O DIREITO
O acórdão impugnado rejeitou, por manifesta ilegalidade da sua interposição (art. 57º, § 4º do RSTA), o recurso contencioso interposto do invocado indeferimento tácito de 2 requerimentos dirigidos pelo recorrente ao CEME, nos quais requeria, respectivamente, o reconhecimento da comissão militar por escolha na Guiné entre 12 de Julho de 1972 e 28 de Julho de 1973, e o pagamento dos retroactivos dos mais 10% sobre o vencimento base desde 31 de Dezembro de 1982, data em que a percentagem de mais 20%, que vinha auferindo desde 1977, lhe foi reduzida para 10%.
Considerou o acórdão que a pretensão formulada pelo requerente naqueles dois requerimentos já havia sido objecto de decisões expressas anteriores que ele não impugnou oportunamente, pelo que as mesmas se encontravam estabilizadas na ordem jurídica como “caso decidido” ou “caso resolvido”.
Discordando do decidido, alega o recorrente, em suma:
- i)que o acto tácito de indeferimento formado sobre os requerimentos dirigidos ao CEME (por absoluta falta de decisão sobre os mesmos) é efectivamente lesivo das posições subjectivas do interessado, pelo que o recurso contencioso teria sido ilegalmente rejeitado.
- ii)que o art. 9º n° 2 do CPA impunha à entidade recorrida o dever legal de decidir os requerimentos apresentados, pelo que o acto tácito de indeferimento era contenciosamente recorrível, sendo certo que este preceito – se entendido como não vinculativo do conhecimento dos vícios de que padece o acto originário (mormente o de violação de lei) – está ferido de inconstitucionalidade por ofensa no disposto nos arts. 266º, n° 2 e 202º n° 2 do CPC (quererá, obviamente, dizer CRP);
- iii)que o acórdão padece, aliás, de duas nulidades: por contradição da decisão com os respectivos fundamentos [art. 668º, n° 1 al. c) do CPC], na medida em que reconhece a formação do indeferimento tácito para efeitos de recurso contencioso, e, de seguida, pronuncia-se pela sua irrecorribilidade contenciosa por não ser lesivo das posições subjectivas do interessado; e por omissão de pronúncia [art. 668º, n° 1 al. d) do CPC], por não ter apreciado os vícios arguidos ao acto originário de eliminação do abono de 10%.
É óbvio que nenhuma razão lhe assiste, sendo infundadas todas as críticas que dirige à decisão impugnada.
1. Começando, naturalmente, pelas nulidades de sentença invocadas, é de liminar evidência que nenhuma delas ocorre.
Não ocorre a primeira nulidade invocada, uma vez que nenhuma oposição existe entre a decisão e os seus fundamentos, de modo a afectar a coerência do silogismo judiciário em que o acórdão se mostra estruturado.
Com efeito, nenhuma oposição ou contradição existe em se afirmar ou admitir, por um lado, que houve formação de acto tácito de indeferimento face à ausência de decisão sobre os requerimentos apresentados, e concluir-se, por outro lado, que esse indeferimento tácito não tem conteúdo inovatório, lesivo da esfera jurídica do recorrente, sendo pois, por esse motivo, contenciosamente irrecorrível.
A formação do acto tácito dependia de determinados pressupostos que se entendeu existirem; a irrecorribilidade contenciosa do acto (tácito ou expresso) depende de outros pressupostos, concretamente da sua lesividade autónoma, que se entendeu não existir.
E não ocorre igualmente a segunda nulidade, pois que nenhuma omissão de pronúncia se verifica, contrariamente ao que vem alegado.
O art. 660º, nº 2 do CPCivil impõe expressamente ao juiz que resolva todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Ora, tendo o acórdão decidido pela rejeição do recurso, com fundamento em manifesta ilegalidade da sua interposição (irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado), é evidente que não podia ter conhecido dos vícios imputados ao acto, questão cujo conhecimento ficou naturalmente prejudicado.
Improcede assim esta alegação.
2. Quanto à questão da impugnabilidade contenciosa do acto tácito de indeferimento, decorrente do disposto no art. 9º, nº 2 do CPA, cremos que o recorrente labora num evidente erro de raciocínio, que é o de entender que a existência do dever legal de decidir gera necessariamente, por força dessa norma legal, a recorribilidade contenciosa do acto administrativo (expresso ou tácito).
Ora, é isso que justamente está por demonstrar.
É que de tal preceito não resulta que o caso decidido ou caso resolvido tenha apenas valor provisório circunscrito ao período de dois anos, findo o qual deixaria de estar vigente o princípio da “estabilidade das relações jurídico-administrativas e de defesa dos direitos adquiridos e interesses consolidados de terceiros” (apud. Dimas de Lacerda, in Revista de Direito Público, Ano VII, nº 13, pág. 47).
E, deste modo, a decisão que vier a recair sobre a renovação da pretensão, sem alteração das circunstâncias, ou seja, com idêntico conteúdo e com os mesmos fundamentos, não terá obviamente natureza inovatória, sendo confirmativa da decisão anterior, como tal não lesiva e contenciosamente inimpugnável.
Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição Actualizada, pág. 129:
“Não pode retirar-se do preceito a conclusão de que, existindo o dever de decisão de uma pretensão já decidida (se a mesma voltar a ser formulada mais de dois anos depois), a decisão proferida de novo seria uma decisão impugnável contenciosamente. Na verdade, se ela vier a ser igual à anterior, em resposta a uma pretensão igual à já formulada, será meramente confirmativa e, portanto, em princípio, irrecorrível.
O preceito apenas constitui a Administração no dever jurídico de pronunciar-se de novo sobre a questão, mesmo que ela seja a reprodução literal daquela que lhe havia sido formulada antes; mas, se a petição e decisão forem as mesmas – formulada aquela e tomada esta com os mesmos fundamentos – tal decisão (expressa ou tácita, tanto faz) continua a ser meramente confirmativa, não se abrindo prazo para recorrer contenciosamente.
(...)
O que significa, por outro lado, que, se houver entretanto uma alteração de quaisquer circunstâncias relevantes para decisão da questão e o interessado as trouxer à baila para fundamentar um pedido igual ao anterior (o que pode fazer em qualquer momento e não apenas dois anos depois), a decisão da Administração, se se limitar a reproduzir os fundamentos antecedentes, não será confirmativa e admite o recurso (ou reacção) contencioso.”
É também neste sentido a jurisprudência largamente maioritária deste STA, citada no acórdão sob recurso, a qual considera que com o art. 9º, nº 2 do CPA não se quis estabelecer a exigência de um reexame de anteriores actos consolidados na ordem jurídica, com base nas mesmas circunstâncias e fundamentos considerados na decisão anterior (vd. Acs. de 21.03.1996 – Recs. 38.899 e 39.072; de 30.04.1996 – Rec. 39.070, de 23.05.1996 – Rec. 37.959, de 05.06.1996 – Rec. 39.050, de 12.06.1996 – Rec. 38.743, de 26.06.1996 – Rec. 40.087, de 08.10.1996 – Rec. 39.515).
Como se sumariou no Ac. de 23.05.1996 – Rec. 37.959:
“I – Do preceituado no nº. 2 do art. 9º do C.P.A. não resulta que o instituto do "caso decidido" ou "caso resolvido" tenha deixado de vigorar no nosso ordenamento jurídico ou que a sua validade e plena eficácia só se mostrem actuantes durante o período de dois anos.
II – A isso obsta o princípio da estabilidade e da segurança nas relações jurídico-administrativas que, de alguma maneira, decorre do princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático acolhido no art. 2º da CRP.
III – Por força do "caso decidido" ocorrerá a intangibilidade dos efeitos individuais já verificados na esfera jurídica dos seus destinatários, assim se obviando à lesão das posições subjectivas dos particulares.
IV – Caso a Administração, após o decurso do prazo de dois anos vertido no nº. 2 do art. 9º, venha a praticar novo acto expresso com o mesmo conteúdo decisório do acto anterior e sem que entretanto se tenham alterado os pressupostos de facto e de direito tidos em consideração no acto anterior, não se tratando, por isso, de uma reapreciação da questão com base em novos pressupostos, estar-se-á perante um acto confirmativo não passível de impugnação contenciosa.
V – O nº. 2 do art. 9º consagrara o dever de decisão, que não de mera pronúncia, na modalidade de simples resposta, ultrapassado que seja o prazo de dois anos nele consignado.
VI - O silêncio da Administração, a este nível poderá, por isso, gerar um acto tácito de indeferimento.
VII – Contudo, tal acto, apesar de não ser de considerar como confirmativo do acto expresso anterior, por a isso se opor a peculiar natureza do acto tácito (mero expediente processual ou ficção legal de efeitos meramente processuais), não é passível de impugnação contenciosa por não ser lesivo das posições subjectivas do interessado.
- -O acto lesivo é o acto expresso anterior.
- -O acto tácito nada inovou na esfera jurídica do interessado.”
E isto nada tem a ver com legitimidade, como pretende o recorrente ao dizer que se o acórdão impugnado considerou haver acto tácito, e se o recorrente é parte legítima, então que se conheça dos vícios.
Não é por falta de legitimidade que o tribunal deixou de conhecer do objecto do recurso, mas sim por falta de lesividade autónoma do acto (expresso ou silente) que recaiu sobre a renovação da pretensão já decidida por acto expresso anterior consolidado na ordem jurídica.
É assim de concluir que o indeferimento tácito das pretensões formuladas pelo recorrente, nas mesmas circunstâncias e com os mesmos fundamentos adoptados em anterior decisão administrativa não impugnada e, como tal, consolidada como caso decidido, nada inovou relativamente a essa decisão anterior, pelo que carece de lesividade própria, não sendo contenciosamente impugnável.
Bem andou pois o acórdão sob recurso, ao decidir:
“Em suma, pode dizer-se que, se o acto expresso anterior, que indeferiu a pretensão do recorrente, se firmou na ordem jurídica, por falta de atempada impugnação, o silêncio da Administração sobre a renovação da pretensão, não tendo, entretanto, ocorrido qualquer alteração das circunstâncias de facto ou de direito, não tem conteúdo inovatório, lesivo da esfera jurídica do recorrente, sendo, por isso, impossível a sua impugnação ao abrigo do artigo 109º do C.P.A.
Aplicando estes princípios ao caso dos autos, é visível que não se verifica qualquer alteração das circunstâncias de facto e de direito, pelo que não é inovatória a pretensão do recorrente, cujo objectivo é o reconhecimento da sua pretensão ao direito da percentagem de 20% desde a data em que a mesma lhe foi reduzida para 10% em Dezembro de 1982. E, por outro, a interrupção da atribuição do abono da percentagem de 10% constitui um acto cuja eventual ilegalidade se encontra actualmente sanada, por não ter sido interposto, atempadamente, qualquer recurso pelo interessado, como é alias comunicado ao recorrente quer pela própria entidade recorrida, quer pela Provedoria de Justiça, que apenas reconheceu ao CEME o poder discricionário de revogar actos consolidados (cfr. docs. n° 4 e 5, a fls. 13 e seguintes dos autos).”
Improcede assim, de igual modo, esta alegação.
3. E não assiste qualquer razão ao recorrente quando pretende que o preceito em causa (art. 9º, nº 2 do CPA) – se entendido como não vinculativo do conhecimento dos vícios de que padece o acto originário – está ferido de inconstitucionalidade por ofensa no disposto nos arts. 266º, n° 2 e 202º n° 2 da CRP. Trata-se, aliás, de questão não abordada no acórdão sob recurso, sendo certo, porém, que tal circunstância não será impeditiva do seu conhecimento nesta sede, dada a oficiosidade da não aplicação pelos tribunais de normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados (art. 204º da CRP).
Quanto à primeira das normas apontadas (art. 266º, nº 2), o recorrente não esclarece devidamente em que é que se consubstancia a invocada violação, nem se compreende muito bem essa possibilidade, na medida em que a norma se dirige à actuação da Administração Pública (“Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé”).
Ora, não se vê como é que esta disposição resulta beliscada pela interpretação, acolhida pelo Tribunal, da norma do art. 9º, nº 2 do CPA, ao considerar que o indeferimento tácito da pretensão do recorrente não é dotado de lesividade autónoma, e que, com esse fundamento, é contenciosamente inimpugnável.
Quanto à segunda das referidas normas constitucionais (art. 202º, nº 2), igualmente se não esclarece, e também se não vislumbra, em que é que a interpretação, acolhida pelo tribunal, daquele art. 9º, nº 2 do CPA afronta o comando constitucional nela contido (“Na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados”).
Ora, o tribunal recorrido exerceu efectivamente a função jurisdicional, assegurando a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, ou seja, adoptando a solução jurídica que entendeu decorrente da lei, rejeitando o recurso contencioso por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do art. 57º, § 4º do RSTA, com o fundamento de que a pretensão formulada pelo requerente já havia sido objecto de decisões expressas anteriores não impugnadas, pelo que o indeferimento tácito sobre ela formado, sem alteração das circunstâncias de facto e de direito anteriormente convocadas, não é inovatório e, por isso, carece de lesividade.
Improcedem assim todas as alegações do recorrente.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em
Lisboa, 21 de Maio de 2008. – Pais Borges (relator) – Freitas Carvalho – Adérito Santos (vencido, nos termos da declaração junta).
Declaração de voto:
Votei vencido.
Entendo, em conformidade, aliás, com a mais recente jurisprudência deste Supremo Tribunal — cf., entre outros, os acórdãos de 29.3.2000 (R° 38793, R° 38794 e R° 39756), de 31.3.04 (R° 46256/p), de 16.5.06 (R° 118/06) e de 6.2.07 R° 575/06) — que a norma do art. 9, n°2 do CPA, ao impor ao competente órgão da Administração o dever legal de decidir qualquer pretensão que lhe seja apresentada depois de decorridos dois anos sobre a dedução de idêntico pedido expressamente indeferido, tem como pressuposto que o decurso desse período temporal possa ter introduzido alteração juridicamente relevante das circunstâncias, que permita enquadrar o procedimento em novos moldes e justifique a prolação de uma decisão diversa da primeiramente tomada (M. Aroso de Almeida/C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev. 2007, 402). Assim, esse dever legal de decisão implica, necessariamente, uma reapreciação dos pressupostos em que se baseou o primitivo acto administrativo, ainda que não tenham sido invocados novos fundamentos. E não permite configurar o indeferimento tácito — que, por virtude da respectiva violação, se formou sobre o novo pedido, com a única finalidade de permitir aos particulares impugnar comportamentos omissivos da Administração — como acto meramente confirmativo do anterior acto expresso ou como um acto não lesivo dos interesses do requerente e, com tais fundamentos, contenciosamente irrecorrível. Pois que, em termos práticos, este entendimento, seguido na orientação que fez vencimento, anula o alcance jurídico típico que a lei (art. 109 CPA) confere à violação do dever legal de decidir.
Revogaria, pois, a decisão de rejeição do recurso contencioso.
Adérito C. Salvador dos Santos
Segue Acórdão de 23 de Abril de 2009
Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
O acórdão de fls. 111 e segs. é omisso quanto a custas, pois que, embora dele conste do recorrente nas custas, verifica-se que não foi fixado o montante das mesmas.
Sem vistos, atenta a simplicidade da questão, vêm os autos à conferência.
Proferido acórdão, fica esgotado o poder jurisdicional do tribunal.
Mas se a decisão omitir o nome das partes, for omissa quanto a custas, ou contiver erros de escrita ou de cálculo ou quaisquer inexactidões devidas a outra omissão ou lapso manifesto, pode a mesma ser corrigida a requerimento das partes ou por iniciativa do tribunal (arts. 666°, 667° e 716° do CPCivil, aplicáveis nos termos do art. 1° da LPTA).
Face ao exposto, acordam em suprir a referida omissão, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300,00 € e 150,00 €.
Lisboa, 23 de Abril de 2009. – Pais Borges (relator) – Freitas Carvalho – Adérito Santos.
