01/21.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A emissão de regulamentos administrativos, nos termos do artigo 112.º, n.º7 da CRP e 136.º do CPA depende sempre de prévia «lei habilitante», devendo indicar expressamente as leis que visam regulamentar, ou, no caso dos regulamentos independentes, as leis que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão.

II- A Resolução de Conselho de Ministros (RCM) N.º 50/2020, publicada a 24/06/2020, que aprovou as diretrizes do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves («PRGPSMS»), é um programa setorial, no qual se incorporam normas que vinculam direta e imediatamente os particulares, estabelecendo também diretrizes “de cumprimento obrigatório pela Administração direta e indireta nas suas ações de planeamento e gestão, bem como no âmbito de atribuições e competências de controlo do exercício da atividade económica.

III- A RCM n.º 50/2020 foi publicada sem lei habilitante, porque antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 28-A/2020, de 26 de junho diploma que veio definir o regime jurídico da reconversão da paisagem através de Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP) e de Áreas Integradas de Gestão da Paisagem (AIGP), e que estabeleceu o enquadramento jurídico aplicável à elaboração e publicação dos PRGP e sem prévia discussão pública.

IV- As “diretrizes” que se encontram vertidas no Ponto 3 do Anexo I D.10 a D.14, da RCM n.º 50/2002 são normas regulamentares que produzem efeitos imediatos. As normas regulamentares imediatamente operativas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo são suscetíveis de impugnação judicial direta, quer por «vícios próprios» (invalidade própria), quer decorrentes da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação - «invalidade derivada» - artigo 72.º, n.º1, do CPTA.

(Sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

1. «ASSOCIAÇÃO A...», pessoa coletiva n.º ...10 com sede na Rua ..., ..., ... Lisboa, intentou a presente «Ação Popular» contra a «PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS», com sede na Rua Professor Gomes Teixeira, n.º 2, 1399-022 Lisboa, tendo em vista a impugnação de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo contidas na Resolução do Conselho de Ministros (RCM) Nº 50/2020, que aprova as diretrizes do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves (PRGP-SMS), pedindo a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da referida RCM, nos termos e para os efeitos do artigo 76.º do CPTA.

Sustentou a sua legitimidade ativa no facto de a defesa do ambiente, a preservação dos recursos naturais, do urbanismo e do ordenamento do território serem interesses que se enquadram no objeto da Autora, podendo a defesa do ambiente ser assegurada pela via da ação popular- artigos 52.º, n.º3 da CRP, 1.º, n.º2 e 3.º da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, e 9.º, n.º3 do CPTA.

Como fundamentos da sua pretensão alegou, em suma, que:

- no dia 24/06/2020, foi publicada a RCM n.º 49/2020, que criou o Programa de Transformação da Paisagem (abreviadamente, “PTP”), a qual integra várias medidas programáticas de intervenção, com o intuito de assegurar uma melhor gestão dos espaços florestais, de que destaca os Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (doravante, “PRGP”);

- a sustentabilidade ambiental e o ordenamento do território florestal são interesses que presidem à criação, enquanto medidas em abstrato, tanto do PTP como dos PRGP por aquele previstos e que nesse mesmo dia 24/06/2020, foi publicada a RCM n.º 50/2020, que aprovou as diretrizes do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves (abreviadamente, «PRGPSMS»), que se centra na necessidade de reconversão da paisagem das serras de Silves e de Monchique, enquanto territórios de elevada perigosidade de incêndio, em cuja discussão pública - que não ocorreu -, gostaria de ter participado;

- pese embora o «PRGP-SMS» seja um programa setorial, no qual se incorporam normas que vinculam direta e imediatamente os particulares – cfr. n.º 8 da RCM n.º 50/2020 - o mesmo também estabelece diretrizes “de cumprimento obrigatório pela Administração direta e indireta nas suas ações de planeamento e gestão, bem como no âmbito de atribuições e competências de controlo do exercício da atividade económica.” – n.º 6 da RCM 50/2020;

- não obstante a RCM n.º 50/2020, ser um «programa setorial», o mesmo foi aprovado sem lei habilitante, na medida em que apenas a 26/06/2020 foi publicado o Decreto-Lei n.º 28-A/2020, de 26 de junho, que entrou em vigor no dia seguinte, tendo sido este diploma que veio definir o regime jurídico da reconversão da paisagem através de Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP) e de Áreas Integradas de Gestão da Paisagem (AIGP), e que estabeleceu o enquadramento jurídico aplicável à elaboração e publicação dos PRGP;

- o procedimento de elaboração da PRGP aprovado pela RCM n.º 50/2020 não assegurou a fase de discussão pública, uma vez que não foi publicado qualquer aviso no D.R. para o efeito, nem foi assegurada a divulgação na comunicação social e no respetivo sítio na Internet, da abertura de um período de discussão pública da proposta do programa;

- o sistema de participação utilizado se baseou na seleção de stakeholders que foram considerados relevantes pelo Governo, sem que tivesse sido apresentada qualquer justificação para escolha dessas entidades representativas em vez de quaisquer outras;

- as diretrizes aprovadas e publicadas na RCM n.º 50/2020 impugnada se apresentam como verdadeiras normas regulamentares, dotadas das inerentes características de generalidade e de abstração – cfr. artigo 135.º do “CPA –, como se retira das normas dos n.º 6 e 8 da RCM e no ponto 3 do seu Anexo I, e que essas normas têm efeitos operativos imediatos na esfera jurídica dos operadores económicos, uma vez que, na elaboração dos projetos de rearborização, os operadores económicos estão diretamente condicionados pelas “diretrizes” contidas na RCM 50/2020, que têm de respeitar, sob pena de os seus projetos não serem aprovados, pois a entidade competente para os aprovar está vinculada às disposições desta RCM 50/2020, sem qualquer espaço de ponderação ao caso concreto, ou seja, sem qualquer margem de discricionariedade;

- as “diretrizes” contidas na RCM 50/2020, designadamente as que se encontram vertidas no Ponto 3 do Anexo I D.10 a D.14, são normas regulamentares que produzem efeitos imediatos, têm caráter imediatamente lesivos, razão pela qual podem ser objeto de uma impugnação judicial nos termos definidos no artigo 72.º, 73.º, n.º 1 do CPTA, com os efeitos previstos no artigo 76.º do mesmo código.

- atendendo a que a emissão de regulamentos administrativos, nos termos do artigo 136.º do CPA depende sempre de prévia «lei habilitante», devendo indicar expressamente as leis que visam regulamentar, ou, no caso dos regulamentos independentes, as leis que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão -, que não tendo a RCM 50/2020 indicado a lei habilitante para a sua emissão, tal omissão determina a ilegalidade deste diploma regulamentar por violar o disposto no artigo 136.º do CPA;

- não será um despacho ou um instrumento de gestão territorial que poderão servir de norma habilitante, não podendo a lei que aprova o PNPOT servir de base legal para outros programas, nem ter funções mais amplas e demonstração clara de que o PNPOT não pode servir de lei habilitante à emissão dos Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem, é o facto de ter sido publicado um diploma legal – o Decreto-Lei n.º 28-A/2020 - escassos dias após a publicação do «PRGPSMS», destinado precisamente a estabelecer o regime legal aplicável a estes programas, que por ser posterior à RCM n.º 50/2020 também não pode ser invocado como norma habilitante do «PRGPSMS».

- RCM N.º 50/2020 enferma de vícios de procedimento, sendo objetivamente impossível aplicar as disposições do Decreto-Lei n.º 28- A/2020, que classificam os Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem como programas setoriais, integrados no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT)- aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio (“RJIGT”), porque esse diploma é posterior à RCM n.º 50/2020.

- não obstante, a RCM n.º 50/2020 é um instrumento de gestão territorial, enquadrável na tipologia de programas setoriais, atendendo ao disposto nos artigos 38.º, n.º 1, alínea a), 40.º, n.º 3 da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, que aprova as Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo (abreviadamente, “Lei de Bases”), e artigos 2.º, n.º 2, alínea b), e 39.º e seguintes do RJIGT;

- sendo o PRGPSMS enquadrável na figura dos programas setoriais a sua elaboração estava sujeita aos procedimentos especificamente delineados para o efeito, nos vários diplomas aplicáveis – cfr. artigos 48.º, n.º 3, e 49.º a 51.º da Lei de Bases, e artigos 46.º, 46.º a 48.º, 50.º e 51.º do RJIGT- que são compostos por várias etapas, desempenhando cada uma delas uma função própria, cumprindo destacar, fase de discussão pública, a qual não foi assegurada no procedimento de elaboração do PRGPSMS e era obrigatória, como resulta do art. 65.º, n.º 5 da CRP, artigo 49.º da Lei de Bases, artigo 6.º do RJIGT, em particular, os seus n.ºs 1 e 2;

- aos interessados é-lhes permitido participar preventivamente, em qualquer momento do procedimento, mas também sucessivamente, após a conclusão da elaboração do programa ou do plano, isto é, em sede de discussão pública, estando em causa nestes autos, a não promoção do período de participação sucessiva, ou seja, de discussão pública;

-no caso, não puderam TODOS os interessados, incluindo os cidadãos em geral, exercer o seu direito de participação sucessiva, expondo as suas observações e sugestões, que, por isso, não foram ponderadas na versão final da proposta do PRGP-SMS, conforme devia, de acordo com o disposto no artigo 50.º, n.º 5 do RJIGT.

- embora não ignore que no Relatório Técnico do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves se refere que foi observado um “Processo de Participação e Comunicação” que “previu e registou a participação de vários stakeholders relevantes”, considera que esse “Processo” não se afigura capaz de dar cumprimento às exigências legais de discussão pública aplicáveis a este tipo de instrumentos regulamentares, uma vez que, de acordo com o disposto nos artigos 5.º e 6.º, n.ºs 1 e 2 do RJIGT o direito à informação e o direito de participar no procedimento de elaboração dos programas setoriais pertence a “TODAS as pessoas singulares e coletivas”, e não apenas aos sujeitos que a entidade responsável pela sua elaboração seleciona e considera como “relevantes”;

- o desrespeito pelas normas aplicáveis em relação ao exercício do direito à informação e participação impediu que todos os interessados, nos quais se inclui necessariamente a Autora, tenham participado na elaboração deste diploma regulamentar, pelo que, o referido instrumento de gestão territorial padece de um vício de legalidade externa, atinente ao seu procedimento, e que o atinge, consequentemente, na sua totalidade, não se podendo admitir a subsistência de normas ilegais, pelo que a solução não poderá ser outra que não a da sua remoção do ordenamento jurídico.

- a RCM n.º 50/2020 que aprovou o «PRGPSMS» padece do vício de ilegalidade, por violação do disposto no artigo 136.º do CPA – falta de «lei habilitante» - e de vício de procedimento, resultante da preterição da fase de discussão pública aberta a TODOS os interessados, razão pelas quais deve a ação ser julgada procedente.

2. Em 23/02/2021, invocando a qualidade de atores populares e a titularidade de um interesse idêntico ao da Autora, dado estarem em causa - na ação a correr termos- interesses difusos relativos à defesa do ambiente, preservação dos recursos naturais e do ordenamento do território, apresentaram requerimento a solicitar intervenção especial espontânea, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 311.º, 312.º e 314.º do CPC: AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II JJ, KK, LL, MM, NN e OO, todos melhor identificados na respetiva p.i

Estribam a sua legitimidade nos artigos 9.º, n.º2 do CPTA, 1.º,n.º2 e 2.º da Lei n.º 83/95, de 31/08 por estar em causa uma ação destinada à defesa do ambiente e também do urbanismo e do ordenamento do território;

Apresentaram petição inicial própria, alegando, em síntese, que:

- na sequência da RCM n.º 49/2020 de 24/06/2020 - que criou o «Programa de Transformação da Paisagem» (“PTP”), que integra várias medidas programáticas de intervenção, destinadas a assegurar uma melhor gestão dos espaços florestais, de entre as quais se destacam os «Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem» (« PRGP»), como programas “ destinados a promover o desenho da paisagem como referencial de uma nova economia dos territórios rurais, que promova uma floresta multifuncional, biodiversa e resiliente, mais rentável, com maior capacidade de sequestro de carbono e capaz de produzir melhores serviços a partir dos ecossistemas»- , foi publicada nesse mesmo dia a RCM n.º 50/2020 que aprovou o «PRGP» das Serras de Monchique e Silves;

- a «PRGPSMS» concentra-se na necessidade de reconversão da paisagem das Serras de Monchique e Silves, enquanto territórios de elevada perigosidade de incêndio, e pese embora se trate de um programa de natureza setorial, também estabelece diretrizes «de cumprimento obrigatório pela Administração direta e indireta nas suas ações de planeamento e gestão, bem como no âmbito de atribuições e competências de controlo do exercício da atividade económica» (n.º 6 da RCM);

- considerando o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 28-A/2020 e, bem assim, o disposto no ponto 11 da RCM n.º 49/2020, é este diploma que estabelece o enquadramento jurídico aplicável à elaboração e publicação dos «PRGP»;

- o artigo 10.º desse diploma prevê a abertura de um período de discussão pública da proposta do programa através de aviso a publicar, em D.R.;

- relativamente ao processo de elaboração da «PRGPSMS» sabe-se que o mesmo não foi sujeito a discussão pública, pelo que os autores não tiveram qualquer possibilidade de participação;

-as diretrizes aprovadas pela RCM n.º 50/2020 têm natureza regulamentar, como se vê do disposto nas normas 6 e 8 e nas normas D.10 a D.14 do Anexo I, ponto 3 da mesma e caráter imediatamente operativo, para efeitos do disposto no artigo 73.º, n.º1 do CPTA;

-a RCM n.º 50/2020, atenta a sua natureza de diploma regulamentar, não observou o disposto no n.º1 do artigo 136.º do CPA, uma vez que não indicou a lei habilitante para a sua emissão, que é o Decreto-lei n.º 28-A/2020, que entrou em vigor dois dias depois da aprovação daquela resolução, pelo que a mesma padece do vício de ilegalidade,

- essa RCM também enferma de vício de procedimento por não ter assegurado um período de discussão pública;

-pese embora não fosse possível aplicar as disposições do Decreto-Lei n.º 28-A/2020, em cujo artigo 10.º se prevê a necessidade de assegurar a discussão pública dos «PRGP», tratando-se de um instrumento de gestão territorial no âmbito dos espaços florestais, estava em causa um programa setorial o que implicava que o procedimento de elaboração observasse o disposto nos artigos 48.º, n.º3, e 49.º da Lei de Bases, e artigos 46.º a 48.º, 50.º e 51.º do RGIT, em particular, a existência de uma fase de discussão pública, que não foi assegurada, violando-se o direito á informação e participação no processo de elaboração dos programas setoriais, assegurado nos artigos 5.º e 6.º, n.ºs 1 e 2 do RJGIT;

- o «PRGPSMS» padece de um vício de ilegalidade externa que o atinge na sua totalidade.

3. Citada, a Entidade Demandada contestou a ação, pedindo a sua absolvição da instância, com fundamento em ilegitimidade ativa, na ausência de norma impugnável e na intempestividade da ação (artigos 73.º, n.º 1, alínea b), e 9.º, n.º 2 do CPTA, bem como dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º da LPPAP, e artigo 74.º, n.º 2, do CPTA, em aplicação do artigo 89.º, n.ºs 2 e 4, alíneas e) e k), do CPTA). Subsidiariamente pediu a sua absolvição do pedido.

Alegou, em síntese, que:

- a RCM n.º 50/2020, aprova as diretrizes de planeamento e gestão, as ações prioritárias e o sistema de monitorização do PRGPSMS, tratando-se de um exercício experimental e inovador, que levou à identificação de orientações de gestão tidas como boas práticas para áreas vulneráveis a incêndios florestais, que foram vertidas em RCM, em termos compatíveis com o Decreto-lei n.º 96/2013, de 19/07 que regula as ações de arborização e rearborização com recurso a espécies florestais no território continental;

- ao abrigo deste regime, com ampla margem de apreciação, o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas aprecia os pedidos de autorização e as comunicações prévias relativos a ações de arborização e de rearborização;

- na mesma reunião, o executivo aprovou o Decreto-lei n.º 28-A/2020, de 26/06, que aprova o regime jurídico de reconversão da paisagem através de programas setoriais;

- a tentativa de conversão das diretivas constantes da RCM num programa setorial, ou seja, num instrumento de gestão territorial, tem como único objetivo a sujeição da RCM a regimes jurídicos que não são aplicáveis ao caso;

- a Autora A... não tem legitimidade ativa para a defesa do interesse ambiental e do ordenamento do território porque a sustentabilidade procurada pelos seus associados, cujos interesses a mesma tem por missão defender, é funcionalizada ao lucro, carecendo de legitimidade ativa, nos termos dos artigos 73.º, n.º1, alínea b), e 9.º, n.º2 do CPTA, bem como artigos 2.º, n.º1, e 3.º da LPPAP, o que implica a sua absolvição da instância;

- a Autora e os seus associados, também não reúnem os pressupostos para a impugnação de normas com força obrigatória geral, posto que, mesmo assumindo que as diretrizes em causa são normas, elas não são diretamente aplicáveis, faltando-lhe legitimidade para propor a presente ação ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º1 do artigo 73.º do CPTA;

- as ações de arborização e rearborização estão sempre dependentes de um ato administrativo de autorização ou de aceitação da comunicação prévia, não tendo a RCM introduzido qualquer alteração na esfera jurídica do particular, pelo que também por esta via a Autora não teria legitimidade, podendo sempre a Autora suscitar a eventual ilegalidade da RCM a título incidental, ao abrigo do artigo 73.º, n.º do CPTA;

- o conteúdo da RCM n.º 50/2020 não contém normas jurídicas mas antes diretrizes para a administração pública no âmbito da sua ampla margem de apreciação no que toca às ações e operações de arborização e rearborização, por um lado, e à definição de prioridades estratégicas para efeitos de atribuição de fundos, por outro;

- a natureza do ato é de soft law, estando em causa exclusivamente o financiamento de uma politica pública que levou à consensualização técnica de diretrizes de gestão e que levaram, ainda, à constatação da necessidade de aprovação futura de programas setoriais, e à aprovação de um regime legal que cria novos instrumentos de gestão territorial, não estando, assim, preenchido o pressuposto essencial para uma ação de impugnação de normas administrativas, que é a existência de normas administrativas, o que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, nos termos do artigo 89.º, n.º2 do CPTA;

- em relação à consulta pública, a mesma não era exigida por lei, pelo que a propositura da presente ação é intempestiva, atendendo ao prazo de 6 meses previsto pelos artigos 144.º, n.º2 do CPA e 74.º, n.º2 do CPTA, devendo a Entidade Demandada ser absolvida da instância com esse fundamento;

- quanto ao mais, atendendo à natureza «não jurídica do ato», a mesma tem como efeito a «não sujeição a regras procedimentais de aprovação», não sendo aplicáveis as normas invocadas pela autora na p.i., devendo julgar-se improcedentes todos os supostos fundamentos de invalidade da RCM que é indevidamente qualificada como programa setorial.

4. Notificado para se pronunciar quanto ao incidente de intervenção principal espontânea deduzido, a Entidade Demandada remeteu para a contestação já constante do processo, por o articulado apresentado pelos Intervenientes corresponder, «na substância, exatamente ao mesmo que foi apresentado pela ASSOCIAÇÃO A...», mantendo, consequentemente, a matéria de exceção deduzida.

5. A Autora e os Intervenientes replicaram, pugnando pela total improcedência das exceções dilatórias de falta de legitimidade processual, de inexistência de norma impugnável e de intempestividade da ação, invocadas pela Entidade Demandada.

6. Por despacho proferido em 06/05/2021, ordenou-se a citação edital, com publicação de anúncio, de eventuais contrainteressados para os termos da presente ação.

7. Em 11/10/2021, após contraditório, proferiu-se despacho de admissão da intervenção especial espontânea dos supra identificados requerentes.

8. A Autora requereu, em 22/11/2021 «com a intenção expressada no seu requerimento de 26.02.2021, e ao abrigo dos artigos 285.º e 286.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA» a sua desistência do pedido, que foi homologada por despacho de 29/11/2021.

9. Por despacho de 04/02/2025, ao abrigo do disposto nos artigos 31.º e 34, n.º 2, do CPTA e artigos 303.º, n.º 1, 305.º e 306.º do CPC, fixou-se o valor da ação em € 30.000,01, e ao abrigo do disposto nos artigos 87.º-B, n.º 2 (dispensa de audiência prévia) e 7.º-A (dever de gestão processual), ambos do CPTA, dispensou-se a realização da audiência prévia.

II. SANEAMENTO PROCESSUAL

10. Dos pressupostos processuais

10.1. O Tribunal é competente, nos termos do artigo 24. º, n.º 1, alínea a), subalínea iii), do ETAF.

10.2. As partes têm personalidade e capacidade judiciárias e encontram-se devidamente representadas.

(i) Da ilegitimidade ativa

10.3. A Entidade Demandada suscitou a exceção dilatória da ilegitimidade ativa da autora A... e dos Intervenientes Principais.

10.4. No que concerne à A..., como resulta do relatório que antecede, a mesma apresentou pedido de desistência da ação, que foi homologado, não havendo, consequentemente, que conhecer da sua alegada ilegitimidade ativa, por inutilidade superveniente dessa questão.

10.5. Presentemente, são autores os atores populares que foram admitidos a intervir a título principal, pelo que será em relação a estes que o pressuposto processual da legitimidade ativa terá de ser aferido. Recorde-se que a Entidade Demandada, notificada da p.i. apresentada pelos Intervenientes Principais, remeteu para a contestação que tinha apresentado à petição inicial da A..., na qual sustenta que a RCM n.º 50/2020 não só não contém normas de natureza regulamentar, como se assim se não entender, as que contém, não são imediatamente operativas, pelo que, atento o disposto na alínea a), n. º1 do artigo 73.º do CPTA, se terá de julgar os autores como partes ilegítimas.

Quid iuris?

10.6. A legitimidade, enquanto pressuposto processual, traduz uma condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da pretensão formulada, permitindo aferir a posição que devem ter as partes perante a pretensão deduzida em juízo, para que o julgador possa e deva pronunciar-se sobre o mérito da causa, julgando a ação procedente ou improcedente.

A falta de legitimidade do autor constitui, nos termos do artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea e) do CPTA e dos artigos 278.º, n.º 1, alínea d), 576.º, n.º 2, 577.º, alínea e), do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1.º do CPTA, exceção dilatória que determina a absolvição do réu da instância, quando já tenha havido citação do mesmo.

O n.º 1 do artigo 9.º do CPTA estabelece o princípio geral em matéria de legitimidade ativa no contencioso administrativo, nele se dispondo que «Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II do Título II, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida».

Com esta formulação, o que releva para aferir da legitimidade como pressuposto processual, não é a relação material controvertida em si, mas a posição em que o autor se coloca perante esta, assim se dispensando a legitimidade substantiva. Contudo, este preceito ressalva expressamente, para além da ação popular (n.º2 do artigo 9.º), o regime especifico aplicável à impugnação dos atos administrativos (artigo 55.º), à condenação à prática de ato devido ( artigo 68.º), à impugnação de normas e condenação à emissão de normas ( artigos 73.º e 77.º) e às ações sobre a validade e execução dos contratos ( artigo 77.º-A).

O segundo critério autónomo de legitimação processual encontra-se concretizado no n.º2 do artigo 9.º do CPTA no qual se estabelece que, «Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais».

Em rigor, o que interessa é que esteja em juízo a pessoa/entidade a quem a lei possibilita o espotelar de um processo destinado a fazer valer uma pretensão de tutela junto de um órgão jurisdicional, o que implica a titularidade do direito (potestativo) de ação – cfr. J.C.VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa (Lições), 15.ª edição, Almedina, 2016, pp.227 a 279.

Para o que releva ao caso, importa considerar que quando o artigo 9.º, n.º2 do CPTA, circunscreve o exercício dos poderes de propositura e intervenção previstos “nos termos da lei” está a remeter para os artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 83/95, de 31/08 (doravante LAP), diploma que regula, em termos gerais, o direito de participação procedimental e de ação popular ( sem prejuízo de outros diplomas que contêm previsão especifica sobre a matéria)- cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA - In “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 5.ª Edição revista, Almedina, 2021 pp. 96.

O direito de ação popular está constitucionalmente consagrado no artigo 52.º, n.º 3, aí se prevendo que «todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa» têm o direito de ação popular, para «promover a prevenção, cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural», assim como para «assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais».

No que concerne à LAP, o n.º 1 do seu artigo 1.º dispõe que «a presente lei define os casos e os termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição» e o n.º 2 enumera os interesses protegidos pela lei da ação popular, como sendo, designadamente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.

Considerando que nos termos do artigo 12.º da LAP « A ação popular pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos», torna-se claro que a ação popular não é um meio processual mas antes uma forma de legitimação que permite o espotelar dos diversos tipos de ações ou de providências cautelares que se tornem necessárias à defesa dos interesses difusos, em sentido próprio ou estrito, assim como “as situações de tutela de interesses individuais homogéneos”.

Por sua vez os artigos 2.º e 3.º da LAP, densificam o critério da legitimidade, que apenas aparece genericamente formulado no CPTA - Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Volume I, Almedina, 2004, pp.156 e 157)-, estipulando que são titulares do direito de ação popular, dispondo de legitimidade ativa para defesa de interesses difusos, os «cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos» e as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, desde que preencham os requisitos mencionados no artigo 3.º da LAP, e ainda as autarquias locais, « em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição».

10.7. No âmbito da presente ação, os Intervenientes, na sua qualidade de atores populares, pretendem que este Supremo Tribunal declare a ilegalidade com força obrigatória geral das normas contidas na RCM n.º 50/2020, que aprovou o «PRGPSMS», pelo que se impõe aferir se os mesmos têm legitimidade ativa, o que passa pela questão nuclear de saber se a dita RCM incorpora normas jurídicas para cuja aplicação não seja necessária a prática de um ato administrativo, vulgo, que normas jurídicas que sejam imediatamente operativas.

Vejamos.

10.8. O artigo 73.º do CPTA, que tem como epígrafe “Pressupostos”, prevê o seguinte:

«1- A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida:

a) Por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação»

b) Pelo Ministério Público e por pessoas coletivas e entidades nos termos do n.º2 do artigo 9.º;

c) Pelos presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas emitidas pelos respetivos órgãos;

d) Pelas pessoas referidas no n. º2 do artigo 55.º

2- Quem seja diretamente prejudicado ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo pela aplicação de norma imediatamente operativa que incorra em qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no n.º1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa ode obter a desaplicação da norma, pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso.

3- Quando os efeitos de uma norma não se produzam imediatamente, mas só através de um ato administrativo de aplicação:

a) O lesado, o Ministério Público ou qualquer das pessoas e entidades referidas no n. º2 do artigo 9.º podem suscitar a questão da ilegalidade da norma aplicada no âmbito do processo dirigido contra o ato de aplicação a título incidental, pedindo a desaplicação da norma,

b) O Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento de qualquer das pessoas e entidades referidas no n. º2 do artigo 9.º, com a faculdade de estas se constituírem como assistentes, pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral

[…]».

10.9. Na sequência das alterações introduzidas ao CPTA pela Lei n.º 118/2019, o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas regulamentares tanto pode incidir sobre normas que sejam imediatamente operativas, como sobre normas que apenas produzem efeitos por força de um ato administrativo de aplicação, mas neste caso, a legitimidade para formular tal pedido apenas é conferida ao Ministério Público.

11. Resulta assim do disposto no artigo 73.º, n.º1, alíneas a), b), c) e d), que o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas jurídicas emanadas pela Administração imediatamente operativas - ou tratando-se de «planos» ou «programas» dotados de eficácia plurisubjetiva, ou de alguma ou algumas das suas disposições -, que implica a respetiva eliminação da ordem jurídica, com os efeitos retroativos e repristinatórios delimitados no artigo 76.º, pode ser formulado por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática do ato concreto de aplicação, assim como, pelo Ministério Público (em defesa da legalidade), pelos atores populares ( para defesa dos valores comunitários referidos no artigo 9.º ),pelos presidentes de órgãos colegiais( em relação aos planos aprovados pelos respetivos órgãos) e a qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, em relação a planos aprovados por órgãos das autarquias locais sediados na circunscrição onde se encontre recenseado, assim como das entidades instituídas por autarquias ou que destas dependam.

11.1. Para o caso, releva o disposto na al. a), n.º1, do art. 73.º, preceito de acordo com o qual a legitimidade ativa dos particulares para formularem o pedido de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral afere-se em função da «lesão» ou «ameaça de lesão» direta de interesses legalmente protegidos por normas administrativas – é esse o critério-, o que impõe a indagação sobre a suscetibilidade das normas impugnadas se projetarem na esfera jurídica dos particulares sem dependência de um ato administrativo de aplicação.

11.1. Assinale-se que as normas regulamentares imediatamente operativas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo são suscetíveis de impugnação judicial direta, quer por «vícios próprios» (invalidade própria), quer decorrentes da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação - «invalidade derivada» - artigo 72.º, n.º1, do CPTA.

11.2. Voltando ao caso, constata-se que a Entidade Demandada não se limita a invocar que a RCM n.º 50/2020 não contém normas jurídicas imediatamente operativas, afirmando que aquela não contém nenhuma norma jurídica, dizendo expressamente que o conteúdo daquela RCM «não corresponde a normas jurídicas, mas antes a diretrizes para a administração pública no âmbito da sua ampla margem de apreciação no que toca às ações e operações de arborização e rearborização, por um lado, e à definição de prioridades estratégicas para efeitos de atribuição de fundos, por outro» - cfr. ponto 60 da contestação. Para a Entidade Demandada a RCM n.º 50/2020 constitui apenas «um conjunto de diretrizes ou recomendações a considerar em cada caso concreto e podem apenas enquadrar ou reforçar a fundamentação do ato administrativo», estando em causa «exclusivamente, o financiamento de uma politica pública que levou à consensualização técnica de diretrizes de gestão, que foram vertidas na RCM e que levaram, à constatação da necessidade de aprovação futura de programas setoriais, e à aprovação de um regime legal que cria estes novos instrumentos de gestão territorial»- cfr. ponto 70 da contestação. A petição inicial, na sua ótica, é que procede a uma tentativa de transfiguração de diretrizes de gestão, que são atos de soft law, num programa setorial.

11.3. Para os Autores, diversamente, a RCM n.º 50/2020 contém um acervo de normas jurídico-administrativas, que foram emitidas pelo Governo no exercício de funções administrativas, dotadas das inerentes características de generalidade e de abstração, sendo a natureza regulamentar das suas normas assumida mediante a expressa menção da sua afetação direta quer aos particulares, quer às entidades públicas, de que são exemplos as normas n.º 6 e 8 dessa RCM e de acordo com as quais as diretrizes constantes do ponto 3 do seu Anexo I à RCM, por um lado, “ são de cumprimento obrigatório pela Administração direta e indireta nas suas ações de planeamento e gestão, bem como no âmbito de atribuições e competências de controlo e exercício da atividade económica” e, por outro, “constituem normas que vinculam direta e imediatamente os particulares a considerar na atribuição de financiamentos nacionais e da União Europeia”.

Chamam a atenção para a Diretriz D10 do Ponto 3 do Anexo I da RCM n.º 50/2020, frisando que a formulação desta diretriz desmente a tese de se estar perante soft law ou orientações informais, uma vez que é a própria RCM que qualifica estas regras como verdadeiras normas, com efeitos jurídicos vinculados e determinados.

Cremos que assiste razão aos autores.

11.4. De acordo com a melhor doutrina, «O conceito de norma para efeitos contenciosos deve ser entendido num sentido amplo, incluindo todas as disposições de direito administrativo com caráter geral e abstrato, que visem a produção de efeitos permanentes numa relação intersubjetiva: planos, estatutos, regimentos de órgãos colegiais, documentos pré-contratuais” – cfr. Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, Almedina, 18.ª Ed. (2020), pág. 211(nota de rodapé n.º 517).

11.5. Pese embora, em geral, as resoluções do Conselho de Ministros não tenham natureza regulamentar, contendo antes meras diretrizes ou orientações estratégicas, situações existem em que nelas são incorporadas normas jurídicas. É o que se nos afigura ser o caso da RCM n.º 50/2020, cujo conteúdo, para além de incorporar «diretrizes» que se traduzem em orientações informais para a atuação da administração, no exercício da sua apreciação discricionária no que toca às ações e operações de arborização e rearborização das serras de Monchique e de Silves e a definição de prioridades estratégicas para efeitos de atribuição de fundos comunitários, também alberga normas com «caráter imperativo e, por vezes proibitivo», que são vinculativas, quer para as entidades públicas, quer para os particulares.

11.6. É o caso das normas n.ºs 6.º e 8.º e do Anexo I, ponto 3, D.10 a D.14, da RCM n.º 50/2020, normas em que se prescreve o seguinte:

“6- Estabelecer que as diretrizes constantes do n.º 3 do anexo I à presente resolução são de cumprimento obrigatório pela Administração direta e indireta nas suas ações de planeamento e gestão, bem como no âmbito de atribuições e competências de controlo do exercício da atividade económica.”

[…]

8- Determinar que as diretrizes de planeamento e gestão do PRGPSMS, constantes no n.º 3 do anexo I à presente resolução, constituem normas que vinculam direta e imediatamente os particulares a considerar na atribuição de financiamentos nacionais e da União Europeia.”

[…]

Anexo I

3- Diretrizes de Planeamento e gestão

«Para além dos instrumentos programáticos resultantes do PRGPSMS identifica-se um conjunto de orientações e normas de gestão para a transformação da paisagem, a aplicar no âmbito dos instrumentos de planeamento e gestão territorial e setoriais que vinculam direta e imediatamente os particulares e a serem consideradas na atribuição de financiamentos nacionais e europeus».

[…]

D10. As orientações que decorrem do PRGPSMS e da respetiva matriz de aptidão são fator de decisão para a autorização de ações de arborização ou de rearborização ao 10 abrigo da alínea g) do n.º 1 do artigo 10.º do regime jurídico aplicável às ações de arborização e rearborização (RJAAR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 96/2013, de 19 de julho, na sua redação atual, e aplicam-se às ações sujeitas a comunicação prévia, independentemente de se tratar de espécies pré-existentes ao fogo ou de novas espécies. A mesma orientação deve ser assumida na aprovação e revisão dos Planos de Gestão Florestal (PGF).

D11. Nas áreas com declive menor ou igual a 10 % e nas áreas com mais de 25 % de declive deve excluir-se a possibilidade de arborização ou rearborização com eucalipto ou com pinheiro-bravo.

D12. Nas áreas com declive menor ou igual a 10 % as ações de arborização ou rearborização devem limitar-se à recuperação ou criação de galeria ripícola.

D13. Nas áreas com declive superior a 25 % qualquer projeto de arborização ou rearborização deve respeitar a floresta de conservação e assegurar a manutenção de zonas abertas, em mosaico, em pelo menos 15 % da superfície, e a existência de um sistema de gestão de combustível nas seguintes condições:

a) Baseado em atividades como a silvo pastorícia e/ou gestão cinegética desde que garantindo encabeçamentos eficazes para a gestão de combustível;

b) Baseado em técnicas de gestão de combustível como o fogo controlado ou a remoção da vegetação;

c) Uma combinação eficaz das alíneas anteriores.

D14. Nas áreas com declive superior a 10 % e inferior ou igual a 25 % apenas podem ser realizadas rearborizações com espécies de rápido crescimento quando no mínimo 30 % da área original for objeto de reconversão com espécies folhosas de crescimento lento, sem prejuízo de percentagens superiores em cumprimento do RJAAR.”

11.7. Como resulta do teor literal da RCM n.º 50/2020, a mesma é lapidar – veja-se, a norma 6 - na afirmação do caráter normativo de algumas das suas normas para as entidades públicas, quando estabelece que as disposições que constam «do n.º3 do anexo I à presente resolução são de cumprimento obrigatório pela Administração». Do mesmo modo, a RCM é lapidar quando no n.º 8 estabelece que as normas do ponto 3 do Anexo I constituem normas que vinculam direta e imediatamente os particulares, pelo que, logo por este prisma, não se pode questionar a sua natureza normativa e a sua imediata operatividade.

11.7. Em reforço, note-se que muitas das operações de rearborização dependem apenas de comunicação prévia, não havendo, por isso, um ato de controlo, como resulta do disposto na norma D.10. Esta norma, supratranscrita, ao determinar que as orientações constantes do «PRGPSMS» «são fator de decisão», fazendo decorrer dessa norma efeitos jurídicos vinculados e determinados, afasta qualquer possibilidade de se reconduzir a RCM n.º 50/2020 tão-somente a soft law, ou seja, a um mero conjunto de orientações informais.

11.8. Em igual sentido, também as normas D.11 a D.14 estabelecem proibições ou impõem deveres - nomeadamente o de respeitar a “matriz de aptidão” dos solos constante daquele anexo- que são por definição imediatamente operativas, uma vez que nelas se fixam condições que os particulares interessados terão - por força dessas disposições- que observar caso pretendam ver aprovadas operações de arborização e rearborização que decidam executar em espaços incluídos na área abrangida pelo «PRGPSMS». Trata-se de normas – todas elas (D.11. a D.14) - que condicionam de forma imediata os tipos de ocupação e os modos de gestão que os interessados pretendam empreender em espaços florestais integrados no perímetro da área abrangida pelo «PRGPSMS».

11.9. Exemplificando, em função da RCM n.º 50/2020 e apenas por força da norma D.11, os interessados sabem que nas áreas com declive menor ou igual a 10% e nas áreas com mais de 25% de declive não poderão ser aprovadas ações de arborização ou rearborização com eucalipto ou com pinheiro-bravo. Como sabem, por exemplo, atenta a norma D.14, que nas áreas com declive superior a 10% e inferior ou igual a 25% apenas poderão ser realizadas rearborizações com espécies de rápido crescimento quando no mínimo 30% da área original for objeto de reconversão com espécies folhosas de crescimento lento, sem prejuízo de percentagens superiores em cumprimento do RJAAR.

12. Embora os particulares interessados numa operação de arborização ou rearborização na área territorial abrangida pelo «PRGPSMS» possam ter de iniciar um procedimento administrativo destinado à aprovação das ações de arborização e rearborização no âmbito do regime jurídico aplicável a essas ações, aprovado pelo D.L. n.º 96/2013, de 19/07, sabem de antemão que perante certa morfologia do terreno, veja-se, perante o nível do declive que o mesmo tenha ou não tenha, assim o projeto será - ou não- aprovado. O facto de ainda assim os particulares terem de iniciar um procedimento administrativo será para apreciação de outros aspetos que não são definidos pelas normas em causa.

12.1. Nos aspetos regulados pelas normas D.11 a D.14, é insofismável que estas antecipam a decisão da Administração, não sendo necessário que a pretensão do particular passe por um ato administrativo de indeferimento para que o mesmo seja lesado. O particular é imediatamente lesado pelo que se dispõe nessas normas da RCM, bastando que o terreno não reúna as condições previstas naquelas normas para a operação de arborização ou rearborização que pretenda realizar.

12.2. Dir-se-á ainda que, pese embora o «PRGPSMS», aprovado pela RCM n.º 50/2020, não tenha sido configurado pela mesma como um plano setorial, a verdade é que por referência ao seu conteúdo trata-se de um programa de natureza setorial conquanto se destina a “Aprovar as diretrizes de planeamento e gestão, as ações prioritárias e o sistema de monitorização” do «PRGPSMS», designadamente no âmbito dos espaços florestais, sendo ademais a própria RCM a denominar o instrumento que aprova de “Programa”.

12.3. Se é certo que, como elucida Fernanda Paula Oliveira, “Com a diferenciação entre planos e programas, o legislador passou a reservar a designação de regulamento apenas para a peça escrita prescritiva dos planos; os programas já não são constituídos, no que ao seu conteúdo documental diz respeito, por um regulamento, referindo-se, antes, o legislador, a diretivas, opções estratégicas, normas orientadoras.» a mesma autora não deixa de enfatizar que « Não obstante esta distinta designação, não restam dúvidas de que, do ponto de vista jurídico, as diretivas, estratégias e normas orientadoras contidas nos programas (que, além do mais, são diretamente vinculativas para todas entidades públicas), assumem natureza normativa, distinguindo-se das normas contidas nos regulamentos do plano, em regra, pelo diferente grau de densidade e de previsibilidade. Trata-se, muitas vezes, de normas programáticas, mas, ainda assim, de verdadeiras normas jurídicas, com todas as características que as marcam» - cfr. Fernanda Paula Oliveira, A Impugnação Contenciosa, Direta e Indireta ou Incidental, de Normas Regulamentares Contidas nos Planos Urbanísticos, cej.mj.pt (pág. 13).

12.4. Em relação a este concreto «PRGPSMS», foi junto aos autos um parecer, da autoria de Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes no qual se tecem as seguintes considerações, que subscrevemos: « Uma análise atenta do que se consideram ser programas setoriais para efeitos do RJIGT permite concluir que neles se enquadram alguns instrumentos normativos verdadeiramente programáticos (isto é, com normas orientadoras da ação e definidoras de objetivos a alcançar, sem conterem um conteúdo preciso, como é o caso das estratégias e de alguns programas) juntamente com outros, com um grau de precisão e analiticidade inconciliável com a ideia de programa, correspondendo, antes, na maior parte das vezes, a uma decisão concreta sobre a ocupação do solo (...). No caso vertente, as diretrizes aprovadas por intermédio do PRGP-SMS reconduzem-se indubitavelmente ao âmbito material dos programas setoriais uma vez que correspondem tanto a normas estratégicas de desenvolvimento da paisagem no local, como, ainda, antecipam e vinculam as decisões que possam afetar a paisagem.” - cfr. Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in parecer junto aos autos, pág. 6 e 7.

12.5. O facto de não ser indicada na RCM n.º 50/2020 uma norma habilitante que permita elaborar as normas em causa de acordo com um procedimento juridicamente prescrito, mas a mera referência ao artigo 199.º, al. g) da CRP, não pode ser argumento, como pretende a Entidade Demandada, para sustentar que o «PRGPSMS» não é um regulamento suscetível de ser impugnado na presente ação.

12.6. Como é sustentado pela melhor doutrina, «Todos os programas e planos territoriais são dotados de eficácia jurídica variando, no entanto, o círculo de destinatários e o grau de vinculatividade das suas disposições. […] Pode afirmar-se que todos os programas e planos territoriais vinculam os sujeitos de direito público que os elaboram e aprovam, de acordo com a máxima “tu patere legem quam ipse fecisti».[…] Significa isto que todos os programas e planos territoriais, sem exceção, são uma manifestação da autoplanificação.

De igual modo, os diferentes tipos de programas e de planos territoriais vinculam todas as entidades públicas, sendo, por isso, uma expressão da heteroplanificação. Uma tal vinculatividade está expressamente contemplada no artigo 46.º, n.ºs 1 e 2, da LBPSOTU e no artigo 3.º, n.ºs 1 e 2, do RJIGT.

[…] Ao invés, apenas os planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal têm uma eficácia plurisubjetiva, isto é, produzem efeitos jurídicos diretos e imediatos ou vinculam direta e imediatamente os particulares, como flui do artigo 46.º, n.º2, da LBPSOTU, e 3.º, n.º2, do RJGIT. Para além destes, há apenas uma modalidade de programas setoriais que vinculam direta e imediatamente os particulares: são os programas que contêm “normas de intervenção sobre a ocupação e utilização dos espaços florestais”, segundo os artigos 46.º, n.º3, da LBPSOTU e 3.º, n.º3, do RJGIT, solução que nos remete para o regime jurídico dos programas de ordenamento, de gestão e de intervenção de âmbito florestal ( veja-se, por exemplo, o artigo 4.º, n.º5, do DL n.º 16/2009, de 14/01, na versão dos DL n.ºs 65/2017, de 12/06, e 11/2019, de 21/01, nos termos do qual “ os programas regionais de ordenamento florestal” vinculam, direta e imediatamente, os particulares relativamente à elaboração dos planos de gestão florestal, às normas de intervenção nos espaços florestais e aos limites de área a ocupar por eucalipto).» - cfr. Fernando Alves Correia e Jorge Alves Correia, in Regime Jurídico dos Programas e dos Planos Territoriais, Almedina, 2022, -Reimpressão, pp. 166-169.

12.7. Pese embora o «PRGPSMS» seja um programa setorial, no qual se estabelecem diretrizes “de cumprimento obrigatório pela Administração direta e indireta nas suas ações de planeamento e gestão, bem como no âmbito de atribuições e competências de controlo do exercício da atividade económica.” – n.º 6 da RCM n.º 50/2020 – nele também se incorporam normas que vinculam direta e imediatamente os particulares – cfr. n.º 8 e Anexo I, poto 3, D.10 a D.12, da RCM n.º 50/2020. São “normas imediatamente operativas as normas que estabelecem proibições”- cfr. Fernanda Paula Oliveira, in e-book, Cej, 2018.

12.8. Como tal, é forçoso admitir que a RCM n.º 50/2020 contém normas regulamentares e que algumas dessas normas produzem efeitos imediatos na esfera jurídica dos autores, ou seja, têm caráter imediatamente lesivo, pelo que, não só se impõe julgar improcedente a invocada exceção de inimpugnabilidade das normas constantes da RCM n.º 50/2020, como assiste legitimidade aos autores intervenientes principais nesta ação, nos termos definidos no artigo 72.º e 73.º, n.º 1, al.a) do CPTA para formularem o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas, com os efeitos previstos no artigo 76.º do mesmo código, pelo que improcede a invocada exceção dilatória da ilegitimidade ativa dos autores.

(ii) Da Intempestividade da ação

13. Ademais, a Entidade Demandada invoca que a consulta pública não era exigida por lei, o que tem como consequência a intempestividade da presente ação, atendendo ao prazo de 6 meses previsto pelos artigos 144.º, n. º2 e 74.º, n. º2, do CPTA, pelo que, admitindo a existência de qualquer outro vício, a ação não poderia proceder, atendendo a que estão volvidos mais de 6 meses desde a publicação da RCM, que ocorreu no dia 24 de junho.

Sem razão.

13.1. Sem necessidade de aprofundadas considerações sobre esta questão, dir-se-á que tendo a RCM n.º 50/2020 sido publicada no dia 24/06/2020, o prazo de seis meses para a apresentação desta ação terminaria no dia 24/12/2020.

13.2. Ora, considerando que nos termos do disposto no artigo 28.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário), as férias judiciais decorrem de 22 de dezembro a 3 de janeiro, e tendo em consideração que o prazo de impugnação da RCM n.º 50/2020 terminava no dia 24/12/2020, ou seja, em plenas férias judiciais, o mesmo transita para o dia útil seguinte após as férias, nos termos do disposto no artigo 279.º e) do Código Civil, que nesse caso seria o dia 04/01/2021, data em que a Autora deu entrada da presente ação no SITAF.

13.3. Por que assim é, a apresentação desta ação é tempestiva, tendo sido respeitado o prazo de seis meses constante dos artigos 74.º n.º 2 do CPTA e 144.º n.º 2 do CPTA, impondo-se julgar improcedente a exceção dilatória de intempestividade da ação.

Termos em que, sem necessidade de mais considerações que seriam, no caso, nada mais do que ociosas, improcede a invocada exceção dilatória.

14. O processo é o próprio e não enferma de nulidades que o invalidem. Não existem outras nulidades ou questões prévias de que cumpra conhecer.

15. Colhidos os vistos legais, o processo vai à Conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

16. As questões a decidir no âmbito da presente «Ação Popular» passam por saber se no caso se impõe declarar a ilegalidade, com força obrigatória geral, da RCM n.º 50/2020, com fundamento:

a) Na falta de norma habilitante e na consequente violação do disposto no artigo 136.º, n.1 do CPA;

b) Sem prejuízo da procedência do vício de violação de lei – por ofensa do disposto no n. º1 do artigo 136.º do CPA- saber se ocorre vício procedimental, por preterição da fase de discussão pública no processo de elaboração da RCM n.º 50/2020, em contravenção ao disposto no artigo 65.º, n.º 5 da CRP, artigo 49.º da Lei de Bases e artigo 6.º do RJIGT, em particular, os seus n.ºs 1 e 2.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

17. Com relevo para a decisão a proferir, julga-se provada a seguinte matéria de facto:

A- No dia 24 de junho de 2020, foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2020, que cria o Programa de Transformação da Paisagem (“PTP”), um “programa estratégico para intervenção integrada em territórios com vulnerabilidades decorrentes da conflitualidade entre a perigosidade e a ocupação e uso do solo, com o objetivo de promover uma transformação da paisagem que garanta a resiliência, a sustentabilidade e a valorização do território.” – cfr. Ponto n.º 1 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2020) - cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, publicada no D.R., 1.ª Série, n.º121, de 24 de junho.

B- No mesmo dia 24 de junho de 2020, foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2020 (“RCM 50/2020”), que aprova as diretrizes do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves (abreviadamente, “PRGP-SMS”), que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

C- Teor do Relatório Técnico do PRGP-SMS, que aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual se refere que decorreu um processo de Participação e Comunicação no PRGP-SMS1- cfr. documento que se encontra integralmente disponível no site (página eletrónica) da Direção Geral do Território: dgterritorio.gov.pt.».

D- No dia 20 de fevereiro de 2024 foi publicado o «Despacho n.º 1918/2024, do Secretário de Estado da Conservação da Natureza e Florestas», que conforme consta do respetivo sumário «Determina a recondução do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves (PRGPSMS) a programa setorial» - cfr. Diário da República n.º 36/2024, Série II de 20-02-2024.

III. DE DIREITO

b. Da falta de norma habilitante e da falta de discussão pública do «PRGPSMS»

18. Os Autores sustentam que sendo a RCM n.º 50/2020, um diploma de natureza regulamentar, são-lhe aplicáveis as disposições legais previstas no CPA relacionadas com os regulamentos administrativos, mormente, o art.º 136.º, n.º1 desse diploma, de acordo com o qual a emissão de regulamentos depende sempre de lei habilitante, devendo indicar expressamente as leis que visam regulamentar. No caso, porque a RCM n.º 50/2020 não indica a lei habilitante para a sua emissão, concluem que a mesma é ilegal por violar o disposto no art.º 136.º, n.º1, do CPA.

19. Para o efeito, alegam que a RCM n.º 50/2020, se limita a referir, no respetivo «Preâmbulo», que a elaboração do «PRGPSMS» se encontra “enquadrada” no Despacho n.º 8938-A/2018, publicado no D.R., 2.ª Série, n.º 183, de 21/09/2018 e no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (“PNOT”), aprovado pela Lei n.º 99/2019, de 05/09, indicações que não podem funcionar como «lei habilitante» para efeitos do disposto no n. º1 do art. 136.º do CPA.

20. Sem prejuízo da ilegalidade da RCM n.º 50/2020 decorrente da falta de indicação de «lei habilitante», os Autores assacam-lhe ainda vício procedimental por falta de discussão pública, pretendendo que sempre se impunha declarar a ilegalidade com força obrigatória geral das normas daquela RCM por falta de prévia sujeição da proposta de RCM a discussão pública.

21. Nesse sentido, sustentam que enquadrando- se o «PRGPSMS» na figura dos programas setoriais, tal implicava que a sua elaboração tivesse respeitado os procedimentos delineados para o efeito, nos vários diplomas aplicáveis, designadamente, o disposto nos artigos 48.º, n. º3 e 49.ºa 51 da Lei de Bases, e ainda os artigos 46.º a 48.º, 50.º e 51.º do RJIT. De entre as várias etapas a que esses procedimentos estão sujeitos, assinalam a fase de discussão pública, que dizem não ter sido observada na elaboração do «PRGPSMS», mas cuja obrigatoriedade é inequívoca em face do regime previsto nos artigos 65.º, n.º5 da CRP, 49.º da Lei de Bases e 6.º, n.ºs 1 e 2, do RJIT e, em particular, relativamente à discussão pública de programas setoriais, atento o disposto no artigo 50.º, n.ºs 1 e 4 do RGIT.

Que dizer?

b. 1. Da falta de lei habilitante

22. O artigo 112.º, n.º7 da CRP estabelece que « Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão».

23. Por sua vez, o legislador ordinário, no artigo 136.º do CPA também prevê que:

«1- A emissão de regulamentos depende sempre de lei habilitante;

2- Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou, no caso de regulamentos independentes, as leis que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão;

3- […]

4- Embora não tenham natureza regulamentar para efeitos do disposto no presente capítulo, carecem de lei habilitante quaisquer comunicações dos órgãos da Administração Pública que enunciem de modo orientador padrões de conduta na vida em sociedade com, entre outras, as denominações de «diretiva», «recomendação», «instruções», «código de conduta» ou «manual de boas práticas».

24. Conforme decorre do disposto nesses preceitos, a atividade regulamentar está submetida ao princípio da legalidade em «sentido restrito», ou seja, à prévia existência de uma lei habilitante, no «sentido de uma lei parlamentar ou diploma equivalente», pelo que é lícito concluir-se que a atividade regulamentar da Administração não está apenas dependente da sua conformidade com o Direito, sendo que para efeitos do CPA a legalidade do regulamento «requer a dependência de uma lei específica propriamente dita não bastando, em geral, a CRP nem outra fonte como os princípios gerais de direito. A norma tem alcance geral o que significa que vale para todos os regulamentos, governamentais diretos e indiretos, regionais, autónomos, autárquicos, emanados por entidades administrativas independentes e até privadas no exercício de poderes públicos dados por lei, como resulta da expressão sempre. Todos os titulares do poder regulamentar estão vinculados por este dever de citação» - Cfr. Luiz S. Cabral de Moncada, in Código do Procedimento Administrativo, Anotado, 3.ª Ed., Revista e Atualizada, Quid Juris, pág. 430.

25. No preâmbulo da RCM n.º 50/2020 lê-se que «A elaboração do Programa de Reordenamento e Gestão da paisagem para uma nova economia rural nas Serras de Monchique e Silves (PRGPSMS) foi determinada na sequência dos incêndios rurais de agosto de 2018, enquadrada pelo n. º1 do Despacho n.º 8934-A/ 2018, publicada no Diário da República, 2.ª Série, n.º 183, de 21 de setembro de 2018, e pela medida n.º 13 da Resolução de Conselho de Ministros n.º 13/2019, de 21 de janeiro.

O PRGPSMS inscreve-se nas orientações, medidas e compromissos de política definidos na Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro, que aprova a revisão do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), designadamente ao dar cumprimento às medidas de política que visam «valorizar o território através da paisagem» e «ordenar e revitalizar os territórios da floresta».

26. Nos termos do disposto no n.º1 do 39.º do RJIGT- que tem como epígrafe “Programas setoriais” - , «…Os programas setoriais são instrumentos programáticos ou de concretização das diversas políticas com incidência na organização do território.». E nos termos do n.º2 « são considerados programas setoriais:

a) Os programas e as estratégias de desenvolvimento, respeitantes aos diversos setores da administração central, nomeadamente nos domínios da defesa, segurança pública, prevenção e minimização de riscos, ambiente, recursos hídricos, conservação da natureza e da biodiversidade, transportes, infraestruturas, comunicações, energia e recursos geológicos, cultura, saúde, habitação, turismo, agricultura, florestas, comércio e indústria;

b) Os regimes territoriais definidos ao abrigo de lei especial;

c) As decisões sobre a localização de grandes empreendimentos públicos com incidência territorial.».

27. De acordo com o RJGIT, podem ser configurados como programas setoriais uma diversidade de instrumentos, tando podendo ser programas setoriais os instrumentos normativos verdadeiramente programáticos, como será o caso daqueles que contêm meras estratégias e linhas de ação orientadoras, como os instrumentos que disponham de uma regulação com um conteúdo preciso, correspondendo a maior parte das vezes a uma decisão concreta sobre a ocupação do solo.

28. Considerando que a RCM n.º 50/2020 contém normas jurídicas que disciplinam a intervenção sobre a ocupação e utilização dos espaços florestais, a mesma tem a natureza de um programa setorial incluído no âmbito de abrangência do n. º3 do artigo 3.º do RJGIT, dando-se aqui por reproduzidas todas as considerações que a esse respeito já tivemos ensejo de expender a respeito da aferição do pressuposto processual da legitimidade ativa dos autores intervenientes.

29. O artigo 3.º do RJGIT estabelece que «1- Os programas territoriais vinculam as entidades públicas», que « 2- Os planos territoriais vinculam as entidades públicas e, direta e imediatamente, os particulares» e que «3- O disposto nos números anteriores não prejudica a vinculação direta e imediata dos particulares relativamente às normas de intervenção sobre a ocupação e utilização dos espaços florestais», pelo que, incluindo-se a RCM n.º 50/20 no âmbito do n.º3 deste preceito, na medida em que em se destinou à aprovação do «PRGPSMS» - com normas sobre a ocupação e utilização de solos florestais- estava dependente da existência de uma «lei habilitante», que não existia.

29. Sendo incontornável, como já decidido, que a RCM n.º 50/2020 contém normas jurídicas «tal implicaria que as produções dessas normas tivessem sido introduzidas no ordenamento jurídico com base numa norma habilitante que permitisse a elaboração dessas normas, de acordo com um procedimento prescrito também juridicamente» - ver ponto 62 da contestação. O ponto está em que a Entidade Demandada, como resulta do que já se expendeu, entende que a RCM n.º 50/2020 que aprovou o «PRGPSMS» só contém diretrizes de índole programática, ou seja, soft law, e daí afirmar mesmo que «a questão da ausência de base habilitante perde sentido quando a RCM é corretamente qualificada e é expressamente resolvida com a invocação, no ato, do artigo 199.º, alínea g), da CRP, estando a ação em causa devidamente enquadrada pelo PNOT aprovado com a forma de lei».

30. Para a Entidade Demandada aquela RCM foi adotada ao abrigo do artigo 199.º, alínea g) da CRP, razão pela qual não foi observado «qualquer procedimento administrativo legalmente previsto, precisamente porque a natureza do ato é de soft law, constituindo diretrizes ou recomendações a considerar em cada caso concreto e podem apenas enquadrar ou reforçar a fundamentação do ato administrativo».

31. Mas como já tivemos ensejo de expor, a RCM n.º 50/2020 ao aprovar o «PRGPSMS», aprovou um conjunto de normas jurídicas vinculativas, algumas das quais imediatamente operativas para os particulares. Sendo a RCM n.º 50/2020 um instrumento também de natureza regulamentar, impunha-se para a válida aprovação «PRGPSMS» que existisse lei habilitante e que a mesma tivesse sido indicada, como resulta dos artigos 112.º, n.º7 da CRP e 136.º do CPA.

32. A lei habilitante para a elaboração de um PRGP como o «PRGPSMS» era o Decreto-Lei n.º 28-A/2020, em cujo artigo 7.º se estabelece que os PRGP são programas setoriais e que as suas normas vinculam direta e imediatamente os particulares relativamente às normas sobre ocupação e utilização dos espaços florestais, nos termos do artigo 3.º, n.º3 do RJGIT.

33. Na situação vertente, repete-se, “as diretrizes aprovadas por intermédio do PRGP-SMS reconduzem-se indubitavelmente ao âmbito material dos programas setoriais uma vez que correspondem tanto a normas estratégicas de desenvolvimento da paisagem no local, como, ainda, antecipam e vinculam decisões que possam afetar a paisagem”- ver parecer junto aos autos. Como resulta do ponto 3, Anexo I, Diretrizes D.10 a D.14, a RCM n.º 50/2020 contém disposições que versam sobre a ocupação florestal, gestão de combustível e relativas a condições de arborização, pelo que, para que essas disposições pudessem ter efeitos diretos perante os particulares necessário era que, considerando o disposto no n.º3 do artigo 3.º do RJGIT, tivesse sido aprovado um regime legal especifico sobre a reconversão da paisagem através de Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP) e de Áreas Integradas de Gestão da Paisagem (AIGP), como acabou por suceder, mas posteriormente, com a aprovação do Decreto-Lei n.º 28-A/2020.

34. Afigura-se-nos que, em geral, os diferentes departamentos ministeriais podem elaborar programas setoriais, nomeadamente ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 39.º do RJIGT, desde que os mesmos se contenham no plano "programático". Daí a alínea b) do mesmo preceito legal distinguir os "regimes territoriais definidos ao abrigo de lei especial", que pressupõem, claro, lei especial habilitante. Embora a Lei de Bases e o RJIGT estabeleçam um princípio de tipicidade dos instrumentos de gestão territorial, aqueles diplomas não parecem estabelecer um princípio de (sub)tipicidade dos programas setoriais (ao contrário do que faz para os programas especiais, como decorre dos artigos 40.º/5 da LBPSOTU e 42.º do RJIGT).

35. O «PRGPSMS» aprovado pela RCM n.º 50/2020 é um instrumento de gestão territorial, enquadrável na tipologia de programa setorial- artigos 38.º, n. º1, al. a) e 40.º, n. º3 da Lei 31/2014, de 30/05 (“Lei de Bases) e artigos 2.º, n. º2, al. b), 3.º, n. º3 e 39.º e seguintes do RJGIT. Note-se que todos os instrumentos de gestão territorial (programas e planos territoriais) são dotados de autoplanificação e heteroplanificação, mas apenas os planos territoriais (de âmbito intermunicipal e municipal) têm eficácia plurisubjetiva – arts. 46º n.º/s 1 e 2 da LBPSOTU e 3º n.º/s 1 e 2 do RJIGT. A exceção a esta regra são os programas que contenham normas de intervenção sobre a ocupação e utilização dos espaços florestais (arts. 46º n.º 3 da LBPSOTU e 3º n.º 3 do RJIGT), como ocorre com os programas regionais de ordenamento florestal (PROF) que vinculam direta e imediatamente os particulares – art. 4º n.º 5 do Decreto-Lei n.º 16/2009, de 14 de janeiro (alterado por legislação posterior), pelo que, não há dúvida que existem programas setoriais que têm eficácia plurisubjetiva, ou seja, que vinculam direta e imediatamente os particulares, o que também sucede com o «PRGPSMS».

36. A sua «lei habilitante» é o Decreto-Lei n.º 28-A/2020, mas este diploma apenas veio a ser publicado dois dias depois da aprovação daquela RCM, tendo entrado em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, ou seja, no dia 27/06/2020. Este diploma legal teve como propósito estabelecer o enquadramento jurídico dos PRGP - instrumento que vinha previsto no “Programa de Transformação da Paisagem» aprovado pela RCM n.º 49/2020, de 24/06 como «medidas programáticas de intervenção» deste Programa. Criou-se, assim, a figura do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP), enquanto programa setorial, direcionado para os territórios mais vulneráveis e tendo como objetivo o desenho e a construção de paisagens qualificadas e resilientes, alicerçadas nas aptidões do solo e nos ativos locais, resilientes a vulnerabilidades e riscos, fomentadoras da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas e geradoras de rendimentos sustentados e sustentáveis, contribuindo para a atratividade territorial e a qualidade de vida das áreas rurais.

37. Note-se que, já antes, o Programa Nacional de Política do Ordenamento do Território (PNPOT), veio evidenciar a vulnerabilidade dos territórios de floresta e a importância de reconhecer e valorizar o seu capital natural enquanto ativo estratégico para o desenvolvimento das áreas rurais, assumindo compromissos específicos de política pública nos domínios da adaptação e resiliência, da diminuição da exposição a riscos, da remuneração dos serviços prestados pelo capital natural, do alargamento da base económica, através do conhecimento, inovação e capacitação e da criação de novas condições de atratividade territorial.

38. E através da Resolução de Conselho de Ministros n.º 49/2020, de 24 de junho, o Executivo definiu o Programa de Transformação da Paisagem (PTP), sendo os PRGP aí caracterizados como instrumentos programáticos destinados a “promover o desenho da paisagem como referencial de uma nova economia dos territórios rurais, que promova uma floresta multifuncional, biodiversa e resiliente, mais rentável, com maior capacidade de sequestro de carbono e capaz de produzir melhores serviços a partir dos ecossistemas, conforme o anexo I à presente resolução e da qual faz parte integrante”. Determina-se ainda nessa RCM que “o enquadramento jurídico das medidas programáticas previstas nas alíneas a), b) e d) do n.º7 é efetuado através de diplomas legais e regulamentares próprios, sendo o modelo de operacionalização dos condomínios de aldeia previstos na alínea c) do n.º6 definido por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração interna, do ambiente, da coesão territorial e da agricultura».

39. Ora, o regime dos PRGP, como instrumento de intervenção no território, ou seja, como programa setorial, no quadro do sistema de gestão territorial, direcionados para os territórios florestais mais vulneráveis, foi criado pelo Decreto-Lei n.º 28-A/2020, que não estava em vigor, como se reafirma, quando foi criado o PRGP-SMS, pelo que, este programa setorial foi efetivamente criado sem que ao tempo existisse lei habilitante que o permitisse aprovar.

40. Nem o despacho a que se faz referência na RCM n.º 50/2020, nem a lei que aprova o PNOT podem servir de lei habilitante. Quanto ao PNOT, o mesmo, sendo um programa, não pode obviamente constituir base legal para outros programas, nem ter funções mais amplas, pelo que não pode ser tida como «lei habilitante» para a aprovação de um programa setorial como aquele que foi aprovado pela RCM N.º 50/2020. Aliás, se assim fosse, o legislador não teria sentido a necessidade de publicar um diploma legal- como o Decreto-Lei n.º 28-A/2020 -, logo após a publicação do PRGP-SMS, destinado a estabelecer, precisamente, o regime legal aplicável a estes programas.

41. Só com o Decreto-Lei n.º 28-A/2020, é que o Governo estabeleceu o enquadramento jurídico dos PRGT, tal como previsto na RCM n.º 49/2020, pelo que não podia aprovar, como fez, a RCM n.º 50/2020, que criou o «PRGT» relativo às Serras de Monchique e de Silves, ainda antes da criação do regime legal dos PRGP.

42. Daí que se imponha concluir que a RCM n.º 50/2020 que aprovou o PRGP-SMS, foi elaborada sem «lei habilitante», com o que se mostram violados os artigos 136.º, n. º1 do CPA e 112.º, n.º 7 da CRP.

Procede, assim, o invocado fundamento da ação.

b. 2. Dos vícios do procedimento

43. Sem prejuízo da ilegalidade da RCM N.º 50/2020 que os Autores lhe impetram decorrente da falta de indicação de «lei habilitante», os mesmos assacam-lhe vício procedimental, decorrente da falta de discussão pública, pretendendo que, mesmo que não se verificasse o vício de violação de lei por ofensa ao disposto no n.º1 do art. 136.º do CPA, sempre se impunha declarar a ilegalidade com força obrigatória geral das normas daquela RCM por falta de prévia sujeição da proposta de RCM a discussão pública.

44. Adiantam para o efeito que, enquadrando-se o «PRGPSMS» na figura dos programas setoriais, tal implicava que a sua elaboração tivesse respeitado os procedimentos delineados para o efeito, nos vários diplomas aplicáveis, designadamente, o dispostos nos artigos 48.º, n.º3 e 49.ºa 51 da Lei de Bases, e ainda os artigos 46.º a 48.º, 50.º e 51.º do RJIT. Salientam que de entre as várias etapas a que esses procedimentos estão sujeitos, figura a discussão pública, a qual não foi observada na elaboração do PRGP-SMS, e cuja obrigatoriedade é inequívoca em face do regime previsto nos artigos 65.º, n.º5 da CRP, 49.º da Lei de Bases e 6.º, n.ºs 1 e 2, do RJIT e, em particular, relativamente à discussão pública de programas setoriais, atento o disposto no artigo 50.º, n.ºs 1 e 4 do RGIT.

45. Assinalam que no caso dos autos, está em causa a não promoção do período de participação sucessiva, ou seja, de discussão pública, uma vez que não se verificou a divulgação da abertura do período de discussão pública do PRGP-SMS através de aviso a publicar em DR, da comunicação social e no sítio da Internet da entidade que elaborou o PRGP-SMS, nem a divulgação nesse mesmo sítio da Internet da proposta de programa, dos pareceres emitidos ou a ata da conferência procedimental. E que daí resultou a impossibilidade de os cidadãos em geral exercerem o direito de participação e a impossibilidade de serem ponderadas as sugestões na versão final da proposta de PRGP-SMS.

46. Enfatizam que a circunstância de apenas terem participado alguns stakeholders, quando o direito á informação e do direito de participar no procedimento de elaboração dos programas setoriais pertence a “todas as pessoas singulares e coletivas” e não apenas a sujeitos que a entidade responsável pela sua elaboração considera “relevantes”, como decorre dos artigos 5.º e 6.º/1/2 do RGIT, não obsta ao incumprimento da exigência da fase de discussão pública, uma vez que, não foi assegurado a todos os interessados a possibilidade de exercerem o direito de participação sucessiva, pelo que se está perante um procedimento que padece de um vício de legalidade externa.

Cremos que lhe assiste razão.

47. Pese embora, no caso, a RCM N.º 50/2020 não se possa manter por se tratar de um regulamento elaborado sem a indicação da respetiva «Lei habilitante»- como se viu - sempre se dirá, que ainda que assim não fosse, se imporia declarar a ilegalidade com força obrigatória geral das normas nela incorporadas imediatamente operativas, por ter sido incumprida a exigência procedimental da existência de um período de discussão pública acessível a todos e não apenas a algumas entidades que foram consideradas relevantes pela Entidade Demandada.

48. Não obstante não serem aqui aplicáveis as normas do Decreto-Lei n.º 28-A/2020- que devia ser a «lei habilitante»- , não é despiciendo constatar que também no seu artigo 5.º se estabelece que o proprietário e os demais titulares de direitos reais de prédio rústico têm o direito de participar na constituição do PRGP .

49. Tendo em conta que o PRGP atendendo à natureza, conteúdo e entidade responsável pela respetiva elaboração e aprovação, se reconduz à figura genérica dos programas setoriais a que se refere o artigo 39.º do RJGIT, resultava desde logo do disposto no RJGIT- aprovado pela Lei n.º 80/2015, de 14/05- que um tal programa estava sujeito a um período de discussão pública prévia à sua aprovação.

50. Como já dissemos, é inquestionável que as diretrizes que constam do «PRGPSMS» aprovadas pela RCM n.º 50/2020, reconduzem-se ao que no RJGIT, atendendo ao respetivo âmbito material, se consideram programas setoriais, conquanto correspondem tanto a normas estratégicas de desenvolvimento da paisagem local, como, ainda, antecipam e vinculam decisões que possam afetar a paisagem.

51. «Independentemente do conteúdo normativo desta multiplicidade de decisões dos vários setores da Administração estadual, a sua integração no sistema se gestão territorial, na categoria dos programas setoriais, tem como consequência, a que foi pretendida pelo legislador, de lhes estabelecer um regime jurídico geral, aplicável na ausência de regras especiais definidas em diplomas próprios. E nesse regime geral consta o do respetivo procedimento de elaboração, regulado nos artigos 46.º a 51.º do RJIGT» - cfr. parecer junto aos autos, pág. 8.

52. Os programas setoriais estão, além do mais, sujeitos a discussão pública- cfr. artigo 50.º do RJIGT- sendo aprovados por RCM, a não ser que uma norma especial determine a sua aprovação por decreto-lei ou por decreto regulamentar- cfr. artigo 51.º do RJIGT. A discussão pública destes instrumentos, como sustentam os Autores, e decorre do disposto no artigo 50.º do RJIGT é aberta à intervenção de todos os potenciais interessados, de modo que a todos seja assegurada a possibilidade de formularem sugestões sobre as soluções que constam na proposta de programa. 53.Daí que, a abertura da fase de discussão pública deva ser publicada, com a antecedência de 5 dias, no Diário da República e divulgada através da comunicação social, assim como no respetivo sítio da internet, devendo decorrer durante um período não inferior a 20 dias, após o que, serão ponderados os contributos/sugestões apresentadas e, finalmente, divulgados os respetivos resultados, através da comunicação social e no respetivo sítio da internet.

54. No caso, entoa-se de forma clara que estes procedimentos não foram observados, tendo sido desrespeitada a exigência de discussão pública, que também tem consagração constitucional no artigo 65.º, n. º5 onde se prevê expressamente que «É garantida a participação dos interessados na elaboração dos instrumentos de planeamento urbanístico e de quaisquer outros instrumentos de planeamento físico do território».

55. O facto de a Entidade Demandada ter assegurado a participação de alguns stakeolders que foram considerados relevantes – veja-se, associações agrícolas e florestais; associações de desenvolvimento local; empresas de produção florestal; produtores florestais individuais; empreiteiros florestais; produtores agrícolas; empresas de alojamento turístico; empresas de animação turística; empresas de restauração; organizações não governamentais de ambiente; juntas de freguesia e câmaras municipais; organismos da administração central desconcentrados- não permite que se possa dar como cumprida aquela exigência de discussão pública, porque a mesma não foi assegurada a todos as demais pessoas singulares ou coletivas que pudessem ter interesse, como era o caso dos Intervenientes, na discussão das soluções propostas no «projeto» de programa. Apenas foram chamados a participar quem o Governo entendeu, sem assegurar a todos essa mesma possibilidade, violando-se, desde logo, o princípio da igualdade, pelo que, impõe-se também julgar procedente o invocado fundamento da ação.

56. Uma última nota para recordar que foi na sequência dos incêndios rurais de agosto de 2018, que foi determinado por «Despacho do Ministro do Ambiente n.º 8934-A/2018», publicado no D.R., 2.ª série, n.º 183, de 21/09- cfr. alínea d), a “Elaboração do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem para uma nova economia rural na Serra de Monchique”, assim como pela medida n.º III.13 da RCM n.º 13/2019, de 21/01 e que, foi nessa sequência, que o Conselho de Ministros aprovou, através da RCM n.º 50/2020, de 24 de junho, as diretrizes de planeamento e gestão do Programa de Reordenamento e Gestão da paisagem da Serras de Monchique e Silves (PRGPSMS).

57. Entretanto, no passado dia 20 de fevereiro de 2024 foi publicado o «Despacho n.º 1918/2024, do Secretário de Estado da Conservação da Natureza e Florestas», que conforme consta do respetivo sumário «Determina a recondução do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves (PRGPSMS) a programa setorial».

58. Não obstante a recente publicação deste despacho não retirar utilidade à lide, uma vez que dele não resulta que exista revogação ou mesmo suspensão da disciplina contida na Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2020 ou de parte dela- isto é, que as normas aqui em causa continuam a vigorar e, portanto, mantém-se válidos os fundamentos do pedido inicial- o seu conteúdo é relevante para o objeto da presente ação, na medida em que dele consta o reconhecimento por parte do atual Executivo que a RCM n.º 50/2020 enferma dos vícios que lhe são assacados pelos autores. Vejamos o seu conteúdo, que passamos a transcrever:

«O Conselho de Ministros aprovou, através da sua Resolução n.º 50/2020, de 24 de junho, as diretrizes de planeamento e gestão do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves (PRGPSMS).

Na sequência dos incêndios rurais de agosto de 2018, foi determinada a elaboração do PRGPSMS, pelo n.º 1 do Despacho n.º 8934-A/2018, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 183, de 21 de setembro de 2018, e pela medida n.º III.13 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2019, de 21 de janeiro.

A elaboração do PRGPSMS seguiu as orientações da revisão do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), revisto pela Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro, perante a urgência de intervenção pública na promoção de iniciativas de reconversão da paisagem em territórios de elevada perigosidade de incêndio. Foi assumida como um exercício experimental e inovador, assente numa abordagem ao ordenamento do território através da paisagem, destinado a fomentar novos processos de trabalho e novos conteúdos, a considerar nos instrumentos de gestão territorial e de política setorial.

Suportado nos ensinamentos e conclusões resultantes dos trabalhos que culminaram com a publicação do PRGPSMS foi, na mesma data, publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2020, de 14 de junho, que cria o Programa de Transformação da Paisagem, que configura os Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP) como uma das suas quatro medidas programáticas e que procede à identificação de 20 unidades homogéneas, que correspondem aos territórios potenciais para efeitos de delimitação das áreas a sujeitar a PRGP.

Este primeiro exercício de planeamento permitiu, assim, a criação de uma base técnica e científica para o desenvolvimento de outros programas da mesma natureza, que se encontram atualmente em diferentes fases de desenvolvimento, prevendo-se que em 2025 um conjunto de 20 Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem, do qual faz parte o PRGPSMS, se encontrem em vigor, contribuindo para o cumprimento de uma das metas estabelecidas no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

Conforme previsto no regime jurídico de reconversão da paisagem (RJRP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 28-A/2020, de 26 de junho, o PRGP configura um programa setorial, no quadro do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, sendo direcionado para territórios vulneráveis, tendo como objetivo o desenho e a operacionalização de paisagens qualificadas, alicerçadas nas aptidões do solo e nos ativos locais, resilientes a vulnerabilidades e riscos, fomentadoras da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas e geradoras de rendimentos sustentados e sustentáveis, contribuindo para a atratividade territorial e a qualidade de vida das áreas rurais.

Uma vez decorridos três anos face à aprovação das diretrizes de planeamento e gestão do PRGPSMS e considerando que:

A RCM n.º 50/2020, de 24 de junho, não conformou o PRGPSMS a programa setorial, por ter sido publicada antes do Decreto-Lei n.º 28-A/2020, de 26 de junho, sendo este o diploma que prevê que os PRGP configurem programa setorial;

O relatório técnico do PRGPSMS é equiparado aos elementos identificados no n.º 3 do artigo 41.º do RJIGT;

Os trabalhos e metodologias melhoradas nos PRGP subsequentes, elaborados e em curso, apontam para a necessidade de harmonização do conteúdo, nomeadamente a nível das Estruturas da Paisagem do PRGPSMS com os demais PRGP já sujeitos a discussão pública;

A avaliação e monitorização do grau de implementação das ações prioritárias, diretrizes e abordagens territoriais do PRGPSMS carecem de ser ajustadas e conformadas com as dos demais PRGP, no sentido de dispor de indicadores de acompanhamento e monitorização que permitam a produção de informação de âmbito nacional e, em particular, com o PRGP da serra do Caldeirão, também localizado na região do Algarve:

Assim:

Nos termos do disposto no artigo 9.º do RJRP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 28-A/2020, de 26 de junho, na sua redação atual, e para os efeitos do disposto no artigo 46.º do RJIGT, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, na sua redação atual, é determinado o seguinte:

1- Reconduzir o Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves (PRGPSMS), aprovado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2020, de 24 de junho, a programa setorial, conforme previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º do RJIGT, uma vez cumpridas as exigências procedimentais constantes do presente despacho.

2- Estabelecer que o âmbito territorial do PRGPSMS abrange uma área de cerca 43 000 ha, em parte do concelho de Monchique, nas freguesias de Monchique, Marmelete e Alferce, e em parte do concelho de Silves, nas freguesias de Silves, São Bartolomeu de Messines e São Marcos da Serra, conforme consta do anexo i da RCM n.º 50/2020, de 24 de junho.

3- Proceder à avaliação das diretrizes de planeamento e gestão das ações prioritárias e do sistema de monitorização, previstas na RCM n.º 50/2020, de 24 de junho, para sistematização e conformação da metodologia seguida nos demais PRGP submetidos a discussão pública.

4- Proceder à discussão pública do PRGPSMS em cumprimento do disposto no artigo 50.º do RJIGT e do artigo 10.º do RJRP.

5- A Direção-Geral do Território (DGT) é a entidade competente para o desenvolvimento dos trabalhos necessários ao cumprimento do presente despacho.

6- O acompanhamento da elaboração do PRGPSMS é efetuado nos termos previstos no artigo 48.º do RJIGT e envolve as seguintes entidades territorialmente competentes:

a) A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve;

b) A Direção Regional da Conservação da Natureza e das Florestas do Algarve;

c) A Administração de Região Hidrográfica;

d) A Região de Turismo do Algarve;

e) A Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais;

f) A Comunidade Intermunicipal do Algarve;

g) As Câmaras Municipais de Monchique e Silves.

7- A DGT elabora a versão final do PRGPSMS, nele incorporando:

a) As conclusões do processo de avaliação, exercício que decorre em paralelo com o período de discussão pública;

b) Os resultados da discussão pública;

c) A menção expressa de que as suas normas vinculam as entidades públicas no exercício das suas atribuições de planeamento, gestão e promoção, controlo de atividades e de apoio financeiro, bem como os particulares, direta e imediatamente, no que respeita às normas relativas à ocupação e utilização dos espaços florestais, nos termos previstos no n.º 3 do artigo 3.º do RJIGT.

8- O PRGPSMS não se encontra sujeito a avaliação ambiental estratégica, uma vez que está em fase de implementação e não apresenta elementos técnicos novos.

9- O prazo máximo de elaboração dos trabalhos, objeto do presente despacho, é de 12 meses a contar da data da respetiva publicação.

6 de fevereiro de 2024. - O Secretário de Estado da Conservação da Natureza e Florestas, PP». (negrito da nossa autoria).

58. Decorre deste «Despacho» o reconhecimento pelo Executivo de que a RCM n.º 50/2020 aprovou o «PRGPSMS» sem «lei habilitante» e sem prévia «discussão pública», o caráter de «programa setorial» deste “ Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves” e, bem assim, que a sua lei habilitante é o Decreto-Lei n.º 28-A/2020, de 26 de junho, que, como vimos, aprovou o Regime Jurídico de Reconversão da Paisagem (RJRP), no qual se estabeleceu o quadro legal para a criação e implementação de programas de reordenamento e gestão da paisagem, como o PRGPSMS, no âmbito do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio.

59. Sendo inequívoco que a RCM n.º 50/2020, de 24 de junho, estabelece, como vimos, diretrizes para o “Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves” e que algumas das normas constantes no ponto 3 do anexo I desta resolução vinculam direta e imediatamente os particulares, especialmente no que diz respeito à atribuição de financiamentos nacionais e da União Europeia, a ausência de uma lei habilitante específica para as disposições da RCM n.º 50/2020 que vinculam os particulares torna estas normas ilegais, pois excedem os poderes regulamentares do governo. Ademais, a RCM n.º 50/2020 procedeu à criação de normas que afetam diretamente os direitos dos particulares sem ter sido precedida de um processo de discussão pública aberta a todos os interessados, o que compromete a sua legitimidade e transparência, violando os princípios fundamentais de participação democrática e de transparência na elaboração de normas jurídicas.

60. Desta forma, não pode senão concluir-se que as normas da RCM n.º 50/2020 que têm aplicação direta aos particulares são ilegais devido à falta de uma lei habilitante e à ausência de promoção de discussão pública aberta a todos, impondo-se declarar a sua ilegalidade com força obrigatória geral.

IV- DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal em julgar:

(i) improcedentes todas as exceções dilatórias suscitadas pela Entidade Demandada;

(ii) procedente por provada, a presente ação administrativa e, em consequência, declarar a ilegalidade com força obrigatória geral das normas 8 e D.10 a D.14, do ponto 3, Anexo I, constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2020, publicada no Diário da República, 2.ª Série, no dia 24 de junho de 2020, que aprovou as diretrizes do Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves.

Custas pela Entidade Demandada.

Notifique.

Lisboa, 20 de fevereiro de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Pedro José Marchão Marques - Cláudio Ramos Monteiro.