0867/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os fundamentos da execução fiscal são os taxativamente indicados nas várias alíneas do n° 1 do artigo 20.° do CPPT.

II- A legalidade em concreto da dívida exequenda não pode, em princípio, ser apreciada em sede de oposição fiscal, mas antes, em impugnação judicial de liquidação.

III- Nos casos de erro na forma de processo, a convolação da oposição execução fiscal em acção administrativa especial, como preceituam os artigos 97° n.° 3 da LGT e 98.°, n.° 4 do CPPT não é possível no caso do tribunal não dispor de elementos bastantes para concluir pela sua tempestividade.

Acordam na secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- “A…” vem interpor recurso do despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que rejeitou liminarmente a petição de oposição à execução fiscal para cobrança de verbas em dívida ao Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P., no montante total de € 32.068,14, sendo € 20.042,59 componentes do Fundo Social Europeu e € 12.025,55 do Estado Português, tendo formulado as seguintes conclusões:

I- O Oponente invoca a nulidade de todo o processo a partir da sua notificação para exercer o direito de audição por violação, pelo Exequente, do art° 101°, nº 1 do C.P.A

II- Esta nulidade, uma vez conhecida e declarada, conduz à nulidade de todos os actos subsequentes, designadamente à nulidade da liquidação da dívida.

III- A nulidade da liquidação equivale à anulação exequenda, podendo o tribunal dela conhecer mesmo se não declarada pela administração tributária.

IV- E a anulação da dívida exequenda constitui o fundamento da Oposição previsto no 204°, n° 1, al. f) do C.P.P.T

V- A notificação para o Executado repor as verbas que compõem a quantia exequenda não contém qualquer indicação sobre os meios de defesa do notificando, nem sobre o prazo para reagir contra a decisão notificada.

VI- Esta omissão viola o disposto no n°2 do art° 36° do C.P.P.T. e constitui uma nulidade que invalida todo o processado ulterior.

VII- Tal omissão, constitui, também uma nulidade por violação do disposto no n° 3 do art° 268° da Constituição da República Portuguesa.

VIII- Tais nulidades são do conhecimento oficioso do Tribunal e os factos que a consubstanciam estão documentalmente provados nos autos (cópia da própria notificação).

IX- A violação das referidas disposições constitui, assim, um dos possíveis fundamentos enquadráveis no art° 204°, n° 1, al. j) do C.P.P.T

X- A legislação que regula a matéria em causa (formação profissional no âmbito do P.O.E.F.D.S.) não assegura um processo gracioso próprio de impugnação deste tipo de dívidas, mas, unicamente, o direito de audição previsto no art° 100º e ss. do C.P.A

XI- Na falta de processo gracioso próprio a impugnação dessas dívidas far-se-á na execução fiscal ao abrigo da al. h) do n° 1 do 204° do C.P.P.T

XII- Por último, a apresentação dos recibos comprovativos dos pagamentos em causa, acompanhada, ainda por cima, da conexão de cada um deles com o respectivo fluxo bancário, constitui prova documental bastante de que as despesas em causa foram efectiva e tempestivamente pagas.

XIII- Tal pagamento toma a dívida exequenda absolutamente inexigível.

XIV- Esta inexigibilidade não comporta qualquer apreciação sobre a legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem interfere com qualquer matéria da exclusiva competência da entidade que extraiu o título executivo, o 1.G.F.S.E

XV- Tal inexigibilidade configura, por isso, um fundamento enquadrável no artº 204°, n° 1, al. j) do C.P.P.T

XVI- As nulidades referenciadas nos n.°s 1 e 2 supra tomavam tempestiva, por força do disposto no artº 58°, nº 1 do C.P.A., a convolação da Oposição em Acção Administrativa Especial.

XVII- O título executivo deverá ser declarado nulo por falta do requisito essencial que é a indicação do domicílio do devedor.

XVIII- Nulidade esta que é de conhecimento oficioso e que pode ser invocada, como aqui e agora o está sendo, até ao trânsito em julgado da decisão final.

XIX- A decisão recorrida, de indeferimento liminar da Oposição deduzida pelo Recorrente viola, assim, entre outras, as disposições das alíneas f), h) e j) o art° 204° do C.P.P.T., o n° 3 do art° 268° da Constituição da República, o art° 58°, n° 1 do C.P.A. e os 163°, n° 1, al. b) e 165°, n°4 ambos do C.P.P.T

O Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1. A factualidade alegada pelo recorrente está totalmente fora do alcance do regime previsto no art. 204.º do CPPT, já que não é subsumível a nenhum dos fundamentos que, de forma taxativa, ali se encontram enunciados e que sempre implicaria a discussão da legalidade concreta da dívida exequenda, o que, nos termos do disposto nas alíneas h) e i) do n.° 1 do mesmo preceito legal, está vedado no processo de oposição à execução fiscal;

2. A oposição poderá ter por fundamento a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação conforme estabelece a alínea h) do artigo 204.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário

3. O recorrente, poderia ter intentado, com fundamento na eventual ilegalidade dos actos do Gestor do POEFDS e do IGFSE, as competentes acções administrativas especiais, nos termos conjugados do n.° 1 e do n.° 2 alínea a) do art.° 46.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e n.° 1 do art. 51.º do mesmo Código e, preliminarmente, ou como incidente, as correspondentes providências cautelares de suspensão da eficácia dos mesmos, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.° 2 do art. 112.° deste diploma legal, o que não fez.

4. Não é possível convolar a Oposição em Acção Administrativa Especial por esta se mostrar intempestiva, face ao prazo de caducidade previsto no art.58.° n.° 2 alínea b) do CPTA;

5. Os “alegados” vícios de violação do disposto no art. 100.º do CPA e a falta de fundamento das reduções efectuadas geram tão só a sua anulabilidade, não sendo a mesma invocável a todo o tempo (artigos 133.°, 135.°, 136.°, n.° 2 todos CPA e alínea 58.° n.° 2 alínea b) do CPTA);

6. Nos termos do disposto no art. 165.° n.° 1 alínea b) do CPPT a falta de requisitos essenciais do título executivo só constitui nulidade insanável quando não puder ser suprida por prova documental;

7. Na documentação anexa ao título executivo, que do mesmo faz integrante, consta o domicílio do recorrente, pelo que a eventual nulidade se encontra suprida;

8. A nulidade do título executivo não constitui fundamento legal de Oposição, devendo antes ser objecto de Reclamação nos termos do disposto no art. 276.º do CPPT;

9. É posição já dominante na jurisprudência que a nulidade por falta de requisitos essenciais do título executivo não consubstancia fundamento de oposição previsto na alínea i) do n.° 1 do artigo 204.° do CPPT, só podendo ser invocada (ou conhecida oficiosamente) no processo executivo e nunca em processo de oposição;

10. Não tendo o recorrente suscitado a questão da nulidade do título executivo no tribunal a quo não o pode fazer perante o tribunal de recurso;

11. O Despacho impugnado tem pleno suporte de facto e de direito, não violando, consequentemente, qualquer norma ou disposição legal.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Recorrente: A….

Âmbito do recurso: despacho de indeferimento liminar da petição inicial de oposição por não ter sido alegado nenhum dos fundamentos admitidos pelo art. 204.° do Código de Procedimento e Processo Tributário.

Alega o recorrente que a oposição fiscal deduzida era o único meio processual que lhe foi facultado para aferir discutir da legalidade em concreto da dívida exequenda e demais questões que estiveram na origem do despacho de restituição das verbas atribuídas no âmbito do Programa Operacional Emprego Formação e Desenvolvimento Social.

Invoca ainda a nulidade do título executivo e inexigibilidade da dívida exequenda.

Fundamentação:

A nosso ver o presente recurso não merece provimento.

Com efeito, e como resulta de uma análise da matéria levada à petição inicial, os fundamentos ali invocados reconduzem-se à ilegalidade concreta e relativa da dívida exequenda.

Ora dispõe o art. 204 do Código de Procedimento e de Processo Tributário, que só pode servir de fundamento de oposição à execução fiscal a ilegalidade abstracta, que não concreta, da dívida exequenda.

Como refere Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e Processo Tributário, anotado, 4 edição, pag. 872, a ilegalidade abstracta não reside «directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas reside na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado.

Cabem aqui todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitárias ou internacionais vigentes em Portugal ou mesmo normas legislativas de direito ordinário quando é feita aplicação de normas regulamentares.

A ilegalidade é abstracta porque, afectando a própria lei, não depende do acto que faz a sua aplicação em concreto».

O legislador admitiu porém uma excepção a este princípio, permitindo a discussão da ilegalidade concreta da dívida exequenda nos termos estritos que constituem o fundamento da al.h) do artº 204 do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Assim, e de acordo com a referida alínea, a ilegalidade concreta da dívida exequenda poderá constituir fundamento de oposição «sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação».

Não é porém esse o caso subjudice, já que, como se sublinha na decisão recorrida, o recorrente foi notificado da decisão final para proceder à reposição das verbas concedidas, tendo tal notificação sido efectuada mediante carta registada com A/R,

Ora a deliberação do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu que notifica o interessado para restituir verbas atribuídas no âmbito do POEFDS integra a prática de um acto administrativo passível de recurso contencioso (nomeadamente a acção administrativa especial).

Daí que não proceda o argumento do recorrente no sentido de que a oposição fiscal deduzida era o único meio processual que lhe foi facultado para aferir discutir da legalidade em concreto da dívida exequenda e demais questões que estiveram na origem da decisão de reposição das verbas atribuídas.

Acresce que o recorrente vem também invocar a nulidade do título executivo por falta de requisitos essenciais, fundamento esse que não foi invocado na oposição e que não foi objecto da decisão sob recurso.

Ora, como é sabido, os recursos jurisdicionais, salvo o dever de conhecimento oficioso, o que não é o caso, visam apenas o reexame da decisão recorrida com vista à sua eventual anulação ou revogação 1.

Não constituem, pois, o meio processual adequado a decidir questões não apreciadas pela decisão judicial com eles impugnada, pelo que também aqui não pode proceder a argumentação do recorrente.

Nestes termos somos de parecer que o presente recurso deve ser julgado improcedente, confirmando-se o julgado recorrido.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2- O despacho recorrido fixou a seguinte matéria de facto:

1. A Oponente, no âmbito do exercício da sua actividade procedeu à execução de um projecto de formação profissional no âmbito do POEFDS - Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social, no período compreendido entre 15/05/2002 e 16/09/2003, financiado em parte pelo Estado português e noutra parte pelo Fundo Social Europeu;

2. Em 29/03/2005, a Oponente foi notificada para até ao dia 5 de Abril seguinte, exercer do direito de audição sobre o Relatório de Controlo n.° 136.1, o qual considerava como não elegíveis algumas despesas;

3. Mediante carta expedida a 05/04/2005, o Oponente exerceu o seu direito de audição;

4. Em 15/03/2006, o Oponente foi notificado, mediante carta registada com aviso de recepção, pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P., para restituir, no prazo de trinta dias, verbas atribuídas no âmbito do POEFDS acima referido, no montante total de € 32.068,14, sendo €20.042,59 componentes do FSE e € 12.025,55, do Estado português;

5. Em 27/11/2006 (segunda-feira) foi deduzida a presente Oposição.

3- O despacho sob recurso, por não ter sido alegado algum dos fundamentos estabelecidos nas diversas alíneas do n.° 1 do artigo 204.° do CPPT, indeferiu liminarmente a oposição à execução fiscal que fora deduzida.

Para tanto, ponderou-se na decisão que o oponente, invocando a eventual ilegalidade das restituições das verbas que recebera, pretendia discutir a ilegalidade dessa dívida, o que não era admissível em sede de execução fiscal, tanto mais que, tendo sido notificado por carta registada com aviso de recepção da decisão final, teve oportunidade de reagir contenciosamente contra esse acto, o que não fez.

Vejamos.

Da matéria levada à petição inicial constata-se que o oponente defende, por um lado, a nulidade do acto administrativo que ordena a restituição das verbas em causa como decorrência da violação dos seus direitos de defesa em sede de procedimento administrativo, e, por outro lado, pugna pela elegibilidade das despesas que realizara no quadro da execução de um projecto de formação profissional integrado no POEFDS- Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social.

Ora, toda esta matéria se prende com a ilegalidade concreta da dívida que se pretende executar, que constitui, em princípio, tão só fundamento de impugnação judicial da respectiva liquidação (artigo 99.° do CPPT), sendo certo que, à luz da alínea a), n.°l do artigo 204.° ainda do CPPT, apenas a ilegalidade abstracta da dívida exequenda constitui fundamento de oposição à execução fiscal.

Como salienta Jorge Lopes de Sousa, in CPPT, 5ª. edição, 2.° Volume, pag.333, já citado no douto parecer do Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, “está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, que se distingue da ilegalidade em concreto por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz a aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado” -neste mesmo sentido, entre outros, se pode ver os acórdãos de 2-11-06, 22-11-06 e 7-02-07, nos recursos n.°s 518/06, 825/05 e 619/06, respectivamente.

Por outra parte, o oponente também não poderá valer-se da previsão constante da alínea h), n.° 1, do artigo 204.º do CPPT que permite, em sede de oposição fiscal, o fundamento da ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação.

Com efeito, na situação “sub judicio”, é um facto que o oponente foi notificado por carta regista com A/R da deliberação do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu para proceder à restituição das verbas.

Como assim, definindo-se essa deliberação como verdadeiro acto administrativo (artigo 120.° do CPA), dúvidas não restam de que ao oponente, ora recorrente, foi facultada a possibilidade de o impugnar na via contenciosa através da pertinente acção administrativa especial.

De notar, por último, que a inexistência de um meio gracioso de impugnação das deliberações do IGFSE irreleva para efeito da previsão constante da aludida alínea h), já que nesta apenas está em causa a inexistência de um meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação.

Improcedem, deste modo, as conclusões 1ª. a 11ª. da alegação do recorrente.

Nas conclusões 12º. a 15º. vem o recorrente defender que a dívida exequenda seria “absolutamente inexigível”, uma vez que as despesas a que se reporta teriam sido “efectiva e tempestivamente pagas”, o que constituiria fundamento para oposição à execução fiscal ao abrigo da alínea I) n.°1, do CPPT, sendo certo que o seu conhecimento não comporta qualquer apreciação da legalidade da dívida exequenda.

Quanto a esta questão importa salientar que não constitui fundamento de oposição, uma vez que contende com a elegibilidade das despesas realizadas e, como tal, tem a ver unicamente com a legalidade do acto administrativo que ordenou a reposição das verbas em causa.

Relativamente à invocada nulidade do título executivo por falta do requisito formal da indicação do domicílio do devedor (conclusões 17º. e 18°.), sendo o seu conhecimento oficioso como decorre do n.° 4 do artigo 165.° do CPPT, dir-se-á que não constitui fundamento de oposição à execução fiscal, atenta a taxatividade da enumeração constante do n.° 1 do artigo 204.° do CPPT, antes configura nulidade que deve ser suscitada no próprio processo de execução no pressuposto de que a aludida falta não possa ser suprida por prova documental- artigo 165.°, n.°1, alínea b) do mesmo Código-cfr. acórdão de 28-02-07, no recurso n.° 1178/06

De improceder, portanto, as conclusões 12.° a 15.°, 17.° e 18.°.

Por último, importa ponderar a hipótese de convolação do presente processo de oposição fiscal em acção administrativa especial impugnatória a respeito das ilegalidades que são assacadas na petição inicial à liquidação da dívida exequenda, tendo em atenção a prescrição constante do artigo 97.°, n.° 3 da LGT no sentido da correcção do processo quando o meio usado não for o adequado, o que de igual modo estabelece o artigo 98.°, n.° 4 do CPPT

Ora, tendo o recorrente sido notificado da deliberação do IGFSE em 15-03-06 e a oposição sido deduzida em 27-11-06 (4.e 5. da matéria de facto), inelutável será concluir que, por desrespeito do prazo de três meses previsto no artigo 58.°, n.° 2, alínea a) do CPTA, a petição inicial será intempestiva no caso dessas ilegalidades gerarem mera anulabilidade.

Contudo, o recorrente defende que essas ilegalidades (violação do direito de audição e elegibilidade das despesas) são causa bastante da nulidade do acto e daí que sejam invocáveis a todo o tempo (artigo 134.°, n.° 2 do CPA).

Acontece que este Supremo Tribunal não dispõe de elementos bastantes para dirimir essa questão e concluir pela tempestividade ou não da acção administrativa especial e daí que não seja possível efectuar a convolação- ver, neste sentido, o recente acórdão de 11-12-07, no processo n.° 891/07, em situação em tudo idêntica e em que as partes são as mesmas.

Como também se adverte no aresto acima citado, isso não impede que o recorrente, que assaca nulidades ao acto administrativo em causa, de propor a respectiva acção administrativa especial, competindo ao tribunal competente apreciar a tempestividade ou intempestividade dessa acção

Improcede, assim, a conclusão 16.°.

Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.

Lisboa, 19 de Dezembro de 2007. - Miranda de Pacheco (relator) - Jorge Lino - Baeta de Queiroz.