0986/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica a admissão de revista excepcional numa situação em que a questão trazida ao recurso respeita a interpretação do regime excepcional, entretanto substituído, de transferência de farmácias entre municípios, sem capacidade de expansão de modo a ultrapassar os limites da situação singular por não ser previsível que venha a ressurgir em contextos futuros e em que o entendimento adoptado pelo acórdão recorrido não se apresenta como flagrantemente erróneo ou manifestamente insustentável.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

(Relatório)

1. O Tribunal Central Administrativo Sul (TCA-S), por acórdão de 7/2/2013, negou provimento ao recurso interposto por A………………. LDA da sentença que julgou improcedente acção administrativa especial que intentara contra o INFARMED – Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde respeitante à lista referente ao regime excepcional de transferência de farmácias para municípios limítrofes, constante do aviso publicado para efeitos do art.º 38.º da Portaria n.º 1430/2007, de 2 de Novembro.

A pretensão da Autora assentava em que se encontram verificadas as condições previstas no n.º 1 do art.º 38.º da referida Portaria para que Silves (enquanto município de origem) e Albufeira, Loulé e Portimão (enquanto municípios de destino) sejam incluídos na lista publicada pelo INFARMED para efeitos do regime excepcional de transferência de farmácias.

O acórdão, adoptou uma fundamentação diferente daquela que norteou a sentença recorrida. Tratando a pretensão da Autora como tendo natureza condenatória e não impugnatória, interpretou o citado art.º 38.º como tendo o legislador conferido ao INFARMED o poder de, para equilibrar a oferta medicamentosa com as realidades demográficas, abrir um período de transferência de farmácias para os municípios limítrofes, divulgando as situações em que tal seria permitido. Segundo o acórdão, ao contrário do que sustenta a recorrente, o citado art.º 38.º confere ao INFARMED "um poder ou faculdade, não lhe impondo a obrigação de, sempre que existam municípios com uma capitação superior a 3.500 hab. e outros limítrofes com uma capitação inferior a esta, divulgar essa situação para permitir a transferência".

2. O requerente interpôs recurso deste acórdão ao abrigo do n.º 1 do art.º 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Para justificar a sua admissibilidade, o recorrente alega, em síntese, o seguinte:

- O juízo acerca da insindicabilidade contenciosa da actuação administrativa, com fundamento na natureza "permissiva" ou "concessiva" da norma que legitima essa actuação, é uma questão que, pela sua relevância jurídica e pelo facto de afectar a garantia da tutela jurisdicional efectiva, se reveste de uma importância fundamental;

- Ainda que se entenda que a questão colocada à consideração do Supremo Tribunal Administrativo não se reveste de importância fundamental, os fundamentos do presente recurso, nomeadamente os relacionados com a necessidade de garantir a correcta interpretação e aplicação do art.º 38.º da Portaria n.º 1430/2007 demonstram que a admissão do presente recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ao caso em apreço.

O recorrido sustenta que não se verificam os pressupostos específicos do recurso excepcional de revista, argumentando no sentido de que a concessão de poderes discricionários à Administração não viola a tutela jurisdicional efectiva e que as questões levantadas neste processo são resolvidas através de um elementar esforço interpretativo de uma norma absolutamente clara, razão pela qual não se vislumbra que o presente recurso possa ser admitido pela sua particular relevância jurídica ou pela necessidade de melhor aplicação do direito.

(Fundamentos)

3. Dispõe o n.º 1 do art. 150º do CPTA que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

O carácter excepcional deste recurso tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste Tribunal. A intervenção do STA apenas se justifica em matérias de assinalável relevância e complexidade e nos estritos limites fixados naquele preceito, sob pena de se subverter o modelo querido pelo legislador para o contencioso administrativo, em que não há lugar, como regra, a um segundo grau de recurso.

4. Não é exacto que a opção interpretativa do acórdão recorrido implique a insindicabilidade contenciosa do exercício do poder administrativo ou contenda com a efectividade de tutela jurisdicional, como argumenta a recorrente para identificar uma questão jurídica de importância fundamental. A actuação administrativa continua a ser objecto de controlo jurisdicional, embora nos termos que são próprios do exercício de poderes deste tipo.

Apesar disso, em primeira análise, dir-se-ia que no caso se apresenta uma questão que constitui um "candidato natural" à discussão em sede de revista. O problema surge formulado com elevado grau de abstracção podendo a solução encontrada propiciar orientação à Administração, aos particulares e aos tribunais para a generalidade dos casos de transferências de farmácias entre municípios na vigência do regime considerado, respeita à disciplina de um sector da actividade económica densamente regulado, de importância fundamental na vida das populações, e incide sobre um aspecto dessa regulação que, interessando directamente aos agentes, não deixa de ter relevância reflexa na comodidade dos povos, e a controvérsia (na construção do acórdão) gira em torno da natureza, discricionária ou vinculada, do poder conferido ao INFARMED pelo art.º 38.º da Portaria n.º 1430/2007, o que arrasta dificuldades metódicas acrescidas. Por outro lado, não é isenta de dificuldades a determinação do sentido do preceito, seja quanto à natureza do poder, seja quanto aos pressupostos da transferência. Parece, pois, estarmos perante uma controvérsia com capacidade de expansão que ultrapassa os limites da situação singular.

Há, todavia, um óbice decisivo à admissão da revista com este fundamento. O que para ele importa é verificar-se uma situação de relevância prática que tenha como ponto obrigatório de referência o interesse objectivo, isto é, a utilidade jurídica da revista e esta em termos de capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular e não uma mera relevância teórica, medida pelo exercício intelectual, mais ou menos complexo, que seja possível praticar sobre as normas discutidas (cfr. ac. STA, de 20/6/2012, Proc. 0416/12). Ora, a norma em causa tem natureza transitória – aliás, o regime veio a ser substituído pelo constante do art.º 2.º da Lei n.º 26/2011, de 16 de Junho – pelo que não é razoavelmente previsível que essa mesma questão venha a ressurgir em contextos futuros.

E também se não justifica abrir o terceiro grau de jurisdição à luz da cláusula de salvaguarda da parte final do preceito: "para garantir uma melhor aplicação do direito". A jurisprudência tem concretizado o respectivo preenchimento em duas perspectivas: (i) os casos em que exista um erro ostensivo na aplicação do direito pelas instâncias; (ii) os casos em que se deparem questões de direito de tal modo difíceis, complexas ou intrincadas que aconselhem a intervenção clarificadora do órgão de cúpula do sistema e se revelem susceptíveis de colocação em casos futuros. Não só a importância fundamental em razão da relevância jurídica e social, mas também a melhor aplicação do direito se projectam pela vocação de repetição num numero indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito (cfr. ac. STA de 29/11/2011, Proc. 569/11).

Ora, o entendimento adoptado pelo acórdão recorrido não se apresenta como flagrantemente erróneo ou manifestamente insustentável. E, pelo já referido caracter transitório do regime, essa interpretação não é susceptível de influenciar casos futuros.

Por tudo o exposto, não se verificam os pressupostos específicos do recurso de revista exigidos impostos pelo n.º 1 do art.150.º do CPTA.

(Decisão)

Pelo exposto, decide-se não admitir a revista e condenar a recorrente nas custas.

Lisboa, 10 de Julho de 2013. – Vítor Gomes (relator) – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira.