018/23.5BEPDL - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista cujas questões contendem com a natureza jurídica das cláusulas do caderno de encargos e com o regime legal hermenêutico das mesmas.

Acordam, em «apreciação preliminar», na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O INSTITUTO DA HABITAÇÃO E DA REABILITAÇÃO URBANA, I.P. [IHRU] - entidade demandada na presente «acção do contencioso pré-contratual» - vem, invocando o artigo 150º do CPTA, interpor recurso de revista do acórdão do TCAS - datado de 13.08.2024 - que, concedendo apenas parcial provimento ao seu recurso de apelação, decidiu manter o decidido pelo TAF de Ponta Delgada no tocante ao despacho interlocutório que indeferiu a requerida produção de prova testemunhal - datado de 14.09.2023 - e no tocante à sentença final - datada de 16.03.2024 -, mormente na parte em que julgou improcedente o alegado «erro nos pressupostos de facto» da exclusão da proposta da autora - A..., LDA - aos lotes a concurso.

Alega que o recurso de revista deverá ser admitido em nome da «necessidade de uma melhor aplicação do direito» e em nome da «importância fundamental» da questão.

A autora - A..., LDA - contra-alegou, defendendo, para além do mais, a «não admissão da revista» por falta dos necessários pressupostos legais - artigo 150º, nº1, do CPTA.

2. Dispõe o nº1, do artigo 150º, do CPTA, que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Deste preceito extrai-se, assim, que as decisões proferidas pelos TCA’s, no uso dos poderes conferidos pelo artigo 149º do CPTA - conhecendo em segundo grau de jurisdição - não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar: i) Quando esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental; ou, ii) Quando o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

3. Está em causa um concurso público - sem publicidade internacional - lançado pelo IHRU, visando contratar a «empreitada de construção dos lotes ..., ... e ..., e espaços exteriores - PIA.07 - Quinta ..., Almada».

Foi «adjudicada» a proposta apresentada pela contra-interessada na presente acção - B... LDA - tendo a proposta da autora sido «excluída» ao abrigo dos artigos 57º, nº1 alínea c), e 146º, nº2 alínea d), do CCP, por ter assumido o prazo de 360 dias para execução dos 3 lotes ..., ... e ... - quando resultava expresso da alínea c) do nº1 da cláusula 9ª do Caderno de Encargos que o prazo de execução da empreitada é, para todos os lotes, de 450 dias.

O tribunal de 1ª instância - TAF do Funchal - após ter, por despacho interlocutório - datado de 14.09.2023 - indeferido a produção de prova testemunhal requerida na contestação do IHRU, julgou a acção procedente e, assim, anulou a exclusão das propostas da autora, aos três lotes, anulou a adjudicação feita à contra-interessada e o contrato entretanto celebrado, e condenou o IHRU a adjudicar à autora a execução dos lotes A e B, bem como a retomar o procedimento relativamente ao lote ..., accionando o disposto na alínea c) do nº3 do artigo 72º do CCP - e solicitando à autora que regularize a sua proposta através da junção de declaração de ratificação dos documentos não assinados electronicamente, seguindo-se a regular tramitação do procedimento e a prolação de nova decisão de adjudicação.

O tribunal de 2ª instância - TCAS - concedeu parcial provimento à apelação do IHRU, e, em conformidade, manteve o despacho interlocutório - datado de 14.09.2023 -, afastou o efeito anulatório do contrato, e, no demais, manteve o decidido na sentença recorrida relativamente à exclusão da proposta da autora e à adjudicação à proposta da contra-interessada, mas, determinou a baixa dos autos ao TAF de Ponta Delgada a fim de ser proferido despacho a convidar as partes para - no prazo de trinta dias, sem prejuízo da sua prorrogação até sessenta dias - acordarem no montante da indemnização devida à autora, seguindo a tramitação prevista no artigo 45º, nºs 2 e 3 - ex vi 102º, nº6 - do CPTA. No respectivo acórdão entendeu-se - relativamente ao referido «despacho interlocutório» - que não ocorria erro de julgamento na dispensa da instrução, referindo-se, além do mais, que o tribunal a quo, quanto à violação do direito à prova invocada no recurso pelo réu, limitou-se a negar a necessidade de ouvir testemunhas e de produzir qualquer prova adicional para apurar factos de onde se pudesse deduzir a vontade real dos autores materiais das propostas da decisão de contratar e do Caderno de Encargos nos termos dos artigos 236º, nº2, e 238º, nº2, do Código Civil, invocando a inaplicabilidade de tais normas e convocando antes a aplicação das regras de interpretação das leis contidas no artigo 9º do Código Civil. E mais se entendeu - relativamente ao alegado «erro nos pressupostos de facto» da exclusão da proposta da autora - que a «questão» colocada na apelação era a de saber se o prazo de execução da empreitada dos lotes ..., ... e ..., de 450 dias, previsto na alínea c) do nº1 da cláusula 9ª do Caderno de Encargos, corresponde a «um prazo máximo», como se entendeu na sentença recorrida, ou a «um prazo fixo», de tal forma que a apresentação, na proposta, de prazo de execução inferior determinaria a respectiva exclusão nos termos dos artigos 70º, nº2 alínea b), do CCP. Para dilucidar tal questão, o acórdão do tribunal de apelação entendeu dever recorrer aos critérios interpretativos previstos no artigo 9º do CC, por reconhecer «a natureza regulamentar do Caderno de Encargos», e aplicando-os concluiu, em suma, que os elementos interpretativos não acolhem, antes afastam, a tese da Entidade Recorrente de que o prazo de execução de 450 dias corresponde a um termo fixo, e não, como se entendeu na sentença recorrida, a um limite máximo […] entendendo-se que, no caso dos autos, o prazo de 450 dias fixado pela entidade adjudicante corresponde ao máximo no qual esta admitia que a obra fosse executada, não admitindo propostas que previssem um prazo superior, mas sendo irrelevante que esse prazo fosse inferior.

Novamente o IHRU discorda, e pede «revista» do acórdão do tribunal de apelação, por entender que o mesmo procede a um julgamento de direito errado no que concerne ao nele decidido sobre o dito despacho interlocutório, sobre o erro nos pressupostos de facto da exclusão da proposta da autora aos lotes a concurso, e, ainda, na parte em que decidiu conhecer e dar provimento a fundamento - alegado a «título subsidiário» - quanto ao afastamento do efeito anulatório do contrato em vez de o considerar prejudicado como decorrência da procedência dos fundamentos principais. Na verdade, sopesadas as «conclusões» da revista constata-se que, não obstante esse acórdão integre outras questões suscitadas em sede de apelação, na revista o IHRU apenas se insurge quanto ao julgamento destes três alegados erros de julgamento de direito. Alega, em suma, que houve denegação de justiça no que respeita à produção de prova, e entende que o dito despacho interlocutório deve ser revogado, ordenando-se a baixa dos autos para que seja promovida a «abertura da pretendida fase de instrução» visando a descoberta da vontade real dos autores materiais dos documentos interpretados - invoca os artigos 89º-A, nº1, 90º, nºs 1 e 3, do CPTA, 410º, 411º, 413º, 593º e 596º, do CPC -, e que o acórdão recorrido ao concluir - como a sentença - que a cláusula 9ª nº1 alínea c) do CE, tem de ser interpretada no sentido de que o prazo de 450 dias é um prazo máximo e não um prazo fixo, erra na análise e interpretação dos factos provados efectuando - nomeadamente - uma errada interpretação da alínea c) do nº1 da cláusula 9ª do CE, e viola os princípios e critérios - doutrinais e jurisprudenciais - utilizados na interpretação dos actos administrativos, bem como os artigos 70º, nº2 alínea b), 146º, nº2 alínea o), do CCP, 9º, 236º e 238º e 295º, do CC, 94º, nºs 3 e 4, do CPTA, 5º, nº2 alíneas a), b) e c), 607º, nºs 4 e 5, do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA. E defende que o tribunal de revista deverá recusar a aplicação ao caso da norma que se retira dos artigos 89º-A, nº1, 90º, nºs 1 e 3, do CPTA, e 410º, 411º, 413º, 593º e 596º, do CPC, por ser materialmente inconstitucional, na medida em que viola os princípios da confiança, da proporcionalidade e da tutela jurisdicional efectiva - artigos 2º, 18º, 20º e 268º, nº4, da CRP. Mas sobre o terceiro alegado erro de julgamento, supra referido, nada detectamos de útil nas «conclusões» da revista que nos permita, mesmo que em súmula, densificá-lo.

Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150º do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

São pois, essencialmente duas as «questões» alegadamente justificativas da pretensão de revista: saber se o acórdão errou ao manter o indeferimento da produção de prova testemunhal requerida pelo ora recorrente; - e saber se o tribunal errou ao entender que o prazo de 450 dias - previsto na cláusula 9ª, nº1 alínea c), do CE - era um prazo máximo e não um prazo fixo. Em boa verdade, a estas duas questões subjaz uma outra que lhes é nuclear: - saber se as cláusulas do CE assumem natureza de normas regulamentares ou declarações negociais «sui generis». O que se repercute nos aspectos relacionados com as regras hermenêuticas de interpretação das mesmas: - se as de interpretação da lei vertidas no artigo 9º do CC - como entenderam, unanimemente, os tribunais de instância; - se as de interpretação dos negócios jurídicos previstas, designadamente, nos artigos 236º e 238º do CC - como defende o recorrente.

Na verdade, a produção de prova testemunhal foi recusada por se entender que não havia que buscar a vontade real dos autores materiais dos documentos interpretados, porque bastava a convocação das regras de interpretação legal; e o referido prazo foi considerado como prazo máximo, procedendo-se, precisamente, a esta convocação.

Ora, as questões identificadas são «relevantes em termos jurídicos e sociais», pois se repercutem no vasto universo da contratação pública e a sua abordagem é complexa, sobretudo atendendo à génese das «cláusulas que integram o caderno de encargos» e que «irão integrar o futuro contrato». É de todo conveniente que o tribunal de revista as aborde directamente, e sobre as mesmas se pronuncie dada a sua importância para tantos processos do contencioso pré-contratual. Ademais, o acórdão recorrido, embora em sintonia com a apreciação da sentença, não é sobre elas bastante esclarecedor, de modo a convencer e servir de farol para casos futuros semelhantes.

Assim, quer em nome da necessidade de uma aplicação do direito mais esclarecedora e mais sólida quer em nome da importância fundamental da questão, impõe-se admitir a presente pretensão de revista.

Nestes termos, e de harmonia com o disposto no artigo 150º do CPTA, acordam os juízes desta formação em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Outubro de 2024. – José Veloso (relator) – Teresa de Sousa – Fonseca da Paz.