0848/04 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal, por violação do disposto no artigo 9º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo, o despacho do Secretário dos Assuntos Fiscais que, com fundamento em inexistência de dever legal de decidir, rejeita recursos hierárquicos de actos de processamento de abonos.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho, de 18.7.00, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que rejeitou o recurso hierárquico interposto por diversos associados daquele recorrente dos ‘actos de processamento dos novos valores do diferencial de integração, que receberam’, em Janeiro de 2000.

Imputou ao acto recorrido violação dos arts. 9 e 166 do Código do Procedimento Administrativo e do dever legal de decidir, nesses preceitos estabelecido.

Por acórdão de 4.3.04, proferido a fls. 188, ss., dos autos, julgou-se existente o invocado vício de violação de lei e procedente o recurso contencioso, anulando-se, por consequência, o acto recorrido.

Inconformada com tal decisão, dela veio interpor recurso o Secretário dos Assuntos Fiscais, tendo apresentado alegação, a fls. 188, ss., dos autos, com as seguintes conclusões:

1. Constitui jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que os actos de processamento de vencimentos ou abonos são actos jurídicos decisórios que definem situações individuais e concretas, e como tal, firmam-se na ordem jurídica, com força de caso decidido ou caso resolvido, se não forem objecto de impugnação hierárquica e/ou contenciosa dentro do prazo legal;

2. Os representados da recorrida não reagiram oportunamente contra tais actos, antes pelo contrário, os aceitaram;

3. Pelo que, a existirem os direitos que se arrogam, o recurso contencioso seria sempre intempestivo, assim como, são inimpugnáveis os efeitos constitutivos da decisão administrativa por já se haverem consolidado;

4. Quando a Administração praticou os actos de processamento de vencimento agiu em cumprimento de um despacho conjunto de membros do Governo, seus superiores na cadeia hierárquica, pelo que não estavam os perante um verdadeiro acto administrativo;

5. A Administração tinha a obrigação de acatar o Despacho nos seus precisos termos;

6. Ao não identificar nem individualizar adequadamente os destinatários, nem proceder à definição directa de cada um dos hipotéticos interessados, este Despacho não constitui um verdadeiro acto administrativo, (nem um acto plural) com susceptibilidade de ser objecto de recurso;

7. Não se tratando de um acto administrativo não existia o dever legal de o decidir por parte do Secretário de Estado dos Assuntos Ficais;

8. Nem o referido Despacho Conjunto revoga qualquer acto anterior, antes revê uma determinada situação e atribui-lhe determinados efeitos;

9. Por isso, não há qualquer lesão dos interesses dos particulares envolvidos e também por isso, não se pode falar em actos lesivos da Administração, mostrando-se, deste modo, ilegal, a interposição do recurso contencioso;

10. Mesmo que se considere estarmos em presença de uma efectiva revogação, esta será revogação de um acto válido;

11. Por outro lado, ainda que se considerasse que o Despacho da Senhora Secretária de Estado do Orçamento, de 19 de Abril de 1991 era ilegal, o que não se admite, nem foi judicialmente declarado, sempre estaria convalidado por não ter sido atempadamente atacado;

12. E assim, sendo tal acto administrativo válido, é livremente revogável, (conforme prevê o Art. 140º nº 1 do CPA), ficando dependente do poder discricionário do autor do acto revogatório a atribuição, ou não, de eficácia retroactiva (vide nºs 1 e 3 do artigo 145º do CPA);

13. Não se mostram, pois, provados, os vícios invocados, ou em geral, a violação de quaisquer preceitos legais;

14. Veja-se no sentido da matéria dos autos o Acórdão do TCA de 12.02.2004, proferido no processo n° 5135/00.

Nestes termos e nos demais de Direito que V. EXA.(s), doutamente se dignarão suprir, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente com todas as legais consequências.

O recorrido apresentou contra-alegação (fls. 232, ss.), pugnando pela manutenção do acórdão recorrido. Refere que, como considerou esse acórdão, está em causa, apenas, a ilegal rejeição do recurso hierárquico, com base no fundamento, errado, de que tinha por objecto o despacho conjunto. Pelo que não há que tomar conhecimento da restante matéria da alegação, que deve ser julgada improcedente.

Neste Supremo Tribunal, a Exmª. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer (fls. 78):

Vem o presente recurso jurisdicional interposto do acórdão do TCA que julgou procedente o vício de violação dos arts 9 e 166 do CPA, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos e anulou o acto impugnado, o despacho do SEAF, de 18/7/2000 que rejeitou o recurso hierárquico interposto por diversos associados do recorrente dos “actos de processamento dos novos valores do diferencial de integração, que receberam, em Janeiro de 2000”.

A meu ver, improcede a alegação do recorrente jurisdicional.

Efectivamente, os actos objecto do recurso hierárquico que motivou o acto contenciosamente recorrido, foram os actos de processamento de vencimento de 20/1/00 e não o Despacho Conjunto identificado nos autos.

E, como refere o acórdão recorrido, “nada autorizava a entidade hierarquicamente recorrida a considerar que o objecto do recurso hierárquico era tal Despacho Conjunto (Acto Normativo) em vez do acto de processamento de vencimentos (acto administrativo) que aplicou aquele Despacho Conjunto à situação concreta da Recorrente”.

Assim, “o arquivamento do recurso hierárquico por inexistência do dever legal de decidir, com o argumento do despacho conjunto, como acto normativo, não era susceptível de recurso hierárquico – decisão que configurou de forma implícita uma rejeição com enquadramento no art.º 173º, b). do CPA – é uma decisão errada e que não pode manter-se, porque não tinge o verdadeiro objecto do recurso hierárquico”.

Creio, pois, que a Administração, com o acto contenciosamente impugnado, infringiu o dever legal de decidir (art. 9, nº 1 do CPA).

Pelo que sou de parecer que o acórdão recorrido não merece censura, devendo consequentemente improceder o presente recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido deu por assente a seguinte matéria de facto:

a) Os associados do recorrente pertencem ao quadro da DGCI, e estavam em efectividade de funções neste organismo em Setembro de 1989, embora integrados nas carreiras do regime geral.

b) Por despacho de 19-04-1991, foram definidos os critérios de transição para o NSR do pessoal oriundo das carreiras do regime geral, em termos diferenciados e menos favoráveis do que os previstos para o pessoal das carreiras de administração tributária.

c) Pelo despacho Conjunto nº 943/99 dos Srs SEO, SEAF e SEAPMA, publicado no DR Série II, 257, de 4-11-99, foi determinado que, “em respeito do estabelecido no nº 4 do artigo 3º do DL 187/90, de 7/6 … seja revista a situação do pessoal integrado nas carreiras do regime geral em efectividade de funções na DGCI à data de 30 de Setembro de 1989, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para as carreiras do pessoal de administração tributária, devendo os consequentes efeitos remuneratórios produzir-se a partir de Janeiro de 1989”.

d) Por requerimentos dirigidos ao Sr. SEAF em Janeiro de 2000, os ditos funcionários interpuseram recursos hierárquicos “do acto de processamento dos novos valores do diferencial de integração”, então recebidos – documentos de fls. 67 a 143.

e) Por despacho de 18-07-2000, o Sr. SEAF rejeitou aquele recurso hierárquico, considerando que tinha por objecto o Despacho Conjunto nº 943/99 dos Srs SEO, SEA F e SEAPMA, com a natureza de acto normativo e não de acto administrativo – doc. de fls. 10/64.

3. A única questão apreciada e decidia no acórdão impugnado respeita ao alegado vício de violação do dever legal de decidir, que impendia sobre a entidade ora recorrente, relativamente aos recursos hierárquicos interpostos pelos funcionários associados do sindicato ora recorrido.

Conhecendo dessa questão, o acórdão começou por salientar que tais recursos hierárquicos, rejeitados pelo acto contenciosamente impugnado, foram interpostos do acto de processamento dos novos valores do diferencial de integração, recebidos por aqueles funcionários em Janeiro de 2000. Referiu depois o acórdão que a pretensão, manifestada pelos interessados recorrentes, de que a respectiva transição para o NSR tivesse efeitos remuneratórios retroactivos à data de 1.10.89 e não à data de 1.10.99, fixada no Despacho Conjunto nº 943/99, não significava invocar ilegalidade deste despacho, mas apenas ilustrar o vício em que incorriam os próprios actos de processamento hierarquicamente impugnados, por não assegurarem tratamento idêntico, ao nível remuneratório, na transição do pessoal oriundo das carreiras da administração tributária e do regime geral. Pelo que, acrescentou o acórdão, nada autorizava a ora recorrente a considerar o objecto dos recursos hierárquicos como sendo o referido Despacho Conjunto (acto normativo) em vez dos actos de processamento de abonos (actos administrativos), que aplicaram aquele despacho à situação concreta dos interessados recorrentes.

Por tudo o que concluiu o acórdão recorrido que, ao rejeitar os recursos hierárquicos destes actos de processamento de abonos, o acto contenciosamente impugnado infringiu o dever legal de decidir, violando o princípio da decisão estabelecido no art. 9, nº 1 do CPA.

Na respectiva alegação, a recorrente sustenta que não tinha o dever legal de decidir, persistindo na consideração de que o já referido Despacho Conjunto nº 943/99 não assume a natureza de acto administrativo, susceptível de recurso.

Ora, como referiu o acórdão recorrido, em conformidade com a matéria de facto apurada, os recursos hierárquicos rejeitados pelo acto contenciosamente impugnado não foram interpostos daquele Despacho Conjunto, mas sim dos actos de processamento de abonos de quantias recebidas em Janeiro de 2000.

Como bem considerou o acórdão recorrido, estes são actos administrativos passíveis de impugnação, relativamente aos quais existia, por isso, o dever legal de decisão, nos termos do art. 9, nº 1 do CPA, que foi violado pelo acto impugnado, como também decidiu o acórdão recorrido.

A referida alegação é, pois, improcedente.

Para além disso, a recorrente, na respectiva alegação, faz ainda considerações sobre a validade dos actos de processamento de abonos anteriores ao referenciado Despacho Conjunto nº 943/99 e a ilegalidade e intempestividade do recurso que deles, eventualmente, fosse interposto, bem como sobre a legalidade do despacho, de 19.4.91, da Secretária de Estado do Orçamento e da possibilidade da respectiva revogação com efeitos, apenas, para o futuro.

Trata-se de questões que, como se viu, o acórdão recorrido não apreciou. E das quais, por isso, agora não se conhecerá. Pois que, sendo a decisão recorrida, como é sabido, o objecto do recurso jurisdicional, este apenas visa modificar aquela decisão e não criar soluções sobre matéria nova. Daí que às partes não seja lícito suscitar questões que não tenham sido objecto das decisões impugnadas, não podendo o tribunal de recurso pronunciar-se sobre questões novas não decididas nos arestos recorridos, excepto nas situações em que a lei expressamente determine o contrário ou em que a matéria é de conhecimento oficioso (Ac. do Pleno, de 23.11.00-Rº 43299).

5. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão recorrida.

Sem custas, por delas estar isenta a entidade recorrente.

Lisboa, 03 de Novembro de 2004. – Adérito Santos (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira.