0976/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é manifestamente ilegal o acto que determina a conversão do inquérito em processo disciplinar, proferido pelo B... em substituição e no impedimento do Procurador Geral da República, sendo certo que o CSMP havia delegado a prática de tais actos no Procurador Geral da República.

II- Os danos morais que consistam na afecção da tranquilidade de um Magistrado do Ministério Público e na diminuição da sua «consideração pessoal e profissional», resultantes da conversão de um inquérito em processo disciplinar não são qualificáveis como «de difícil reparação».

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., Procurador-Geral Adjunto, no Tribunal Central Administrativo Sul, veio requerer no TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA a SUSPENSÃO DE EFICÁCIA do despacho proferido pelo Ex.mo B..., de ... de 2008, que converteu o inquérito n.º ... em processo disciplinar contra o requerente.

Alegou em síntese:

a) A manifesta procedência da sua pretensão:

- o despacho, objecto do pedido de suspensão de eficácia, é manifestamente ilegal, por incompetência do respectivo autor, carecido de competência própria, delegada ou subdelegada;

- o despacho em causa carece de forma mínima, por não conter nem os actos que lhe deram origem e omitir a fundamentação;

- o referido despacho ordenou a notificação “nos termos do art. 214º, n.º 2” do EMP, que tem por conteúdo “No caso previsto no número anterior, a notificação ao arguido da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público fixa o início do procedimento disciplinar”. Mas inexistindo deliberação do CSMP, esta fórmula é manifestamente inaplicável e enganadora e portanto ilegal;

- o acto em causa padece de desvio do poder;

b) A execução imediata do acto é susceptível de fundar receio de constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízo irreparável:

- constitui facto notório que esta prática pode tornar-se um facto consumado, procedimento reiterado e ilegítimo de lesão da esfera jurídica do requerente e, pela amostra, de muitos outros colegas seus;

- no Supremo Tribunal de Justiça encontra-se pendente procedimento criminal por denúncia caluniosa e falsificação de documentos, requerido pelo signatário contra o Presidente do Tribunal de Contas, pelo que sem a resolução prévia daquelas causas judiciais a execução do acto suspendendo constitui um absurdo e inadmissível facto consumado;

- da ponderação de todos os interesses envolvidos resulta a conclusão de que a suspensão do despacho se impõe, por causar prejuízos iníquos, graves e irreparáveis à imagem, tranquilidade e prestígio pessoal e profissional do requerente, mas também porque a suspensão de eficácia do acto é igualmente vantajosa para o interesse público como para o interesse particular do requerente, porque da imediata execução do acto resultam danos graves e irreparáveis para a legalidade democrática que ao Ministério Público incumbe defender e para a imagem da justiça e da confiança nas instituições do Estado de Direito, pelas liberdades fundamentais contra os desmandos do poder, o que aliás constitui propósito constante e único do requerente, no Portugal de Abril.

Termina pedindo a suspensão de eficácia do acto ao abrigo do disposto no art. 120º, a) do CPTA.

Respondeu a entidade requerida suscitando a incompetência em razão da hierarquia do TAC de Lisboa, sendo competente a 1ª Secção do STA. Por impugnação sustentou não se verificarem os requisitos de deferimento da suspensão de eficácia, maxime, que da imediata execução do acto resultasse uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação. Acresce que não vêm invocados prejuízos relevantes para, na ponderação a efectuar, nos termos do art. 120º do CPTA.

Termina concluindo que deve ser indeferido o pedido de suspensão de eficácia do acto que determinou a transformação do inquérito em processo disciplinar.

O requerente pronunciou-se sobre a excepção de incompetência, pedindo ainda o desentranhamento dos autos dos documentos que se encontram a folhas 59 e 60 (ofício datado de ... de 2008, subscrito pelo Senhor Secretário da Procuradoria – Geral da República e despacho do Senhor Procurador – Geral da República, de ... de 2008).

A entidade requerida, veio responder, nos termos do art. 128º, n.º 6 do CPTA

Em ... de 2008 é proferida decisão considerando o Tribunal Administrativo de Circulo incompetente e ordenada a remessa ao Supremo Tribunal Administrativo.

O requerente recorreu dessa decisão para o TCA Sul.

Por acórdão de 2-10-2008 o TCA Sul negou provimento ao recurso. Após trânsito em julgado do referido acórdão o processo foi remetido a este Supremo Tribunal Administrativo.

Sem vistos dada a natureza urgente do processo foi o mesmo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Para julgamento das questões suscitadas consideram-se relevantes os seguintes factos e ocorrências processuais:

a) o requerente é Procurador Geral Adjunto no

b) Em 21-2-2008 foi comunicado ao requerente, através do ofício junto a fls. 10, que “na presente dada se deu início ao inquérito, mandado instaurar, nos termos do art. 211º do Estatuto do Ministério Público, por despacho do Senhor Conselheiro Procurador Geral da República, de 15-2-2008, na sequência da comunicação do Senhor Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, que remete cópia do requerimento apresentado nesse Tribunal, em 12-2-2008, “o qual contém matéria difamatória para com o Plenário do Tribunal de Contas”.

c) Em ... de 2008, pelo B... foi proferido o seguinte despacho:

“Ao abrigo do n.º 1, alínea u) da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, de 29 de Novembro de 2006, publicada no Diário da República, 2ª Série, ..., de ..., converto o inquérito disciplinar, constituindo este a parte instrutória do processo disciplinar (art. 214º, n.º 1, da Lei 47/86, de 15 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pela Lei 60/98, de 27 de Agosto). Designo instrutor o Dr. ... Notifique, nos termos do art. 214º , n.º 2, do mesmo diploma. Lisboa, ... de 2008”.

c) Em ... foi publicada no DR, II Série, a Deliberação n.º ... de onde consta além do mais:

“Delegação de poderes do Conselho Superior do Ministério Público no Procurador Geral da República.

1. O Conselho Superior do Ministério Público, ao abrigo do disposto no art. 31º do Estatuto do Ministério Público (EMP) (Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto) delega no Procurador-Geral da República a competência para a prática dos seguintes actos quando, pela sua natureza, não devam aguardar pela reunião do Conselho:

(…)

u) Conversão em processo disciplinar dos processos de inquérito ou de sindicância (art. 214º, n.º 1 do EMP);

2. A prática dos actos acima referida pode ser subdelegada;

(…)”.

d) Por aviso registado de 17-4-2008 foi a entidade requerida citada para contestar a providência cautelar de suspensão de eficácia do acto referido na alínea c);

e) A entidade requerida contestou, tendo junto com a contestação além do mais fotocópia de um despacho proferido pelo Ex.mo Senhor Procurador - Geral da República, do seguinte teor:

“Analisando o processo disciplinar nº ...., verifico que a decisão de conversão do inquérito foi proferida, no meu impedimento, pelo B..., nos termos constantes de fls. 224, ao abrigo do disposto no art. 13º, n.º 1, do E.M.P. (Lei 60/98, de 27 de Agosto). Por mera cautela e face ao disposto no art. 137º do CPA, ratifico tal despacho. Notifique o interessado. Remeta-se certidão do presente despacho ao TAC de Lisboa, para ser junta ao processo n.º ..., relativo à providência cautelar. Lisboa, ... de 2008”.

f) Em 14-5-2008 o Secretário da Procuradoria-Geral da República dirigiu um ofício ao processo remetendo “fotocópia do despacho proferido no processo disciplinar n.º ...”, com o seguinte teor:

“O acto que constitui o objecto do pedido de suspensão de eficácia é a decisão de ... de 2008 que determinou a conversão do inquérito em processo disciplinar. A ratificação dessa decisão operada pelo meu despacho de ... de 2008 não se inscreve no conceito de acto de execução contemplado no art. 128º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e reporta-se ao momento da prática do acto suspendendo – anterior ao do conhecimento da instauração da providência cautelar. Daí que não constitua acto de execução indevida. Notifique e remeta-se cópia ao processo pendente no Supremo Tribunal Administrativo. Lisboa, ... de 2008”

g) O requerente notificado da contestação veio responder à excepção da incompetência do TAC de Lisboa e pedir que o despacho referido na al. e) fosse considerado ineficaz, por força do disposto no art. 128º, n.º 1 do CPTA e que fosse ordenado o desentranhamento dos documentos juntos a folhas 59 e 60 (ofício e despacho referidos na alínea f);

2. Matéria de direito

Estão para apreciação três questões: i) desentranhamento de documentos juntos aos autos pelo Secretário da Procuradoria-Geral da República; ii) declaração de ineficácia do despacho do Senhor Procurador-Geral da República de ...; iii) verificação dos requisitos da providência cautelar (suspensão de eficácia).

i) Desentranhamento dos documentos juntos pelo Secretário da Procuradoria Geral da República.

O requerente sustenta que só as partes, através dos seus mandatários podem juntar documentos ao processo judicial.

Não é assim, no contencioso administrativo, onde existe uma especial ligação ao procedimento, designadamente, como é o caso, quando o acto objecto da lide é um acto instrumental proferido no âmbito de um procedimento administrativo em curso.

Nos termos do art. 8º, 4, al. a) do CPTA sob a égide do princípio da cooperação e boa-fé processual, as entidades administrativas estão incumbidas de “comunicar ao tribunal” a emissão de novos actos administrativos no âmbito do procedimento no qual se inscreva o acto impugnado.” O ofício e despacho referidos na al. e), da matéria de facto, foi exarado no procedimento disciplinar, onde foi proferido o acto, objecto do pedido de suspensão, estando assim a entidade administrativa vinculada a comunicar a sua emissão ao Tribunal, pelo que não deve o mesmo ser desentranhado.

ii) Declaração de ineficácia, nos termos do art. 128º, 1 do CPTA.

Nos termos do art. 128º, 1, do CPTA, a citação da entidade requerida do pedido de suspensão de eficácia tem como efeito automático a paralisação da eficácia do acto. Como diz a lei, a partir de então e salvo os casos expressamente previstos, “não pode iniciar ou prosseguir a execução” do acto.

Se o fizer, o interessado pode requerer ao tribunal a “declaração de ineficácia dos actos de execução indevida”.

No presente caso, não foi proferida a resolução de reconhecimento de que o “diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público” (art. 128º, 1), pelo que apenas importa saber se o acto proferido pelo Senhor Procurador – Geral da República é, ou não, um acto de execução do despacho, objecto do pedido de suspensão de eficácia.

A questão é esta: o acto que vem ratificar o despacho que manda converter o inquérito em processo disciplinar é um acto de execução?

A nosso ver a resposta é clara e indubitavelmente negativa. O acto em causa foi proferido, “por mera cautela” nos termos do art. 137º do CPA. Trata-se, pois, de um acto de ratificação sanação, através do qual se pretendeu sanar uma eventual ilegalidade decorrente da incompetência do autor do acto primário. Com a ratificação o acto anterior é mantido “depurado das suas imperfeições iniciais e mantido (total ou parcialmente) na ordem jurídica, técnica que deve ser considerada como manifestação do princípio do aproveitamento do acto administrativo” – ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, CPA, 2ª Edição, Coimbra, 1997, pág. 663.

Não é assim consistente a tese do requerente, ao considerar que um acto ao modificar um acto anterior, procurando salvar uma eventual ilegalidade, o faça em execução do mesmo. A execução de um acto é sempre (necessariamente) a concretização de potencialidades do mesmo. O acto administrativo é o título jurídico de todas as operações de execução e, por isso, todas as operações de execução têm nele sua fonte jurídica. Qualquer acto secundário que actue sobre o primeiro, revogando-o, ratificando-o ou anulando-o não pode ser, por definição, um acto de execução.

É, assim, manifesto que o acto de ratificação não é um acto de execução, e, por isso não pode ser nunca de inexecução indevida.

iii) Requisitos da providência cautelar

Os requerente considera verificados os requisitos de que depende a suspensão de eficácia. Considera, desde logo, ser manifesta a procedência da sua pretensão, face à manifesta ilegalidade do acto (art. 120º, 1, a) do CPTA). Entende ainda haver o perigo de verificação de um facto consumado, prejuízos de difícil reparação na sua esfera jurídica e que na ponderação de interesses deve prevalecer aquele que é sacrificado com a suspensão de eficácia.

Nos termos do art. 120º, 1, a) do CPTA a providência requerida deve ser desde logo declarada “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal …”.

No presente caso a evidência da procedência a pretensão não existe, como vamos ver.

Existe delegação de poderes do Conselho Superior do Ministério Público para o Ex.mo Senhor Procurador - Geral da República e este ratificou o acto do B

Mesmo antes da ratificação, deve notar-se que o acto do B... foi proferido em substituição do Procurador Geral da República.

A verificação da legalidade de todos estes actos não é óbvia, sendo perfeitamente plausível uma solução jurídica diversa da sustentada pelo requerente, quer por ser válida a ratificação, quer por não existir incompetência face aos poderes de substituição do B..., no impedimento do Procurador-Geral. Nem sequer a resposta à questão de saber se a prática de actos delegados pode ser feita pelo substituto, em caso de impedimento, é óbvia, inequívoca e indiscutível.

Acresce ainda outro aspecto: os vícios imputados ao acto não são claramente geradores de nulidade (falta de fundamentação, erro na norma para notificação e desvio do poder). Daí que, não constando dos autos que o requerente tenha intentado a acção administrativa especial tempestivamente, poderá, neste momento, ser intempestiva a sua interposição. Esta eventualidade mostra-nos não ser manifesta a procedência do pedido, sendo juridicamente plausível a existência de uma circunstância que obste ao conhecimento do mérito da respectiva acção.

Não se verifica assim – sem necessidade de uma exaustiva análise dos vícios imputados ao acto, pois não é isso que está em causa - o requisito previsto na al. a) do art. 120º, 1, do CPTA, pelo que por essa via não pode, sem mais, ser decretada a suspensão de eficácia.

Dado tratar-se de uma providência conservatória para que se verifique o requisito do art. 120º, 1, b), do CPTA basta que não seja manifesta a falta de fundamento da sua pretensão formulada ou a formular ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito. Neste momento não é possível dizer com o mesmo grau de exigência requeridos para aferir a manifesta procedência do pedido, que é evidente a falta de fundamento da pretensão material ou de que a acção não foi tempestivamente interposta. Verifica-se, assim, este requisito.

Nos termos do art. 120º, 1, c) para que a providência seja decretada exige-se, ainda, que “haja justo receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal” (periculum in mora).

Quanto ao “periculum in mora” alega o requerente perigo de “constituição de facto consumado”, mas sem razão. Facto consumado, para este efeito, tem a ver com a impossibilidade de reconstituição natural da situação criada pela actividade administrativa.

No presente caso, tal não acontece.

Na verdade e caso o requerente tenha razão, a posterior anulação do acto que converte o inquérito em procedimento disciplinar acarreta a invalidade de todos os actos procedimentais posteriores, eliminado da ordem jurídica todo o processo disciplinar.

Relativamente aos prejuízos de difícil reparação, o autor não os concretizou, limitando-se a aludir a “prejuízo irreparável”, sem indicar os factos concretos de onde emerge.

Ora, a transformação de um inquérito em processo disciplinar, não gera qualquer dano de natureza patrimonial e, portanto, nesta medida não causa qualquer prejuízo.

Por outro lado, e quanto aos danos morais, o requerente limitou-se a dizer que “resulta óbvia e indiscutível a conclusão de que a suspensão do despacho se impõe, por causar prejuízos iníquos, graves e irreparáveis à imagem, tranquilidade e prestígio do requerente”. No entanto, e como se decidiu no Acórdão deste Supremo Tribunal de 14-6-2007, proferido no processo 0362/07, onde estavam em causa lesões semelhantes (danos emergentes da pendência de um processo disciplinar contra um Magistrado do Ministério Público) os danos morais daí resultantes não são bastantes para preencher o aludido requisito - prejuízos de difícil reparação:

“(…) Esta noção abrange todos os danos resultantes da imediata execução do acto e que não sejam facilmente reparáveis «ex post» – isto na hipótese de, nos autos principais, se concluir a final pela ilegalidade dele. Ora, não é exacto que qualquer dano moral integre, «eo ipso», o mencionado conceito de «prejuízo de difícil reparação»; e antes se deve entender que tal noção legal apenas compreende os danos morais cuja especial intensidade desaconselhe que alguém os sofra, podendo ser deles livrado, bem como aqueles cuja indemnização só seja atingível por um processo de cálculo mais árduo, problemático e controverso do que é usual nos danos dessa espécie. «In casu», nenhuma dúvida pode haver acerca da reduzida intensidade dos danos morais invocados pelo requerente em resultado do decurso do processo disciplinar; nem acerca da simplicidade em quantificar-se a seu favor uma indemnização pelas afecções decorrentes do prosseguimento daquele processo – isto na hipótese de o acto suspendendo vir a ser anulado e se verificarem os demais pressupostos da responsabilidade civil. Donde logo se conclui que os prejuízos em que o requerente funda a presente providência conservatória são facilmente reparáveis – independentemente de merecerem, ou não, ser reparados.”

Não existindo danos patrimoniais, nem existindo danos morais susceptíveis de serem considerados, neste caso, como prejuízos de difícil reparação, e não sendo configurável uma situação de facto consumado falta a verificação de um dos requisitos de que depende o deferimento da providência, devendo, em consequência, a mesma ser indeferida.

3. Decisão

Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam:

a) Não ordenar o desentranhamento do ofício de fls. 59 e documento junto a fls. 60;

b) Não considerar como acto de execução indevida o despacho junto a fls. 54;

c) Indeferir a requerida providência de suspensão de eficácia.

Custas pelo requerente, fixando a taxa de justiça em 4 Unidades de Conta.

Lisboa, 12 de Novembro de 2008. – António Bento São Pedro(relator) – Edmundo António Vasco Moscoso – José Manuel Belchior.