0202/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A EP - Estradas de Portugal, S.A. tem competência para cobrar a taxa relativa a postos de abastecimento de combustíveis, prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01. II - A taxa prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01 (redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 25/04, de 24/01), incide sobre os pontos de saída de combustível (mangueiras).

Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A sociedade A…………….., S.A., com os demais sinais dos autos, veio deduzir impugnação judicial contra o acto de liquidação de taxa no valor de € 14.985,30, acrescido de € 3,00 de imposto de selo, relativo ao posto de abastecimento de combustíveis localizado na EN 322Km 36,100. Por sentença de 13 de Maio de 2013, o TAF de Mirandela julgou procedente a presente impugnação judicial e anulou a liquidação da taxa. Inconformada com o assim decidido, reagiu a E.P. Estradas de Portugal, S.A. interpondo o presente recurso com as seguintes conclusões das alegações: A sentença em crise considerou que a EP não tem competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis, e por conseguinte cobrar as respectivas taxas, sendo tal competência do InIR - Instituto das Infraestruturas Rodoviárias I. P. de acordo com o Decreto-Lei n º 148/2007 , de 27 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 132/2008 , de 21 de Julho. II. Ora, desde a publicação do Decreto-Lei n.º 237/1999 de 25 de Junho, mais propriamente com a aplicação do artigo 13.º, que as referências à JAE passaram a considerar-se feitas sucessivamente, ao IEP, ICERR, EP — Estradas de Portugal, E.P.E e EP — Estradas de Portugal, S.A.. III. Na verdade, todas as entidades que sucederam a JAE, incluindo a Impugnada, conservaram a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica da antecessora no momento da transformação. Quanto à aqui Impugnada, aquela sucessão legal está expressa no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de Novembro. Assim, as atribuições que a EP — Estradas de Portugal, E.P.E. possuía, transferiram-se ope legis para a Impugnada, mas agora restritas as estradas constantes no Contrato de Concessão. VI. Contudo, as funções em matéria de supervisão do uso das infra-estruturas rodoviárias, anteriormente atribuídas ao EP — Estradas de Portugal, E P E, com a criação do lnIR, foram excluídas daquela esfera jurídica transmitida a Impugnada. VII. É o que resulta, aliás, do disposto no n º 1, do artigo 23.º do DL 148/2007 (criação do InIR), quando se determina que “O InIR, I. P. sucede nas atribuições da EP -Estradas de Portugal, E P E, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias.” VIII. Deste modo, a referência feita na alínea e), do n.º 3, do artigo 3.º do Decreto - Lei n º 148/2007 de 27 de Abril (criação do InIR), diz respeito somente as demais funções de (i) regulação e (ii) fiscalização do sector das infra-estruturas rodoviárias e (iii) supervisão e (iv) regulamentação da execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, previstas noutros instrumentos legais ou contratuais (cfr: n.º 1, do artigo 3.º do mesmo DL). Aliás, a função de licenciamento atribuída exclusivamente à Impugnante advinda daquela sucessão e confirmada pelo legislador em diversas normas do Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de Novembro. Sem prejuízo do acima exposto, tal entendimento também será obtido pela analise do objecto da EP, onde se Integra a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimentos (cfr: n.º 1, do artigo 4.º do DL 374/2007 ). XI. Portanto, da leitura do Decreto-Lei n.º 148/2007 (criação do InIR) ressalta apenas que ao InIR, no exercício dos seus poderes de supervisão e fiscalização, incumbe conceder autorizações e aprovações nos casos legalmente previstos, emitir ordens e instruções, (…), pelo que as autorizações são apenas as que constam dos vários contratos de concessão e outras que expressa e especificamente lhe sejam atribuídas por lei. XII. A competência residual do InIR e isso mesmo — residual, ou seja, o InIR assume a competência que não for atribuída por norma especial a outra entidade, e, no caso concreto, o licenciamento do estabelecimento ou ampliação dos PAC nas estradas sob administração da EP está a esta cometido por lei, para além de não integrar o conceito de regulação, fiscalização ou supervisão das infra-estruturas rodoviárias que cabe ao InIR. XIII. Pelo Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio actualizar o Estatuto das Estradas Nacionais (Lei nº 2037 de 19-08-1949), foi instituída a área de jurisdição da JAE (e suas sucessoras) em relação as estradas nacionais, abrangendo, para além da zona da estrada, a zona de protecção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a zona ou faixa de respeito. XIV. E no que se refere ao estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento, rege a alínea c) do n º 1 do artigo 10º do Decreto-Lei n o 13/71, de 23 de Janeiro e o Despacho SEOP 37-XII/92, de 22 de Dezembro, que atribuem à JAE, hoje EP, a competência para o respectivo licenciamento. XV. Neste quadro, a EP tem competência para licenciar o estabelecimento ou ampliação dos PAC nas estradas sob sua jurisdição e, em consequência, a lei permite-lhe cobrar as respectivas taxas, sendo sua a respectiva receita (cfr alíneas c) do n.º 1 do artigo 13º do DL 374/2007 e alínea e) da base 3). XVI. Por sua vez, aquelas taxas constituem receitas da EP nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 13º do DL 374/2007 . XVII O legislador determinou que pela atribuição da licença para o estabelecimento ou ampliação do posto de combustíveis, o interessado deveria proceder ao pagamento de uma taxa por cada bomba abastecedora de combustível. XVIII De acordo com o disposto no n 3 do artigo 9 º do Código Civil , na fixação do sentido e alcance da lei, “o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.” XIX. Deste modo, o conceito de bomba abastecedora de combustível previsto no DL 13/71 coincide com o que a EP designa por mangueira, enquanto parte exterior de um artefacto mecânico através do qual a gasolina, ou outro combustível, e transferido de um recipiente (deposito da bomba) para outro (depósito do veiculo a abastecer). XX. Tal interpretação e corroborada pela própria redacção da norma, em que, uma bomba abastecedora de combustível necessariamente, uma bomba/equipamento que abastece o veículo. XXI. Se esta não fosse a solução que o legislador efectivamente quis implementar teria limitado a aplicação da taxa ao estabelecimento ou ampliação do posto de combustível, não fazendo qualquer referência, expressa, como o faz, cada bomba abastecedora de combustível. XXII. Não deve ser descurado o facto do conceito de bomba abastecedora se manter inalterado na legislação rodoviária desde a publicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. XXIII. Se estiver em causa uma bomba dupla e/ou multiproduto, a taxa será aplicada tantas vezes quantas o respectivo número de mangueiras de escoamento. XXIV. O licenciamento dos postos de abastecimento visa garantir a prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos que a utilizam. XXV. Aliás, a Jurisprudência nesta matéria é unânime e pacífica, pois considera que “o licenciamento pela EP dos postos de abastecimento, bem como das obras a realizar neles, visa garantir a protecção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspectos, em que e preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face a perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis (cfr entre outros, Acórdão proferido pelo STA, no processo n.º 0250/04, in www.dgsi:pt). XXVI. Porque de segurança se trata, e para efeitos de aplicação das taxas no Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, o conceito de abastecedora de combustível corresponde ao conceito de mangueira. XXVII. A interpretação adoptada pelo Tribunal a quo não tem o mínimo de correspondência legal e, a obter procedência, o que não se concede, implicaria considerar irrelevantes todas as normas estabelecidas no DL 13/71 e Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de Novembro de 1992, para efeitos de licenciamento de estabelecimento, leia-se, de quaisquer obras a realizar, ou ampliação de postos de abastecimento e respectivas renovações. XXVIII Na verdade, o Decreto-Lei nº 25/2004 mantém em vigor o conceito de bomba abastecedora de combustível para efeitos de cobrança de taxas pelo licenciamento a conferir pela EP. XXIX. Ao manter, explicitamente, o conceito de bomba abastecedora de combustível, o legislador pretendeu taxar individualmente cada possibilidade de saída de combustível. XXX. Se esta não fosse a solução que o legislador efectivamente quis implementar, teria utilizado o conceito também vigente no Despacho SEOP 37-XII/92, de “ilhas de bombas”. XXXI. Sobre esta questão, pronunciou-se já o Venerando Supremo Tribunal Administrativo nos processos n º 263/09, e n º 327/09, no sentido de que “o conceito de bomba abastecedora de combustível previsto no DL 13/11, tem de ser interpretado como o equipamento que permite a extracção de combustível de um reservatório e a sua colocação num receptáculo Assume pois especial relevo não só o mecanismo de extracção de combustível do reservatório onde está depositado (bomba), mas também a capacidade de o conduzir, uma vez extraído, para outro local adequado, em regra, o depósito dos automóveis O mecanismo de bombagem surge assim indissociavelmente ligado à mangueira, pois só por seu intermédio se preenche o conceito legal em causa, e o espírito da norma, que e, precisamente, o abastecimento de combustível” XXXII. Assim, o legislador ao recorrer a expressão “por cada bomba abastecedora de combustível” quis tributar individualizadamente cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, equipamentos esses quantificáveis através do número de mangueiras.” (in, www.dgsi.pt). XXXIII. O factor económico da tributação emerge da verificação e prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos seus utentes, que não pode deixar de ter em conta o numero de saídas de combustível num posto existentes, pelo que a taxa deve ser aplicada por cada mangueira abastecedora. XXXIV. Em consonância, aliás, com o entendimento do STA, que nos processos já citados decidiu que”( ) a base da incidência da taxa em causa se afere por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada a componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira).” Termos em que V. Exºas declarando improcedente a presente acção, farão inteira Justiça.» A recorrida, A…………………, SA apresentou contra alegações com o seguinte quadro conclusivo: Relativamente à secessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrente, a douta sentença recorrida entendeu – e bem que a criação do INIR – Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-lei nº 148/2007 de 27 de abril, teve impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrente – transformada em Novembro de 2007: O erro em que incorre a Entidade Recorrente reside, precisamente na tábua rasa que faz da circunstancia de que a criação do INIR, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007 , ocorreu previamente à sua transformação de Ep – E.P.E. em sociedade anónima. Pelo Decreto-Lei nº 374/2007 , de 7 de Novembro, a Entidade Recorrente, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a esfera jurídica daquele momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes ao licenciamento e liquidação da respectiva taxa em questão. Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão – 1 de janeiro de 2008 – as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR – em 1 de Maio de 2007 – por força dos artigos 3º, nº3, al. e) e 23.º, nºs 1 e 2 Decreto-lei nº 148/2007 . Como resulta expressamente do Preâmbulo nº 380/2007, a supervisão das infra-estruturas rodoviárias – atribuídas ao InIR – implica o exercício de competências que envolvem o respeito por todos os aspectos de segurança das mesmas. Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª instancia é nulo por incompetência absoluta nos termos do artigo 133.º , nº2, al. b) do CPA como sempre sustentado nos autos. Em reforço do sustentado, se no âmbito da sua concessão a Entidade Recorrente não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº7 das bases da concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 13/71 neste âmbito. O exercício das competências de licenciamento na zona de protecção à estrada, tal como definida no Decreto-lei nº 13/71, justifica-se com aspectos de segurança da mesma e não com uma actividade de exploração das infra estruturas rodoviárias concessionadas. Não existe uma norma de sucessão ou de competência originárias que atribuam à Entidade Recorrente o exercício das competências estabelecidas no Decreto-lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu artigo 3º. Pelo que, a sentença recorrida interpretou e aplicou correctamente as normas referidas, bem como analisou acertadamente o novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias como consta do preambulo do Decreto-lei nº 380/2007 , diploma que estabelece as bases de concessão a cargo da Recorrente. A liquidações dos presentes autos visa exclusivamente a obtenção de receita fiscal e não segue qualquer critério de segurança rodoviária ou um alegado proveito económico da recorrida, ao contrário do que a entidade recorrente quer fazer crer nas conclusões XXIV a XXXIII das suas alegações de recurso; Pelo que, a sentença recorrida interpretou e aplicou correctamente o disposto no artigo 15º, nº1 do decreto-lei nº 13/71, quando decidiu pela ilegalidade do acto de liquidação impugnado nos presentes autos, o que não mereceu qualquer censura e deverá ser mantido na integra.» O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer: «Recorrente: EP-Estradas de Portugal, S.A. Objecto do recurso: sentença declaratória da procedência da impugnação judicial deduzida contra liquidação de taxa por licença para estabelecimento ou ampliação de posto de combustível, no montante de € 14 985,30. FUNDAMENTAÇÃO 1.A EP- Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação EP-Estradas de Portugal, S.A.; como sucessora jurídica da EP- Estradas de Portugal, E.P.E,., a EP - Estradas de Portugal, SA conservou a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a esfera jurídica daquela no momento da transformação (arts. 1º nº1 e 2º DL nº 374/2007 , 7 novembro). A competência do InIR -Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP (criado pelo DL nº 148/2007 , 27 abril) circunscreve-se às matérias respeitantes à supervisão das infra - estruturas rodoviárias (cf. neste sentido art.23º nº1 DL nº 148/2007 , 27 abril e preâmbulo do DL nº 132/2008 , 21 julho). A competência legal da EP -Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa controvertida (correspondente a 17 mangueiras abastecedoras do posto de abastecimento de combustível localizado na EN 322, ao Km 36,100) radica na aplicação conjugada do art.15º al k) Lei nº 13/71,23 janeiro e do art.13º nº1 al. c) DL nº 374/2007 , 7 novembro) 2. A jurisprudência do STA-SCT pronunciou-se, com argumentação consistente que merece a adesão do Ministério Público, no sentido de que «O conceito de “bomba abastecedora de combustível, para feitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15º nº1 alínea K) do Decreto-Lei nº 13/7l,de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 25/2004 ,de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel não ao de “unidade de abastecimento” (acórdãos STA-SCT 17.06.2009 processo nº 263/09 e 16.09.2009 processo nº 327/09) A interpretação da norma supra enunciada é a que melhor tutela o interesse protegido pelo licenciamento concedido pela EP-Estradas de Portugal, SA: protecção das vias rodoviárias e dos seus utilizadores e da segurança do trânsito. Neste contexto a acção de fiscalização das condições de segurança será tanto mais exigente, e os seus custos tanto mais elevados, quanto maior for o número de dispositivos de abastecimento instalados nos postos de abastecimento, com o consequente aumento da perigosidade própria do armazenamento de combustível. 3. À interpretação propugnada da norma controvertida (art. 15º nº1 al. l) DL nº 13/71, 23 janeiro) não pode ser imputada qualquer violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça no exercício da actividade administrativa (art.266º nº2 CRP), porquanto estabelece uma relação directa equilibrada entre o aumento do montante da taxa a pagar, o incremento da vantagem económica obtida pelo sujeito passivo com o aumento do número de mangueiras e o acréscimo do custo da acção de fiscalização da entidade pública CONCLUSÃO O recurso merece provimento. A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão declaratório da improcedência da impugnação judicial.» 2 – FUNDAMENTAÇÃO O Tribunal “ a quo” deu como provada a seguinte factualidade: A Impugnante é uma sociedade cujo objecto social principal é a refinação de petróleo bruto e seus derivados; transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e gás natural; pesquisa e exploração de petróleo bruto e gás natural; quaisquer outras actividades industriais, comerciais, de investigação ou de prestação de serviços conexos com os referidos — cfr doc. n.º 4 da PI que se dá por integralmente reproduzido; A Impugnante tem, independentemente do regime de exploração — directa ou indirecta — e dos contratos que lhe estão na base, várias centenas de postos de abastecimento de combustíveis e áreas de serviço ao longo de todo o País, identificado e distinguido dos demais pela imagem GALP — facto notório; É o caso do posto de abastecimento a que respeita a liquidação da taxa impugnada e a que se reportam docs. 1 e 2 da PI, que se dão aqui por reproduzido; Em 22/10/2009, no âmbito de uma acção de fiscalização, os serviços da Delegação Regional de Vila Real da EP verificaram a existência de 17 mangueiras no posto de abastecimento em questão — art.º 9 da PI e artº 1.º da contestação; A EP notificou à Impugnante o ofício de doc. 2 da PI, datado de 2/12/2009, no âmbito da fase de audiência prévia, para esta, nos termos do artigo 60º , nº 1, alínea a) da LGT , se pronunciar, no prazo ali estabelecido, sobre projectos de decisões definitivas, entre os quais o projecto de liquidação da taxa objecto da presente impugnação; Nesse oficio de doc. 2, a Entidade Impugnada adianta um projecto de decisão de liquidação de taxa, não por bomba abastecedora mas sim por número de mangueiras integrantes de cada bomba — Cft. Art.º 13.º da PI, não impugnado; Em 22/12/2009 a Impugnante apresentou a sua resposta — doc. n.º 5 da PI, que se dá aqui por reproduzido; Foi na sequência deste procedimento gracioso que foi efectuada a liquidação da taxa objecto de impugnação, no montante de 14.985,30 € - doc. 1 da PI, que aqui se dá por reproduzido, com o seguinte destaque: “Atendendo a que a ampliação do posto de combustível é susceptível de legalização, deverá efectuar o pagamento da quantia de 14.988,30 € (...), e que corresponde à taxa a que se refere a alínea 1) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004 , de 24 de Janeiro (..) descriminada da seguinte forma//- 3,00 (três euros) a título de imposto de selo (...)//- 14.985,30 € (...) referentes à taxa devida pela ampliação do PAC, calculada nos termos da aliena l) do n.º 1, do artigo 15º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de aneiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004 , de 24 de Janeiro; O posto de abastecimento de combustível localizado na EN 322 KM 36,100, possui, ultimamente, licença n.º 50, com registo n.º 152, de 1994 — Fls. 118 a 121 dos autos que aqui se dão por reproduzidas; Em 14/10/1994, e no âmbito daquela, pagou 192.245$00 - fls. 121 dos autos; Antes, em 28/2/1973, em 27/12/1993 e em 11/4/1994, pagou, respectivamente, 10$00, 48.212$00 e 45.043$00 - fls. 136 a 141 dos autos, que aqui se dão por reproduzidas; O pagamento de 48.000$00 corresponde a 1 bomba abastecedora — Cfr. depoimento de A…......……, técnico de Planeamento da EP; Em data anterior a 19/5/2003 a Impugnante apresentou à EP um projecto de remodelação/ ampliação do posto de combustível em causa — Fls. 169; Esse pedido foi deferido pela EP — Fls. 169; As bombas de abastecimento podem ter mangueiras divididas entre as gasolinas e os gasóleos — art.º 70 da PI, não impugnado e doc. n.º 6; As bombas de abastecimento de combustíveis não permitem o abastecimento de mais do que uma viatura de cada vez de cada um dos lados da ilha, ou face, de abastecimento - art.º 71.º da PI não impugnado e doc. n.º 6; Um maior número bombas de abastecimento, ou de mangueiras, resulta numa maior procura - art.º 46.º da contestação, não impugnado; Uma maior procura implica aumento e saída de entradas e saídas da estrada — art.º 47.º da contestação, não impugnado; A Impugnante já procedeu à liquidação definitiva de 66 taxas com base no numero de mangueiras, e que atingem o montante de 668.772,50 € - doc. n.º 8 da PI; Aquelas liquidações inserem-se em 96 projectos de liquidações, tudo no montante global de 1.181.924,04 E - doc. n.º 9 da PI; DO DIREITO A sentença recorrida do para julgar procedente a impugnação considerou o seguinte: A……………………., S.A, Sociedade anónima, com sede em Lisboa, na rua ………………., ……………….., veio deduzir impugnação judicial contra “- O acto de liquidação de taxa no valor de «14.985,30, «que corresponde à taxa a que se refere a 1), do n.º 1, do artigo 15º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004 , de 24 de Janeiro, acrescido de € 3,00 de imposto de selo», relativo ao Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 322 Km 36,100 (...)“praticado pelo Director Regional de Vila Real da EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, SA, sociedade anónima de capitais públicos, integrante do Sector Empresarial do Estado, criada/transformada pelo Decreto-Lei n.º 374/2007 , de 7 de Novembro, com sede em Almada, na Praça da Portagem. Sucintamente invoca incompetência absoluta da entidade impugnada; ilegalidade da taxa aplicada e inconstitucionalidade da norma de incidência objectiva. A EP contesta, em resumo, que inexiste incompetência absoluta, ilegalidade da taxa e que não verifica inconstitucionalidade da ai. 1) do n.º 1, do art.º 15.º do DL 13/71. A audiência contraditória obedeceu ao formalismo legal. Nas alegações as partes mantiveram, no essencial, as suas posições iniciais. O Dig. Mag. do MP foi de parecer que a impugnação deve ser julgada improcedente. MOTIVAÇÃO Os factos com interesse para a decisão são aqueles que constam no relatório. Da incompetência absoluta da EP, SA para liquidar a taxa em questão. A Junta Autónoma das Estradas (JAE) foi extinta pelo Decreto-Lei n.º 237/ 99, de 25 de Junho, tendo as suas anteriores atribuições sido repartidas por três institutos públicos criados por esse mesmo diploma: o Instituto das Estradas de Portugal — IEP; o Instituto para a Construção Rodoviária - ICOR e o instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária — ICERR. Nos termos do artigo 13º daquele Decreto-Lei n.º 237/99 , as referências à JAE, na legislação e na regulamentação em vigor, passaram a considerar-se feitas ao IEP e ao ICERR, conforme o âmbito das respectivas atribuições. Entretanto o DL 227/2002 , de 30 de Outubro, procedeu à fusão do IEP, do ICOR e do ICERR num único instituto público que manteve a designação de IEP, tendo aqueles dois institutos públicos sido extintos, transferindo-se as respectivas atribuições para o IEP na sua nova estrutura, como se prevê no artigo 10. Ou seja, as referências à ex-JAE na legislação e regulamentação em vigor, que por força do acima citado artigo 13.º do DL 237/99 passaram a considerar-se feitas ao IEP e ao ICERR, em função das respectivas atribuições, passaram a ser referentes apenas ao IEP como decorrência da transformação operada pelo DL n.º 227/2002 . Na sequência deste diploma legal, o DL 239/2004 , de 21 de Dezembro, transformou o IEP em entidade pública empresarial, tendo passado a ter a designação de EP- Estradas de Portugal, EFE. Por outro lado, a EP - E.P.E sucedeu na universalidade dos direitos e obrigações do IEP - tal como existentes por decorrência da fusão operada pelo citado DL 227/2002 . A EP- E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos - actual forma e estrutura que tem a Entidade Impugnada - CFR. DL 374/2007 , de 7 de Novembro, que entrou em vigor em 12/11/2007. Nos termos do art.º 4º, n.º 1 deste diploma, a EP passou a ter “por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado. O Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/2006, de 21 de Abril, previu a criação de um Instituto de Infra-Estrutaras Rodoviárias, I. P. (InIR, I. P.), no âmbito do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (cfr preâmbulo do DL 148/2007 , de 27/4, que criou o InIR e que entrou em vigor em 1/5/2007 - cfr. art.º 24.º). Este instituto “tem por missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico” (art.º3.º, n.º 1), designadamente, e como atribuições específicas em relação à rede rodoviária nacional, “Exercer as demais funções previstas noutros instrumentos legais ou contratuais, designadamente no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária (art.º 3º, n.º 3, al. e). Assim, em 12/11/2007, data de entrada em vigor do diploma que transformou a EP, E.P.E. em sociedade anónima de capitais públicos, (pelo qual passou a ter “por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado), já o InIR, I. P. tinha sucedido nas atribuições da EP, E.P.E, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias —cfr. Art.º 23.º do DL 148/2007 , de 27/4. A EP- Estradas de Portugal, S. A., sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., e conservou a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a sua esfera jurídica no momento da transformação, ou seja, à data de 12/11/2007. Ora, nesta dia, e desde 1/5/2007, já o InIR tinha sucedido nas atribuições a EP E.P.E, em matéria de regulação e supervisão das infra-estruturas rodoviárias. Aliás, se, desde o momento da constituição do InIr, competia à EP, SA aprovar os postos de abastecimento e liquidar taxas, não veríamos motivo para lhe concessionar algo que já regulava ou fiscalizava, designadamente “Todas as áreas de serviço que se encontrem ao longo das vias (...)“— cfr. Base 33, n.º 1 das Bases da Concessão da Rede Rodoviária Nacional, aprovada pelo DL 380/2007 , com redacção actual do DL 110/2009 , infra exposto. Portanto, não poderemos deixar de considerar que a aprovação ou licença de estabelecimentos de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar, e consequente taxa a pagar por cada autorização ou licença, se integra na regulação e fiscalização do sector das infra-estruturas rodoviárias e na supervisão, regulação, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico. Por outro lado, o InIr passou a exercer as demais funções previstas noutros instrumentos legais ou contratuais, designadamente no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, de 11 de Julho, veio definir os princípios gerais a que deve obedecer a definição do modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário nacional, bem como as acções a adoptar para a sua implementação. Estabeleceram-se, assim, as orientações para a reforma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias, sendo um dos principais pilares dessa reformulação a atribuição à EP - Estradas de Portugal, SA., da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, tornando-a concessionária geral da rede rodoviária nacional. As bases da concessão geral da rede rodoviária foram aprovadas pelo Decreto -Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro — cft. preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 174-A/2007, que aprovou a minuta do contrato de concessão geral da rede rodoviária nacional à EP, SA. Vejamos então a Base 33 - que se integra no capítulo XI (“Áreas de serviço”), com a epígrafe “Requisitos” -, das Bases da Concessão da Rede Rodoviária Nacional, aprovada pelo DL 380/2007 , com redacção actual do DL 110/ 2009. A única maneira razoável de compatibilizar o n.º 1 da Base 33 (“ Todas as áreas de serviço que se encontrem ou venham a e encontrar implantadas ao longo das vias integram a concessão”) com o n.º 2 (“ As áreas de serviço já existentes nas vias e que se encontram identificadas no quadro III integram a concessão a partir da data em vigor do contrato de concessão, passando nesse momento os montantes que os respectivos exploradores ou licenciados estão obrigados a pagar ao concedente (...) a ser por este entregues, à concessionária (...)“ com o titulo dado ao Quadro III (“Lista das áreas de serviço que integram a concessão”), reside, precisamente, na identificação da entidade que arrecada a receita relativa às taxas. Ou seja, embora todas as áreas de serviço integrem a concessão (designadamente para efeitos de fiscalização das obrigações dos exploradores ou licenciados, conforme se prevê na Base 33, n.º 10; e com a supervisão do InIr, também relativamente ao concessionário, conforme se prevê na Base 34, n.º 1), apenas as taxas pagas pelos exploradores ou licenciados das áreas de serviço que se encontram identificadas no quadro III deverão ser entregues ao concessionário/ EP, SA - o que significa que, à contrario, os exploradores ou licenciados, fora dos casos previstos no referido anexo, continuarão a pagar os montantes devidos ao concedente, ou seja ao Estado/InIR. Por outro lado, e para além daquelas taxas a pagar à EP, apenas as taxas a pagar pelas novas áreas de serviço propostas pela concessionária é que constituirão um dos “Outros rendimentos (da EP), desde que previstos nas presentes bases ou no contrato de concessão e obtidos no âmbito da concessão” — cfr. Base 3, al. b) e Base 33º, n.º 6, 7 e 8. No caso dos autos, compete ao IniR liquidar, cobrar e arrecadar a taxa impugnada porque a área de serviço não está incluída no referido quadro III. Portanto, para além da taxa a pagar se integrar no conceito de supervisão e regulação das infra-estruturas rodoviárias que o InIR já tinha herdado da EP E.P.E, o contrato de concessão celebrado com a EP, SA excluiu, para efeitos de pagamento do tributo em causa, o posto de abastecimento de combustível localizado na EN 322, ao 1Km 36 + 100 — pelo que a EP, SA é incompetente para liquidar a taxa em questão. Assim sendo o acto de liquidação de taxa é nulo porque é estranho às atribuições da EP, SA - art.º 133.º , n.º 2, al. b) do CPA . Da Ilegalidade da taxa. Resulta do art.º 15º, nº 1, al. K) do Decreto-Lei 13/71, de 23/1, que o montante da taxa de autorização ou licença pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustível é calculado por cada bomba abastecedora de combustível (a al. 1) do n.º 1 do art.º 15.º do DL 25/2004 , de 24/1 apenas actualizou o valor da taxa). A taxa em causa deriva funcionalmente do acto constitutivo da obrigação de remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares por parte da então Junta Autónoma das Estradas, mais concretamente a emissão de autorização de construção, verificados que sejam todos os aspectos relativos à segurança do trânsito. A emissão das referidas licenças tem em vista a protecção da rede de estradas nacionais, especialmente no respeitante à segurança do trânsito. Cft. neste sentido, o Ac. do STA, proc. n.º 0327/09, de 16/9/2009, aqui parcialmente transcrito. Portanto, sendo de sublinhar que cada bomba não permite o abastecimento de mais do que uma viatura de cada vez de cada um dos lados, considerando que um maior número de bombas de abastecimento ou de mangueiras, resulta numa maior procura e que esta implica aumento e saída de entradas e saídas da estrada, o licenciamento rodoviário do posto de abastecimento, e respectiva taxa, teria em vista esta realidade. (Temos de abrir um parêntese para referir que nem sempre será assim. O cerne da definição de taxa encontra-se no conceito de sinalagma. A taxa tem “carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares” (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42), A propósito do conceito de remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, escreve Saldanha Sanches, in Manual de Direito Fiscal, pags. 33 e sgts, citado no Ac. do STA, proc. 0119/11, de 6/4/2011, in www.dgsi.pt: “A remoção de um limite jurídico é outra daquelas a que podemos chamar justificações tradicionais para a cobrança de taxas, Porém, desde há muito que se colocam algumas reservas a esta forma de legitimação das taxas. Como observava Teixeira Ribeiro, há que distinguir entre a remoção de limites jurídicos que “possibilita a utilização de um bem semi-público e a que a não possibilita. O que quer dizer que não podem ser cobradas taxas pela remoção de limites jurídicos criados de forma artificial por uma entidade dotada de poderes públicos, com o único objectivo de legitimar a cobrança de uma taxa.”. Com isto queremos dizer que a remoção do um limite jurídico à actividade de fornecedor de combustíveis com o único fundamento no número de mangueiras (ou bombas de abastecimento) existentes, não é o único critério que contende “protecção dessas vias em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, protecção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas, sob determinados aspectos, tem de abranger mesmo os espaços limítrofes”, que o preambulo do DL 13/71 refere. Se a emissão de licença, sujeita a taxa, (precisamente porque há um procedimento administrativo de licenciamento, concretizado no papel fiscalizador da entidade pública aquando da recepção do respectivo requerimento, na verificação dos pressupostos para o exercício da actividade), terá a ver com a segurança rodoviária, pela frequência da entrada e saída de viaturas dos postos de abastecimento, não vemos razão para se taxar com o mesmo valor os postos (rectius: mangueiras ou bombas) que potencialmente sirvam, por exemplo, 20.000 pessoas, e os que sirvam 2.000, ou 200. Ou seja, se existe um posto de abastecimento em local onde residam 200 pessoas com 20 viaturas, provavelmente haverá menos perigo para o transito (traduzido em entradas e saídas para a estrada que com ele confronta) do que aquele que potencialmente sirva 2000 pessoas com 200 viaturas - independentemente do numero de mangueiras ou bombas de abastecimento que esses postos tenham. Se assim é, o número de mangueiras, ou bombas, que proporcionará um leque variado de oferta, e sobre as quais incidirá taxa, depois da entidade pública verificar o preenchimento de requisitos para emitir licença, é tanto mais relevante para a segurança rodoviária quanto maior for a procura e/ou saídas e entradas para a via pública, considerando outros factores não especificados no DL 13/71. Aliás, hoje em dia, e é notório, que para a procura concorrerá primordialmente o factor preço dos combustíveis. Ou seja, ironicamente, a perigosidade, traduzida em entradas e saídas de viaturas, será tanto maior, quanto mais baixo for o preço praticado). Contudo, aqueles factos correspondem ao ano de 2009 (ano em que a Impugnante foi objecto de acção de fiscalização pela EP) e não à data da entrada em vigor do DL 13/71, de 23/1, ou mesmo à data da emissão da licença, ultimamente em 1994. Portanto, temos de averiguar o que o legislador quis taxar: as bombas de abastecimento de combustível; ou as mangueiras. Uma bomba de combustível é um mecanismo que serve para captar o combustível que está num tanque e deslocá-lo para os depósitos dos automóveis. Ou seja, porque o tanque estará soterrado, e será necessário vencer a força da gravidade, ou porque será necessário imprimir um maior caudal de combustível ao abastecimento, terá de existir uma máquina que permita transferir, ou bombear, o combustível do reservatório de armazenagem para os depósitos dos veículos. Não sabemos, porque nada foi alegado nesse sentido, se cada uma das mangueiras acopladas às bombas de abastecimento, possuem, cada uma delas, uma bomba, ou se cada bomba poderá servir diversas mangueiras. O que sabemos é que mangueira é uma coisa, bomba é outra. Aliás retira-se do Decreto 36270, de 9/5/1947, que aprovou o Regulamento de segurança das instalações para armazenagem e tratamento de petróleos brutos, seus derivados e resíduos, em vigor em 1971 (e que só veio a ser revogado pelo DL 246/92 , de 30/10 - cfr. art.º 5.º ), que “bomba” ou “sistema de bombas” será um mecanismo pata “enchimento ou esvaziamento dos reservatórios”; e que os postos de abastecimento deverão “prever uma bomba de socorro, preferivelmente montada em edifício distinto em que se acha instalado o sistema”; que a bomba de socorro “deverá ter um débito igual a cada bomba do sistema”,; que as bombas de socorro deverão ser accionadas por fonte de energia diversa da fonte do sistema” . Ou seja, bombas abastecedoras e mangueiras são coisas diferentes. É um facto notório que, tanto em 1971 como em 2004, existiam bombas abastecedoras de combustível e mangueiras a elas ligadas. Ora, se pode especular (e dizemos especular porque nada foi alegado a este propósito) que em 1971 uma bomba tinha acoplado apenas uma mangueira, e, sendo assim, tanto interessava que a taxa fosse paga por bomba ou por mangueira, o certo é em 2004, na data em que o legislador apenas alterou o valor das taxas pelo DL 25/2004 , de 24/1, a realidade já seria diferente. E se seria diferente, o legislador, mesmo assim, não alterou o preceito em causa — o que nos permite concluir que, conhecendo uma realidade diversa da existente em 1971, apenas quis tributar as bombas abastecedoras. Em 2009 os equipamentos de abastecimento poderiam ter mangueiras divididas entre as gasolinas e os gasóleos. Mas, como dissemos, não sabemos se existe uma bomba por mangueira (ou uma bomba por cada duas mangueiras, considerando a natureza dos combustíveis e as duas faces de abastecimento), ou se a bomba que se destina a sugar, prender ou fazer circular fluidos, serve várias mangueiras. Por outro lado pela análise da(s) licença(s) em causa não chegamos a nenhuma conclusão. Ou seja, não sabemos o que é em 1994 a então JAE licenciou e taxou -se bombas abastecedoras, se mangueiras. Sabemos apenas em 1994 a Impugnante pagou 45.043$00 + 192.245$00 e que, em 1993, a taxa de 48.000$00 correspondia a 1 bomba abastecedora de combustível. Com a interpretação exposta relativamente à apreciação da (i)legalidade da taxa invocada, fica salvaguardado o exagero da corrente objectivista de interpretação jurídica, que não atende às circunstâncias históricas em que a norma nasceu - e cumpre-se o disposto no art.º 9º , n.º 1 do CC , que manda reconstituir o pensamento legislativo e atender às circunstâncias em que a lei foi elaborada; e o excesso da corrente subjectivista, que prescinde por completo da letra da lei, para atender à vontade do legislador — e cumpre-se o disposto no art.º 9.º , n.º 2 do CC , que afasta qualquer pensamento legislativo valer como sentido decisivo de lei, se no texto não encontrar um mínimo de correspondência verbal. Neste caso o exagero da corrente objectivista residiria no facto de não se atender à reflexão, implícita (porque não alegada), de que em 1971 só existiria uma mangueira por bomba. Portanto, e como a bomba é o elemento mais visível e relevante no abastecimento, o legislador quando escreveu bomba abastecedora, também quereria referir-se ao elemento a ela acoplado (mangueira). O que ele quereria taxar seria o conjunto, indissociável à época, de bomba/mangueira. Contudo, não podemos extrapolar o seu pensamento para uma realidade que, à época, inexistiria — designadamente as bombas multiproduto. Podemos argumentar que a emissão das referidas licenças, e correspectivas taxas, têm em vista a protecção da rede de estradas nacionais, especialmente no respeitante à segurança do trânsito. Portanto, se o legislador pudesse saber em 1971 que, no futuro, cada bomba poderia ter mais do que uma mangueira, e que implicaria aumento da procura e aumento de saída e de entradas da estrada, então o legislador quereria taxar as mangueiras e não as bombas de abastecimento. Admitimos que, se não tivéssemos em conta o facto do legislador ter alterado a lei em 2004 sendo então visível diferente realidade da existente em 1971, este pensamento seria plausível. Assim como seria plausível manter a incidência da taxa sobre as bombas de abastecimento aumentando o valor da taxa por cada bomba, como aliás ocorreu. O excesso da corrente subjectivista residiria no facto de apenas se considerar o pensamento do legislador de 1971, transposto, sem mais, para 2009, abstraindo-nos da letra da lei. Ou seja, quando em 2004 o legislador apenas actualizou o valor da taxa (e, portanto, debruçando-se sobre a norma, era para ele um assunto imediato e visível), sabendo que a realidade já era diversa, e mesmo assim manteve a mesma designação, quis expressar o seu pensamento em termos adequados: quando se refere a “bomba abastecedora” foi precisamente isso que o legislador quis dizer — art.º 9.º , n.º 3 do CC . Ora, para além de não sabermos o que é que em 1971, ou nos anos posteriores, especificamente se tributava (e, como vimos, a licença em questão nada nos diz a esse respeito), temos de seguir, segundo Pires de Lima e Antunes Varela, in cc anotado, vol. 1, pág. 59, em posição que temos vindo a acompanhar, se não tivesse sido possível demonstrar que o sentido da lei coincide com a vontade real do legislador, os critérios de carácter objectivo como são os que constam no n.º 3 do art.º 9.º do CC citado. Portanto, a taxa impugnada é ilegal porque confraria o disposto no artigo 15º , n.º 1, al. l) do DL 25/2004 , de 24/1. Da inconstitucionalidade da norma de incidência objectiva da taxa impugnada. Alega a Impugnante que o entendimento de que o art.º 15º, al. K) do DL 13/71 — pensamos que, por lapso, referiu al. 1) porque se quis reportar à alteração dada pelo art.º 15.º , n.º 1, al. 1) do DL 25/2004 , de 24/1 - teria a sua base de incidência objectiva no número de mangueiras e não nas bombas abastecedoras traduz uma clara violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça consagrados no art.º 266º, n.º 2 da CRP. Mais alude que tal traduziria um claro agravamento injustificado da sua posição porque já procedeu à liquidação definitiva de 66 taxas com base no número de mangueiras, e que atingem o montante de 668.772,50 €; e que se inserem em 96 projectos de liquidações, tudo no montante global de 1.181.924,04 €. Ora, se a Impugnante alega, e prova, que o número de mangueiras que as bombas de abastecimento podem ter, têm a ver com o tipo de produtos que podem ser abastecidos, significa, então, que quantos mais tipos de produtos tiver ( ex. que constituem factos notórios: as diferentes espécies de gasolina e de gasóleo), fornecidos por número equivalente de mangueiras, mais procura e beneficio terá porque abarcará todo o tipo de veículos e/ou necessidades de combustíveis. Portanto, apesar de as bombas não permitirem o abastecimento de mais do que uma viatura de cada vez de cada um dos lados da ilha, a frequência e procura de abastecimento será maior quanto maior for a diversidade de produtos oferecidos. Daqui se conclui que inexiste inconstitucionalidade do art.º 15º , n.º 1, al. 1) do DL 25/2004 , de 24/1, segundo o entendimento de que a sua base de incidência objectiva reside no número de mangueiras e não nas bombas abastecedoras. DECISÃO Pelo exposto julgo a impugnação procedente e anulo a liquidação em causa. Custas pelas Estradas de Portugal, SA Registe e notifique”. DECIDINDO NESTE STA: O presente recurso tem por objecto a sentença de procedência da impugnação judicial deduzida contra acto de liquidação de taxa relativa a posto de abastecimento de combustíveis, e as questões que nele se colocam são as de saber se a sociedade EP - Estradas de Portugal, S.A., tem, ou não, competência para liquidar essa taxa, e se para os efeitos do disposto no art. 15º, nº 1, al. l), do Dec.Lei nº 13/71, de 23/01 (na redacção introduzida pelo Dec.Lei nº 25/04, de 24/01), o conceito de bomba abastecedora de combustível se reconduz, ou não, aos pontos de saída de combustível (mangueiras). Previamente se dirá que seguiremos de perto a jurisprudência deste STA já devidamente assente e consolidada Da competência para a liquidação da taxa Segundo o entendimento da impugnante, ora Recorrida, o acto de liquidação impugnado padece de nulidade face à incompetência absoluta da sociedade EP - Estradas de Portugal, S.A. para liquidar a taxa relativa a posto de abastecimento de combustíveis. Na sentença recorrida este fundamento impugnatório foi julgado improcedente conforme supra se espelhou, do que discorda a Recorrente Estradas de Portugal Vejamos. Como se lê no preâmbulo do Dec.Lei nº 148/2007, de 7/04, « O InIR, I. P. tem como principal missão fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e subconcessão, de modo a assegurar a realização do Plano Rodoviário Nacional e a garantir a eficiência, equidade, qualidade e a segurança das infra-estruturas, bem como os direitos dos utentes » e « As atribuições do InIR, I.P., implicam, ainda, uma clara separação deste em relação à EP Estradas de Portugal, E. P. E., que até agora tem desempenhado, entre outras, funções de fiscalização e supervisão, e que deverá passar a funcionar apenas como concessionária da rede rodoviária nacional. ». É, pois, neste quadro que se insere a EP – Estradas de Portugal, S.A., que resultou da transformação da EP Estradas de Portugal, E. P. E. em sociedade anónima, e a que sucedeu na íntegra, nos termos definidos no Dec.Lei nº 374/2007, de 07/11, competindo-lhe, no dizer do art. 4º, nº 1, «a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado.» Ora, o Dec.Lei nº 380/2007, de 13/11, que aprovou as bases da concessão, é assaz elucidativo da mens legislatoris no que toca à delimitação das competências da EP – Estradas de Portugal, S.A., referindo, desde logo, no seu preâmbulo, o seguinte: « O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I. P. (InIR, I.P.), e pela EP - Estradas de Portugal, S. A. (EP, S. A.). No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto -Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP - Estradas de Portugal, E. P. E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei n.º 374/2007 , de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto-Lei n.º 170/2005 , de 10 de Outubro. De igual modo, por força do Decreto-Lei nº 374/2007 , de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP - Estradas de Portugal, E. P. E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.». Ora, por definição, as áreas de serviço são instalações marginais às vias destinadas à instalação de equipamento de apoio aos utentes – Base 1, nº 1, al. a), das Bases de Concessão. E dos nºs 3, 6 e 7 da Base 33 resulta que compete ao InIr a aprovação da implantação de novas áreas de serviço que sejam propostas pela concessionária, a fim de que sejam licenciadas pelo concedente. Todavia, as áreas de serviço, existentes ou que venham a existir, integram a concessão [Bases 6, al. a), e 7, nº 1, al. a)], constituindo, por conseguinte, objecto de exploração da concessionária EP – Estradas de Portugal, S.A.. E é à concessionária que, nos termos do art. 10º, nº 1, do Dec.Lei nº 374/2007, incumbe, « relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4º, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação ». É neste contexto que se insere a sua competência para o licenciamento ou autorização referente à instalação de postos de abastecimento de combustível, tal como fora originariamente atribuída à Junta Autónoma das Estradas, nos termos dos arts. 10º, nº 1, alínea c), e 12º, nº 1, do Dec.Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e que em momento algum foi transferida para o InIR – que, como decorre do art. 23º, nº 1, do Dec.Lei nº 148/2007, de 27/04, sucedeu nas atribuições da EP - Estradas de Portugal, E. P. E. em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias. E é inquestionável, face ao disposto no art. 10º, nº 2, al. c), do Dec.Lei nº 374/2007, que a EP - Estradas de Portugal, S.A., ficou investida no poder de autoridade, conferido ao Estado, de proceder à liquidação e cobrança de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades, incluindo a ampliação de postos de abastecimento de combustível como a mesma refere nas suas conclusões Xiii) a XVII), supra reproduzidas . Impõe-se, pois, concluir, que a EP - Estradas de Portugal, S.A. tem competência para cobrar a taxa relativa a postos de abastecimento de combustíveis, prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Dec.Lei nº 13/71, de 23/01 (na redacção introduzida pelo Dec.Lei nº 25/04, de 24/01), em sintonia, aliás, com a jurisprudência contida no acórdão proferido por este STA em 29/10/2014, no proc. nº 1643/13 e bem assim taxas relativas à ampliação dos mesmos nos termos do artº 13º nº1 al. c) do D. L.374/2007 de 07/11. Razão por que procedem, quanto a esta questão, as conclusões da alegação do recurso. Do conceito de bomba abastecedora de combustível Em sede de impugnação judicial, a impugnante defende que o acto de liquidação se encontra inquinado por vício de violação de lei, por errada interpretação e aplicação do art. 15º, nº 1, al. l), do Dec.Lei nº 13/71, de 23/01, na medida em que incidiu sobre o acréscimo de uma mangueira, advogando que a taxa prevista na referida disposição legal visa tributar o licenciamento de um posto de abastecimento novo ou a ampliação de um posto já existente, e que a incidência objectiva da taxa sobre as mangueiras que integram a unidade de abastecimento contraria os princípios da proporcionalidade e da justiça consagrados no artigo 266º, nº 2, da Constituição e a sentença recorrida julgou verificado o vício Todavia, a Recorrente Estradas de Portugal não se conforma pelas razões supra expressas nas conclusões da sua alegação. O Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se já sobre a interpretação do aludido preceito legal, como se pode verificar pela leitura dos acórdãos de 17/06/2009 e de 16/09/2009, nos processos nº 263/09 e nº 327/09, respectivamente, cuja doutrina sufragamos face à sua proficiente fundamentação e à qual nada se nos oferece acrescentar. Razão por que nos limitaremos a transcrever o que naquele acórdão de 17/06/2009 se deixou explicitado sobre a matéria. « A única questão que vem controvertida no presente recurso prende-se em saber da interpretação do conceito de bomba abastecedora de combustível para efeito do disposto na alínea l) do artigo 15.º do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro. Dispõe este normativo (redacção do DL n.º 25/04, de 24/01) o seguinte: Artigo 15º, nº 1 – Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: (…) alínea l)- Pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível - € 1362,30. A sentença sob recurso concluiu que a cobrança dessas taxas deve ser feita com referência ao número de mangueiras de abastecimento de combustível e daí que tenha julgado improcedente a impugnação judicial deduzida da liquidação que foi feita com base nesse entendimento. (…) Insurgindo-se contra esse entendimento, vem a recorrente defender na sua alegação de recurso que o conceito de bomba abastecedora de combustível dever ser entendido como unidade de abastecimento, enquanto indicador da função económica do posto e respectiva capacidade, sendo certo que a mangueira é apenas um dos equipamentos dessa bomba, argumentando ainda com o facto de, com o artigo 2º , alínea b), do DL nº 246/92 ter sido abandonado o conceito de bomba abastecedora. Não se crê que razão alguma assista à recorrente. Com efeito, subscreve-se na íntegra o que impressivamente se afirma no extracto que acima foi feito da sentença recorrida, em que se considera que a base da incidência da taxa em causa se afere por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira). Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa prevista na alínea l) do artigo 15.º do DL n.º 13/71 seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar. E não se diga que o conceito de bomba abastecedora de combustível foi abandonada pelo legislador, como o faz a recorrente (conclusão 9.). Na verdade, a nova redacção introduzida pelo DL n.º 25/04, de 24/01, à aludida alínea l) do artigo 15.º manteve o conceito em causa, o que não pode deixar de significar que o mesmo não é confundível com o de unidade de abastecimento constante da alínea b) do artigo 2º do DL n.º 246/92 , de 30 de Outubro. Aliás, o conceito que se defende é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas.». E esta interpretação, de que a expressão bomba abastecedora de combustível tem o sentido de mangueira abastecedora de combustível , para efeitos da determinação da incidência objectiva da taxa prevista no art. 15º, nº 1, al. l), também não viola os princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, como bem se deixou explicitado nos acórdãos do Tribunal Constitucional nº 28/2015 e nº 90/2015, que acolheram na íntegra a jurisprudência já contida no acórdão nº 846/2014 desse mesmo Tribunal, e onde se escreveu o seguinte: « 6. Como se assinalou, a recorrente configura o juízo de inconstitucionalidade por si alegado na violação dos princípios consagrados no artigo 266º, nº 2, da CRP. Contudo, não será seguramente este o «parâmetro» aplicável à questão sob juízo. O nº 2 do artigo 266º da CRP consagra os limites à atuação das autoridades administrativas no exercício dos seus poderes discricionários. É no contexto do uso destes poderes que a Administração está obrigada a agir no respeito pelos princípios da proporcionalidade e da justiça. Ora, as taxas em causa, em si mesmas consideradas, não resultam da prática de ato discricionário, pois que se encontram diretamente previstas no ato normativo que as suporta. Por outro lado, o objeto do presente recurso é constituído, não por uma atuação administrativa, mas sim pela interpretação (jurisdicional) de uma certa norma – como, aliás, não podia deixar de ser –, norma essa incluída, de resto, em ato formalmente legislativo. Quer isto dizer que não está em causa a questão de saber se a autoridade administrativa agiu em (des)conformidade com a Constituição. O que está em causa é a questão de saber se determinada norma, constante de ato legislativo e aplicada pelo juiz da causa com certa interpretação, se conforma com as exigências constitucionais pertinentes, mormente as que decorrem os princípios da proporcionalidade e da justiça. O facto de estes últimos receberem (também) apoio textual no nº 2 do artigo 266º da CRP não implica portanto, só por si, que seja este o parâmetro a aplicar ao caso sub judicio. 7. Excluída que está a aplicação ao caso do disposto no nº 2 do artigo 266º, resta saber se a norma sob juízo, contida em ato legislativo, se pode configurar como norma restritiva de um direito, liberdade e garantia, de forma a que se lhe aplique o previsto na parte final do n.º 2 do artigo 18º da CRP. A doutrina e a jurisprudência constitucional têm sido firmes no sentido de concluir que o exercício, por parte do Estado, do poder de tributar não pode ser concebido como uma afetação ou restrição de direitos fundamentais, face à qual seja legítimo invocar o regime dos requisitos ou exigências que valem, constitucionalmente, para as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias. […] Quer isto dizer que, se a «conceção constitucional de tributo» – a qual inclui impostos e taxas – é inimiga de qualquer construção que veja similitudes entre estas imposições e as vulgares restrições a direitos, liberdades e garantias, tal como estas últimas são reguladas pelo artigo 18º da CRP, nem por isso se dispensa, quanto a elas, o requisito ou crivo da proporcionalidade, enquanto expressão de um princípio que, como já se disse, vale em Estado de direito (artigo 2.º) para todo o agir estadual. Esta afirmação, no que às taxas diz respeito, adquire especial sentido na exata medida em que, aí, a imposição pressupõe um vínculo de signalamaticidade entre o que se presta (e o quanto se presta) e a utilidade privada que da prestação se retira. Contudo, neste domínio, o que o Tribunal sempre disse foi que da Constituição apenas se retiraria a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na fixação do montante devido, dada a impossibilidade de entender o elemento estrutural da taxa (a «correspectividade» ou «sinalagmaticidade», vistas essencialmente como categorias jurídicas), como algo equivalente a uma correspondência económica estrita entre o montante a prestar e o valor da respetiva contraprestação (entre muitos outros, Acórdãos n.os 115/02; 1108/96; 640/95; 461/87; 205/87). 8. Não havendo razões para dissentir desta firme e já antiga jurisprudência, também se não vê como, in casu, concluir pela inconstitucionalidade da interpretação da norma adotada pela decisão recorrida, com fundamento em violação do princípio da proporcionalidade. Face aos elementos disponíveis, é impossível afirmar que existe uma manifesta desproporcionalidade entre o montante devido pelo recorrente e a contraprestação por ele obtida, contraprestação essa que – como já se disse – se traduziu no licenciamento do posto de combustível que o mesmo recorrente economicamente explora. Não estando estes dois elementos, que compõem o «sinalagma» próprio da taxa, relacionados entre si através dos critérios da equivalência económica, e não sendo possível determinar que o primeiro – devido ao sentido atribuído pela decisão recorrida à norma aplicada in casu – atingiu um montante tal que onera de forma excessiva a exploração económica do bem, impossível também se torna concluir que houve, por efeito da interpretação adotada pela instância, uma manifesta desproporcionalidade na fixação do montante da taxa. Tanto basta para que se não julgue inconstitucional tal interpretação, por violação do princípio da proporcionalidade. Da eventual violação do princípio da justiça 10. As considerações acabadas de tecer (inclusive, no que toca à inaplicabilidade, ao caso, do disposto no artigo 266º da CRP), valem na íntegra para a invocada violação do princípio da justiça, decorrente também da «ideia» de Estado de direito consagrada no artigo 2º da CRP. A total ausência de elementos fácticos suficientes torna impossível suportar um juízo sobre a matéria. Por outro lado, acresce ser ainda discutível que o princípio da justiça, em si mesmo considerado, assuma relevância autónoma para efeito de controlo de constitucionalidade […]. Tal discussão, porém, é inútil para os presentes autos, posto que o decisivo é que não existe qualquer evidência de excesso ou injustiça resultante da interpretação normativa que foi acolhida na decisão recorrida. 11. Em suma, não se descortina qualquer vício de inconstitucionalidade na alínea l) do n.º 1 do artigo 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de janeiro, na redação do Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de janeiro, na interpretação que vinha sindicada.». Resta, pois, concluir que ao julgar que a taxa prevista no artigo 15º, nº 1, alínea l), do Dec.Lei nº 13/71, de 23/01 (redacção introduzida pelo Dec.Lei nº 25/04, de 24/01), incide sobre os pontos de saída de combustível (mangueiras) e pela ilegalidade da liquidação impugnada, a sentença recorrida não fez correcta interpretação e aplicação do direito, não podendo manter-se na ordem jurídica, pois que procedem assim todas as conclusões das alegações do recurso. 4- DECISÃO: Pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e conhecendo em substituição julgar totalmente improcedente a impugnação. Custas pela Recorrida Lisboa, 25 de Março de 2015. - Ascensão Lopes (relator) - Dulce Neto - Francisco Rothes.