00577/05 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- A circunstância de se dar como provado que a recorrente era candidata ao concurso não é logicamente contraditória com o facto de se ter concluído que ela não tinha legitimidade para intentar a providência cautelar, pelo que, não se verificando uma oposição entre os fundamentos e a decisão não se verifica a nulidade prevista no art.º 668.º n.º 1 al. c) do C.P.P

2- Sendo distintos os actos que são impugnados no processo principal e na providência cautelar, pode suceder que a recorrente tenha legitimidade para a acção principal, por ter um interesse directo e pessoal na anulação do acto que constitui objecto desta e não a tenha para a providência cautelar por não revestir esse carácter o seu interesse na pretendida correcção da ilegalidade.

3- A substituição de um mero acto de instrução que tem por fim apenas habilitar o órgão a proferir a decisão final não traz qualquer vantagem para a recorrente, pelo que, não sendo titular de um interesse directo nem podendo ser lesada pelo acto cuja a ilegalidade é afirmada e de que pretende a substituição, carece de legitimidade activa para a sua impugnação.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. A “Associação .... F ....”, com sede no .... em Setúbal, inconformada com a decisão do T.A.F. de Almada, que rejeitou liminarmente a providência cautelar relativa a procedimento de formação de contrato que intentara contra o “ICAM – ....”, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“I. Quanto à pretensa ilegitimidade da recorrente.

1ª - A legitimidade para uma providência cautelar como a do art. 132º. do C.P.T.A. tem de assentar apenas no receio de lesão, não na sua consumação (art. 381º., nº 1, do C.P.C., aplicável por remissão do art. 1º. do C.P.T.A.);

2ª - É que, nesse momento, ainda não há contrato e pode até não existir qualquer acto, como sucederá se estiver em causa a ilegalidade das especificações contidas nos documentos do concurso (nº 7 do art. 132º. CPTA);

3ª - O objectivo da recorrente é que tenha lugar uma reapreciação, à luz das normas e dos princípios aplicáveis, designadamente a garantia da fundamentação, a imparcialidade e a igualdade, das diferentes candidaturas aos apoios financeiros para festivais de cinema;

4ª - Sendo certo que sairá gravemente lesada se o ICAM lograr persistir na atribuição de subsídios de forma ilegal como o está a fazer;

5ª - Segundo uma regra que há muito se encontra firmada na doutrina e na jurisprudência, quem tiver ido ao concurso, tem legitimidade para recorrer;

6ª - Ou seja, aos concorrentes, pelo simples facto de o serem, está assegurada a legitimidade para impugnarem os actos do concurso;

7ª - A sentença é nula, por oposição entre os fundamentos e a decisão, pois negou legitimidade à recorrente para intentar a providência cautelar relativa ao procedimento de formação de um contrato, dando simultaneamente como assente que a mesma recorrente participou nesse concurso (art. 668º, nº 1, c) CPC);

8ª - A sentença perfilhou um entendimento contrário à mencionada regra de que os concorrentes têm legitimidade para impugnarem os actos do concurso em que participaram e, dessa forma, violou as normas dos arts. 132º., 9º. e 112º. do C.P.T.A., bem como do art. 381º, nº 1, do CPC, aplicável por remissão do art. 1º. do C.P.T.A., as quais não comportam o entendimento adoptado pelo Tribunal;

9ª - Em qualquer caso, a não se entender assim, a sentença fez uma errada interpretação dos factos e do direito, nomeadamente dos arts. 132º, 9º e 112º. do C.P.T.A., pois com a concessão da providência a recorrente verá satisfeita a sua pretensão a uma decisão fundamentada e imparcial do concurso, do que não deixará de resultar o aumento do subsídio atribuído à sua candidatura;

10ª - Tem, portanto, um interesse directo e pessoal na concessão da providência, ao contrário do que erradamente concluíu a sentença recorrida;

II. - Quanto à manifesta ilegalidade da pretensão formulada

11ª - A recorrente juntou ao seu requerimento, como doc. nº 5, a Acta nº 2, contendo o projecto ou proposta de decisão da Comissão de Análise e Selecção;

12ª - A qual constitui, manifestamente, um acto administrativo, ainda que prévio ou preparatório;

13ª - Ao decidir que o requerimento não foi acompanhado com o meio de prova do eventual acto, exigência consagrada no nº 4 do art. 132º. do CPTA, a sentença fez uma errada interpretação e aplicação desta norma, violando-a, pelo que deve ser revogada;

14ª - A providência do art. 132º. do CPTA tem os seus critérios próprios, claramente explicitados no nº 6 desse preceito;

15ª - Num juízo de prognose, há que ponderar os interesses susceptíveis de serem lesados e verificar se os prejuízos resultantes da não adopção da providência são muito superiores aos que podem eventualmente resultar da sua adopção;

16ª - O regime especial previsto no art. 132º. do CPTA afasta, por força do disposto no seu nº 6, a aplicação do art. 120º. do mesmo Código, no que respeita aos requisitos de concessão da providência, os quais, para além dos casos enquadráveis na al. a) do nº 1 do art. 120º., são apenas os referidos no citado nº 6;

17ª - É precisamente a solução consagrada no nº 6 do art. 132º. do CPTA que devia ter sido avaliada pelo Tribunal quando aplicou a al. d) do nº 2 do art. 126º, rejeitando liminarmente a providência por manifesta ilegalidade da pretensão formulada;

18ª - Na verdade, não há a mínima alusão, no citado art. 132º., à probabilidade ou improbabilidade de a pretensão vir a ser julgada procedente no processo principal;

19ª - Ao não decidir assim, a sentença violou o art. 132º, nº 1, do CPTA;

20ª - O art. 132º. do CPTA também não exige um acto com eficácia externa e lesivo, no sentido do art. 51º., nº 1, desse diploma legal, até porque, como já se demonstrou, pode não existir sequer acto, conforme sucederá se estiver em causa a ilegalidade das especificações contidas nos documentos do concurso (nº 7 do art. 132º. do CPTA);

21ª - Por isso, ao concluír o contrário, a sentença recorrida violou o nº 1 do art. 132º do CPTA;

22ª - Temos, ainda, que os actos preparatórios são susceptíveis de impugnação contenciosa quando as normas cuja violação fundamenta esse pedido tutelam interesses próprios dos administrados;

23ª - Tal é o que sucede no caso presente, dado que a proposta de decisão da Comissão de Análise e Selecção desrespeita gravemente a obrigatoriedade de fundamentação, que é uma importante garantia dos particulares;

24ª - A sentença assim não o entendeu, pelo que contraria o art. 132º, nº 1, do CPTA e o art. 268º, nº 4, da Constituição”

O recorrido contra-alegou, concluindo que deveria negar provimento ao recurso.

A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, onde se pronunciou pela procedência do recurso por o uso da providência a que alude o art. 132º. do CPTA não estar dependente da existência de um acto definitivo que ponha termo ao processo concursal e por a recorrente deter legitimidade para a pedir, por ter sido candidata ao concurso e potencialmente lesada pelo parecer da Comissão de Análise , devendo, contudo, rejeitar-se a providência, por não terem sido alegados factos demonstrativos dos danos referidos no nº 6 do citado preceito, de modo a que o Tribunal pudesse ponderar os interesses em jogo.

Notificada deste parecer, a recorrente afirmou que os factos necessários para que o Tribunal possa aplicar o citado nº 6 do art. 132º. foram alegados nos arts. 59º a 67º do requerimento inicial.

O recorrido também se pronunciou sobre esse parecer, mantendo a sua posição no sentido da improcedência do recurso.

Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na decisão recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P. Civil.

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2.2. A ora recorrente, invocando a ilegalidade da deliberação, de 19/10/2004, da Comissão de Análise e Selecção do Concurso para Apoio Financeiro à realização de Festivais de Cinema, intentou, contra o “ICAM”, providência cautelar relativa a procedimento de formação de um contrato, pedindo que este fosse intimado a corrigir a referida ilegalidade.

O Sr. juiz “a quo”, ao abrigo dos arts. 116º., nº 2, als. b) e d) e 132º., nº 3, ambos do CPTA, rejeitou liminarmente a requerida providência, por não existir qualquer acto administrativo no âmbito da formação do contrato cuja anulação, nulidade ou inexistência pudesse ser suscitada perante o Tribunal e por a requerente não ter um interesse directo e pessoal no deferimento da providência.

Quanto à alegada ilegitimidade, a recorrente, nas conclusões 1ª. a 10ª. da sua alegação, invoca que os concorrentes de um concurso, pelo simples facto de o serem, têm sempre legitimidade para impugnarem os actos nele proferidos, pelo que a decisão recorrida, ao dar como assente que ela participou no concurso em causa nos autos, padece da nulidade prevista na al. c) do nº 1 do art. 668º. do C.P. Civil; mesmo que assim se não considere, ela é parte legítima, por a concessão da providência lhe permitir ver “satisfeita a sua pretensão a uma decisão fundamentada e imparcial do concurso, do que não deixará de resultar o aumento do subsídio atribuído à sua candidatura”.

Vejamos se lhe assiste razão.

A nulidade prevista na al. c) do nº 1 do art. 668º. do C.P. Civil, consiste num vício lógico na construção da decisão, por a fundamentação apontar num sentido e a decisão seguir caminho oposto

A circunstância de se dar como provado que a recorrente era candidata ao concurso em questão, não é logicamente contraditória com o facto de se ter concluído que ela não tinha legitimidade para intentar a providência cautelar; tal situação poderá configurar sim um erro de julgamento, por os seus fundamentos não serem exactos e nunca uma oposição entre os fundamentos e a decisão.

Improcede, pois, a arguida nulidade.

Quanto à questão de saber se a recorrente tinha legitimidade, há que averiguar qual a sua posição perante a causa de pedir e o pedido formulado na providência cautelar.

Pela deliberação de 19/10/2004, a referida Comissão de Análise “atribuiu” os montantes de apoio a cada candidato ao concurso de apoio financeiro à realização de festivais de cinema a decorrer em 2005.

Conforme resulta do nº 1 do art. 12º., do Regulamento de Apoio Financeiro à Realização de Festivais, aprovado pela Portaria nº. 499/2004, de 6/5, “Compete à direcção do ICAM decidir sobre a atribuição dos apoios previstos no presente Regulamento, mediante proposta fundamentada da comissão de análise e selecção, após audiência dos interessados”

Através da providência cautelar, a recorrente pretendia que a comissão de análise elaborasse uma nova proposta sobre a atribuição dos apoios em questão que não padecesse da ilegalidade falta de fundamentação que lhe imputava.

Estando em causa a impugnação de um acto e sendo a providência dependência de uma acção administrativa especial (cfr. art. 6º. do requerimento inicial), parece-nos que a legitimidade activa deve ser aferida em face do que dispõe o art. 55º., do CPTA, reconhecendo-a a “quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” (cfr. nº 1, al. a)

Porém, sendo distintos os actos que são impugnados no processo principal e na presente providência a decisão final do ICAM, no 1º caso e a proposta da comissão de análise e selecção, no 2 , bem pode suceder que a recorrente tenha legitimidade para a acção principal, por ter um interesse directo e pessoal na anulação do acto que constitui objecto desta e não a tenha para providência cautelar, por não revestir esse carácter o seu interesse na pretendida correcção da ilegalidade.

E parece-nos que é isso que sucede no caso em apreço.

Efectivamente, o acto cuja ilegalidade é afirmada e que o recorrente pretende que seja anulado e substituído é um mero acto de instrução que se insere num procedimento administrativo que culmina com a decisão, da direcção do ICAM, a que alude o citado nº 1 do art. 12º., sendo este o acto que pode lesar os direitos ou interesses da recorrente.

Ora, da substituição do referido acto de instrução, que tem por fim apenas o de habilitar a direcção do ICAM a proferir a decisão final, não advém qualquer vantagem actual para o recorrente, nomeadamente o aumento de subsídio atribuído à sua candidatura.

Assim, porque a recorrente não é titular de um interesse directo, nem pode ser lesada pelo acto cuja ilegalidade é afirmada e de que pretende a substituição, improcedem as conclusões 1ª. a 10ª. da alegação da recorrente.

E uma vez que a ilegitimidade activa constitui fundamento suficiente para a rejeição do requerimento da recorrente (cfr. art. 116º., nº 2, al. b), do CPTA), torna-se desnecessário apreciar as restantes conclusões da sua alegação, bem como a questão suscitada no parecer da digna Magistrada do M.P., por sempre se impor a confirmação da decisão de rejeição tomada pelo Sr. juiz “a quo”

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3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente

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Lisboa, 10 de Março de 2005

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

António Ferreira Xavier Forte

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo