098/22.0BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- No âmbito de impugnações de apreciações do mérito profissional de Magistrados, não compete ao tribunal declarar, ou impor, uma sua, própria, avaliação, destinada a, eventualmente, substituir a avaliação, impugnada, realizada pela Administração (“in casu”, pelo CSMP), competindo-lhe, sim, fiscalizar a avaliação efetuada por quem detém, para tanto, legal competência.

II- Porém, este controlo jurisdicional tem de respeitar um espaço livre de apreciação e decisão, próprio do exercício de uma discricionariedade técnica, encontrando-se, assim, confinado à deteção de erro grosseiro, de desvio de poder, de erro de facto, de falta de fundamentação, e, em geral, de incompatibilidade do juízo decisório com os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e princípios fundamentais que regem a atividade administrativa.

III- Assim, se uma avaliação classificativa se apresenta, considerando os elementos atendíveis e a respetiva fundamentação, como admissível, adequada ou plausível, não pode o tribunal invalidá-la, substituindo, pelo seu, o juízo formulado pela Administração.

IV- Não se afigura como desajustada, desadequada ou injusta, sendo, pelo contrário, uma classificação claramente admissível, em face de todos os elementos ponderados, de um desempenho apenas satisfatório, a classificação de “Suficiente”.

V- Deste modo, não pode o tribunal deixar de respeitar a discricionariedade do CSMP na adopção da classificação atribuída, ou seja, as valorações próprias do autor do acto classificativo.

Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal Administrativo – Secção do Contencioso Administrativo:

I

RELATÓRIO

1. AA, Procuradora da República, melhor identif. nos autos, instaurou a presente acção administrativa contra o CONSELHO SUPERIOR do MINISTÉRIO PÚBLICO – CSMP - com vista à impugnação da Deliberação do Plenário do CSMP, de 23/3/2022, que decidiu não atender à Reclamação apresentada do Acórdão da Secção para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP, datado de 30/11/2021, que lhe atribuiu a classificação de SUFICIENTE, pedindo a (i) anulação da referida Deliberação e actos consequentes praticados em nome daquele, caso existam, e ainda, cumulativamente, a (ii) condenação à emissão de novo acto classificativo justo e proporcional ao desempenho da A. e no qual sejam devidamente ponderadas a globalidade das circunstâncias que condicionam o exercício de funções por parte daquela durante o período inspectivo, designadamente:

(i) A falta de quadros de magistrados do Ministério Público, evidenciada nas OS n.ºs 19/2018 e 18/2019 e, bem assim, o consequente elevado volume de trabalho;

(ii) A falta de funcionários;

(iii) A entrada em vigor do novo Regime do Maior Acompanhado; e,

(iv) O período pandémico da COVID 19.

Citado, veio o CSMP apresentar CONTESTAÇÃO, em termos impugnatórios e pedindo, a final, a improcedência da acção e consequente absolvição do CSMP do pedido.

Nos termos do Despacho Saneador, de 13/9/2023, depois de se considerar que os autos já continham a prova suficiente para a apreciação das questões a decidir, assim reunindo todos os elementos necessários para a prolação de decisão, foi dispensada a realização de audiência prévia, ao abrigo do art.º 87.º-B, n.º2 do CPTA

Com prévio envio do projecto aos Ex.s Srs. Juízes Conselheiros Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

II

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA de FACTO

Com base nos documentos juntos aos autos e aposição das partes vertida nos respectivos articulados, com interesse para a decisão a proferir, julgam-se provados os seguintes factos:

1. A Autora é Magistrada do Ministério Público com a categoria de Procuradora da República.

2. A Autora foi sujeita a Inspecção Ordinária, abrangendo o seu trabalho, enquanto colocada na Comarca ... – Procuradoria do Juízo Local de Pequena Criminalidade ..., na Procuradoria do Juízo Local Criminal ... – J..., na Procuradoria do Juízo Local Criminal ... e na Procuradoria do Juízo Local Cível ..., no período compreendido entre ../../2016 e ../../2021, sendo que, ao longo da sua carreira de magistrada do M.º P.º - cerca de 30 anos - foi anteriormente inspecionada, obtendo, nas 3 inspecções anteriores, a notação de “Suficiente” (Cfr. Ac. do CSMP, de 14/6/2000, de 15/3/2006 e de 15/4/2013.)

3. No âmbito do referido procedimento de inspecção, em 9/6/2021, o Senhor Inspector, nos termos do Relatório de Inspecção (Cfr. DOC. N.º 3, junto com a p.i.) - Processo de Inspecção Ordinária n.º 2003/2020 – que aqui se tem por integralmente reproduzido - propôs a atribuição à Autora da classificação de “Suficiente”.

4. Não se conformando com a classificação proposta, a Autora apresentou Resposta ao referido Relatório, ao abrigo no disposto no n.º 1 do artigo 21.º do RPIMP (Regulamento n.º 13/2020, de 9 de Janeiro, publicado no DR n.º 6/2020, II Série, de 9/1/2020.).

5. Atenta a resposta, dita em 4, o Senhor Inspector, em 21/3/2021, elaborou a Informação Final (Cfr. DOC. N.º 4, junto com a p.i.) – art.º 21.º, n.º 3 do RPIMP – que comunicou à A. e remeteu, com o processo inspectivo, ao CSMP.

6. Por Acórdão da Secção para Avaliação do Mérito Profissional do CSMP, datado de 30/11/2021 – que aqui se tem por integralmente reproduzido (Cfr. DOC. N.º 5, junto com a p.i. -), foi atribuída a classificação de “Suficiente” à Autora.

7. Notificada da Deliberação, dita em 7, a Autora apresentou Reclamação Cfr. DOC. N.º 6, junto com a p.i., ao abrigo do artigo 34.º n.º 8, do EMP, tendo o Plenário do CSMP, por Acórdão de 23/3/2022 – que aqui se tem por integralmente reproduzido Cfr. DOC. N.º 7, junto com a p.i. -, decidido manter a classificação de “Suficiente”, em confirmação do Acórdão da Secção para Avaliação do Mérito Profissional do CSMP – acto impugnado.

2. MATÉRIA de DIREITO

No caso dos autos, a questão que importa decidir subsume-se em avaliar se a classificação “Suficiente” se mostra adequada ao serviço desempenhado ao longo do período inspectivo, de 5 anos (de ../../2016 até ../../2021).

No entendimento da A. não foram levados em consideração os aspectos, que, repetidamente, vem elencando desde a reclamação administrativa até à petição dos presentes autos e que pretende, aliás, que sejam os ditames a levar em consideração na reinspecção que peticiona, em consequência da anulação do acto impugnado, a saber:

- A falta de quadros de magistrados do Ministério Público e, bem assim, o consequente elevado volume de trabalho;

- A falta de funcionários;

- A entrada em vigor do novo Regime do Maior Acompanhado; e ainda,

- O período pandémico da COVID 19.

Vejamos!.

Antes de mais, atenhamo-nos no quadro legal inerente às inspecções dos magistrados do Ministério Público.

Assim, o art.º 109.º do Estatuto do Ministério Público, em vigor à data da inspecção – doravante também designado, por simplicidade, a EMP -, preceitua que:

“Os procuradores da República e procuradores-adjuntos são classificados pelo Conselho Superior do Ministério Público, de acordo com o seu mérito, de Muito bom, Bom com distinção, Bom, Suficiente, e Medíocre”, e ainda que, conforme dispõe o art.º 20.º, do Regulamento dos Procedimentos de Inspecção do Ministério Público - RPIMP, tais classificações são atribuídas de acordo com o seguinte:

“a) A de Muito Bom a quem revele elevado mérito no exercício do cargo;

b) A de Bom com Distinção a quem demonstre qualidades que transcendam o normal exercício de funções;

c) A de Bom a quem cumpra de modo cabale efectivo as obrigações do cargo;

d) ;

e) A de Medíocre a quem tenha um desempenho aquém do satisfatório A de Suficiente a quem tenha um desempenho funcional apenas satisfatório” – sublinhado nosso.

Por sua vez, dispõe o art.º 110.º, n.º 1 do Estatuto do Ministério Público que: “a classificação deve atender ao modo como os magistrados desempenham a função, ao volume e dificuldades do serviço a seu cargo, às condições do trabalho prestado, à sua preparação técnica, categoria intelectual, trabalhos jurídicos publicados e idoneidade cívica”.

Por sua vez, o art.º 113.º do aEMP estabelece que “1- Nas classificações são considerados os resultados de inspecções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, tempo de serviço, relatórios anuais e quaisquer elementos complementares que estejam na posse do Conselho Superior do Ministério Público.

2- São igualmente tidos em conta o volume de serviço a cargo do magistrado, as condições de trabalho, e, quanto aos magistrados com menos de cinco anos de exercício, a circunstância de o serviço inspeccionado ter sido prestado em comarca ou lugar de acesso”.

Por sua vez, o n.º 1 do art.º 11.º do RPIMP - estabelece que:

“A inspeção que apreciar o serviço e mérito do magistrado deve atender à sua capacidade para o exercício da profissão, à sua preparação técnica e à sua adaptação ao serviço inspecionado”.

Complementando o n.º 4, no sentido de que “Na adaptação ao serviço são tidos em conta, entre outros, os seguintes aspetos:

a) Condições de trabalho;

b) Volume e complexidade do serviço;

c) Produtividade, eficiência e inovação;

d) Organização, gestão e método;

e) Observância dos prazos definidos para a prática dos atos processuais, considerando o volume processual existente e os meios e recursos disponíveis;

f) Proficiência na utilização de plataformas oficiais de gestão processual e demais bases de dados, com inserção correta dos dados e elementos identificativos das diversas espécies de intervenções processuais;

g) Pontualidade no cumprimento e presença aos atos agendados;

h) Zelo e dedicação; e

i) Nível de cumprimento dos objetivos fixados” c

No que respeita, em particular, às condições de trabalho, dispõe o art.º 12.º do RPIMP que:

“Nas inspeções para apreciação do mérito dos magistrados são tidos em consideração, quanto às condições de trabalho, os seguintes aspetos:

a) O padrão de distribuição e o acréscimo de volume de serviço, nomeadamente o prestado em regime de afetação, de acumulação, de agregação, de substituição ou de formação de magistrados;

b) A adequação das instalações em que o serviço é prestado;

c) O modo de funcionamento dos serviços do Ministério Público quando pela sua organização, movimento processual, quantidade e qualidade dos funcionários de apoio ao magistrado inspecionado, se repercuta diretamente no seu desempenho;

d) O número de magistrados judiciais com quem o inspecionado trabalha;

e) A colaboração prestada pelos órgãos de polícia criminal e por entidades e organismos de apoio social e de outra natureza;

f) O número e proficiência dos procuradores da República sob a sua direta dependência hierárquica quando o inspecionado seja magistrado dirigente” – sublinhado nosso.

No caso dos autos, vistos na sua globalidade, tendo em especial consideração o Relatório de Inspecção, Resposta da A., Informação Final – art.º 21.º n.º 3 do RPIMP - e o Acórdão do Plenário do CSMP (acto impugnado), verificamos que, se são evidenciados aspectos positivos na prestação da A. ao longo dos 5 anos do período inspectivo, como sejam, globalmente somando todo o período inspectivo, (i) taxas de condenação, em processos crimes, julgamentos onde representou o M.º P.º, de 78,59 (valor que mostra o acerto da sua postura em julgamento) e superior à média nacional (70,50%), (ii) correcta e atempada actuação em processos de contraordenação, também lhe são imputados aspectos negativos e nestes o acento tónico dominante e repetidamente referenciado é o número e dimensão de atrasos (num total de 1249) e ainda inúmeras falhas técnicas e que a A. em todo o processo nunca infirma, antes a sua postura – como no procedimento administrativo/inspetivo – se baseia na já referida falta de quadros de magistrados, de funcionários, o novo regime dos maiores acompanhados e a COVID 19.

Na verdade, como ressalta do Relatório de Inspecção - e foi sintetizado na contestação do CSMP -, embora fossem registados alguns progressos, não evidencia a análise do seu trabalho quaisquer melhorias significativas relativamente ao apreciado nas inspeções anteriores, em que lhe fora atribuída notação de “suficiente”, não tendo exercido com a necessária qualidade e eficiência as funções que lhe estavam atribuídas, sendo o seu desempenho considerado meramente satisfatório.

Na apreciação do trabalho prestado pela A. foram detectados e apontados atrasos significativos, particularmente em procedimentos urgentes, pelo que foi considerada como muito negativa a actuação da magistrada inspecionada.

De igual modo, ao nível da qualidade técnica, também foram apontados aspectos menos positivos apresentando, na estruturação de alguns articulados, falhas pontuais de sequência lógica na alegação e na individualização de cada facto.

Na maioria dos recursos apresentava os mesmos erros técnicos referidos em inspeção anterior, não destrinçando adequadamente entre matéria de facto e de direito, não respeitando, quando era caso disso, os ónus impostos pelo art.º 412.º, n.º3 do CPP, invocando ou reportando-se a vícios de sentença inexistentes.

Das informações coligidas resulta, em síntese – como refere o CSMP, na sua contestação -, que a magistrada inspecionada, pese embora alguns aspetos positivos mencionados e a capacidade que a mesma terá em fazer melhor, revelou que não se adaptou à exigência do serviço, não exercendo as suas funções com a eficácia que se impunha e era exigida, sendo de notar, com particular relevância negativa, o descontrolo no cumprimento dos prazos, sendo que não pode servir de justificação para o seu desempenho profissional a situação de carência de quadros que existe no Ministério Público, situação essa que não é suficiente para, por si só, justificar a prestação desenvolvida no período inspectivo, em que foi registado um assinalável volume de processos com atrasos (num total de 1249) e a dimensão temporal destes (alguns mais de dois anos), bem como as deficiências técnicas apontadas no relatório inspectivo e os despachos proferidos sem aparente justificação.

Assim, efectivada uma apreciação global de desempenho e após terem sido sopesados os aspetos positivos e negativos, concluiu-se, inevitavelmente, pela prevalência dos segundos e pela relevância acentuada destes no desempenho funcional da A., sendo que os atrasos verificados, em número verdadeiramente exagerado, foram necessariamente determinantes para a avaliação global do trabalho da inspecionada e para a proposta, pelo Senhor Inspetor, de notação de “suficiente” à Secção para apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público e que o Plenário do CSMP manteve.

Perante este factualismo negativo, em especial, o número de atrasos, falhas técnicas inadmissíveis, em magistrada com uma carreira tão longa, impunha-se que a A. alegasse e provasse, em concreto, em que medida as dificuldades acrescidas derivadas da falta de meios humanos (magistrados e funcionários) contribuiu para o seu desempenho, cotejando-o, por exemplo, com outros magistrados nas mesmas condições de trabalho.

Ora, se a análise do trabalho, quantidade e qualidade desempenhado, na sua globalidade, cotejados os aspectos positivo e negativos, conjugados com as anteriores classificações de serviço

também a levar em consideração – cfr. art.º 113.º do RPIMP, supra transcrito

entendida de forma justa, equilibrada e objectiva, nos permitem concluir pela adequação e justeza da classificação atribuída, o certo é que a intervenção do tribunal, nesta sede, se mostra balizada por linhas já unanimemente salientadas pela jurisprudência dos tribunais administrativos, a chamada justiça administrativa, onde se evidencia que a margem de livre decisão apenas é sindicável nos tribunais em situações de erro manifesto, em que os critérios adoptados pela administração se demonstram manifestamente desacertados, inaceitáveis ou grosseiros, bem como nas de erro de facto, isto é, de inexistência material de pressupostos de facto, que remetem já para uma questão de validade do acto e não de mérito, logo apenas sindicáveis, nesses casos, pelos tribunais.

Como explica Freitas do Amaral (“Curso de Direito Administrativo”, vol. II, Almedina, 4ªedição, 2018, pág. 75):

“Nos casos de “justiça burocrática” [ou “justiça administrativa”, uma das situações da “discricionariedade imprópria”], a Administração tem de avaliar pessoas ou comportamentos com base em critérios de justiça material: a notação de funcionários, a classificação de provas de aptidão profissional ou a classificação de exames escolares, por exemplo. Neste tipo de situações a única decisão administrativa adequada é a decisão justa. Também aqui há discricionariedade, uma vez que o legislador confia à Administração a autonomia necessária à descoberta da única solução adequada que o caso comporta.[Só] se a Administração adotar uma decisão manifesta ou ostensivamente injusta – o mesmo é dizer, se for violado o princípio da justiça – pratica uma ilegalidade, podendo o tribunal anular uma tal decisão».

Cfr. ainda, Ac. do STA de 31/1/2019 (01132/15), referido no Ac. de 7/2/2022, in Proc. 107/21.0BALSB e também no Ac. do STA, de 6/6/2024, in Proc. n.º 0202/21.1BALSB:

“Na classificação dos magistrados, o CSMP não atua num espaço caracterizado pela vinculação, antes goza de amplos poderes discricionários, ou seja, de poderes que se exprimem em atuações e em juízos de apreciação e avaliação que, em numerosos aspetos, escapam ao controlo jurisdicional.

Aí, onde o CSMP exerce uma efetiva prerrogativa de avaliação, os tribunais não devem nem podem entrar, a não ser, e isso se lhes exige, mediante um controlo externo sobre o“correto exercício” do respetivo poder discricionário - discricionariedade imprópria - que lhe é atribuído; (…) Cabe ao tribunal apreciar casos de erro grosseiro, de desvio de poder, de erro de facto, de falta de fundamentação, e, em geral, da compatibilidade do juízo decisório comos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e princípios fundamentais que regem a actividade administrativa”.

Temos, assim, como correcto que a classificação de “Suficiente” atribuída à A. pelo CSMP não se afigura como desajustada, desadequada ou injusta, sendo, pelo contrário, uma classificação claramente admissível, em face de todos os elementos ponderados, de um desempenho apenas satisfatório – cfr. al. d) do art.º 20.º do RPIMP.

Não se pode, pois, considerar que, no presente caso, a deliberação classificativa impugnada consubstancie uma decisão manifesta ou ostensivamente inadmissível ou injusta, pelo que não pode o tribunal deixar de respeitar a discricionariedade do CSMP na adopção da classificação atribuída à A., ou seja, as valorações próprias do autor do acto classificativo aqui em causa.

E não deixa de ser sintomático que, em decisão revestida de discricionariedade e, forçosamente, de alguma subjetividade, como são as decisões sobre o mérito dos magistrados e das suas prestações funcionais, se verifique que as duas deliberações do CSMP tomadas no âmbito do presente procedimento classificativo (deliberações da “Secção para Avaliação do Mérito Profissional”, de 30/11/2021, por 10 Conselheiros, e do “Plenário”, de 23/3/2022, por 14 Conselheiros) o foram, ambas, por unanimidade.

Tudo visto e ponderado, carece de razão a A., impondo-se, em consequência, a manutenção da decisão impugnada e assim a improcedência da acção.

III

DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em julgar improcedente a acção.

Custas pela Autora.

Notifique-se.

DN.

Lisboa, 13 de Março de 2025. - Antero Pires Salvador (relator) - Frederico Manuel de Frias Macedo Branco - Helena Maria Mesquita Ribeiro.