0916/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - É de admitir recurso excepcional de revista do Acórdão do TCA onde se decidiu que não preenche os pressupostos do art.º 124.º a alteração legislativa operada pela Lei 62/11 para efeitos de revogar ou alterar a decisão adoptada em providencia cautelar de suspensão de eficácia, quando entretanto, o quadro legal aplicável ao direito que se pretendia acautelar foi fixado pelo STA, em acção principal, a titulo definitivo e em Acórdão de uniformização de jurisprudência – que teve também em consideração a interpretação da Lei 62/11 -, tendo-se agora concluído em sentido divergente do que estava suposto naquela decisão cautelar quanto a existir na esfera jurídica da demandante o direito que invoca na acção. II - Efectivamente, assume relevância geral a questão de saber se, em aplicação do art.º 124.º do CPTA, a alteração legislativa que põe em crise a aparência de bom direito e bem assim a alteração do entendimento jurisdicional relativamente á existência, ou não, de bom direito do demandante, adoptada em decisão final de mérito, permite que se altere ou revogue a medida cautelar antes decretada.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. A……. A/S e A’…….. LDA. Requeram contra o INFARMED – AUTORIDADE NACIONAL DO MEDICAMENTO E PRODUTOS DE SAÚDE I.P ., o MINISTÉRIO DA ECONOMIA E INOVAÇÃO e as Contra-interessadas B……. LDA. C…….., D……… LDA. A suspensão de eficácia dos actos de autorização de introdução no mercado (AIM) concedidos pelo INFARMED às contra-interessadas, enquanto a patente PT 90845 e o CCP 152 estiverem em vigor, para os medicamentos que contenham a substância activa “Escitalopram” e bem assim, a intimação do Ministério da Economia e Inovação a abster-se, enquanto as referidas patentes estiverem em vigor, de fixar os PVP’s que venham a ser requeridos (ou já requeridos) dos medicamentos acima elencados, sob aquele ou outro nome, suspendendo o respectivo procedimento administrativo ou a abster-se de fixar tais preços sem que essa fixação fique condicionada a apenas entrar em vigor na data em que a mesma patente caducar. O TAC de Lisboa, por Sentença datada de 20 de Setembro de 2008, considerando verificado o “fumus boni iuris”, determinou “a suspensão de eficácia das AIM concedidos pelo INFARMED a C…….., B…….., Lda e D…….., Lda (enquanto a patente PT 90 845 e CCP 152 estiverem em vigor)”. Mais determinou a intimação do Ministério da Economia (Direcção Geral das Actividades Económicas), a abster-se de, enquanto a Patente PT 90 845 e CCP 152 estiverem em vigor, fixar os PVP que venham a ser requeridos, suspendendo o respectivo procedimento administrativo ou abster-se de fixar tais preços sem que essa fixação fique condicionada a apenas entrar em vigor na data em que a mesma patente caducar. Dessa decisão a Requerente interpôs recurso para o TCA Sul. O TCA Sul, por Acórdão datado de 14 de Maio de 2009, confirmou a sentença recorrida. A Contra-interessada B……., Lda., ora Recorrente, invocando a verificação da alteração das circunstâncias introduzida pela Lei n.º 62/2011 , de 12 de Dezembro, veio, ao abrigo do disposto no artigo 124.º, n.º 1, do CPTA, requerer a revogação da decisão que decretou a providência cautelar nestes autos. O TAC de Lisboa por decisão datada de 07 de Setembro de 2012, julgou improcedente o incidente suscitado considerando que do enquadramento legislativo introduzido pela lei n.º 62/2011 , de 12/12, não pode o tribunal concluir pela não verificação da condição geral de procedência do presente processo cautelar prevista no artº120.º, n.º1, al. b), 2ª parte do CPTA, isto é, do requisito do “fumus non malus iuris”. Interposto recurso para o TCA Sul, este decidiu manter a decisão considerando, em síntese, que o disposto no art.º 124º/1 do CPTA, não se destina a “corrigir” decisões erradas mas apenas a permitir que uma pronúncia judicial favorável ao decretamento de uma providência cautelar possa ser reapreciada caso ocorra uma alteração das circunstâncias inicialmente existentes, ou seja, uma alteração no plano dos factos que fundamentaram o decidido anteriormente, não podendo, nestes termos, ser revogada a providência cautelar decretada, por aplicação do disposto no art. 124º/1 do CPTA. O INFARMED pede a admissão de recurso de revista excepcional desta decisão do TCA, nos termos do artigo 150.º do CPTA. Sustenta, em síntese, com vista a justificar a admissibilidade do recurso: É totalmente evidente a relevância jurídica do presente recurso, porquanto não pode haver dúvidas quanto ao conteúdo e alcance dos requisitos para adopção de uma providência cautelar, previstos no artigo 120.º/1 e 2 do CPTA. Esta questão é de uma evidente relevância social, o que se constata pelo facto de haver mais de 400 acções administrativas especiais bem como providências activas relativas a esta questão, assim como, pelo facto de esta questão ter capacidade para colocar em causa o desenvolvimento do mercado de genéricos, que tem inquestionavelmente devolvido resultados muito positivos traduzidos em benefícios, quer para o cidadão quer para o Estado. Para além de esta questão revelar uma enorme complexidade jurídica, revela-se também necessária uma melhor aplicação de direito, uma vez que, a decisão do TCA Sul é violadora do regime de revogação, alteração e substituição das providências cautelares. Com a entrada em vigor da norma interpretativa constante da Lei 62/2011 , resulta evidente a total improcedência da pretensão de fundo da Requerente, isto é, não se verifica o requisito do fumus boni iuris, na sua vertente do fumus non malus iuris, para que a presente providência de suspensão de eficácia de AIMs de medicamentos com a substância activa “Escitalopram” possa ser adoptada nos termos do artigo 120.º/1/b) do CPTA. Assim, encontramo-nos perante uma efectiva “alteração das circunstâncias inicialmente existentes”; a qual em última análise se consubstancia numa alteração legislativa, uma vez que o pedido de revogação da decisão que decretou a providência cautelar apresentado pela contra interessada vem na sequência da publicação da Lei 62/2011 . B…….., LDA., interpôs igualmente recurso de revista alegando, em síntese: A decisão em crise no âmbito deste Recurso de Revista circunscreve-se em particular à questão processual de saber se o requisito da alteração das circunstâncias inicialmente existentes, prevista no artigo 124º, n.º 1 do CPTA, se refere exclusivamente à verificação de factos novos ou se engloba igualmente alterações legislativas do regime jurídico aplicável à situação em concreto, provocando uma mudança relevante na convicção do juiz. A esta luz, o presente Recurso de Revista é também ele necessário — a título de ultima ratio — para se conseguir determinar qual a abrangência do conceito de “alteração das circunstâncias inicialmente existentes”, conforme previsto no n.º1 do artigo 124.º do CPTA, indispensável para uma “melhor aplicação do direito”; A questão processual de saber se o requisito da alteração das circunstâncias inicialmente existentes, prevista no artigo 124º, n.º 1 do CPTA, se refere exclusivamente à verificação de factos novos ou se engloba igualmente alterações legislativas do regime jurídico aplicável à situação em concreto, provocando uma mudança relevante na convicção do juiz implica de per si, uma relevância jurídica, mas também, social que, devidamente conjugadas, legitimam este recurso para que reponha a melhor interpretação jurídica que aporte a desejada paz social e definição do direito aplicável, tudo nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA; As ora Recorridas A……. e outra contra-alegaram, em síntese: Contrariamente ao que é pretendido pelos Recorrentes, o Acórdão do TCAS encontra-se bem fundamentado e não merece qualquer censura na forma como decidiu as questões em apreciação e como determinou não revogar a providência cautelar, que havia sido decretada nestes autos, ao abrigo do artigo 124.º do CPTA. Conforme decidido pelo Tribunal a quo no caso em apreço, a entrada em vigor da Lei n.º 62/2011 não consubstancia uma “alteração das circunstâncias inicialmente existentes”, nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 124.º do CPTA. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O acórdão do TCA Sul sob recurso decidiu, em síntese: - Decidiu-se nos Acórdãos proferidos em 13/9/2012, processo nº 9109/12, e em 4/10/2012, processo 9147/12, que a entrada em vigor da lei nº 62/2012 , de 12/12, mesmo com a natureza interpretativa que lhe foi atribuída pelo seu artº 9º/1, não integra o conceito de “ alteração das circunstâncias inicialmente inexistentes”, para efeitos do disposto no artº. 124º/1 do CPTA, pois que tal mecanismo processual “não se destina a “corrigir” decisões erradas mas apenas e tão só a permitir que uma pronúncia judicial favorável ao decretamento de uma providência cautelar possa ser reapreciada caso ocorra uma alteração das circunstâncias inicialmente existentes”, ou seja, uma alteração no plano dos factos que fundamentaram o decidido” anteriormente. Pelo que assim estando a providência cautelar decretada não poderia ser revogada por aplicação do disposto no artº 124º/1 do CPTA. - Imputando as requerentes/recorridas à lei nº 62/2011 , de 12/12, variadas inconstitucionalidades segundo discurso argumentativo que não se afigura manifestamente inconsistente, tal como vem entendendo o venerando STA, a concessão da providência cautelar não poderá ser afastada pela existência de “mau fumo de direito” para efeitos do disposto no artº 120º/1/a) do CPTA, ou inexistência de “fumo de direito” segundo o disposto na alínea b), 2 parte, daquela disposição legal, pelo que também por esta via o presente recurso jurisdicional não merece provimento, ficando prejudicado, por inútil, o conhecimento do erro de julgamento imputado pela recorrente à sentença recorrida, a qual vai confirmada com a fundamentação acima exposta, não sendo o disposto no artº124/1 do CPTA, aplicável nos autos. 2.2. O Acórdão recorrido assentou a sua decisão em anteriores decisões do STA segundo as quais a pretensão de suspensão de eficácia de efeito conservativo preenche o requisito relativo à aparência de o requerente ser titular do direito desde que essa aparência atinja um grau mínimo, que é o de não dar uma impressiva ideia de não existir, o que se tem chamado «fumus non malus iuris» ou aparência de que não estamos perante mau direito, ou falta do direito, da parte do requerente da providencia. O Supremo, sem entrar na análise das questões que colocava o Estatuto do Medicamento e a Lei 62/2011 , as quais considerou complexas, entendeu que não devia desferir-se um juízo de prognose de malus iuris do requerente da providência. Daí que tenha ordenado que se seguisse o entendimento de dar por verificada a aparência de bom direito enquanto não se decidissem as questões jurídicas controvertidas. Mas, essa fase foi ultrapassada com a apreciação e decisão do recurso, em acção principal, que teve lugar em 9 de Janeiro, no P. 771/12, em formação alargada para harmonização de jurisprudência, onde se entendeu que a AIM não atinge negativamente os direitos de propriedade intelectual e industrial que posa ter um titular de exclusivo sobre o medicamento de referência, pelo que a invalidação de tal acto, por essa causa, não tem fundamento legal. Concluiu que o pedido e a acção improcedem. A partir deste Acórdão passámos a poder afirmar que a pretensão da requerente de suspensão de eficácia de AIM assenta em mau direito, o que está em desconformidade com a decidida manutenção da suspensão que resulta do Acórdão recorrido. Na decisão ora recorrida apreciou-se, a pedido de uma das partes, se havia ou não lugar a alterar a medida provisória devido ao facto de ter entretanto entrado em vigor a Lei 62/11, contendo um conjunto de alterações ao Estatuto do Medicamento que regulava a situação no momento em que a providencia de suspensão de eficácia foi adoptada. Sucede que além da alteração da lei também ocorreu a prolação do Acórdão do Supremo que acima se referiu o qual estabeleceu uma interpretação do quadro jurídico aplicável, quer na versão anterior, quer na que foi introduzida pela Lei 62/2011 . E, na sequência de recursos de revista admitidos também se firmou jurisprudência do STA sobre a interpretação e aplicação do artigo 124.º do CPTA. Efectivamente, a aplicação do art.º 124.º do CPTA a este tipo de situação, em que uma decisão judicial sobre o fundo da questão altera o grau de probabilidade da existência do direito que se pretende acautelar na providencia tem sido considerada uma questão especialmente relevante e capaz de se repetir em numerosos processos contenciosos, pelo que deu lugar à admissão de diversos recursos de revista excepcional. Alguns desses recursos foram julgados no sentido de que a decisão de mérito na causa ou uma decisão de mérito equiparável, como é a proferida noutro processo, designadamente por um Acórdão do Supremo em formação alargada para uniformização de jurisprudência, ou em jurisprudência consolidada, e que resolve a questão de modo dissonante ou mesmo oposto do que era pressuposto da decisão cautelar, permite a aplicação, inclusivamente ‘ex officio’, da previsão do artigo 124.º quanto a revogar ou alterar a decisão cautelar antes decretada. Como exemplo pode ver-se o Acórdão de 04-04-2013, P. 1422/12 onde se decidiu: “I - De acordo com o disposto no art. 124º, n.º 1, do CPTA «A decisão tomada no sentido de adoptar ou recusar a adopção de providências cautelares pode ser revogada, alterada ou substituída na pendência da causa principal, por iniciativa do próprio tribunal ou a requerimento de qualquer dos interessados ou do Ministério Público, quando tenha sido esse o requerente, com fundamento na alteração das circunstâncias inicialmente existentes». II - A alteração das circunstâncias ali referida abrange tanto a alteração factual como a de direito. Também no Ac. de 04-04-2013, P. 01483/12 se decidiu: “O regime do artigo 124.º do CPTA não tem paralelo no CPC e é suficientemente aberto para integrar no conceito de alteração das circunstâncias a fixação pelo Supremo Tribunal Administrativo de jurisprudência que afasta o fumo de bom direito que inicialmente havia sido considerado”. Ver igualmente o Ac. de 04-04-2013, P. 01401/12. Donde decorre que também esta questão foi decidida pelo Acórdão ora recorrido ao arrepio da jurisprudência recente do Supremo, pelo que com vista a uniformizar as decisões, objectivo que se reconduz à boa administração da justiça em sentido objectivo e preenche o pressuposto de clara necessidade de admissão da revista para uma melhor aplicação o direito, decide-se admitir a revista. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir os recursos de revista interpostos por Infarmed e B……. . Sem custas nesta fase. Lisboa, 4 de Junho de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Luís Pais Borges.