0993/04 - Supremo Tribunal Administrativo

De acordo com o art. 22º do DL nº 109/91, de 15/03, com as alterações introduzidas pelo DL nº 282/93, de 17/08, qualquer decisão tomada pelo Director Regional do Ministério da Economia no quadro dos seus poderes de fiscalização da actividade industrial, mas fora do âmbito de um processo de contra-ordenação, está sujeita a recurso hierárquico necessário para o respectivo ministro.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório:

“A. .., Ldª”, com sede em Carvide, Leiria, recorre jurisdicionalmente da sentença do TAC de Coimbra, que rejeitou o recurso contencioso por si interposto contra o despacho do Director Regional do Centro do Ministério da Economia que havia determinado a cessação da laboração do seu estabelecimento, com fundamento em irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado.

Apresentou as alegações respectivas, que concluiu da seguinte maneira:

«1) Conforme resulta de fls., a Alegante interpôs recurso contencioso de anulação do despacho emitido pelo Ex.mo. Sr. Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MINISTÉRIO DA ECONOMIA, e alegou o que consta da p.i.;

2) No Despacho recorrido, foi decidido que: "... .julgo procedente a questão prévia suscitada e, por o acto não ser contenciosamente recorrível, por carecer de definitividade vertical, nos termos do artigo 25º, nº 1 da LPTA, rejeito o recurso";

3) Esse Venerando Tribunal decidiu uma questão semelhante a esta, no recurso contencioso nº 37.619-Z da 1ª Secção da 1ª Subsecção -Acórdão proferido no dia 27/11/1997; e, no recurso contencioso nº 44.845, da lª Secção, 2ª Subsecção; e em ambos deu razão aos recorrentes; pelo que aqui terá de ser da mesma forma possivelmente, dado que o que está em causa é matéria semelhante;

4) E, dúvidas não existem de que o Despacho contenciosamente impugnado, se trata de uma decisão final, definitiva e executória;

5) Ex.mo. Sr. Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MINISTÉRIO DA ECONOMIA, tem competência própria e exclusiva, e o despacho que emitiu, foi no âmbito dessa competência própria e exclusiva – só ele pode despachar da forma e modo como o fez -não precisa de delegação de poderes para o fazer -está nas suas competências atribuídas por Lei;

6) Independentemente de no Despacho recorrido se dizer: "É própria, mas não exclusiva, a competência do Director Regional de Educação" - aqui o que está em causa é a decisão proferida pela entidade recorrida, que neste caso é: Ex.mo. Sr. Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MINISTÉRIO DA ECONOMIA;

7) Estamos em situações diferentes, pelo que a apreciação do Despacho também tem de ser diferente;

8) Se lermos atentamente a decisão proferida pelo Ex.mo. Sr. Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MINISTÉRIO DA ECONOMIA, que deu objecto ao recurso contencioso, ele não é mais do que um acto administrativo que definiu a situação concreto da Alegante -ordem para encerar o seu estabelecimento industrial;

9) Ordena-se o encerramento dum estabelecimento industrial, sem qualquer fundamento para o efeito, e sem se informar a Alegante do que tem de tratar para poder continuar a sua actividade, o que irá fazer aos empregados, máquinas, como será o pagamento dos empréstimos bancários, fornecedores, atendimento de clientes, etc.;

10) Se tivermos em conta a definição de acto administrativo -conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto -Manual de Direito Administrativo do Prof. Marcelo Caetano, Volume I, página 428;

11) Dúvidas não existem de que se trata de um verdadeiro acto administrativo, o Despacho emitido pelo Ex.mo. Sr. Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MINISTÉRIO DA ECONOMIA;

12) Foi derivado a esse acto despacho, emitido pelo Ex.mo. Sr. Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MIN1STÉR1O DA ECONOMIA, que a Alegante, se não tivesse interposto o recurso contencioso, já teria de ter fechado as suas instalações, e sem saber o que fazer com empregados, máquinas, fornecedores, etc.;

13) Constitui uma decisão nos termos do artigo 120º do C.P.A. e, como tal, é contenciosamente recorrível o Despacho emitido pelo Ex.mo. Sr. Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MINISTÉRIO DA ECONOMIA, em contrário do que foi decidido pelo Ex.mo. Sr. Dr. Juiz;

14) A Sentença recorrida não está devidamente fundamentada, nos termos exigidos no artigo 158º e 668º do C.P.C.;

15) Verificamos que apenas se diz na Sentença recorrida que o despacho recorrido ainda que vinculativo não afecta irremediavelmente a decisão final, o que não sucedeu efectivamente;

16) Não se diz efectivamente no Acórdão recorrido, se porventura a Alegante poderia a final poder ver ser deferida a sua pretensão de poder continuar a laborar como o vem fazendo há mais de vinte anos, caso se mantivesse o despacho recorrido;

17) Nada se diz na Sentença recorrida sobre esta questão;

18) A Sentença recorrida não está fundamentada tanto de facto como de direito como exige a Lei -artigos 158º e 668º do C.P.C.;

19) Nenhuma disposição legal existe, que não permita que se recorra dos despachos ou até dos pareceres, emitidos nomeadamente pela entidade recorrida;

20) O que releva para efeitos da apreciação do acto, é saber se o parecer, despacho, decisão ou deliberação prejudicam a Alegante;

21) Se a decisão final proferida pela entidade recorrida, pôs termo a um processo (ainda que sem capacidade definitiva e executória) ou foi relevante para essa circunstância em concreto;

22) Se lermos atentamente a decisão recorrida, que deu objecto ao recurso, ela não é mais do que um acto administrativo, definitivo e executório;

23) Dúvidas não existem de que se trata de um verdadeiro acto administrativo, definitivo e executório, o tal despacho emitido pelo Ex.mo, Sr. Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MINISTÉRIO DA ECONOMIA;

24) Foi derivado a esse acto, que a Alegante foi mandada encerrar a sua actividade;

25) A Alegante exerce a sua actividade naquele há mais de vinte anos consecutivamente, e foi apenas derivado a um erro na elaboração do PDM, que não foi contemplada a sua localização -aliás o que sucedeu com a maioria da Câmaras Municipais do país -elaboraram PDMs, sobre plantas com a localização das povoações e instalações de indústrias, com mais de 20 anos de desactualização, e depois deu o que deu;

26) A Alegante não poderá de forma alguma ser prejudicada com a situação;

27) Dúvidas não existem de que o Despacho proferido pelo Ex.mo. Sr, Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do MINISTÉRIO DA ECONOMIA, é um verdadeiro acto administrativo, definitivo e executório;

28) O Ex.mo. Sr. Dr. Juiz, não fundamentou de facto e de direito a sua decisão;

29) Dizer, como se diz na decisão recorrida que: "..., não é despiciendo o facto da recorrente nada ter dito, após notificação para o efeito, nada mais diremos sobre esta questão...", é o mesmo que nada se dizer;

30) Não é pelo facto de a Alegante nada ter dito sobre a questão suscitada pelo MP, que poderá ser condenada, pelo menos a Lei não impõe que sobre todas as questões suscitadas pelo MP, seja tomada posição expressa pela Alegante;

31) O que a Lei diz, é que a Alegante tem obrigatoriamente de ser notificada, para caso queira, responder, e só isso e mais nada;

32) A Alegante não respondeu, porque entendeu que não tinha de responder, pois a Lei assim não obriga;

33) Independentemente, teria de ser apreciada a questão, de facto e de direito, o que a nosso ver, não foi;

34) O Despacho recorrido, emitido pelo Ex.mo. Sr. Dr. Juiz, é apenas conclusivo, não fundamenta de facto e de direito a sua decisão, e portanto é um Despacho nulo, tendo em conta o disposto nos artigos 158º e 668º do C.P.C. e demais legislação aplicável ao caso em concreto;

35) Assim, o Despacho recorrido, tem de ser ANULADO».

Alegou, igualmente, a entidade recorrida, defendendo a confirmação da decisão judicial recorrida.

Também o digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A decisão judicial ora impugnada deu por assente a seguinte factualidade:

«1. Em 21/3/2001, foi realizada uma acção de fiscalização pelos serviços da Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia ao estabelecimento industrial de lavagem e classificação de saibro/areia, sito na Rua da..., Salgadas, Monte Real, Leiria, até ao seu licenciamento, propriedade da recorrente.

2. Tendo sido constatado que a recorrente laborava sem que tivesse obtido a necessária legalização junto da Direcção Regional do Centro, foi levantado auto de notícia, que deu origem a processo contraordenacional (N° 123/2001), devendo a recorrente proceder ao licenciamento do estabelecimento industrial, no prazo de 90 dias.

3. Realizada, em 25/10/2001, nova acção de fiscalização, depois da DRAOTC ter dado parecer desfavorável à localização da unidade industrial, verificou-se que a laboração continuava, apesar da falta de licenciamento, foi decidido mandar suspender a laboração até ao licenciamento do estabelecimento, nos termos referidos no oficio de fls. 60 dos autos

acto recorrido.

4. Em 28/8/2001, a recorrente recorreu da decisão, dita em 3, para o Ministro da Economia, nos termos do requerimento de fls. 66 a 76 dos autos, de que ainda não obteve resposta».

Nos termos do art. 712º do CPC, adita-se, ainda, o seguinte facto resultante de documento constante do processo instrutor:

5- A decisão de suspensão da laboração (ver ponto 3 supra da matéria de facto) foi tomada no dia 11/12/2002, nos seguintes termos:

«Concordo, pelo que se deverá:

1. Notificar a suspender de imediato a laboração, dado não ter dado cumprimento ao estipulado no nosso ofício nº 401087, de 2001.05.03.

2. Manter em fiscalização» (fls. 15 do p.i.).

6. No mesmo dia, o Director Regional, sobre o rosto de um auto de notícia levantado por falta de licenciamento industrial, apôs o seguinte despacho:

«Organizar processo de contra-ordenação e comunicar» (fls. 16 do p.i.).

III- O Direito

1. Da nulidade

A recorrente alega que a sentença em crise é meramente conclusiva, sem fundamentos de facto e de direito, contrariando, assim, o disposto nos arts. 158º e 668º do CPC.

Não concordamos. Na verdade, a decisão ora em análise, mesmo em jeito conciso, tratou suficientemente a questão da irrecorribilidade contenciosa do acto objecto do recurso contencioso, inserindo-a na conhecida problemática da competência dos Directores. Envolveu o caso no regime da desconcentração de poderes (citando a norma que se lhe referia), remeteu para arestos deste STA e do TCA onde assunto equivalente foi tratado e, apelando às características dos actos administrativos sindicáveis contenciosamente (art. 25º da LPTA), retirou a conclusão: o acto não era definitivo, nem recorrível.

Se a questão, conduzida como foi para aquele caminho pela sentença em crise (a nossa posição será outra, como veremos), é essencialmente de ordem doutrinal e jurisprudencial, o posicionamento judicial observado, dentro do espaço de liberdade de que o seu autor goza para se conter em limites mais ou menos alargados de fundamentação, mostra-se irrepreensível. Podia dizer mais, podia perfilhar ou rechaçar teses doutrinárias, podia repisar conceitos. Podia, mas a tanto não era obrigado, se a fundamentação utilizada era bastante para acudir à solução que lhe era pedida.

Improcede, assim, a invocada nulidade.

2. Do mérito do recurso

A decisão sob censura rejeitou o recurso contencioso do acto do Sr. Director Regional do Centro do Ministério da Economia por o entender irrecorrível contenciosamente.

Segundo o alto critério do Sr. Juiz “ a quo”, do acto administrativo haveria que ser interposto recurso hierárquico necessário a fim de ser obtida a última palavra da Administração sobre a matéria e, assim, ser produzido um acto verticalmente definitivo que pudesse ser, então sim, objecto de sindicância contenciosa.

Diferente é a opinião do recorrente. Para este, a decisão do Sr. Director Regional é um verdadeiro acto administrativo definitivo e executório e, porque lesivo e tomado no âmbito de competência própria e exclusiva do seu autor, recorrível contenciosamente, sem necessidade de interposição prévia de recurso hierárquico.

Confinados assim os termos do debate, dir-se-ia que o seu núcleo se geraria em torno da polémica que vem oposto boa parte da doutrina à jurisprudência no que concerne à impugnabilidade contenciosa directa das decisões tomadas pelos Directores Gerais e por outros dirigentes a ele equiparados, questão a que este Supremo Tribunal Administrativo vem dando resposta negativa com argumentos que se prendem com a natureza própria e separada das competências daqueles órgãos no seio de uma relação de hierarquia com o Ministro de que dependem (v.g., Acórdão de 1/03/2005, Proc. nº 0759/03 e, precisamente, sobre decisão tomada por Director Regional do Ministério da Economia, o de 14/10/2003, Proc. nº 01032/03).

No entanto, no caso vertente não precisamos tomar essa via.

Senão, vejamos.

Inicialmente, o exercício de qualquer actividade industrial encontrava-se submetido à disciplina normativa do DL nº 109/91, de 15/03 (alterado, posteriormente, pelo DL nº 282/93, de 17/08) e do Decreto Regulamentar nº 25/93, de 17/08.

E no que concerne às competências decisórias para o procedimento de licenciamento, elas estavam cometidas à «entidade coordenadora», serviço ou organismo do Ministério da Agricultura ou Ministério da Indústria e Energia que superintendesse na actividade industrial em causa (arts. 2º, al. f), 8º e 11º do DL nº 109/91; também 6º e 14º do D.R. nº 25/93).

Para a hipótese em apreço, e atendendo à actividade em causa – oficina de lavagem e classificação de saibro e areia – esse serviço era a Direcção Regional da Indústria e Energia (DRIE), conforme resulta da Portaria nº 744-B/93, de 18/08.

Porém, à data a que se reporta o despacho do Sr. Director Regional (11/12/2002), estava já em vigor o DL nº 222/96, de 25 de Novembro, que aprovou a nova Lei Orgânica do Ministério da Economia. Diploma que no art. 51º viria a extinguir as delegações regionais do ex-Ministério da Indústria e Energia.

E foi este mesmo articulado legal que viria a criar as delegações regionais do Ministério da Economia (arts. 3º, nº1, 7º e 22º), cujas atribuições e competências viriam a ser desenvolvidas e pormenorizadas no DL nº 78/99, de 16/03 (cfr. arts. 2º, 3º, 4º e 6º).

Resulta, assim, deste feixe de textos legais que a área de intervenção que outrora cabia às Direcções Regionais do Ministério da Indústria e Energia passou a pertencer às Direcções Regionais do Ministério da Economia (abreviadamente DRE).

O que acontece é que estes últimos diplomas (DLs nº 222/96 e 78/99) não dispuseram sobre procedimentos concretos de licenciamento de instalação e laboração das unidades industriais.

Nessa matéria, ficou prescrito que às DRE competiria:

i) Genericamente: «aplicar a legislação disciplinadora das actividades sectoriais tuteladas pelo Ministério da Economia, nos termos das competências estabelecidas no presente decreto-lei ou nos diplomas reguladores daquelas actividades…» (art. 4º, al.a), do DL nº 78/99);

ii) Especialmente na área da indústria: «assegurar a aplicação e fiscalização da legislação em vigor no domínio do licenciamento dos licenciamentos industriais» (art. 6º, al.a), do cit. dip.).

E que à DRE do Centro (aqui em causa) incumbiria:

i) Através da Direcção dos Serviços de Indústria: a responsabilidade «pelo acompanhamento da actividade industrial e pelas acções e procedimentos necessários ao exercício das competências estabelecidas no art. 6º» (art. 18º, nº3, cit. dip.);

ii) Através da Divisão de Licenciamento e Fiscalização: «assegurar as competências estabelecidas nas alíneas a) e d) do artigo 6º» (art. 18º, nº 6, cit. dip.).

Isto é, os próprios normativos que criaram as Direcções Regionais do Ministério da Economia, revendo a sua esfera da acção relativamente aos organismos a que sucederam (as referidas DRIE), mantiveram, no que respeita à função de fiscalização e licenciamento da actividade industrial, os instrumentos legais anteriores.

Instrumentos que, portanto, continuaram a ser os que resultavam do já citado DL nº 101/91, de 15/03 (alterado pelo DL nº 282/93, de 17/08, e apenas revogado pelo DL nº 69/2003, de 10/04) e o D.R. nº 25/93 de 17/08 (revogado somente pelo D.R. nº 8/2003, de 28/03).

E deles emerge que a instalação (art. 8º, nº1 do DL nº 109/91 e 6º do D.R. nº 25/93) e a laboração (art. 8º, nº 1 e 11º, do DL nº 109/91 e 14º e 19º, do D.R. nº 25/93) eram fases de um procedimento de licenciamento complexo com regras próprias para cada uma.

Ora, é, precisamente, no âmbito da actividade fiscalizadora que às DRE cabia, além da competência contra-ordenacional (art. 12º, nº 4 e 16º, do DL nº 109/91), o poder de aplicação de outras medidas, de que é exemplo a suspensão da laboração ou, até mesmo, o encerramento preventivo do estabelecimento (art. 13º, cit. dip.).

E foi o que aqui sucedeu, pois, para além de um processo de contra-ordenação mandado instaurar em 11.12.2002 (fls. 16 do p.i.), o Director determinou ainda na mesma data, mas em despacho autónomo, a suspensão da laboração (fls. 15 do p.i.).

Deste modo, independentemente do acerto da aplicação da medida de suspensão de laboração - perante a eventual inverificação em concreto dos respectivos pressupostos factuais e jurídicos -, a verdade é que ela representa uma decisão administrativa autónoma tomada pelo DRE do Centro fora do âmbito do processo de contra-ordenação.

Mas, porque é assim, o caso está indiscutivelmente sujeito à previsão do artigo 22º do DL nº 109/91, que dispõe:

«O recurso hierárquico necessário das decisões proferidas ao abrigo do presente decreto-lei, com excepção das relativas ao processo de contra-ordenação, tem efeito suspensivo, podendo, no entanto, a entidade para quem se recorre atribuir-lhe efeito meramente devolutivo, quando considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público».

Ou seja, a decisão em apreço estava, por força directa da lei, sujeita a recurso hierárquico necessário (reexame) para o Ministro da Economia com efeito suspensivo (cfr., a propósito, o art. 170º, nº1, do CPA). E só da decisão que sobre ele recaísse haveria recurso contencioso.

Razão pela qual se mostra infundado o apelo à natureza exclusiva ou separada das funções do DRE e às características de verdadeiro acto administrativo que ele no caso, sem dúvida, praticou.

Isto significa que os argumentos que o recorrente trouxe para a discussão nas conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional só fariam algum sentido se o thema decidendum não tivesse no ordenamento jurídico da época a solução devidamente taxada.

O acto, sendo administrativo, não era verticalmente definitivo, porque a lei impunha que dele fosse interposto um recurso administrativo necessário e prévio a fim de se obter a última palavra da Administração sobre o assunto e garantir, então, a exigência da condição de acesso à via contenciosa (cfr. art. 25º da LPTA). Havendo uma disposição legal nesse sentido, nem mesmo a referência à lesividade contida no art. 268º, nº4 da CRP como garantia da via contenciosa constitui obstáculo ao accionamento do recurso administrativo necessário imposto pela lei ordinária (neste sentido, entre outros, os AC. de 18/12/2003, Proc. nº 0572/03; Ac. do STA de 1/03/2005, supra citado).

Quer isto dizer que, embora por razões diferentes das vertidas na sentença recorrida, esta tem que manter-se.

Improcedem, pois, as conclusões das alegações do recorrente.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 300 euros.

Procuradoria: 150 euros.

Lisboa, 21 de Abril de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.