03/12 - Tribunal dos Conflitos

É da competência dos Tribunais Administrativos a acção contra concessionária de serviço público fundada na ilegalidade da sua actuação ao instalar um poste num prédio do autor.

Acordam, no Tribunal dos Conflitos:

1. A………, casado em regime de separação de bens com B………, propôs no Tribunal Judicial da Comarca de Lagos contra EDP — Distribuição — Energia, S.A. uma acção, na qual pediu:

“a) [que fosse] reconhecido o direito de propriedade do A. sobre o prédio rústico identificado no artigo 1º da (...) P. I.;

b) [que fosse] a R. condenada a retirar/remover o poste que colocou no dito prédio e repor o prédio no estado em que se encontrava antes da violação do direito de propriedade do A;

c) [que fosse] a R. condenada a abster-se de praticar no futuro outros actos que violem o direito de propriedade que assiste ao A;

d) [que fosse] a R. condenada a pagar a título de sanção pecuniária compulsória uma quantia diária por cada dia que tal poste se mantenha colocado no prédio do A em valor não inferior a 100 € por dia, a contar da citação da R.;

e) [que fosse] a R. condenada em custas e procuradoria condigna.”

Para o efeito, e em síntese, alegou que, sem a sua autorização e o seu conhecimento, a ré instalou no referido prédio um poste de electricidade, assim violando “abusivamente o direito de propriedade do A., ocupando sem qualquer título a sua propriedade”; e que já a tinha interpelado para que o removesse, sem êxito.

A ré contestou, por impugnação e por excepção.

Para o que agora especialmente releva, invocou a incompetência absoluta do Tribunal Judicial da Comarca de Lagos, por se tratar de uma acção da competência dos tribunais administrativos (artigo 4º, n° 1, d) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro): “O poste em questão nos autos encontra-se instalado e em exploração, integrado na rede pública (RESP) de fornecimento de electricidade em Baixa Tensão, desde Junho de 1992 e foi implantado no âmbito do serviço público a que a Ré está adstrita, por contrato de concessão com o respectivo Município (...)”:

Esclareceu ainda a ré que o poste se encontra no local “há mais de 17 anos” e que não questiona de forma alguma o direito de propriedade do autor sobre o prédio onde o mesmo se encontra.

O autor respondeu. Da resposta interessa agora reter que sustentou a improcedência da excepção de incompetência, afirmando que “não está a colocar em causa qualquer acto administrativo”: “inexistiu qualquer acto administrativo subjacente à instalação do referido poste, nem se pode presumir a sua legalidade”.

Conhecendo da excepção, o tribunal absolveu a ré da instância (despacho de 2 de Julho de 2010), por incompetência em razão da matéria (artigos 4°, nº 1, d) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 101º a 103°, 105°, 493°, nºs 1 e 2, 494°, a) e 495° do Código de Processo Civil): “(...) a actividade de distribuição de energia que é prosseguida pela ora ré, EDP Distribuição Energia, S.A. (e, consequentemente, as operações materiais em que se traduzem os trabalhos de colocação de um poste de electricidade) não podem deixar de se ter como actos de gestão pública porque aquilo que visam [é] a prossecução de um interesse público e porque são regidas por normas — as normas a que a ré alude na sua contestação — que lhe atribuem (verdadeiros) poderes de autoridade.”

Esta decisão foi confirmada pelo acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 3 de Junho de 2011, de fls. 112.

2. O autor recorreu para o Tribunal dos Conflitos.

Nas alegações que apresentou, formulou as seguintes conclusões:

“1- A R. instalou abusivamente um poste de electricidade, num prédio rústico de que o A. é proprietário, ocupando sem qualquer título a sua propriedade.

2- O poste referido, foi ali colocado por parte da R. sem a autorização e conhecimento do A

3- A R., alega apenas que, agiu na qualidade de concessionaria do serviço público de distribuição de energia eléctrica no município de Vila do Bispo,

4- Contudo, não produziu qualquer prova dessa sua alegada qualidade, bem como, não trouxe aos autos quaisquer elementos/documentos, relativos à aprovação de planos ou projectos para a instalação da rede eléctrica em questão, nos presentes autos, nem fez qualquer prova da existência de licença necessária para a tal implantação do poste de suporte à referida rede eléctrica.

5- A R. não expropriou, não tomou posse administrativa nem negociou com o ora Recorrente o pagamento da devida indemnização.

6- A R. invadiu a propriedade do A. para aí colocar um poste de baixa tensão, para abastecer exclusivamente uma propriedade privada, que não lhe pertence.

7- A R. instalou o referido poste de electricidade por sua livre iniciativa, estando portanto em causa, um acto particular da R., que, violou o direito de propriedade do A

8- Não foi provado, nem tão pouco trazida aos presentes autos qualquer prova relativa a quaisquer licenças para a referida instalação eléctrica, e muito menos qualquer concessão, ou que tenha sido declarada utilidade pública.

9- A R. carecia de legitimidade para ocupar o prédio rústico, propriedade do aqui Recorrente, com a implantação de um poste destinado ao funcionamento da tal linha aérea, sem o consentimento, conhecimento e autorização do A/Recorrente.

10- A actuação da R. é insusceptível de ser qualificada como sendo de gestão pública, não se enquadrando no âmbito de qualquer relação jurídica administrativa.

11- A actuação da R., desde logo, violando o direito de propriedade do A., não se encontrava protegida pelas normas de direito público, estando claramente perante uma questão de direito privado, nos termos do disposto no art°. 1311º e seguintes do Código Civil.

12- O que está em causa é a instalação do poste de electricidade no terreno do A. sem qualquer conhecimento e/ou autorização e/ou pagamento de qualquer indemnização.

13- O que, consubstancia um acto particular da R. e não um acto de natureza administrativo.

14- O A. não pretende anular a eficácia do acto de licenciamento, que aliás inexistiu.

15- O conhecimento, da presente acção, é excluído da jurisdição administrativa, conforme o disposto, nos art°s. 4º, n° 1, al. f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e art° 18° da Lei 3/99, de 13/1, e art°. 66° do Código de processo Civil.

16- O direito de que se arroga a R., só pode no entanto ser exercido... “quando o concessionário tiver obtido a necessária licença de estabelecimento da instalação respectiva e sempre com as restrições impostas pelos regulamentos de segurança e pelo regulamento de Licenças para Instalações eléctricas, aprovado pelo Dec. Lei n° 26852, de 30/07/1936

17- Não existiu qualquer declaração e utilidade pública, para que se procedesse à instalação do poste em causa.

18- Não foi constituída qualquer servidão administrativa legal automática,

19- Não foi praticado qualquer acto da administração reconhecendo utilidade pública justificativa da servidão para justificar a colocação do poste em causa nestes autos.

20- Inexistiu, portanto, qualquer acto administrativo subjacente à instalação do referido poste, nem sequer se pode presumir a sua legalidade.

21- Os tribunais comuns são materialmente competentes, para conhecer de uma acção em que, sob invocação da referida actuação da R., o proprietário do prédio rústico ocupado (aqui Recorrente), pede a respectiva condenação da R. a reconhecer o seu direito de propriedade sobre o imóvel, a retirar/remover o poste que aquela colocou no mesmo e repor o referido prédio no estado em que se encontrava antes da violação do direito de propriedade, e ainda a abster-se de praticar no futuro actos que violem o direito de propriedade do A

22- A competência/jurisdição de um tribunal, determina-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, ou seja, pelos objectivos que se pretendem atingir.

23- A R. não actuou no exercício de qualquer poder público que lhe tivesse sido conferido, mas antes como mero sujeito de direito privado.

24- Pelo que a apreciação da acção proposta corresponderá ao conhecimento de questão de direito privado, expressamente excluído da competência dos tribunais administrativos, conforme o disposto no art° 4°, f) do ETAF.

25- Por outro lado, o artigo 66° do Código de Processo Civil dispõe que «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».

26- Atenta a invocada causa de pedir, o pedido, tal como foi formulado, teria de ser deduzido no âmbito de uma acção comum, pelo que a competência material para dela conhecer sempre seria dos tribunais judiciais, mais precisamente do tribunal recorrido.

27- Face ao exposto, no caso dos presentes autos é o Tribunal Judicial de Lagos competente para conhecer todas as questões suscitadas nos termos da presente acção, delimitadas pela sua causa de pedir e pedidos formulados.

28- Motivo por que deve o douto acórdão recorrido ser totalmente revogado, considerando-se, em termos definitivos, o 2° Juízo do Tribunal Judicial de Lagos materialmente competente para julgar a acção”.

A ré contra-alegou, defendendo a manutenção do acórdão recorrido.

O Ministério Público proferiu parecer, no sentido de se tratar de acção da competência da jurisdição administrativa:

“O autor invoca na petição que a Ré, violando o seu direito de propriedade, instalou no terreno de que é proprietário um poste de electricidade sem seu conhecimento ou autorização, ocupando o terreno sem qualquer título — artigos 1°, 2°, 6°, 7° e 11° da Petição.

O poste de electricidade em causa é um poste de rede de fornecimento de electricidade em baixa tensão (artigos 14º da Contestação e 11º Resposta).

O fornecimento de electricidade em baixa tensão tem lugar no âmbito do contrato de concessão celebrado entre a Ré e o Município, mediante o qual se transferiram para a Ré os poderes necessários à gestão e exploração do referido serviço público da competência do Município (arts.1° nº 1, 2 e 3, a), 2° na 1 e 5°, do Dec. Lei nº 344-B/82, de 1.9. e Portarias n°184/84, de 15.03. e 454/2001, de 5.5.).

Estando em causa um acto praticado por uma concessionária de um serviço público no âmbito deste, deverá nos termos do art° 4° n°1, al. d) do E. T.A.F., (aprovado pela Lei 13/2002, de 19.2.), ser considerada competente para a apreciar a legalidade do referido acto a jurisdição administrativa.

Será da competência desta jurisdição apurar se, na instalação do poste de electricidade efectuada no terreno do domínio particular do A., houve inobservância de procedimentos estabelecidos na legislação aplicável e se, como ele pede, deve o mesmo ser removido.”

3. Corridos os vistos e inscrito o processo para julgamento, veio a verificar-se a mudança de relator, por vencimento.

Cumpre então conhecer do recurso, por estarem presentes os necessários pressupostos.

4. Não está em dúvida que a ré tem como objecto a actividade de distribuição de energia eléctrica e que essa actividade é exercida, no que respeita à distribuição em alta e média tensão, no âmbito de uma concessão decorrente de contrato celebrado com o Estado (cfr. artigo 70º do Decreto-Lei n° 29/2008, de 15 de Fevereiro, e o Decreto-Lei n° 172/2006, de 23 de Agosto) e, quanto à baixa tensão, de contratos de concessão celebrados com os municípios.

Também não está em dúvida que em ambos os casos se trata de concessões exercidas “em regime de serviço público” — nº 2 do artigo 34° e n° 2 do artigo 42° do Decreto-Lei n° 172/2006, e Decreto-Lei n° 344-B/82, de 1 de Setembro, Portaria n° 148/84, de 14 de Setembro, sobre os contratos de concessão celebrados com a EDP, alterada pela Portaria n° 90-A/92, de 10 de Fevereiro e posteriormente substituída pela Portaria n°454/2001, de 5 de Maio.

Nem tão pouco se questiona que esteja em causa a instalação de “um poste de baixa tensão” (artigo 11° da resposta à contestação).

5. Como este Tribunal de Conflitos tem repetidamente afirmado, a competência afere-se em função dos termos da acção, tal como definidos pelo autor — objectivos, pedido e da causa de pedir, e subjectivos, respeitantes à identidade das partes (cfr., por todos, os acórdãos de 28 de Setembro de 2010, www.dgsi.pt, proc. nº 023/09 e de 20 de Setembro de 2011, www.dgsi.pt, proc. nº 03/11).

Em nada releva, para o efeito, saber se a pretensão formulada é ou não procedente, ou se as partes são legítimas.

O recorrente afirma que, na acção que propôs, se trata “claramente, de uma questão de direito privado, nos termos do disposto no art° 1331º e seguintes do Código Civil”, preceitos referentes à acção de reivindicação.

No entanto, não está em causa uma acção de reivindicação, cujo objecto, nos termos do citado artigo 1311º, é “o reconhecimento do (...) direito de propriedade [do autor] e a consequente restituição do que lhe pertence”. O autor invoca a titularidade do direito de propriedade sobre o prédio em causa nos autos para fundamentar o pedido de condenação da ré “a retirar/remover o poste que colocou no dito prédio e repor o referido prédio no estado em que se encontrava antes da violação do direito de propriedade do A.” (pedido b)), bem como “a abster-se de praticar no futuro outros actos que violem o direito de propriedade que assiste ao A.” (pedido c)); por outras palavras, para justificar a sua legitimidade para propor a acção e, substantivamente, para conseguir a retirada do poste.

Tal como se sucedia no caso apreciado pelo acórdão deste Tribunal dos Conflitos, no seu acórdão de 26 de Janeiro de 2012 (www.dgsi.pt, proc. n° 07/11), “o que está em causa na presente acção não é o reconhecimento da propriedade do prédio”, que ninguém contesta; mas sim, agora, determinar se, ao instalar o poste na propriedade do autor, a ré actuou ou não de acordo com a lei, no âmbito do regime (administrativo) aplicável, exercendo poderes (administrativos) que lhe são conferidos enquanto concessionária do serviço público de distribuição eléctrica.

É pois a legalidade da sua actuação como concessionária que se discute na presente acção, o que a insere no âmbito da competência dos tribunais administrativos, nos termos do disposto na al. d) do n° 1 do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, segundo o qual “1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: (...) d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos”.

6. O recorrente afirma ainda que “está em causa” apenas “a instalação do poste de electricidade”, à qual não está subjacente “qualquer acto administrativo”. No entanto, e com as devidas adaptações impostas pela circunstância de, aqui, se tratar de uma concessionária de um serviço público, vale o que se escreveu no acórdão de 2 de Março de 2011 (www.dgsi.pt, proc. n° 09/10): “não pode (...) afirmar-se que o exercício da função administrativa se resume à prática de actos administrativos de autoridade. A actuação da Administração Pública compreende também actuações materiais e muitas delas não correspondem necessariamente à execução de um acto administrativo. Essas actuações não deixam de ter natureza administrativa pelo facto de se apresentarem sob a forma de simples operações materiais. O que é necessário é que estejam enquadradas nas funções legais da entidade respectiva. Só uma voie de fait — ou seja, uma actuação material totalmente à margem das atribuições e competências da ré — abriria caminho à competência dos tribunais comuns.”

7. A presente acção é, pois, da competência dos tribunais administrativos — al. d) do n° 1 do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Assim, nega-se provimento ao recurso e declarara-se que cabe à jurisdição administrativa a competência para apreciar esta acção.

Lisboa, 10 de Julho de 2012. - Maria dos Prazeres Pizarro Couceiro Beleza (relatora) - José Adriano Machado Souto de Moura - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - Rosendo Dias José - Carlos Alberto de Andrade Bettencourt de Faria - Américo Joaquim Pires Esteves (vencido apresentando declaração de voto)

Voto de vencido:

Alegando o recorrente que é dono e possuidor de um prédio rústico e que a ré EDP aí colocou, abusivamente, um poste de electricidade, sem o seu conhecimento e autorização, violando, deste modo, o seu direito de propriedade sobre aquele prédio, o A. pede ao tribunal: 1°- que seja reconhecido o seu direito de propriedade sobre aquele prédio; 2°-que a ré seja condenada a retirar/remover o poste que colocou no dito prédio e a repor o referido prédio no estado em que se encontrava antes da violação do direito de propriedade do autor; 3°-que a ré seja condenada a abster-se de praticar no futuro outros actos que violem o direito de propriedade que assiste ao autor; 4°-que a ré seja condenada a pagar, a título de sanção pecuniária compulsória, uma quantia diária por cada dia que tal poste se mantenha colocado no prédio do A., em valor não inferior a 100€00, por dia a contar da citação da ré, e; 5°-que a ré seja condenada em custas e procuradoria condigna.

Perante estes pedidos formulados e a concreta causa de pedir enunciada, concluímos, prima facie, que estamos perante uma questão de direito privado.

Na verdade, segundo o art° 1305° do Código Civil “o proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas”, podendo, nos termos do n°1 do art°1311°, do mesmo diploma, “exigir judicialmente de qualquer possuidor ou detentor da coisa o reconhecimento do seu direito de propriedade e a consequente restituição do que lhe pertence”.

Face aos factos alegados pelo autor e aos pedidos principais formulados (1°, 2° e 3°) pode afirmar-se que se está perante uma acção de reivindicação prevista no aludido artigo 1311° do CC.

Com efeito, além do pedido de declaração de propriedade do prédio rústico em causa que o autor formula ao tribunal, o mesmo requer, ainda, que a ré seja condenada a remover o poste eléctrico que lá colocara sem a sua autorização, a repor o prédio no estado em que estava antes da colocação de tal poste e a abster-se da prática no futuro de outros actos que violem o seu direito de propriedade.

Mas, confirmando a conclusão a que primeiramente arrimámos, inexiste no ETAF uma norma que atribua competência à jurisdição administrativa para o conhecimento de acções de reivindicação (cfr. seu art°4°).

Solução esta que bem se compreende, pois que neste tipo de acções o que essencialmente se discute é a questão, puramente de direito privado, de saber se o direito real invocado pelo «dominus» existe e é oponível ao réu, por forma a tirar-lhe a detenção parcial da coisa; e só acidentalmente se colocará um problema ligado ao direito público — se o detentor se socorrer de regras desta ordem para titular e legitimar a detenção.

E, assim sendo, saber se, no presente caso, existe o invocado direito de propriedade e, existindo, se há lugar à restituição do terreno aos seus proprietários e em que termos, é questão que se prende já com o mérito da causa, a resolver pelo tribunal competente para a mesma, que já vimos ser o tribunal comum.

Por fim, dir-se-á que a cumulação, com os pedidos de reconhecimento do seu direito de propriedade e da consequente restituição do terreno aqui em causa, de um pedido de fixação de uma sanção compulsória é irrelevante para a definição da competência do tribunal.

Tratando-se de um pedido acessório, o tribunal competente para dele conhecer será o mesmo que é competente para conhecer do pedido principal, no caso, o tribunal comum.

Face a tudo o que vem de se expor e em consonância com o sentido trilhado pelo nosso raciocínio, só nos resta concluir pela competência da jurisdição comum (ver art°66° do CPC), pelo que a sentença da 1ª instância e o acórdão recorrido, que a confirmou, não se poderiam manter.

Com todo o respeito pela posição vencedora, é esta a nossa posição.

Américo Joaquim Pires Esteves