limitada à parte vencedora que tendo decaído em alguns dos fundamentos da acção, apesar disso, obteve vencimento no resultado final. Ou pode apenas requerer que sobre a matéria recaia acórdão, ao abrigo do mencionado nº 3 do artigo 652º idem.

A reclamação para a conferência da decisão sumária proferida apenas pelo relator faz retroagir o conhecimento em conferência do mérito da apelação ao momento anterior àquela decisão sumária.

Cumpre, pois, reapreciar a questão suscitada pelo Recorrente, agora reclamante, em sede de conclusões do recurso, fazendo retroagir o conhecimento em conferência do mérito da apelação ao momento anterior à decisão sumária proferida porque são as conclusões das alegações de recurso que fixam o thema decidendum.

Nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:

«A. A Douta Sentença recorrida defende que o termo ad quem ou final do prazo de prescrição do procedimento disciplinar é a data da decisão final e, esta, é a decisão do Ministro da Administração Interna.

B. Porém, Venerandos Desembargadores, a tese da Douta Sentença quanto à coincidência entre a decisão final e a decisão do órgão ad quem não é conforme à realidade do ordenamento jurídico português.

C. Assim, a Douta Sentença não está em condições de anular a posição que este Ministério, agora recorrente, defende, uma vez que não interpreta adequadamente as opções legislativas na matéria.

D. A lei, quer o Regulamento Disciplinar da PSP (RDPSP), quer o CPA, distinguem com inteira clareza a fase do procedimento administrativo, da fase impugnatória da decisão administrativa: no RDPSP, a primeira está regulamentada nos artigos 60.º a 89.º e a segunda nos artigos 90.º a 96.º; e, no CPA, a primeira nos artigos 53.º a 174.º e a segunda nos artigos 184.º a 199.º. Podemos acrescentar que

E. O novo EDPSP mantém, exatamente, a mesma metodologia: o procedimento disciplinar é tratado nos artigos 60.º a 102.º e a fase dos recursos nos artigos 103.º a 109.º.

F. Acolhendo o distinguo fixado pelo legislador – como é de regra na interpretação das leis –, este Ministério defende que o termo final do prazo de prescrição do procedimento disciplinar há de corresponder à decisão tomada no termo do processo disciplinar, pela entidade com competência disciplinar, à luz do fixado no quadro anexo B do RDPSP.

G. Concretamente, no caso em apreço, essa decisão é a «Decisão» a que alude o artigo 88.º do RDPSP, e, à luz do novo EDPSP, será a «Decisão final» do artigo 101.º;

H. Essa decisão é verdadeiramente um ato administrativo, tal como ele é definido no artigo 148.º do CPA, na medida em que o seu autor dispõe de competência plena (cf. quadro anexo B), isto é, competência dispositiva para vincular a Corporação. Ora,

I. Como, de acordo com a lei, a instauração do processo disciplinar visa atingir um de dois desideratos – ou o arquivamento ou a punição disciplinar (cf. artigos 87.º, n.º 1, e 88.º do RDPSP) –, com a decisão do artigo 88.º põe-se termo à situação de indefinição acerca do exercício do poder disciplinar; ou seja, põe-se termo à contagem do prazo de prescrição do procedimento disciplinar, porque é nisso que consiste a prescrição.

J. E, isto que se defende, foi reforçado com a revisão do CPA, em 2015, tendo em vista a centralidade da emissão do ato administrativo, do ato de 1.º grau, como resulta do disposto nos artigos 13.º, 129.º e 197.º, n.º 4, daquele diploma.

K. Devemos acrescentar, para não haver lugar a confusões ou equívocos, que o CPA só institui o dever legal de decidir (artigo 13.º) relativamente aos atos de primeiro grau. Uma vez emitido o ato de primeiro grau, cessa, em regra, o dever legal de decidir. Com efeito,

L. A autoridade perante quem seja apresentada a impugnação administrativa não tem o dever legal de a decidir;

M. E, perante esse silêncio, cumpre dar aplicação ao disposto no artigo 198.º, n.º 4: o interessado tem a faculdade «de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno».

N. Ora é bem verdade que esse silêncio da autoridade ad quem é impensável em processo criminal (ou administrativo, diga-se): o tribunal superior tem o dever de decidir o recurso jurisdicional, porque a decisão deste – e só ela – será a decisão final da justiça portuguesa sobre aquela situação. De facto, o regime dos recursos jurisdicionais estatui que, em caso de recurso, é a decisão do último tribunal interpelado aquela por que se aguarda e aquela que fica a valer.

O. Ora é muito diverso o regime das impugnações administrativas (hierárquicas): o superior hierárquico não tem o dever legal de decidir a impugnação do interessado; e, nesse caso, o interessado poderá impugnar em tribunal a decisão expressa do órgão subalterno.

P. Também, nessa medida, a Douta Sentença errou.

Q. Assim, este Douto Tribunal Central, enquanto Tribunal de última instância que é, em regra, deve revogar a Douta Sentença recorrida, constituindo uma orientação correta para os tribunais de 1.ª instância no julgamento destas matérias.».

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, conhecendo do recurso, vem o processo agora à conferência para apreciação da reclamação deduzida.

A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 a 3, do CPC ex vi artigo 140º, nº 3, do CPTA, consiste, em suma, em saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto ao termo final do prazo de prescrição do procedimento disciplinar.

Na decisão sumária foi considerado que a matéria de facto relevante é a constante da sentença recorrida, a qual, por não ter sido impugnada, aqui se dá por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 6 do artigo 663º do CPC, ex vi o nº 3 do artigo 140º do CPTA.

E que:

«Da sentença recorrida, com relevância para a decisão a proferir, extrai-se da respectiva fundamentação de direito o seguinte:

«Ao procedimento disciplinar em causa, atendendo à data dos factos, é aplicável – e nisso as partes estão de acordo – o Regulamento Disciplinar da PSP (RDPSP), aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro (já que o Estatuto Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 37/2019, de 30 de Maio, só se aplicaria se se mostrasse, em concreto, mais favorável ao arguido, o que não é o caso).

Também não divergem as partes no entendimento de que o RDPSP, pese embora preveja o prazo de prescrição da instauração do procedimento disciplinar, nada diz sobre a prescrição do próprio procedimento disciplinar.

Entende o Autor que se aplicará subsidiariamente o prazo de prescrição do procedimento previsto na LGTFP, de 18 meses.

Defende a Entidade demandada que a regra a aplicar é a que resulta do artigo 121.º, n.º 3, do Código Penal, de onde se retira que o prazo de prescrição corresponderá ao prazo normal de prescrição da infracção, acrescido de metade, isto é, e no caso em apreço, 4 anos e 6 meses, correspondentes aos 3 anos da prescrição normal da infracção disciplinar, acrescido de metade (1 ano e seis meses).

Ora, a resposta a esta questão está já sedimentada em jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, recente e com a qual se concorda, no sentido defendido pela Entidade demandada, (…).

(…)

(…), já não tem razão a Entidade demandada quando pretende que, não obstante o recurso hierárquico necessário que o Autor interpôs para o Ministro da Administração Interna [cf. artigos 91.º a 95.º do RDPSP, conjugados com o disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro], o prazo prescricional teve o seu termo com a primeira decisão punitiva, correspondente ao despacho de, do Comandante da Divisão Policial de Loures, de 17.03.2016, e notificado ao Autor em 19.04.2016 (cf. pontos 14 e 15 do probatório).

(…)

(…), em acórdão muito recente do STA de 09.09.2021, no processo n.º 01378/20.5BELSB (disponível em www.gde.mj.pt) decidiu-se exactamente nos termos suscitados (…).

Discorre-se, no citado aresto, da seguinte forma:

“[…]

Entenderam ambas as instâncias ser aqui aplicável a Lei 7/90 de 20/2, (diploma que foi revogado e substituído pela Lei n.º 37/2019, de 30 de julho, ainda na pendência do procedimento disciplinar) já que o processo disciplinar foi instaurado ao autor em 3/12/2014, entendimento que não veio posto em causa.

A questão a conhecer nos presentes autos é, assim, apenas a de saber se o termo final da contagem do prazo de prescrição do procedimento disciplinar na Polícia de Segurança Pública é conceito de "decisão final” a que se refere o artigo 88 ° do RD/PSP (e atual 101.” do EDPSP).

Isto é, qual é a decisão final relevante que marca o termo final da contagem daquele prazo.

Entende a recorrente que, contrariamente às instâncias o recurso hierárquico necessário é um pressuposto processual que o arguido/recorrente tem de preencher para poder, depois, demandar os tribunais pelo que o momento relevante é o do ato praticado no primeiro grau decisório, no caso o ato de 26-04-2017, praticado pelo Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública.

Então vejamos.

Dispõe o referido art. 55° do RD/PSP Lei n º 7/90 de 20 de Fevereiro, aqui aplicável, que:

‘Prescrição do procedimento disciplinar

1- O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.

2- Exceptuam-se as infracções disciplinares que constituam ilícito penal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.

3- A responsabilidade prescreve também se, conhecida a falta pela entidade com competência disciplinar, não for instaurado procedimento no prazo de três meses.

4- A prescrição considera-se interrompida pela prática de acto instrutório com incidência na marcha do processo e pela notificação da acusação ao arguido.

5- Suspende o decurso do prazo prescricional a instauração de processo de sindicância ou de mero processo de averiguações, bem como a instauração de processo de inquérito ou disciplinar em que, embora não dirigidos contra funcionário ou agente, venham a apurar-se infracções por que seja responsável "

E o art. 121° do CP:

“A prescrição do procedimento criminal interrompe-se:

a) Com a constituição de arguido;

b) Com a notificação da acusação ou, não tendo esta sido deduzida, com a notificação da decisão instrutória que pronunciar o arguido ou com a notificação do requerimento para aplicação da sanção em processo sumarissimo;

c) Com a declaração de contumácia; ou

d) Com a notificação do despacho que designa dia para a audiência na ausência do arguido.

2- Depois de cada interrupção começa a correr novo prazo de prescrição.

3- Sem prejuízo do disposto no nº 5 do artigo 118 °, a prescrição do procedimento criminal tem sempre lugar quando, desde o seu inicio e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade. Quando, por força de disposição especial, o prazo de prescrição for inferior a dois anos o limite máximo da prescrição corresponde ao dobro desse prazo."

Como se entendeu no Parecer da PGR 160/2003:

“Em face do exposto formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª O direito penal e o direito disciplinar são ambos direitos sancionatórios, mas distinguem-se pela natureza das sanções e pelos fins que cada um prossegue;

2.ª No que não esteja especialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura especial do respectivo ilícito, há que aplicar a este e aos seus efeitos as normas do direito penal comum, nomeadamente os seus princípios gerais;

3.ª É o que deverá suceder com a prescritibilidade, enquanto principio geral do direito sancionatório, na medida em que o direito disciplinar é um dos seus ramos;

4.ª A não previsão pelo artigo 55. ° do RD/PSP de um prazo limite para a prescrição do procedimento disciplinar constitui lacuna, a integrar nos termos do artigo 10 ° do Código Civil;

5.ª O caso análogo colhe-se da previsão do já referido n.° 3 do artigo 121° do Código Penal, de onde resulta que a prescrição do procedimento disciplinar terá sempre lugar quando, desde o seu inicio, e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade."

E no mesmo sentido o Ac. deste STA 1558/17.0BESNT de 01/31/2019 decidiu:

[…]

Cumpre, então, atendendo a este art. 121° do CP e nomeadamente ao seu número 3, ex vi art. 55° n° 2 supra citado, aferir qual o momento a dever ser considerado para efeitos de prescrição.

Pretende o recorrente que a decisão final do procedimento, para efeitos de prescrição será a referida no artigo 88 ° do RDPSP que dispõe:

“1- A entidade competente examinará o processo e ajuizará sobre as conclusões do relatório, podendo ordenar novas diligências, a realizar dentro do prazo que para o efeito marcar

2- A entidade que decidir o processo fundamentará a decisão quando discordar da proposta constante do relatório do instrutor.

3- Quando a decisão for da competência do Ministro da Administração Interna, pode ser ouvida a Auditoria Jurídica."

Pelo que, como o processo disciplinar foi instaurado em 03/12/2014 e a decisão final (despacho punitivo) foi proferido em 26/04/2017, e notificado ao requerente em 15/05/2017, não decorreram mais de quatro anos e seis meses da prescrição do procedimento disciplinar invocada.

Entenderam ambas as instâncias que devia ser considerado o momento do culminar do processo, ou seja, a decisão proferida em sede de recurso hierárquico necessário para o MAI.

O acórdão recorrido entendeu que "(...) a decisão proferida no primeiro grau hierárquico - de 26-04-2017, praticada pelo Diretor Nacional da Policia de Segurança Pública - não constitui o culminar do processo disciplinar ou o «derradeiro ato punitivo» com relevância para interromper a contagem do prazo de prescrição” atendendo a que "É que dessa primeira decisão cabem, obrigatoriamente, (i) recurso administrativo dirigido ao superior hierárquico do escalão imediato e (ii) da decisão deste cabe ainda recurso para o Ministro da Administração Interna, nos termos dos artigos 90° a 95° do EDPSP".

A este propósito extrai-se do acórdão deste STA de 04/02/2008 no processo 0774/07 que:

"Se a prescrição da pena só começa a correr quando o ato punitivo se tome inimpugnável, devemos considerar essa data também como aquela a partir da qual deixa de fazer sentido o decurso de um prazo de prescrição do procedimento disciplinar. Não faz qualquer sentido admitir que, ao mesmo tempo, esteja a decorrer ao prazo da prescrição do procedimento disciplinar e da pena; pelo que, decorrendo da lei a data do início do prazo da prescrição da pena, podemos dai inferir também o limite da possibilidade de prescrição do procedimento. Esta ideia foi defendida no Acórdão do Pleno da 1ª Secção, deste Supremo Tribunal, citado na deliberação impugnada e, a nosso ver, é o modo correto de articular ambos os prazos de prescrição do procedimento disciplinar e da pena."

Na verdade, e como resulta do art. 56° do EDPSP, Lei 7/90 de 20/2:

“Prescrição da pena

1- As penas disciplinares previstas no n.° 1 do artigo 25 ° prescrevem nos prazos seguintes, contados da data em que a decisão punitiva se tornou irrecorrível:

a) Seis meses, para as penas previstas nas alíneas a) e b);

b) Dois anos, para as penas previstas nas alíneas c) a e);

c) Cinco anos, para as penas previstas nas alíneas f) e g).

2- No caso de recurso, a prescrição da pena suspende-se até à decisão final do mesmo."

Assim, estando expressamente previsto na Lei 7/90 que a contagem da prescrição das penas disciplinares é a partir da decisão irrecorrível há que suprir a lacuna existente relativamente ao procedimento disciplinar com o recurso a outros elementos de interpretação nomeadamente o sistemático.

E, não havendo dúvida que o despacho punitivo, proferido em 26/4/2017 pelo DN da PSP, era recorrível (como efetivamente o foi) para o Ministro da Administração Interna, o prazo de prescrição do procedimento disciplinar continuou a decorrer, até à data da decisão do MAI, em 12/5/2020.

Resultando do artigo 121 °, n.° 3 do Código Penal que a prescrição do procedimento criminal tem sempre lugar quando tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade, no caso concreto, e face ao prazo de três anos a que alude o n.° 1 do artigo 55° do RDPSP, que o prazo de prescrição do procedimento disciplinar aqui em causa será de quatro anos e meio.

Assim, em 12/5/2020 o procedimento disciplinar já se encontrava extinto por, entretanto, terem decorrido mais de 4 anos e meio desde a data em que o mesmo foi instaurado, ou seja, 03/12/2014.

Tendo o processo disciplinar sido instaurado em 3/12/2014 e não tendo ocorrido causas de suspensão do mesmo o procedimento prescreveu em 3/6/2019, pelo que em 12/05/2020, aquando do despacho do Ministro da Administração Interna, o mesmo já estava prescrito.

[…]”.

Aplicando o entendimento jurisprudencial ao caso dos autos, tem-se que o procedimento disciplinar foi instaurado em 24.07.2013 (cf. ponto 2 do probatório), a decisão punitiva primária foi proferida em 17.03.2016 e notificada ao Autor em 19.04.2016 (cf. pontos 14 e 15 do probatório) e, mais adiante, vem este a interpor recurso hierárquico – necessário – para o Ministro da Administração Interna, em 15.02.2017, que o indefere por decisão de 12.07.2019, notificada ao Autor em 20.09.2019 (cf. pontos 20 a 22 do probatório).

Assim, entre a data da instauração do procedimento disciplinar, em 24.07.2013, e a data de notificação ao Autor da decisão final (graciosa ou administrativamente) irrecorrível, em 20.09.2019, ou mesmo à data da decisão definitiva (12.07.2019), decorreram largamente mais dos que os quatro anos e meio.

À data em que foi proferida a decisão pelo Ministro da Administração Interna, em 12.07.2019, estava, pois, já prescrito o procedimento disciplinar.

A prescrição do procedimento disciplinar é causa de invalidade da decisão impugnada, implicando a sua anulação, o que se determinará.».

E o assim bem decido é para manter.

Até porque a sentença recorrida se encontra suportada na jurisprudência do STA sobre a matéria, expressa quer no acórdão de 9.9.2021, no proc. 01378/20.5BELSB, reproduzido, quer, designadamente, no de 15.12.2004, proc. 0797/04 [consultável em www.dgsi.pt].

No mesmo sentido também já decidiu o TCAN, v. o acórdão de 6.11.2015, proc. 00596/12.4BECBR com o seguinte sumário: «A primeira decisão disciplinar, proferida pelo Comandante da PSP, não constitui o culminar do processo disciplinar ou o “derradeiro ato punitivo” com relevância para interromper a contagem do prazo de prescrição, quando dessa primeira decisão couber recurso hierárquico obrigatório (cfr. artigos 90.º a 95.º do EDPSP) e o mesmo tiver sido apresentado.» [idem].

O Recorrente alega que o decidido põe em causa o princípio da hierarquia que marca a organização da PSP, que o Comandante tenha competência dispositiva, idónea para formar e exprimir a vontade da Corporação, por o tribunal recorrido não distinguir entre o procedimento administrativo, que culmina com a decisão final, e a fase dos recursos, graciosos ou contenciosos daquela decisão.

Mas é do disposto nos artigos 90º a 96º do RDPSP que resulta que o/s recurso/s hierárquico/s aí previstos são obrigatórios, significando que são necessários para tornar a decisão disciplinar primária, prevista no artigo 88º do mesmo RD, definitiva, contenciosamente recorrível.

O mesmo é dizer que o princípio da hierarquia que marca a organização da PSP é que determina que a decisão disciplinar proferida pela autoridade competente, na sequência do relatório da inspecção [o referido artigo 88º] não é assumida como uma decisão final, só se tornando decisão final se não for objecto de recurso hierárquico ou, sendo-o com a decisão proferida pelo dirigente máximo, o Ministro da Administração Interna, ou decorrido o prazo para este decidir o recurso sem que o tenha feito.

Para defender a sua posição - de que o caracter necessário do recurso hierárquico apenas releva para determinar a abertura da via impugnatória contenciosa e não para aferir o termo do procedimento administrativo -, o Recorrente invoca o acórdão do STA, de 19.6.2014, no proc. 01954/13, do qual retira que “o órgão ad quem não tem o dever legal de decidir, a que se referia o artigo 9.º do anterior CPA e se refere o artigo 13.º (e 129.º) do atual CPA, o qual só se aplica às decisões de primeiro grau e, não, às decisões sobre impugnações administrativas.”.

Contudo, este aresto não tem por objecto situação em que o recurso hierárquico é obrigatório, o que é evidenciado logo na primeira frase do respectivo sumário:

«I- Terminado o prazo de decisão da impugnação administrativa facultativa e constituída a situação de inércia, o acto primário objecto daquela impugnação converte-se em acto final do procedimento, iniciando-se o decurso do prazo para a utilização do meio contencioso, tendo em conta a redacção dada ao nº 3 do art. 175º do CPA, sob pena de caducidade do direito de acção, nos termos do regime dos arts. 171º, nº 1, 172º, nº 1, e 175º, nº 3, do CPA, conjugado com os arts. 58º, nº 2, alínea b), e nº 4 do artº 59º do CPTA. // (…)» [sublinhado meu].

O que está em causa neste acórdão é a faculdade de suspensão do prazo de instauração da acção judicial por ter sido utilizado um dos meios de impugnação administrativa, nos termos e para os efeitos do nº 4 do artigo 59º do CPTA.

Ora, esta norma só é aplicável quando existe um acto administrativo contenciosamente impugnável [v. artigo 51º do CPTA] e, no decurso do prazo para instauração da correspondente acção judicial, o respectivo destinatário decide esgotar os meios facultativos de impugnação administrativa, reclamando ou recorrendo hierarquicamente, significando que administrativamente tal acto ainda é susceptível de alteração pelo superior hierárquico competente para decidir da reclamação ou do recurso e, por isso, o legislador suspende a contagem do prazo da impugnação contenciosa, permitindo aguardar pela decisão deste – que se for favorável ao reclamante ou recorrente poderá tornar inútil a instauração da acção judicial – ou pelo termo do respectivo prazo legal, caso em que o acto administrativo primário se converte em acto definitivo do procedimento administrativo e é retomada a contagem do prazo de impugnação judicial.

Quando, como sucede no caso em apreciação, o recurso hierárquico é obrigatório (e é interposto), ainda que o acto primário contenha uma decisão esta só se torna definitiva, final, se for proferida decisão pela autoridade máxima competente ou decorrer o prazo legal previsto para o efeito, caso em que o acto impugnável é o acto primário - não reportado à data em que foi praticado, mas àquela que respeita ao termo do prazo de decisão do recurso hierárquico, assumindo-se a omissão como uma rejeição do recurso hierárquico ou uma confirmação da decisão do autor do acto recorrido que, assim, se torna a decisão final.

O que não é contrariado pela referência doutrinal avançada pelo Recorrente de que “a omissão de decisão do órgão ad quem, «não haverá (…), em caso algum, lugar, neste contexto, à dedução de um pedido de condenação à prática de um ato administrativo, com fundamento no facto de a impugnação administrativa (…) não ter merecido resposta da parte do órgão competente para a decidir» Mário Aroso de Almeida, Manual De Processo Administrativo”, Almedina, 2012, págs. 307 e 308.

Com efeito, uma coisa é considerar-se que a omissão de decisão do recurso hierárquico deve ser entendida como rejeição da impugnação administrativa ou confirmação do acto recorrido e, consequentemente, o meio próprio de reacção contenciosa é o da impugnação do acto que se assume como final no procedimento administrativo, e outra coisa diferente é saber quando a decisão disciplinar deve ser considerada final, relevante para o termo do prazo de prescrição do mesmo procedimento administrativo.

Mesmo a argumentação quanto à localização no RD da norma referente à decisão – artigo 88º - incluída na secção IV do capítulo III, quando os recursos dessa decisão – artigos 90º a 96º - estão na secção I do capítulo IV, também não releva para o efeito pretendido pelo Recorrente, pois ambos os capítulos estão enquadrados no Título IV Do processo disciplinar, estando em causa apenas uma sistematização, designadamente, da tramitação deste processo que não permite a conclusão pretendida de que a decisão final do procedimento é aquele acto primário.

Se assim tivesse pretendido, o legislador não teria determinado que os recursos hierárquicos a interpor dessa decisão disciplinar são obrigatórios, limitando-se a prever a possibilidade de tal decisão poder ser objecto de impugnação facultativa.

Donde, concordando e aderindo ao entendimento e aos fundamentos de direito vertidos no douto acórdão do STA, plasmado na decisão recorrida e aplicado à situação concreta em apreciação, reitero, nos mesmos termos de facto e de direito, que na data em que foi proferida a decisão final pelo Ministro da Administração Interna, em 12.07.2019, já se encontrava prescrito o correspondente procedimento disciplinar por há muito ter decorrido o prazo de quatro anos e meio, contado da data da sua instauração, em 24.07.2013, contra o Recorrido.

Em face do que é evidente que não assiste qualquer razão ao Recorrente, pelo que o presente recurso não pode proceder.».

E o assim decidido pelo relator é para manter nos exactos termos da fundamentação expendida que aqui reiteramos.

Com efeito, a alegação de que é a decisão do artigo 88º do RDPSP que põe termo à situação de indefinição acerca do exercício do poder disciplinar – de arquivamento ou punição -, ou seja, põe termo à contagem do prazo de prescrição do procedimento disciplinar, não abala o entendimento defendido pelo relator porquanto, sendo o recurso hierárquico interposto da mesma necessário só com a decisão proferida no âmbito deste ou o decurso do respectivo prazo – que valerá como acto tácito de negar provimento ao recurso e confirmar a decisão disciplinar aplicada em primeiro grau, para o efeito de permitir a respectiva impugnação contenciosa [v. o nº 4 do artigo 198º do CPA] – se porá fim à referida situação de indefinição.

Até lá o arguido não poderá reagir contenciosamente contra o acto proferido nos termos do referido artigo 88º, por este não consubstanciar uma decisão disciplinar punitiva definida e definitiva, porque pode ser revogada, mantida ou agravada pelo órgão competente para decidir o recurso hierárquico.

Pelo que, independentemente de se entender que sobre este órgão máximo não impende o dever de decisão, apesar de o recurso hierárquico ser necessário, o processo disciplinar só chega ao seu termo com a decisão proferida nesta sede ou o decurso do prazo legal para o efeito.

A não ser que o arguido opte por não interpor recurso hierárquico, caso em que, aceitando a pena disciplinar aplicada ao abrigo do artigo 88º do RDPSP, também prescindirá da respectiva impugnação judicial e dificilmente terá interesse em invocar a prescrição do procedimento disciplinar.

Por tudo quanto vem exposto acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em indeferir a reclamação para a conferência, confirmando a decisão sumária do relator [que negou provimento ao recurso e, consequentemente, manteve a decisão recorrida na ordem jurídica].

Custas pelo Recorrente.

Registe e Notifique.

Lisboa, 2 de Junho de 2022.

(Lina Costa – relatora)

(Catarina Vasconcelos)

(Rui Pereira)