Quem foi o relator do acórdão 0892/04?

O relator foi Rui Manuel Pires Ferreira Botelho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0892/04?

O acórdão foi proferido em 08 de setembro de 2004.

0892/04 - STA

Sumário

I - O Programa do Concurso cujo ponto 5, sob a epígrafe, "Custo da Obra e Honorários" apenas dispõe "5.1 O custo por m2 da obra não deve ser superior a:130contos/m2 para os pisos acima da cota da soleira; 50 contos/m2 para os pisos em cave 8 contos/m3 para os arranjos exteriores. 5.2 O limite máximo para os honorários é o valor calculado pela Tabela III do Cálculo dos Honorários em função do custo por m2 referido.", não fixa qualquer limite máximo de honorários. II - Do mesmo modo, o Caderno de Encargos cujos pontos 4 e 6, epigrafados de "Custo da Obra" e "Honorários" e com o seguinte teor "4. Custo da Obra. A obra deve ser projectada para uma estimativa máxima de custo de 130 contos/m2 para os pisos acima da soleira, de 50 contos/m2 para as caves e de 8 contos/m2 para os arranjos exteriores." 6. Honorários. Nota importante. O calculo de honorários corresponde à estimativa do valor global do projecto, determinada segundo os parâmetros de custos definidos no ponto 4 e que constitui o limite máximo de honorários.", também o não fixa. III - De acordo com as referidas regras o custo da obra é determinado pelo produto da área de cada espécie projectada pelo preço por m2 proposto, com os limites apontados para cada um deles. IV - Os honorários são determinados pelas regras contidas nos pontos 5.2 do programa e 6 do caderno de encargos, acima transcritos, isto é, pela Tabela III do Cálculo dos Honorários de acordo com a fórmula prevista para a obra classificada na Categoria III, conforme enunciado na Portaria de 7 de Fevereiro de 1972, publicada no DR, II Série, Suplemento (que aprovou as "Instruções para o cálculo de honorários referentes aos projectos de obras públicas"), ou seja, atendendo ao valor global do custo da obra, limitado, como se viu, pelos preços parcelares por metro quadrado referidos. V - Os honorários pedidos têm, assim, como limite máximo o resultado dessa operação.

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório O Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra (TAC), de 13.5.04, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., a coberto do regime jurídico do DL 134/98, de 15.5, do seu despacho de 5.9.03 que a excluíra do "Concurso Limitado por Prévia Qualificação para a Elaboração do Projecto do Palácio da Justiça de Coimbra", figurando no procedimento como contra-interessados o B..., ... e ... + ... . Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: a) A douta sentença recorrida errou ao aderir à tese avançada pelo ora Recorrido de que as peças concursais não estabeleceram antecipadamente o valor máximo dos honorários a apresentar pelos concorrentes; b) Não é correcta a interpretação acolhida pela sentença recorrida de que as peças concursais se limitaram a estabelecer o valor máximo dos custos por m2 da obra os quais, aplicados às áreas concretas que fossem definidas nos projectos dos concorrentes, determinariam o limite máximo dos honorários, "isto é, os concorrentes estavam balizados por limites parciais e não por um limite de ordem geral; c) Tal interpretação quanto ao método de cálculo dos honorários previsto no concurso carece de lógica e sentido porquanto a ser correcta essa interpretação tal significaria que os concorrentes foram implicitamente "convidados" a prever nos seus projectos a maior área de construção possível em ordem a maximizar os respectivos honorários a propor; d) Não faz sentido e escapa à lógica da eficiência administrativa, admitir que a Administração, ao lançar o concurso em apreço, quisesse correr o risco inevitável de lhe serem apresentados projectos de construção os mais onerosos possíveis; e) Noutra perspectiva, a interpretação perfilhada na sentença, de que o valor dos honorários só poderia ser determinado, em última instância, pela variabilidade das áreas de construção contempladas nos projectos dos concorrentes, significaria que estes mesmos projectos já seriam indiciadores da proposta de honorários a apresentar por cada um dos concorrentes porquanto bastaria aplicar os valores máximos por m2 de obra já previstos nas peças concursais para aquelas áreas para se determinar o valor dos honorários; f) Ora, tal solução seria contrária às regras disciplinadoras da contratação pública, designadamente a regra que proíbe que os documentos apresentados pelos concorrentes em fases prévias à abertura das propostas de preço contenham indícios quanto à concreta proposta de preço a apresentar; g) No caso concreto, é certo que os concorrentes poderiam apresentar a final um valor de honorários inferior ao limite máximo, todavia, o princípio subjacente na lei da proibição de propostas indiciadoras do preço tem que ver precisamente com a existência de indícios e não com uma indicação clara, precisa e concreta do preço de forma antecipada; h) Ora, na tese defendida pelo Mmo. Juiz a quo, ao aceitar-se que um dos elementos fundamentais da formação do preço - as áreas apresentadas nos projectos - está na disponibilidade dos concorrentes e o mesmo é desde logo dado a conhecer ao júri do concurso, está-se na presença de um indício do preço proposto o que não significa, naturalmente, que venha efectivamente a ser esse o preço real; i) A correcta solução da questão que vem colocada nos presentes autos é que, efectivamente, as peças concursais estabeleceram um limite máximo de honorários a ser propostos pelos concorrentes: 1.010.779,02 euros, conforme decorria impressivamente da folha de cálculo anexa ao ponto 6 do Caderno de Encargos; j) Na elaboração dos seus projectos, os concorrentes estavam balizados por limites parciais - os valores máximos permitidos por m2 de construção - e por um limite de ordem geral - o valor máximo de honorários permitido; k) Atenta a existência destes dois limites, a maior variabilidade das áreas de construção que os concorrentes pudessem estabelecer nos seus projectos nunca poderia ser mais cara para a Administração dado que então sempre os concorrentes teriam de prever processos construtivos menos onerosos que, individual e globalmente, não ultrapassassem em qualquer caso aqueles limites; l) O próprio Recorrido demonstrou, durante o procedimento concursal, que tinha plena consciência da existência de o valor máximo de honorários estipulado pelo concurso porquanto no Acto Público de Abertura das Propostas de Honorários aquele concorrente declarou que a sua proposta de honorários estava incorrecta, devendo antes considerar-se o valor de 1.000.000,00 euros, por sinal um valor abaixo do referido valor máximo de 1.010.779,02 euros; m) Objectivamente, essa alteração do valor da proposta de honorários - que, de resto, não tinha qualquer correspondência com os cálculos apresentados na sua proposta - mais não representou do que uma tentativa desesperada por parte do concorrente de fazer cair uma proposta de honorários que, por ultrapassar o limite máximo estabelecido, determinaria irremediavelmente a exclusão da mesma do concurso; n) Deste modo, afigura-se conforme à lei e aos princípios que regem a contratação pública a decisão de exclusão de uma proposta que se apresentava desconforme com um limite imperativo fixado no Caderno de Encargos. A recorrente contenciosa, ora recorrida, concluiu assim a sua: 1.a Contrariamente ao pretendido pelo Recorrente, a douta sentença não padece de qualquer erro pelo facto de ter concluído pela inexistência nas peças concursais do estabelecimento de um valor limite máximo de honorários a apresentar pelos concorrentes. 2.a A douta sentença não fez qualquer interpretação das peças concursais, tendo, outrossim, constatado, que de acordo com as disposições nelas constantes e que refere a fls. 25, sem margem de dúvida, os valores fixados se referem, exclusivamente, ao valor máximo de custos por m2, considerado como limite parcial de um dos factores de cálculo dos honorários e que são vinculativos para a entidade promotora e para os concorrentes. 3.a Os mencionados valores máximos, aplicados às áreas concretas definidas nos projectos dos concorrentes, determinam o resultado aritmético que constitui o limite máximo dos honorários. 4.a A folha 80 do Caderno de Encargos, da qual consta o valor de Euros 1.010.779.02, relativa ao cálculo de honorários só pode ser entendida como uma folha de cálculo de guião para os concorrentes 5.a A variabilidade das áreas admitida no concurso, decorre do Programa de Concurso, do Caderno de Encargos e das Propostas dos Concorrentes, tendo como limite óbvio subjacente, o Programa Preliminar fixado pela entidade procedimental, atento o interesse público pretendido para a obra com projecto concursado. 6.a As áreas consideradas nas propostas dos concorrentes, em conjugação com os valores por m2 estabelecidos para a construção, não podem ser indiciadoras do quantitativo dos honorários e como tal violadoras das regras da contratação pública, pela simples razão de que delas decorreria um valor máximo, que pode coincidir ou não com o efectivamente apresentado pelo concorrente. 7.a Carece, em consequência, de qualquer sentido a afirmação do Recorrente, de que os concorrentes estavam implicitamente convidados a prever a maior área de construção possível, para poderem beneficiar de maior volume de honorários, como se da base programática do concurso para o Palácio de Justiça de Coimbra, a ideia de necessidades de áreas estivesse ausente. 8.a Como não pode ter acolhimento a ideia de que a Administração corria o risco de lhe serem apresentados projectos o mais onerosos possíveis. 9.a A adopção da modalidade de concurso foi necessariamente reportada à complexidade da obra pretendida, que exige especial qualificação profissional e técnica aos concorrentes e experiência anterior no domínio específico da elaboração de projectos relativos a tribunais. 10.a O concurso lançado, atenta a obra para a qual se pretende o projecto, reveste a natureza de concurso de concepção, onde está em causa em primeira linha, a obtenção de prestação de serviços que em termos arquitectónicos e funcionais, assegura a prossecução do interesse público, na relevante área dos equipamentos da justiça. 11.a O concurso, em caso algum, dada a modalidade seleccionada e as regras aplicáveis, constitui um concurso para a obtenção do melhor preço de honorários, face a um valor limite previamente estabelecido. 12.a O facto de a Recorrida no Acto de Abertura da Proposta de Honorários ter chamado a atenção para outro valor de honorários diferente do apresentado a concurso, não significou qualquer consciência sobre a ultrapassagem de um limite máximo imposto, mas e tão só, a expressão da existência de lapso no montante, facto aliás, sem qualquer relevância no procedimento concursal e sem censura na sentença. A Magistrada do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte parecer: "A nosso ver, o recurso jurisdicional merece provimento. Tal como defende a autoridade recorrente, a interpretação ínsita na sentença significaria que estaria inteiramente ao dispor dos concorrentes prever nos seus projectos a maior área de construção possível, em ordem a maximizar os respectivos honorários a propor, o que não faz sentido e é totalmente contrário à lógica da eficiência administrativa, pois, por essa via, a Administração correria o risco de lhe serem apresentados projectos cujos honorários estariam muito acima do valor previsto. Por outro lado, seria incompreensível que a Administração não quisesse estabelecer no caderno de encargos um limite máximo para o valor dos honorários a figurar em cláusula contratual (de acordo com o artº 42° do DL n° 197/99). No ponto 6, sob a epígrafe "Honorários", diz-se expressamente que o cálculo de honorários corresponde à estimativa do valor global do projecto; parece-nos claro que, por essa via, se remeteu directamente para o cálculo em anexo, adiantando-se uma explicação sobre a forma como foi determinado esse cálculo. Ao sublinhar-se, depois, que essa estimativa constitui o limite máximo de honorários, deixou-se bem clara a regra de que o valor de honorários, assim encontrado, não deveria ser excedido. Não acompanhamos a sentença na asserção de que o cálculo dos honorários no valor de 1.010.779,02 euros parte de premissas não indicadas no caderno de encargos. Conforme se estabelece no caderno de encargos, não só a área de parqueamento, mas também os arquivos gerais e a sala de objectos apreendidos deverão ficar em zona de cave - cfr. fls. 55, e, fls. 82, 87, 88, 93, 94, 95 e 93; e ainda se prevê que as celas se situem no piso de estacionamento, ou seja, igualmente em zona de cave - cfr. fls. 93. O somatório da área de parqueamento (10.500 m2 - vd. Fls. 55), da área do arquivo geral do Tribunal de Trabalho e do Tribunal de Família e Menores (370 m2 - vd. fls. 54), da área do arquivo geral dos Juízos Cíveis e do Tribunal Administrativo do Círculo (600 m2 - vd. fls. 54) e das áreas dos restantes arquivos gerais, celas e sala de objectos apreendidos (774 m2 - vd. fls. 55) é de 12.244 m2. Temos, assim, uma área de caves (ou equiparados) de 12.244 m2, tal como é tido em conta nesse cálculo. Por sua vez, no tocante aos pisos, a área bruta exclui necessariamente a área bruta dos arquivos gerais, das celas e da sala de objectos apreendidos, o que não foi considerado pela sentença; e assim tal área resulta do somatório das áreas de 4.197 m2, de 4.611 m2 (vd. fls. 54) e de 7601 m2 (vd. fls. 55), num total de 16.409 m2, que igualmente foi tido em conta no cálculo. Relativamente à área dos arranjos exteriores, é certo que, para além da peça onde se contém esse cálculo, em nenhuma outra parte do caderno de encargos surge expressamente indicada; de qualquer modo, também é certo que tal área tinha que resultar da ponderação da área de construção e da área do terreno onde esta seria implantada, e, quanto a estas últimas havia indicação. À estimativa do valor global da obra para que remete o ponto 6 não podiam ser alheias as áreas de construção decorrentes do estabelecido nos pontos 1 e 2. É, assim, respeitada a unidade do regulamento que consubstancia o caderno de encargos, sendo que dele faz parte o cálculo de honorários, em anexo, para que remete o ponto 6. Em razão do exposto, parece-nos que a sentença errou ao decidir pela procedência do recurso contencioso, com fundamento em violação de lei. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e decidindo-se pela manutenção do acto contenciosamente impugnado." Sem vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAC: 1) Por despacho da Vogal do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça (IGFPJ), de 4 de Maio de 2001, foi aberto Concurso Limitado por Prévia Qualificação para Elaboração do Projecto do Palácio da Justiça de Coimbra - fls. 23, dos autos, e processo instrutor . 2) De acordo com o relatório final, elaborado pelo Júri do Concurso em 10 de Agosto de 2001 e homologado nessa mesma data pela Presidente do Conselho Directivo do IGFPJ, foram seleccionados cinco candidatos – B..., ...., ..., ..., e ... + ... - aos quais foi remetido, por ofícios datados de 15 de Janeiro de 2002, convite para a apresentação de proposta até 17 de Abril de 2002, de acordo com o Anúncio e Programa de Concurso e Caderno de Encargos, este último enviado em anexo, o qual fora aprovado, por despacho da de 11 de Janeiro de 2002, da Presidente do Conselho Directivo do IGFPJ - fls. 24, dos autos, e processo instrutor. 3) Em 18 de Abril de 2002, pelas 10 horas, reuniu o Júri do Concurso, o qual verificou a apresentação de quatro propostas dentro do prazo previsto e, após, procedeu nomeadamente à correspondência entre a numeração das propostas e o Código do Concorrente: Proposta Código do Concorrente 1 86593 2 24196 3 17352 4 95363, e às 12 horas comunicou aos presentes que a sessão prosseguia em reunião secreta do Júri, para análise da solução de projecto, e que seria comunicado por fax a reabertura do acto público - fls. 24-25, dos autos, e processo instrutor. 4) Seguidamente o Júri procedeu à apreciação da qualidade da solução de projecto de acordo com os critérios estabelecidos, tendo atribuído a pontuação constante de fls. 26 a 29, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. 5) O Júri, de acordo com tal pontuação, elaborou uma classificação final dos concorrentes, nos termos de fls. 30, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, da qual resulta que a classificação final, total, é a seguinte: Concorrente n.º Total 1 33,45 2 29,17 3 27,20 4 23,45 6) Em 17 de Maio de 2002, pelas 10.30, reabriu o acto público, tendo o Júri comunicado aos presentes o resultado da pontuação obtida e respectiva hierarquização, e, não tendo havido qualquer objecção, foi efectuada a abertura dos sobrescritos do Código do Concorrente, tendo o Júri elaborado o registo dos concorrentes, indicando a correspondência em relação ao Código de concorrente como se segue: Proposta Código Identificação 1 86593 A... 2 24196 B... 3 17352 ... 4 95363 ... + ..., tendo a sessão terminado às 12.00- fls. 31-32, dos autos, e processo instrutor. 7) Em 17 de Maio de 2002, pelas 13.00, reuniu o Júri do Concurso para elaboração do seguinte relatório, de acordo com o ponto 21.1 do Programa de Concurso: "2. Das 5 equipes seleccionadas na Fase de Prévia Qualificação apenas a equipe ... - coordenador Arqtº ... não apresentou proposta. 3. Os mapas de classificação das propostas de acordo com critérios pré-estabelecidos no concurso fazem parte integrante da Acta. 4. Em anexo a este Relatório junta-se o Mapa de Classificação Final Hierarquizada. 5. Mais se informa que apenas um concorrente já efectuou contratos com a Secretaria-Geral e com o IGFPJ no âmbito da elaboração de projectos para Tribunais. Concorrente n.º 1- A... - PJ Sintra" - fls. 114, dos autos, e processo instrutor. 8) O Mapa de Classificação Final Hierarquizada, referido em 7), é o seguinte: Concorrente Total Proposta Código Identificação 1 86593 A... 33,45 2 17352 ... 29,17 3 24196 B... 27,20 4 95363 ... + ... 23,45 .... - fls. 115, dos autos, e processo instrutor. 9) Em 22 de Maio de 2002, foi aposto no relatório mencionado em 7) o seguinte despacho, por ..., Director do IGFPJ: "Concordo com o teor do Relatório Final pelo que se propõe superiormente a sua homologação" - fls. 114 dos autos, e processo instrutor. 10) Em 11 de Junho de 2002, e nessa mesma folha e naquela onde foi lavrada a acta relativa aos factos referidos em 3) a 6), foi proferido o seguinte despacho, pela Presidente do Conselho Directivo, do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça: "Está em condições de ser homologado. À consideração do S. Exa o Secretário de Estado Adjunto" - fls. 24 e 114, dos autos, e processo instrutor. 11) Em 21 de Outubro de 2002 o Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça lavrou, nessas folhas, o seguinte despacho: "Homologo" - fls. 24 e 114, dos autos, e processo instrutor. 12) Em 28 de Fevereiro de 2003 foi elaborado pelo Júri do concurso o seguinte Relatório de Abertura da Proposta de Honorários: "1. No dia 22 de Janeiro de 2003, pelas 10.30 horas, de acordo com o ponto 21.3 do Programa de Concurso, reuniu o Júri para abertura da proposta de honorários do concorrente escolhido e classificado em 10 lugar conforme relatório (...) homologado por despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça de 2002.10.21. Concorrente n.º 1- A... (...) 2. O Júri procedeu à abertura da proposta de honorários tendo registado o seguinte valor: 1.080.000,00 euros (Um milhão e oitenta mil Euros), a que acresce o IVA à taxa legal. 3. De seguida o júri interrompeu o Acto Público durante 15 minutos para análise da proposta de honorários apresentada. 4. Reaberto o Acto Público, o concorrente A... declarou que a proposta de honorários apresentada estava incorrecta sendo o valor efectivo da mesma de 1.000.000,00 Euros (Um milhão de Euros). 5. O Júri tomou nota deste valor de honorários, uma vez que os mesmos não constituem factor de exclusão. 6. Não havendo mais observações, o Júri deu por encerrado o Acto Público" - fls. 116-117, dos autos, e processo instrutor. 13) Em 3 de Março de 2003 foi proferido o seguinte despacho, por ..., Director do IGFPJ: "Nos termos do C. de Encargos posto a concurso os concorrentes não poderiam apresentar um valor de honorários superior a um determinado montante estabelecido; ora convocado o concorrente classificado em 1° lugar, de acordo com a apreciação e hierarquização dos projectos efectuadas anteriormente, nos termos do art.º 173 do Dec-Lei 197/99 de 8 de Junho, apresentou este um valor superior. Assim, propõe-se que se passe à abertura dos honorários do concorrente classificado em 2° lugar, após parecer jurídico do Gabinete Adm. Patrimonial. À consideração superior ." - fls. 117, dos autos, e do processo instrutor. 14) Em 5 de Março de 2003 foi proferido o seguinte despacho, por ..., Vogal do IGFPJ: "Tendo em conta que num processo concursal os concorrentes não podem alterar os termos e as condições expressas nas propostas apresentadas considera-se incorrecto e inaceitável que no Acto Público do Concurso o concorrente em referência (concorrente n.º 1) tenha declarado que o valor da respectiva proposta era "incorrecto" e tenha indicado um valor diferente. Caso o valor constante da proposta de honorários do concorrente em referência constitua motivo de exclusão este deverá ser excluído, devendo-lhe ser comunicada tal decisão e respectivo fundamento, procedendo-se à abertura da proposta de honorários do concorrente classificado em 2° lugar. Este assunto deverá ser acompanhado juridicamente pela Ex.ma Senhora Drª .... " - fls. 117 verso, dos autos, e processo instrutor. 15) Em 7 de Março de 2003 foi lavrada pela Coordenadora do Gabinete de Administração Patrimonial, ..., a seguinte informação, em cumprimento do despacho do Eng. ...; "Nos termos do procedimento posto a concurso, i. e., programa de concurso e caderno de encargos são fixados critérios para o cálculo dos honorários e, consequentemente, é fixado um valor máximo, designado por limite máximo, de honorários a apresentar no âmbito do concurso por prévia qualificação para a elaboração do projecto do novo Palácio da Justiça de Coimbra. Ora, é patente a preocupação do eventual futuro adjudicatário (o IGFPJ, por sucessão de competências anteriormente atribuídas à Secretaria-Geral do Ministério da Justiça) com o valor dos honorários, o que nos leva a considerar os mesmos como um critério essencial no âmbito do concurso. Na verdade, sendo este um concurso por prévia qualificação nos termos do n.º 4 do art. 165° do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, chegou-se ao momento da abertura do invólucro contendo a proposta apresentada pelo concorrente hierarquizado em primeiro lugar pelo Júri (em cumprimento do disposto no art. 173° do aludido diploma legal). Porém, o valor de honorários apresentado, no montante de € 1.080.000,00, foi superior ao limite máximo permitido pelo IGFPJ, ou seja, € 1.010.779,02. Assim sendo e nos termos dos pontos 5 e 16.1 do Programa de Concurso e dos pontos 4 e 6 do Caderno de encargos, é de excluir o concorrente hierarquizado em primeiro lugar, por preterição de uma formalidade considerada essencial no procedimento posto a concurso. Mais se dirá, que se assim não fosse estar-se-ia a comprometer, gravemente, os princípios da igualdade e da transparência, pois estar-se-ia a considerar irrelevante um momento ao qual a lei atribui importância, como o da abertura de honorários, permitindo a sua substituição. Deste modo, afigura-se-nos como única possibilidade a de exclusão do concorrente classificado em primeiro lugar por preterição de uma formalidade considerada essencial, passando a ter lugar a prémio e, se assim se entender, proceder à abertura dos honorários do concorrente classificado em segundo lugar ou, por e simplesmente não adjudicar, pois este concurso pode ou não dar lugar a celebração de contrato." - fls. 118119, dos autos, e processo instrutor. 16) Em 18 de Março de 2003 foi aposto, no parecer referido em 15), o seguinte despacho, por ..., Vogal do Conselho Directivo do IGFPJ; "Concordo com o teor do presente parecer jurídico, pelo que se deverá proceder em conformidade. Ao conhecimento do Senhor Presidente do IGFPJ" - fls. 118, dos autos, e do processo instrutor. 17) Nessa mesma data foi também aposto nesse parecer, pelo Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça, o seguinte despacho; "Concordo. Só não consigo perceber como há lapsos destes - grosseiros - em casa onde os concursos são o "pão nosso..." - fls. 118, dos autos, e processo instrutor. 18) Em 26 de Março de 2003 o Conselho Directivo do IGFPJ tomou a seguinte deliberação: "Tendo presente o teor e conclusões do «Relatório de Abertura da Proposta de Honorários», datado do passado dia 28 de Fevereiro, bem como dos despachos e parecer sobre ele emitidos, verifica-se o seguinte: o Júri constatou que o valor dos honorários apresentados pelo concorrente hierarquizado em primeiro lugar, nos termos do art. 173° do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, era superior ao limite máximo dos honorários permitido no âmbito do procedimento posto a concurso pelo IGFPJ, pelo que tal concorrente deveria ter sido excluído, por desrespeito de uma formalidade essencial, o que o Júri não fez. Nestes termos, o Júri deverá elaborar novo relatório no sentido da exclusão do concorrente cujo preço ultrapassou o limite máximo e, em consequência, notificar os concorrentes para, em acto público, proceder à abertura do sobrescrito dos honorários do concorrente hierarquizado em segundo lugar. Se o valor apresentado pelo segundo concorrente respeitar o limite máximo imposto pelos termos do concurso, o Júri deverá propor a este Conselho a respectiva adjudicação, seguindo-se a fase de audiência prévia e, por fim, a adjudicação." - fls. 120, dos autos, e processo instrutor. 19) Perante a deliberação referida em 18) o Júri entendeu dever esclarecer as razões e os factos que conduziram ao relatório mencionado em 12) - em acta elaborada em 6 de Junho de 2003 -, nos seguintes termos: "3. O concurso em epígrafe é considerado um Concurso para trabalhos de Concepção nos termos do n° 1 do artº 164° do Dec-Lei 197/99 de 8 de Junho. 4. Nos termos do n° 4 do art. 165°, foi adoptado o procedimento de Concurso Limitado por Prévia Qualificação, com o regime aplicável previsto no artº 178° do mesmo diploma legal. 5. É objectivo deste tipo de Concursos a selecção do melhor projecto que defenda os interesses do dono da obra e, neste caso, cumulativamente os interesses da Autarquia onde o mesmo será edificado. 6. Assim o assume o próprio Programa de Concurso nos seus Critérios de Apreciação e Hierarquização das soluções de projecto: (...) 7. O artº 177° do mesmo diploma, impõe que, "Quando, de acordo com as regras do concurso, se preveja a adjudicação subsequente do respectivo contrato de prestação de serviços ao concorrente hierarquizado em primeiro lugar, apenas pode ser aberto, para efeitos do disposto na alínea h) do n° l do art. 86°, o invólucro da proposta apresentado por esse concorrente". 8. No Capítulo X (Ajuste Directo) e no seu artº 162 estipula-se: "1 - Quando as circunstâncias e o valor da aquisição o justifiquem, os serviços devem negociar as propostas apresentadas pelos concorrentes, não podendo resultar das negociações condições globalmente menos favoráveis para a entidade adjudicante do que as inicialmente apresentadas." "2 - As negociações não estão sujeitas a qualquer formalidade, devendo fazer-se menção do resultado das mesmas, quando existam, no projecto de decisão final a submeter à entidade competente para autorizar a despesa". 9. Deste modo, o Júri procedeu à análise dos projectos apresentados pelos concorrentes previamente seleccionados, segundo os critérios de apreciação estabelecidos no Programa de Concurso, tendo a proposta do concorrente n° I obtido a melhor pontuação ficando hierarquizada em 1° lugar. 10. Após divulgação em Acto Público das pontuações, procedeu-se à identificação dos concorrentes elaborando-se os respectivos relatórios que em conjunto com as actas foram homologados por despacho de 2002.10.21 do Sr. Secretário de Estado Adjunto. 11. Nos termos do ponto 21.3 do Programa de concurso e conforme acta de 2003.02.28, o júri procedeu à abertura da proposta de honorários do concorrente escolhido – A.... 12. Lido o valor dos honorários, o concorrente declarou que a proposta de honorários apresentada estava incorrecta, sendo o valor efectivo da mesma de 1.000.000,00 €. 13. O júri tomou nota e deu por encerrado o Acto Público. 14. O Júri considerou que a rectificação verbal dos honorários efectuada no Acto Público, não constituía factor de exclusão uma vez que se enquadrava no Acto Público, não constituía factor de exclusão uma vez que se enquadrava no âmbito do referido nos pontos 7 e 8 da presente Acta. 15. O Júri remeteu o relatório para conhecimento da entidade competente para autorizar a despesa e recolha do despacho de delegação da competência para a realização da Audiência Prévia nos termos do art. 108° do Dec. Lei 197/99 de 8 de Junho. 16. No cumprimento da Deliberação do Conselho Directivo, junto se anexa novo relatório elaborado de acordo com os pareceres e com o apoio jurídico prestado ao abrigo do nº 1 do art. 92° do Dec.-Lei 197/99 de 8 de Junho" - fls. 120 a 122, dos autos, e processo instrutor. 20) Em 6 de Junho de 2003, o Júri do Concurso elaborou o seguinte relatório de abertura da proposta de honorários: "1. No dia 22 de Janeiro de 2003, pelas 10.30 horas, de acordo com o ponto 21.3 do Programa de Concurso, reuniu o Júri para abertura da proposta de honorários do concorrente escolhido e classificado em 1° lugar, conforme relatório (...) homologado por despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça de 2002.10.21. Concorrente n.o 1- A... (...) 2. O Júri procedeu à abertura da proposta de honorários tendo registado o seguinte valor: 1.080.000,00 euros (Um milhão e oitenta mil Euros), a que acresce o IVA à taxa legal. 3. De seguida o júri interrompeu o Acto Público durante 15 minutos para análise da proposta de honorários apresentada. 4. Reaberto o Acto Público, o concorrente A... declarou que a proposta de honorários apresentada estava incorrecta sendo o valor efectivo da mesma de 1.000.000,00 Euros (Um milhão de Euros). 5. O Júri tomou nota deste valor de honorários e deu por encerrado o Acto Público. 6. Recolhido apoio jurídico nos termos do n° 1 do artº 92 do Dec-Lei 197/99 de 8 de Junho, o mesmo considerou: a) A rectificação verbal dos honorários efectuada no Acto Público confrontada com o fixado no ponto 21.3 do Programa de Concurso, não pode ser considerada como válida devendo manter-se a proposta que consta no sobrescrito "Proposta Honorários" b) Com base nos pontos 5 e 16.1 do Programa de Concurso e dos pontos 4 e 6 do Caderno de Encargos, o concorrente hierarquizado em primeiro lugar deverá ser eliminado por preterição de uma formalidade que se considera essencial no procedimento posto a Concurso, uma vez que ultrapassa o limite máximo dos honorários estabelecidos (1.010.779,02 ). 7. Face às razões de facto e de direito invocadas é de excluir a proposta do concorrente n.o 1 A...." - fls. 21-22, dos autos, e processo instrutor. 21) Em 29 de Julho de 2003, foi aposto no relatório mencionado em 20) o seguinte despacho, por ..., Director do IGFPJ: "Concordo com o teor do presente Relatório, pelo que se propõe superiormente a sua homologação" - fls. 21, dos autos, e processo instrutor. 22) Em 5 de Agosto de 2003, também foi aposto nesse relatório o seguinte despacho, pelo Vogal do Conselho Directivo, do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça, ...: "Proponho a homologação do presente relatório pelo Senhor Presidente do I GFPJ" - fls. 21, dos autos, e processo instrutor. 23) Em 5 de Setembro de 2003 o Presidente do Conselho Directivo, do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça, apôs igualmente nesse relatório o seguinte despacho: "Homologo o presente relatório" - fls. 21, dos autos, e processo instrutor. 24) No programa de concurso, constante de fls. 33 a 51, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, determina-se nomeadamente que: "3. SERVIÇOS A INSTALAR 3.1. No edifício ou edifícios ficarão instalados os seguintes Tribunais: TRIBUNAL DA COMARCA JUÍZOS CÍVEIS JUÍZOS CRIMINAIS TRIBUNAL DE INSTRUÇÃO CRIMINAL (TIC) TRIBUNAL DE FAMÍLIA E MENORES TRIBUNAL DO TRABALHO DEPARTAMENTO DE INVESTIGAÇÃO E ACÇÃO PENAL (DIAP) 3.2. A área bruta prevista para os Tribunais estima-se em aproximadamente 16.000m2. 3.3. Serão ainda previstos estacionamentos em cave. (...) 5. CUSTOS DA OBRA E HONORÁRIOS 5.1. O custo por m2 da obra não deve ser superior a: 130/m2 para os pisos acima da cota da soleira 50/m2 para os pisos em cave 8/m2 para os arranjos exteriores 5.2. O limite máximo para os honorários é o valor calculado pela Tabela III do Cálculo dos Honorários em função do custo por m2 referido. (...) 16. PROPOSTAS 16.1 .As propostas a apresentar pelos concorrentes são constituídas pelos seguintes elementos: a) Solução de projecto (...) b) Proposta de Honorários elaborada de acordo com o ponto S. Deverá ser indicado por extenso, não deve incluir IVA, fazendo-se a menção expressa na respectiva proposta que acresce àquele valor a importância correspondente ao imposto à taxa legal em vigor. (...) 21. RELATÓRIO E ABERTURA DA PROPOSTA DE HONORÁRIOS 21.1 O Júri em relatório fundamentado propõe ao Senhor Presidente do Instituto o resultado do concurso, contendo as razões pelas quais propõe a exclusão de concorrentes indicando os fundamentos que estiveram na base das exclusões efectuadas no acto público, indicando ainda os que foram admitidos ordenando-os pela classificação obtida. 21.2 Dentro da lista de ordenamento dos concorrentes, tendo em atenção o cumprimento de contratos anteriores, designadamente no âmbito do Ministério da Justiça, o Sr. Presidente do Instituto despachará no sentido de indicar o concorrente escolhido. 21.3 De seguida é aberta a proposta de honorários do concorrente escolhido verificando-se o valor de honorários proposto efectuando-se registo da escolha dos honorários em aditamento ao relatório. (...)". 25) No caderno de encargos, constante, em parte, de fls. 52 a 112, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, determina-se nomeadamente que: "1 -OBJECTO CONTRATUAL 1 .1 .- O objecto contratual refere-se à elaboração do Projecto dos edifícios que compõem o novo Palácio da Justiça de Coimbra. 1.2. - A área do terreno é de aproximadamente 32.105 m2 e a área bruta de construção prevista é subdividida do seguinte modo: Edifício 1 (...) Total de área bruta = 4.567m2 Edifício 2 (...) Total de área bruta = 5.211m2 Edifício 3 (...) Total de área bruta = 8.375m2 Deverá ser ainda contemplada a área de parqueamento para 420 lugares em cave. 420x 25m2 = 10.500m2 4 -CUSTO DA OBRA A obra deve ser projectada para uma estimativa máxima de custo de 130/ m2 para os pisos acima da soleira, de 50 contos/m2 para as caves e de 8 contos/m2 para os arranjos exteriores. (...) 6 - HONORÁRIOS Nota importante O cálculo de honorários corresponde à estimativa do valor global do projecto, determinada segundo os parâmetros de custos definidos no ponto 4 e que constitui o limite máximo de honorários." 26) No caderno de encargos, e tendo em conta a ordem de paginação, a folha que se segue àquela onde consta o ponto 6 é a folha 80, constante de fls. 113, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, na mesma se consignando designadamente: "IGFPJ -CÁLCULO DE HONORÁRIOS (...) A. CÁLCULO DO VALOR TOTAL (contos) A Bruta Coef CC/m2 AB Valor (I) (2) (3) (...) Pisos 16409 1 130 (...) Caves ou Equiparados 12244 1 50 (...) Valor Edifício (5) Valor Arranj Exteriores (6) 26000 1 8 (...) B. CÁLCULO DOS HONORÁRIOS Coef Valor Perc Honorar EDIFÍCIO: (7) (...) (...) Total do Edifício ---------------------------- (10) (...) ARRANJOS EXTERIORES: (...) (...) TOTAL HONORÁRIOS -----(15=10+ 14) ----------------------------> 202643 (...) C. FASES DO PROJECTO (...) VALOR EM EUROS: 1.1010.779,02". 27) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor de fls. 123, dos autos, nos termos da qual a proposta de honorários da recorrente ascendia a 217.424,257c, equivalente, em euros, a 1.080.000,00, à qual acresce o IVA à taxa em vigor. 28) A proposta apresentada pela recorrente, constante do estudo prévio, contempla as seguintes áreas: 19.040 m2 acima do solo, 14.280 m2 em caves e 24.900 m2 de arranjos exteriores - fls. 124- 125, dos autos. III Direito 1. Vejamos. A entidade recorrida, que aqui aparece como recorrente, excluiu a recorrente contenciosa do concurso a que esta se apresentou - graduada em 1.º lugar na primeira fase, a que se referia à apreciação do projecto, afinal o objecto do concurso - e que visava a elaboração do projecto do Palácio da Justiça de Coimbra (Projecto geral e Projectos de Infra-estruturas), por, alegadamente, ter violado uma especificação do caderno de encargos que fixaria um limite máximo de honorários, em 1.010.779,02E (a sua proposta foi de 1.080.000.00€). A decisão recorrida argumentando que nenhum limite global de honorários existia, já que os limites contemplados nos regulamentos (programa do concurso e caderno de encargos) restringiam-se aos preços por m2 da área projectada a edificar - a base de partida para o cálculo dos honorários - concedeu provimento ao recurso. Não existe qualquer outra controvérsia, de modo que o objecto do recurso jurisdicional está limitado à questão de saber se o programa do concurso e o caderno de encargos fixavam qualquer limite global expresso de honorários. 2. O Programa do Concurso, junto a fls. 37/49 dos autos, é constituído por 24 pontos sendo que apenas o 5 se refere a "Custo da Obra e Honorários". Aí se diz que: "5.1 O custo por m2 da obra não deve ser superior a: 130contos/m2 para os pisos acima da cota da soleira 50 contos/m2 para os pisos em cave 8 contos/m3 para os arranjos exteriores 5.2 O limite máximo para os honorários é o valor calculado pela Tabela III do Cálculo dos Honorários em função do custo por m2 referido." O Caderno de Encargos, junto a fls. 53/113, é constituído por 6 pontos, reportando-se o 4 ao "Custo da Obra" e o 6 a "Honorários" Neles se diz o seguinte: "4. Custo da Obra A obra deve ser projectada para uma estimativa máxima de custo de 130 contos/m2 para os pisos acima da soleira, de 50 contos/m2 para as caves e de 8 contos/m2 para os arranjos exteriores." "6. Honorários Nota importante O calculo de honorários corresponde à estimativa do valor global do projecto, determinada segundo os parâmetros de custos definidos no ponto 4 e que constitui o limite máximo de honorários." Não se observa em nenhum destes instrumentos legais qualquer indicação expressa de um limite máximo numérico para os honorários – para além do definido no citado n.º 6 - sendo certo que estes seriam os locais apropriados para esse efeito. A existir um tal limite deveria ter a mesma relevância e visibilidade dos limites parciais dos custos por m2, e até idêntica localização no programa do concurso e no caderno de encargos. 3. Da leitura dos preceitos enunciados resulta simplesmente terem-se fixado três preços máximos por m2, para cálculo do custa da obra, sendo um de 130 contos para os pisos acima da soleira, outro de 50 contos para as caves e, finalmente, um terceiro para os arranjos exteriores. Portanto, o custo máximo da obra será o resultado do produto de cada uma dessas importâncias pelo número de metros quadrados de cada espécie previstos no respectivo projecto. E o montante de honorários é determinado pelas regras contidas nos pontos 5.2 do programa e 6 do caderno de encargos, acima transcritos, isto é, pela Tabela III do Cálculo dos Honorários de acordo com a fórmula prevista para a obra classificada na Categoria III, conforme enunciado na Portaria de 7 de Fevereiro de 1972, publicada no DR, II Série, Suplemento (que aprovou as "Instruções para o cálculo de honorários referentes aos projectos de obras públicas"), ou seja, atendendo ao valor global do custo da obra, limitado, como se viu, pelos preços parcelares por metro quadrado referidos – é o único limite global previsto, justamente no aludido n.º 6. Os honorários previstos são, assim, uma consequência directa do custo estimado da obra, não tendo existência autónoma. Poder-se-ia, contudo, pretender que o limite de honorários, não estando expressamente fixado no programa do concurso ou no caderno de encargos, resultaria da circunstância de cada uma das áreas previstas (pisos acima da soleira, caves e exteriores) estarem pré-definidas, com precisão, de modo que, resultando a conta de honorários de um simples operação aritmética que tinha essas áreas como ponto de partida (o outro elemento relevante seria o preço por m2), aquele limite seria o resultado do produto dos preços por m2 pela concreta área de cada um daqueles tipos. Tal, todavia, é inaceitável. Em primeiro lugar, por que, a estar contemplada no Programa e no Caderno uma área precisa de construção para cada um dos tipos (ou mesmo uma área global) a sua ultrapassagem, por mais pequena que fosse, geraria necessariamente uma infracção às regras concursais o que determinaria a imediata exclusão da proposta que a previsse (O recorrente parece aceitar que os projectos prevejam áreas construtivas superiores às estimadas, defendendo, então, para que o alegado limite máximo de honorários seja respeitado, que o concorrente baixe o preço de custo do m2. Essa tese, ela sim, traduzia-se, afinal, numa verdadeira violação das regras que estabelecem esses limites máximos, que desse modo nunca poderiam ser atingidos.). Assim, numa situação dessas a exclusão teria inquestionavelmente que ocorrer na fase inicial de apreciação dos projectos, que antecede a da abertura da proposta de honorários do candidato colocado em primeiro lugar (pontos 20.7 a 20.13 e 21). A partir do momento em que o projecto é hierarquizado (ponto 20.7), a respectiva lista é colocada à disposição dos concorrentes (ponto 20.9) e decididas definitivamente as reclamações apresentadas (ponto 20.13), as soluções arquitectónicas nele propostas não podem mais ser questionadas. Outros motivos de exclusão terão que situar-se a jusante desse momento. Ora, no caso dos autos o projecto apresentado pela recorrida não só foi admitido e hierarquizado, como foi colocado em primeiro lugar a considerável distância do segundo - 33,45 e 29,17 pontos, respectivamente - conforme decorre do n.º 8 da matéria de facto. Essa circunstância deixa perceber ou que o candidato não se afastou minimamente das áreas indicadas no Programa e no Caderno de Encargos ou que, tendo-se afastado, se entendeu que esses elementos eram meramente indicativos e a solução por si apresentada cumpria com esse requisito (a proposta vencedora afastou-se ligeiramente das áreas estimadas). Só esta constatação já seria suficiente para se concluir que o projecto da concorrente contenciosa cumpria com as especificações do concurso quanto a esta matéria (áreas de construção previstas no projecto). Em segundo lugar, é inquestionável que todos os valores previstos para construção são aproximados. O ponto 3.2 do Programa di-lo claramente ao referir que "A área bruta prevista para os Tribunais estima-se em aproximadamente 16.000m2." Do mesmo modo, também o caderno de Encargos o deixa transparecer quando acentua, no ponto 1.2 que "A área do terreno é de aproximadamente 32.105m2 e a área bruta de construção prevista é subdividida do seguinte modo". Logo é inquestionável que a recorrente ao lançar o concurso apontou valores aproximados, indicativos e estimativas, deixando aos concorrentes alguma liberdade na apresentação das soluções propostas. De resto, convém sublinhá-lo, estamos no domínio dos concursos de concepção de projectos (art.º 168 e ss. do DL 197/99, de 8.6), onde o carácter intelectual criativo assume um relevo fundamental, que se não compadece com o respeito estrito de medidas que não estejam, garantidamente, impostas. 4. Finalmente, neste tipo de concursos o preço dos honorários não assume qualquer relevância na escolha do projecto já que este resulta exclusivamente da sua qualidade intrínseca, nas vertentes artística e funcional, respeitado que seja o custo por m2 pré-definido. Justamente por assim ser é que a proposta de honorários (e apenas a do candidato vencedor) só é aberta depois de escolhido o projecto colocado em primeiro lugar. Mostram-se, por isso, descabidas todas as considerações adiantadas pelo recorrente a propósito de um alegado interesse dos candidatos em apresentarem projectos com o máximo de área possível de construção, para assim reclamarem honorários mais elevados. O interesse dos candidatos será tão só o de apresentarem o melhor projecto possível em qualquer daqueles planos pois só assim assegurarão a sua melhor hierarquização. A palavra final caberá, em todo o caso, ao júri que é livre de escolher. Se entender que o de maior área é o melhor óptimo, mas seguramente esse não será um dos critérios de ponderação (pontos 20.4 e 20.5 do Programa). Portanto, um eventual interesse dos candidatos em acrescentarem área é controlado pelo júri que é soberano na escolha, e também, sublinhe-se, escolhido pelo dono da obra, que, no caso presente, é o recorrente. Assim como também não pode aceitar-se o argumento de que a tese adiantada pelo recorrente contencioso, acolhida na sentença, indiciava desde logo o valor dos honorários, o que contrariaria os princípios gerais de contratação na Função Pública. Com efeito, semelhante argumentação valeria para a sua própria tese. Na verdade, em qualquer dos casos, com a definição prévia das áreas e o preço por m2, ficava, desde logo, indiciado o valor global dos honorários. Só que as regras não são essas. Em primeiro lugar, os preços previstos por m2 são valores máximos, de forma que cada candidato pode indicar preços inferiores. Em segundo lugar, neste concurso específico o custo "Honorários" não entra na selecção e hierarquização das propostas, de modo que a sua indiciação, eventualmente colhida na análise dos projectos dos concorrentes, sempre seria irrelevante por não se repercutir na determinação do projecto escolhido. No fundo, decorrendo os honorários de simples operações aritméticas que partem da área projectada e do preço por m2 é mais imprevisível o seu valor final se a medida exacta dessas áreas for variável do que se o não for. Em todo o caso, sendo um dos factores indeterminável, a sua previsão é impossível. O escrito que consta de fls. 80 do Caderno de Encargos (fls. 113 dos autos) é irrelevante. Não está relacionado com qualquer dos 6 pontos do Caderno. Dele não resulta que pretendeu fixar um limite global de honorários. Trata-se, apenas, de um cálculo que parte dos valores estimados das áreas a construir abrangidas pelo concurso e dos valores fixados para os preços construtivos por m2, daí resultando um cálculo de honorários. Pelas razões que se apontaram atrás, sendo essas áreas meras estimativas, também o resultado a que nele se chegou constitui um simples exemplo, funcionando como uma indicação fornecida aos concorrentes. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, por improcederem todas as conclusões da alegação do recorrente, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa, 8 de Setembro de 2004. Rui Botelho – Relator – Adérito Santos – Pais Borges.

Sumário

II- Do mesmo modo, o Caderno de Encargos cujos pontos 4 e 6, epigrafados de "Custo da Obra" e "Honorários" e com o seguinte teor "4. Custo da Obra. A obra deve ser projectada para uma estimativa máxima de custo de 130 contos/m2 para os pisos acima da soleira, de 50 contos/m2 para as caves e de 8 contos/m2 para os arranjos exteriores." 6. Honorários. Nota importante. O calculo de honorários corresponde à estimativa do valor global do projecto, determinada segundo os parâmetros de custos definidos no ponto 4 e que constitui o limite máximo de honorários.", também o não fixa.

III- De acordo com as referidas regras o custo da obra é determinado pelo produto da área de cada espécie projectada pelo preço por m2 proposto, com os limites apontados para cada um deles.

IV- Os honorários são determinados pelas regras contidas nos pontos 5.2 do programa e 6 do caderno de encargos, acima transcritos, isto é, pela Tabela III do Cálculo dos Honorários de acordo com a fórmula prevista para a obra classificada na Categoria III, conforme enunciado na Portaria de 7 de Fevereiro de 1972, publicada no DR, II Série, Suplemento (que aprovou as "Instruções para o cálculo de honorários referentes aos projectos de obras públicas"), ou seja, atendendo ao valor global do custo da obra, limitado, como se viu, pelos preços parcelares por metro quadrado referidos.

V- Os honorários pedidos têm, assim, como limite máximo o resultado dessa operação.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra (TAC), de 13.5.04, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., a coberto do regime jurídico do DL 134/98, de 15.5, do seu despacho de 5.9.03 que a excluíra do "Concurso Limitado por Prévia Qualificação para a Elaboração do Projecto do Palácio da Justiça de Coimbra", figurando no procedimento como contra-interessados o B..., ... e ... + ... .

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

a) A douta sentença recorrida errou ao aderir à tese avançada pelo ora Recorrido de que as peças concursais não estabeleceram antecipadamente o valor máximo dos honorários a apresentar pelos concorrentes;

b) Não é correcta a interpretação acolhida pela sentença recorrida de que as peças concursais se limitaram a estabelecer o valor máximo dos custos por m2 da obra os quais, aplicados às áreas concretas que fossem definidas nos projectos dos concorrentes, determinariam o limite máximo dos honorários, "isto é, os concorrentes estavam balizados por limites parciais e não por um limite de ordem geral;

c) Tal interpretação quanto ao método de cálculo dos honorários previsto no concurso carece de lógica e sentido porquanto a ser correcta essa interpretação tal significaria que os concorrentes foram implicitamente "convidados" a prever nos seus projectos a maior área de construção possível em ordem a maximizar os respectivos honorários a propor;

d) Não faz sentido e escapa à lógica da eficiência administrativa, admitir que a Administração, ao lançar o concurso em apreço, quisesse correr o risco inevitável de lhe serem apresentados projectos de construção os mais onerosos possíveis;

e) Noutra perspectiva, a interpretação perfilhada na sentença, de que o valor dos honorários só poderia ser determinado, em última instância, pela variabilidade das áreas de construção contempladas nos projectos dos concorrentes, significaria que estes mesmos projectos já seriam indiciadores da proposta de honorários a apresentar por cada um dos concorrentes porquanto bastaria aplicar os valores máximos por m2 de obra já previstos nas peças concursais para aquelas áreas para se determinar o valor dos honorários;

f) Ora, tal solução seria contrária às regras disciplinadoras da contratação pública, designadamente a regra que proíbe que os documentos apresentados pelos concorrentes em fases prévias à abertura das propostas de preço contenham indícios quanto à concreta proposta de preço a apresentar;

g) No caso concreto, é certo que os concorrentes poderiam apresentar a final um valor de honorários inferior ao limite máximo, todavia, o princípio subjacente na lei da proibição de propostas indiciadoras do preço tem que ver precisamente com a existência de indícios e não com uma indicação clara, precisa e concreta do preço de forma antecipada;

h) Ora, na tese defendida pelo Mmo. Juiz a quo, ao aceitar-se que um dos elementos fundamentais da formação do preço - as áreas apresentadas nos projectos - está na disponibilidade dos concorrentes e o mesmo é desde logo dado a conhecer ao júri do concurso, está-se na presença de um indício do preço proposto o que não significa, naturalmente, que venha efectivamente a ser esse o preço real;

i) A correcta solução da questão que vem colocada nos presentes autos é que, efectivamente, as peças concursais estabeleceram um limite máximo de honorários a ser propostos pelos concorrentes: 1.010.779,02 euros, conforme decorria impressivamente da folha de cálculo anexa ao ponto 6 do Caderno de Encargos;

j) Na elaboração dos seus projectos, os concorrentes estavam balizados por limites parciais - os valores máximos permitidos por m2 de construção - e por um limite de ordem geral - o valor máximo de honorários permitido;

k) Atenta a existência destes dois limites, a maior variabilidade das áreas de construção que os concorrentes pudessem estabelecer nos seus projectos nunca poderia ser mais cara para a Administração dado que então sempre os concorrentes teriam de prever processos construtivos menos onerosos que, individual e globalmente, não ultrapassassem em qualquer caso aqueles limites;

l) O próprio Recorrido demonstrou, durante o procedimento concursal, que tinha plena consciência da existência de o valor máximo de honorários estipulado pelo concurso porquanto no Acto Público de Abertura das Propostas de Honorários aquele concorrente declarou que a sua proposta de honorários estava incorrecta, devendo antes considerar-se o valor de 1.000.000,00 euros, por sinal um valor abaixo do referido valor máximo de 1.010.779,02 euros;

m) Objectivamente, essa alteração do valor da proposta de honorários - que, de resto, não tinha qualquer correspondência com os cálculos apresentados na sua proposta - mais não representou do que uma tentativa desesperada por parte do concorrente de fazer cair uma proposta de honorários que, por ultrapassar o limite máximo estabelecido, determinaria irremediavelmente a exclusão da mesma do concurso;

n) Deste modo, afigura-se conforme à lei e aos princípios que regem a contratação pública a decisão de exclusão de uma proposta que se apresentava desconforme com um limite imperativo fixado no Caderno de Encargos.

A recorrente contenciosa, ora recorrida, concluiu assim a sua:

1. a Contrariamente ao pretendido pelo Recorrente, a douta sentença não padece de qualquer erro pelo facto de ter concluído pela inexistência nas peças concursais do estabelecimento de um valor limite máximo de honorários a apresentar pelos concorrentes.

2. a A douta sentença não fez qualquer interpretação das peças concursais, tendo, outrossim, constatado, que de acordo com as disposições nelas constantes e que refere a fls. 25, sem margem de dúvida, os valores fixados se referem, exclusivamente, ao valor máximo de custos por m2, considerado como limite parcial de um dos factores de cálculo dos honorários e que são vinculativos para a entidade promotora e para os concorrentes.

3. a Os mencionados valores máximos, aplicados às áreas concretas definidas nos projectos dos concorrentes, determinam o resultado aritmético que constitui o limite máximo dos honorários.

4. a A folha 80 do Caderno de Encargos, da qual consta o valor de Euros 1.010.779.02, relativa ao cálculo de honorários só pode ser entendida como uma folha de cálculo de guião para os concorrentes

5. a A variabilidade das áreas admitida no concurso, decorre do Programa de Concurso, do Caderno de Encargos e das Propostas dos Concorrentes, tendo como limite óbvio subjacente, o Programa Preliminar fixado pela entidade procedimental, atento o interesse público pretendido para a obra com projecto concursado.

6. a As áreas consideradas nas propostas dos concorrentes, em conjugação com os valores por m2 estabelecidos para a construção, não podem ser indiciadoras do quantitativo dos honorários e como tal violadoras das regras da contratação pública, pela simples razão de que delas decorreria um valor máximo, que pode coincidir ou não com o efectivamente apresentado pelo concorrente.

7. a Carece, em consequência, de qualquer sentido a afirmação do Recorrente, de que os concorrentes estavam implicitamente convidados a prever a maior área de construção possível, para poderem beneficiar de maior volume de honorários, como se da base programática do concurso para o Palácio de Justiça de Coimbra, a ideia de necessidades de áreas estivesse ausente.

8. a Como não pode ter acolhimento a ideia de que a Administração corria o risco de lhe serem apresentados projectos o mais onerosos possíveis.

9. a A adopção da modalidade de concurso foi necessariamente reportada à complexidade da obra pretendida, que exige especial qualificação profissional e técnica aos concorrentes e experiência anterior no domínio específico da elaboração de projectos relativos a tribunais.

10. a O concurso lançado, atenta a obra para a qual se pretende o projecto, reveste a natureza de concurso de concepção, onde está em causa em primeira linha, a obtenção de prestação de serviços que em termos arquitectónicos e funcionais, assegura a prossecução do interesse público, na relevante área dos equipamentos da justiça.

11. a O concurso, em caso algum, dada a modalidade seleccionada e as regras aplicáveis, constitui um concurso para a obtenção do melhor preço de honorários, face a um valor limite previamente estabelecido.

12. a O facto de a Recorrida no Acto de Abertura da Proposta de Honorários ter chamado a atenção para outro valor de honorários diferente do apresentado a concurso, não significou qualquer consciência sobre a ultrapassagem de um limite máximo imposto, mas e tão só, a expressão da existência de lapso no montante, facto aliás, sem qualquer relevância no procedimento concursal e sem censura na sentença.

A Magistrada do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte parecer:

"A nosso ver, o recurso jurisdicional merece provimento.

Tal como defende a autoridade recorrente, a interpretação ínsita na sentença significaria que estaria inteiramente ao dispor dos concorrentes prever nos seus projectos a maior área de construção possível, em ordem a maximizar os respectivos honorários a propor, o que não faz sentido e é totalmente contrário à lógica da eficiência administrativa, pois, por essa via, a Administração correria o risco de lhe serem apresentados projectos cujos honorários estariam muito acima do valor previsto.

Por outro lado, seria incompreensível que a Administração não quisesse estabelecer no caderno de encargos um limite máximo para o valor dos honorários a figurar em cláusula contratual (de acordo com o artº 42° do DL n° 197/99).

No ponto 6, sob a epígrafe "Honorários", diz-se expressamente que o cálculo de honorários corresponde à estimativa do valor global do projecto; parece-nos claro que, por essa via, se remeteu directamente para o cálculo em anexo, adiantando-se uma explicação sobre a forma como foi determinado esse cálculo. Ao sublinhar-se, depois, que essa estimativa constitui o limite máximo de honorários, deixou-se bem clara a regra de que o valor de honorários, assim encontrado, não deveria ser excedido.

Não acompanhamos a sentença na asserção de que o cálculo dos honorários no valor de 1.010.779,02 euros parte de premissas não indicadas no caderno de encargos.

Conforme se estabelece no caderno de encargos, não só a área de parqueamento, mas também os arquivos gerais e a sala de objectos apreendidos deverão ficar em zona de cave - cfr. fls. 55, e, fls. 82, 87, 88, 93, 94, 95 e 93; e ainda se prevê que as celas se situem no piso de estacionamento, ou seja, igualmente em zona de cave - cfr. fls. 93.

O somatório da área de parqueamento (10.500 m2 - vd. Fls. 55), da área do arquivo geral do Tribunal de Trabalho e do Tribunal de Família e Menores (370 m2 - vd. fls. 54), da área do arquivo geral dos Juízos Cíveis e do Tribunal Administrativo do Círculo (600 m2 - vd. fls. 54) e das áreas dos restantes arquivos gerais, celas e sala de objectos apreendidos (774 m2 - vd. fls. 55) é de 12.244 m2. Temos, assim, uma área de caves (ou equiparados) de 12.244 m2, tal como é tido em conta nesse cálculo.

Por sua vez, no tocante aos pisos, a área bruta exclui necessariamente a área bruta dos arquivos gerais, das celas e da sala de objectos apreendidos, o que não foi considerado pela sentença; e assim tal área resulta do somatório das áreas de 4.197 m2, de 4.611 m2 (vd. fls. 54) e de 7601 m2 (vd. fls. 55), num total de 16.409 m2, que igualmente foi tido em conta no cálculo.

Relativamente à área dos arranjos exteriores, é certo que, para além da peça onde se contém esse cálculo, em nenhuma outra parte do caderno de encargos surge expressamente indicada; de qualquer modo, também é certo que tal área tinha que resultar da ponderação da área de construção e da área do terreno onde esta seria implantada, e, quanto a estas últimas havia indicação.

À estimativa do valor global da obra para que remete o ponto 6 não podiam ser alheias as áreas de construção decorrentes do estabelecido nos pontos 1 e 2. É, assim, respeitada a unidade do regulamento que consubstancia o caderno de encargos, sendo que dele faz parte o cálculo de honorários, em anexo, para que remete o ponto 6.

Em razão do exposto, parece-nos que a sentença errou ao decidir pela procedência do recurso contencioso, com fundamento em violação de lei.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e decidindo-se pela manutenção do acto contenciosamente impugnado."

Sem vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAC:

1) Por despacho da Vogal do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça (IGFPJ), de 4 de Maio de 2001, foi aberto Concurso Limitado por Prévia Qualificação para Elaboração do Projecto do Palácio da Justiça de Coimbra - fls. 23, dos autos, e processo instrutor .

2) De acordo com o relatório final, elaborado pelo Júri do Concurso em 10 de Agosto de 2001 e homologado nessa mesma data pela Presidente do Conselho Directivo do IGFPJ, foram seleccionados cinco candidatos – B..., ...., ..., ..., e ... + ... - aos quais foi remetido, por ofícios datados de 15 de Janeiro de 2002, convite para a apresentação de proposta até 17 de Abril de 2002, de acordo com o Anúncio e Programa de Concurso e Caderno de Encargos, este último enviado em anexo, o qual fora aprovado, por despacho da de 11 de Janeiro de 2002, da Presidente do Conselho Directivo do IGFPJ - fls. 24, dos autos, e processo instrutor.

3) Em 18 de Abril de 2002, pelas 10 horas, reuniu o Júri do Concurso, o qual verificou a apresentação de quatro propostas dentro do prazo previsto e, após, procedeu nomeadamente à correspondência entre a numeração das propostas e o Código do Concorrente:

Proposta Código do Concorrente

1 86593

2 24196

3 17352

4 95363,

e às 12 horas comunicou aos presentes que a sessão prosseguia em reunião secreta do Júri, para análise da solução de projecto, e que seria comunicado por fax a reabertura do acto público - fls. 24-25, dos autos, e processo instrutor.

4) Seguidamente o Júri procedeu à apreciação da qualidade da solução de projecto de acordo com os critérios estabelecidos, tendo atribuído a pontuação constante de fls. 26 a 29, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

5) O Júri, de acordo com tal pontuação, elaborou uma classificação final dos concorrentes, nos termos de fls. 30, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, da qual resulta que a classificação final, total, é a seguinte:

Concorrente n.º Total

1 33,45

2 29,17

3 27,20

4 23,45

6) Em 17 de Maio de 2002, pelas 10.30, reabriu o acto público, tendo o Júri comunicado aos presentes o resultado da pontuação obtida e respectiva hierarquização, e, não tendo havido qualquer objecção, foi efectuada a abertura dos sobrescritos do Código do Concorrente, tendo o Júri elaborado o registo dos concorrentes, indicando a correspondência em relação ao Código de concorrente como se segue:

Proposta Código Identificação

1 86593 A

2 24196 B

3 17352

4 95363 ... + ...,

tendo a sessão terminado às 12.00- fls. 31-32, dos autos, e processo instrutor.

7) Em 17 de Maio de 2002, pelas 13.00, reuniu o Júri do Concurso para elaboração do seguinte relatório, de acordo com o ponto 21.1 do Programa de Concurso:

"2. Das 5 equipes seleccionadas na Fase de Prévia Qualificação apenas a equipe ... - coordenador Arqtº ... não apresentou proposta.

3. Os mapas de classificação das propostas de acordo com critérios pré-estabelecidos no concurso fazem parte integrante da Acta.

4. Em anexo a este Relatório junta-se o Mapa de Classificação Final Hierarquizada.

5. Mais se informa que apenas um concorrente já efectuou contratos com a Secretaria-Geral e com o IGFPJ no âmbito da elaboração de projectos para Tribunais.

Concorrente n.º 1- A... - PJ Sintra" - fls. 114, dos autos, e processo instrutor.

8) O Mapa de Classificação Final Hierarquizada, referido em 7), é o seguinte: Concorrente Total

Proposta Código Identificação

1 86593 A... 33,45

2 17352 ... 29,17

3 24196 B... 27,20

4 95363 ... + ... 23,45

.... - fls. 115, dos autos, e processo instrutor.

9) Em 22 de Maio de 2002, foi aposto no relatório mencionado em 7) o seguinte despacho, por ..., Director do IGFPJ: "Concordo com o teor do Relatório Final pelo que se propõe superiormente a sua homologação" - fls. 114 dos autos, e processo instrutor.

10) Em 11 de Junho de 2002, e nessa mesma folha e naquela onde foi lavrada a acta relativa aos factos referidos em 3) a 6), foi proferido o seguinte despacho, pela Presidente do Conselho Directivo, do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça: "Está em condições de ser homologado. À consideração do S. Exa o Secretário de Estado Adjunto" - fls. 24 e 114, dos autos, e processo instrutor.

11) Em 21 de Outubro de 2002 o Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça lavrou, nessas folhas, o seguinte despacho: "Homologo" - fls. 24 e 114, dos autos, e processo instrutor.

12) Em 28 de Fevereiro de 2003 foi elaborado pelo Júri do concurso o seguinte Relatório de Abertura da Proposta de Honorários:

"1. No dia 22 de Janeiro de 2003, pelas 10.30 horas, de acordo com o ponto 21.3 do Programa de Concurso, reuniu o Júri para abertura da proposta de honorários do concorrente escolhido e classificado em 10 lugar conforme relatório (...) homologado por despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça de 2002.10.21.

Concorrente n.º 1- A

(...)

2. O Júri procedeu à abertura da proposta de honorários tendo registado o seguinte valor: 1.080.000,00 euros (Um milhão e oitenta mil Euros), a que acresce o IVA à taxa legal.

3. De seguida o júri interrompeu o Acto Público durante 15 minutos para análise da proposta de honorários apresentada.

4. Reaberto o Acto Público, o concorrente A... declarou que a proposta de honorários apresentada estava incorrecta sendo o valor efectivo da mesma de 1.000.000,00 Euros (Um milhão de Euros).

5. O Júri tomou nota deste valor de honorários, uma vez que os mesmos não constituem factor de exclusão.

6. Não havendo mais observações, o Júri deu por encerrado o Acto Público" - fls. 116-117, dos autos, e processo instrutor.

13) Em 3 de Março de 2003 foi proferido o seguinte despacho, por ..., Director do IGFPJ: "Nos termos do C. de Encargos posto a concurso os concorrentes não poderiam apresentar um valor de honorários superior a um determinado montante estabelecido; ora convocado o concorrente classificado em 1° lugar, de acordo com a apreciação e hierarquização dos projectos efectuadas anteriormente, nos termos do art.º 173 do Dec-Lei 197/99 de 8 de Junho, apresentou este um valor superior.

Assim, propõe-se que se passe à abertura dos honorários do concorrente classificado em 2° lugar, após parecer jurídico do Gabinete Adm. Patrimonial.

À consideração superior ." - fls. 117, dos autos, e do processo instrutor.

14) Em 5 de Março de 2003 foi proferido o seguinte despacho, por ..., Vogal do IGFPJ: "Tendo em conta que num processo concursal os concorrentes não podem alterar os termos e as condições expressas nas propostas apresentadas considera-se incorrecto e inaceitável que no Acto Público do Concurso o concorrente em referência (concorrente n.º 1) tenha declarado que o valor da respectiva proposta era "incorrecto" e tenha indicado um valor diferente.

Caso o valor constante da proposta de honorários do concorrente em referência constitua motivo de exclusão este deverá ser excluído, devendo-lhe ser comunicada tal decisão e respectivo fundamento, procedendo-se à abertura da proposta de honorários do concorrente classificado em 2° lugar.

Este assunto deverá ser acompanhado juridicamente pela Ex.ma Senhora Drª .... " - fls. 117 verso, dos autos, e processo instrutor.

15) Em 7 de Março de 2003 foi lavrada pela Coordenadora do Gabinete de Administração Patrimonial, ..., a seguinte informação, em cumprimento do despacho do Eng. ...;

"Nos termos do procedimento posto a concurso, i. e., programa de concurso e caderno de encargos são fixados critérios para o cálculo dos honorários e, consequentemente, é fixado um valor máximo, designado por limite máximo, de honorários a apresentar no âmbito do concurso por prévia qualificação para a elaboração do projecto do novo Palácio da Justiça de Coimbra.

Ora, é patente a preocupação do eventual futuro adjudicatário (o IGFPJ, por sucessão de competências anteriormente atribuídas à Secretaria-Geral do Ministério da Justiça) com o valor dos honorários, o que nos leva a considerar os mesmos como um critério essencial no âmbito do concurso.

Na verdade, sendo este um concurso por prévia qualificação nos termos do n.º 4 do art. 165° do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, chegou-se ao momento da abertura do invólucro contendo a proposta apresentada pelo concorrente hierarquizado em primeiro lugar pelo Júri (em cumprimento do disposto no art. 173° do aludido diploma legal). Porém, o valor de honorários apresentado, no montante de € 1.080.000,00, foi superior ao limite máximo permitido pelo IGFPJ, ou seja, € 1.010.779,02. Assim sendo e nos termos dos pontos 5 e 16.1 do Programa de Concurso e dos pontos 4 e 6 do Caderno de encargos, é de excluir o concorrente hierarquizado em primeiro lugar, por preterição de uma formalidade considerada essencial no procedimento posto a concurso. Mais se dirá, que se assim não fosse estar-se-ia a comprometer, gravemente, os princípios da igualdade e da transparência, pois estar-se-ia a considerar irrelevante um momento ao qual a lei atribui importância, como o da abertura de honorários, permitindo a sua substituição. Deste modo, afigura-se-nos como única possibilidade a de exclusão do concorrente classificado em primeiro lugar por preterição de uma formalidade considerada essencial, passando a ter lugar a prémio e, se assim se entender, proceder à abertura dos honorários do concorrente classificado em segundo lugar ou, por e simplesmente não adjudicar, pois este concurso pode ou não dar lugar a celebração de contrato." - fls. 118119, dos autos, e processo instrutor.

16) Em 18 de Março de 2003 foi aposto, no parecer referido em 15), o seguinte despacho, por ..., Vogal do Conselho Directivo do IGFPJ; "Concordo com o teor do presente parecer jurídico, pelo que se deverá proceder em conformidade.

Ao conhecimento do Senhor Presidente do IGFPJ" - fls. 118, dos autos, e do processo instrutor.

17) Nessa mesma data foi também aposto nesse parecer, pelo Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça, o seguinte despacho; "Concordo. Só não consigo perceber como há lapsos destes - grosseiros - em casa onde os concursos são o "pão nosso..." - fls. 118, dos autos, e processo instrutor.

18) Em 26 de Março de 2003 o Conselho Directivo do IGFPJ tomou a seguinte deliberação:

"Tendo presente o teor e conclusões do «Relatório de Abertura da Proposta de Honorários», datado do passado dia 28 de Fevereiro, bem como dos despachos e parecer sobre ele emitidos, verifica-se o seguinte: o Júri constatou que o valor dos honorários apresentados pelo concorrente hierarquizado em primeiro lugar, nos termos do art. 173° do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, era superior ao limite máximo dos honorários permitido no âmbito do procedimento posto a concurso pelo IGFPJ, pelo que tal concorrente deveria ter sido excluído, por desrespeito de uma formalidade essencial, o que o Júri não fez.

Nestes termos, o Júri deverá elaborar novo relatório no sentido da exclusão do concorrente cujo preço ultrapassou o limite máximo e, em consequência, notificar os concorrentes para, em acto público, proceder à abertura do sobrescrito dos honorários do concorrente hierarquizado em segundo lugar. Se o valor apresentado pelo segundo concorrente respeitar o limite máximo imposto pelos termos do concurso, o Júri deverá propor a este Conselho a respectiva adjudicação, seguindo-se a fase de audiência prévia e, por fim, a adjudicação." - fls. 120, dos autos, e processo instrutor.

19) Perante a deliberação referida em 18) o Júri entendeu dever esclarecer as razões e os factos que conduziram ao relatório mencionado em 12) - em acta elaborada em 6 de Junho de 2003 -, nos seguintes termos:

"3. O concurso em epígrafe é considerado um Concurso para trabalhos de Concepção nos termos do n° 1 do artº 164° do Dec-Lei 197/99 de 8 de Junho.

4. Nos termos do n° 4 do art. 165°, foi adoptado o procedimento de Concurso Limitado por Prévia Qualificação, com o regime aplicável previsto no artº 178° do mesmo diploma legal.

5. É objectivo deste tipo de Concursos a selecção do melhor projecto que defenda os interesses do dono da obra e, neste caso, cumulativamente os interesses da Autarquia onde o mesmo será edificado.

6. Assim o assume o próprio Programa de Concurso nos seus Critérios de Apreciação e Hierarquização das soluções de projecto: (...)

7. O artº 177° do mesmo diploma, impõe que, "Quando, de acordo com as regras do concurso, se preveja a adjudicação subsequente do respectivo contrato de prestação de serviços ao concorrente hierarquizado em primeiro lugar, apenas pode ser aberto, para efeitos do disposto na alínea h) do n° l do art. 86°, o invólucro da proposta apresentado por esse concorrente".

8. No Capítulo X (Ajuste Directo) e no seu artº 162 estipula-se:

"1- Quando as circunstâncias e o valor da aquisição o justifiquem, os serviços devem negociar as propostas apresentadas pelos concorrentes, não podendo resultar das negociações condições globalmente menos favoráveis para a entidade adjudicante do que as inicialmente apresentadas."

"2- As negociações não estão sujeitas a qualquer formalidade, devendo fazer-se menção do resultado das mesmas, quando existam, no projecto de decisão final a submeter à entidade competente para autorizar a despesa".

9. Deste modo, o Júri procedeu à análise dos projectos apresentados pelos concorrentes previamente seleccionados, segundo os critérios de apreciação estabelecidos no Programa de Concurso, tendo a proposta do concorrente n° I obtido a melhor pontuação ficando hierarquizada em 1° lugar.

10. Após divulgação em Acto Público das pontuações, procedeu-se à identificação dos concorrentes elaborando-se os respectivos relatórios que em conjunto com as actas foram homologados por despacho de 2002.10.21 do Sr. Secretário de Estado Adjunto.

11. Nos termos do ponto 21.3 do Programa de concurso e conforme acta de 2003.02.28, o júri procedeu à abertura da proposta de honorários do concorrente escolhido – A

12. Lido o valor dos honorários, o concorrente declarou que a proposta de honorários apresentada estava incorrecta, sendo o valor efectivo da mesma de 1.000.000,00 €.

13. O júri tomou nota e deu por encerrado o Acto Público.

14. O Júri considerou que a rectificação verbal dos honorários efectuada no Acto Público, não constituía factor de exclusão uma vez que se enquadrava no Acto Público, não constituía factor de exclusão uma vez que se enquadrava no âmbito do referido nos pontos 7 e 8 da presente Acta.

15. O Júri remeteu o relatório para conhecimento da entidade competente para autorizar a despesa e recolha do despacho de delegação da competência para a realização da Audiência Prévia nos termos do art. 108° do Dec. Lei 197/99 de 8 de Junho.

16. No cumprimento da Deliberação do Conselho Directivo, junto se anexa novo relatório elaborado de acordo com os pareceres e com o apoio jurídico prestado ao abrigo do nº 1 do art. 92° do Dec.-Lei 197/99 de 8 de Junho" - fls. 120 a 122, dos autos, e processo instrutor.

20) Em 6 de Junho de 2003, o Júri do Concurso elaborou o seguinte relatório de abertura da proposta de honorários:

"1. No dia 22 de Janeiro de 2003, pelas 10.30 horas, de acordo com o ponto 21.3 do Programa de Concurso, reuniu o Júri para abertura da proposta de honorários do concorrente escolhido e classificado em 1° lugar, conforme relatório (...) homologado por despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Justiça de 2002.10.21.

Concorrente n.o 1- A

(...)

2. O Júri procedeu à abertura da proposta de honorários tendo registado o seguinte valor:

1.080. 000,00 euros (Um milhão e oitenta mil Euros), a que acresce o IVA à taxa legal.

3. De seguida o júri interrompeu o Acto Público durante 15 minutos para análise da proposta de honorários apresentada.

4. Reaberto o Acto Público, o concorrente A... declarou que a proposta de honorários apresentada estava incorrecta sendo o valor efectivo da mesma de 1.000.000,00 Euros (Um milhão de Euros).

5. O Júri tomou nota deste valor de honorários e deu por encerrado o Acto Público.

6. Recolhido apoio jurídico nos termos do n° 1 do artº 92 do Dec-Lei 197/99 de 8 de Junho, o mesmo considerou:

a) A rectificação verbal dos honorários efectuada no Acto Público confrontada com o fixado no ponto 21.3 do Programa de Concurso, não pode ser considerada como válida devendo manter-se a proposta que consta no sobrescrito "Proposta Honorários"

b) Com base nos pontos 5 e 16.1 do Programa de Concurso e dos pontos 4 e 6 do Caderno de Encargos, o concorrente hierarquizado em primeiro lugar deverá ser eliminado por preterição de uma formalidade que se considera essencial no procedimento posto a Concurso, uma vez que ultrapassa o limite máximo dos honorários estabelecidos (1.010.779,02 ).

7. Face às razões de facto e de direito invocadas é de excluir a proposta do concorrente n.o 1 A...." - fls. 21-22, dos autos, e processo instrutor.

21) Em 29 de Julho de 2003, foi aposto no relatório mencionado em 20) o seguinte despacho, por ..., Director do IGFPJ: "Concordo com o teor do presente Relatório, pelo que se propõe superiormente a sua homologação" - fls. 21, dos autos, e processo instrutor.

22) Em 5 de Agosto de 2003, também foi aposto nesse relatório o seguinte despacho, pelo Vogal do Conselho Directivo, do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça, ...: "Proponho a homologação do presente relatório pelo Senhor Presidente do I GFPJ" - fls. 21, dos autos, e processo instrutor.

23) Em 5 de Setembro de 2003 o Presidente do Conselho Directivo, do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça, apôs igualmente nesse relatório o seguinte despacho: "Homologo o presente relatório" - fls. 21, dos autos, e processo instrutor.

24) No programa de concurso, constante de fls. 33 a 51, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, determina-se nomeadamente que:

"3. SERVIÇOS A INSTALAR

3.1. No edifício ou edifícios ficarão instalados os seguintes Tribunais:

TRIBUNAL DA COMARCA JUÍZOS CÍVEIS

JUÍZOS CRIMINAIS

TRIBUNAL DE INSTRUÇÃO CRIMINAL (TIC)

TRIBUNAL DE FAMÍLIA E MENORES

TRIBUNAL DO TRABALHO

DEPARTAMENTO DE INVESTIGAÇÃO E ACÇÃO PENAL (DIAP)

3.2. A área bruta prevista para os Tribunais estima-se em aproximadamente 16.000m2.

3.3. Serão ainda previstos estacionamentos em cave.

(...)

5. CUSTOS DA OBRA E HONORÁRIOS

5.1. O custo por m2 da obra não deve ser superior a:

130/m2 para os pisos acima da cota da soleira

50/m2 para os pisos em cave

8/m2 para os arranjos exteriores

5.2. O limite máximo para os honorários é o valor calculado pela Tabela III do Cálculo dos Honorários em função do custo por m2 referido.

(...)

16. PROPOSTAS

16.1. As propostas a apresentar pelos concorrentes são constituídas pelos seguintes elementos: a) Solução de projecto (...)

b) Proposta de Honorários elaborada de acordo com o ponto S. Deverá ser indicado por extenso, não deve incluir IVA, fazendo-se a menção expressa na respectiva proposta que acresce àquele valor a importância correspondente ao imposto à taxa legal em vigor.

(...)

21. RELATÓRIO E ABERTURA DA PROPOSTA DE HONORÁRIOS

21. 1 O Júri em relatório fundamentado propõe ao Senhor Presidente do Instituto o resultado do concurso, contendo as razões pelas quais propõe a exclusão de concorrentes indicando os fundamentos que estiveram na base das exclusões efectuadas no acto público, indicando ainda os que foram admitidos ordenando-os pela classificação obtida.

21. 2 Dentro da lista de ordenamento dos concorrentes, tendo em atenção o cumprimento de contratos anteriores, designadamente no âmbito do Ministério da Justiça, o Sr. Presidente do Instituto despachará no sentido de indicar o concorrente escolhido.

21. 3 De seguida é aberta a proposta de honorários do concorrente escolhido verificando-se o valor de honorários proposto efectuando-se registo da escolha dos honorários em aditamento ao relatório. (...)".

25) No caderno de encargos, constante, em parte, de fls. 52 a 112, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, determina-se nomeadamente que:

"1- OBJECTO CONTRATUAL

1. 1 .- O objecto contratual refere-se à elaboração do Projecto dos edifícios que compõem o novo Palácio da Justiça de Coimbra.

1.2. - A área do terreno é de aproximadamente 32.105 m2 e a área bruta de construção prevista é subdividida do seguinte modo:

Edifício 1

(...)

Total de área bruta = 4.567m2

Edifício 2

(...)

Total de área bruta = 5.211m2

Edifício 3

(...)

Total de área bruta = 8.375m2

Deverá ser ainda contemplada a área de parqueamento para 420 lugares em cave. 420x 25m2 = 10.500m2

4- CUSTO DA OBRA

A obra deve ser projectada para uma estimativa máxima de custo de 130/ m2 para os pisos acima da soleira, de 50 contos/m2 para as caves e de 8 contos/m2 para os arranjos exteriores.

(...)

6- HONORÁRIOS

Nota importante

O cálculo de honorários corresponde à estimativa do valor global do projecto, determinada segundo os parâmetros de custos definidos no ponto 4 e que constitui o limite máximo de honorários."

26) No caderno de encargos, e tendo em conta a ordem de paginação, a folha que se segue àquela onde consta o ponto 6 é a folha 80, constante de fls. 113, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, na mesma se consignando designadamente:

"IGFPJ -CÁLCULO DE HONORÁRIOS

(...) A. CÁLCULO DO VALOR TOTAL (contos)

A Bruta Coef CC/m2 AB Valor

(I) (2) (3) (...)

Pisos 16409 1 130 (...)

Caves ou Equiparados 12244 1 50 (...)

Valor Edifício (5)

Valor Arranj Exteriores (6) 26000 1 8 (...)

B. CÁLCULO DOS HONORÁRIOS

Coef Valor Perc Honorar EDIFÍCIO: (7) (...)

(...) Total do Edifício

(10) (...) ARRANJOS EXTERIORES: (...)

(...)

TOTAL HONORÁRIOS

(15=10+ 14)

> 202643 (...)

C. FASES DO PROJECTO

(...)

VALOR EM EUROS: 1.1010.779,02".

27) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor de fls. 123, dos autos, nos termos da qual a proposta de honorários da recorrente ascendia a 217.424,257c, equivalente, em euros, a 1.080.000,00, à qual acresce o IVA à taxa em vigor.

28) A proposta apresentada pela recorrente, constante do estudo prévio, contempla as seguintes áreas: 19.040 m2 acima do solo, 14.280 m2 em caves e 24.900 m2 de arranjos exteriores - fls. 124- 125, dos autos.

III Direito

1. Vejamos. A entidade recorrida, que aqui aparece como recorrente, excluiu a recorrente contenciosa do concurso a que esta se apresentou - graduada em 1.º lugar na primeira fase, a que se referia à apreciação do projecto, afinal o objecto do concurso - e que visava a elaboração do projecto do Palácio da Justiça de Coimbra (Projecto geral e Projectos de Infra-estruturas), por, alegadamente, ter violado uma especificação do caderno de encargos que fixaria um limite máximo de honorários, em 1.010.779,02E (a sua proposta foi de 1.080.000.00€). A decisão recorrida argumentando que nenhum limite global de honorários existia, já que os limites contemplados nos regulamentos (programa do concurso e caderno de encargos) restringiam-se aos preços por m2 da área projectada a edificar - a base de partida para o cálculo dos honorários - concedeu provimento ao recurso.

Não existe qualquer outra controvérsia, de modo que o objecto do recurso jurisdicional está limitado à questão de saber se o programa do concurso e o caderno de encargos fixavam qualquer limite global expresso de honorários.

2. O Programa do Concurso, junto a fls. 37/49 dos autos, é constituído por 24 pontos sendo que apenas o 5 se refere a "Custo da Obra e Honorários". Aí se diz que:

"5. 1 O custo por m2 da obra não deve ser superior a:

130contos/m2 para os pisos acima da cota da soleira

50 contos/m2 para os pisos em cave

8 contos/m3 para os arranjos exteriores

5. 2 O limite máximo para os honorários é o valor calculado pela Tabela III do Cálculo dos Honorários em função do custo por m2 referido."

O Caderno de Encargos, junto a fls. 53/113, é constituído por 6 pontos, reportando-se o 4 ao "Custo da Obra" e o 6 a "Honorários"

Neles se diz o seguinte:

"4. Custo da Obra

A obra deve ser projectada para uma estimativa máxima de custo de 130 contos/m2 para os pisos acima da soleira, de 50 contos/m2 para as caves e de 8 contos/m2 para os arranjos exteriores."

"6. Honorários

Nota importante

O calculo de honorários corresponde à estimativa do valor global do projecto, determinada segundo os parâmetros de custos definidos no ponto 4 e que constitui o limite máximo de honorários."

Não se observa em nenhum destes instrumentos legais qualquer indicação expressa de um limite máximo numérico para os honorários – para além do definido no citado n.º 6 - sendo certo que estes seriam os locais apropriados para esse efeito. A existir um tal limite deveria ter a mesma relevância e visibilidade dos limites parciais dos custos por m2, e até idêntica localização no programa do concurso e no caderno de encargos.

3. Da leitura dos preceitos enunciados resulta simplesmente terem-se fixado três preços máximos por m2, para cálculo do custa da obra, sendo um de 130 contos para os pisos acima da soleira, outro de 50 contos para as caves e, finalmente, um terceiro para os arranjos exteriores. Portanto, o custo máximo da obra será o resultado do produto de cada uma dessas importâncias pelo número de metros quadrados de cada espécie previstos no respectivo projecto. E o montante de honorários é determinado pelas regras contidas nos pontos 5.2 do programa e 6 do caderno de encargos, acima transcritos, isto é, pela Tabela III do Cálculo dos Honorários de acordo com a fórmula prevista para a obra classificada na Categoria III, conforme enunciado na Portaria de 7 de Fevereiro de 1972, publicada no DR, II Série, Suplemento (que aprovou as "Instruções para o cálculo de honorários referentes aos projectos de obras públicas"), ou seja, atendendo ao valor global do custo da obra, limitado, como se viu, pelos preços parcelares por metro quadrado referidos – é o único limite global previsto, justamente no aludido n.º 6. Os honorários previstos são, assim, uma consequência directa do custo estimado da obra, não tendo existência autónoma.

Poder-se-ia, contudo, pretender que o limite de honorários, não estando expressamente fixado no programa do concurso ou no caderno de encargos, resultaria da circunstância de cada uma das áreas previstas (pisos acima da soleira, caves e exteriores) estarem pré-definidas, com precisão, de modo que, resultando a conta de honorários de um simples operação aritmética que tinha essas áreas como ponto de partida (o outro elemento relevante seria o preço por m2), aquele limite seria o resultado do produto dos preços por m2 pela concreta área de cada um daqueles tipos. Tal, todavia, é inaceitável.

Em primeiro lugar, por que, a estar contemplada no Programa e no Caderno uma área precisa de construção para cada um dos tipos (ou mesmo uma área global) a sua ultrapassagem, por mais pequena que fosse, geraria necessariamente uma infracção às regras concursais o que determinaria a imediata exclusão da proposta que a previsse (O recorrente parece aceitar que os projectos prevejam áreas construtivas superiores às estimadas, defendendo, então, para que o alegado limite máximo de honorários seja respeitado, que o concorrente baixe o preço de custo do m2. Essa tese, ela sim, traduzia-se, afinal, numa verdadeira violação das regras que estabelecem esses limites máximos, que desse modo nunca poderiam ser atingidos.). Assim, numa situação dessas a exclusão teria inquestionavelmente que ocorrer na fase inicial de apreciação dos projectos, que antecede a da abertura da proposta de honorários do candidato colocado em primeiro lugar (pontos 20.7 a 20.13 e 21). A partir do momento em que o projecto é hierarquizado (ponto 20.7), a respectiva lista é colocada à disposição dos concorrentes (ponto 20.9) e decididas definitivamente as reclamações apresentadas (ponto 20.13), as soluções arquitectónicas nele propostas não podem mais ser questionadas. Outros motivos de exclusão terão que situar-se a jusante desse momento. Ora, no caso dos autos o projecto apresentado pela recorrida não só foi admitido e hierarquizado, como foi colocado em primeiro lugar a considerável distância do segundo - 33,45 e 29,17 pontos, respectivamente - conforme decorre do n.º 8 da matéria de facto. Essa circunstância deixa perceber ou que o candidato não se afastou minimamente das áreas indicadas no Programa e no Caderno de Encargos ou que, tendo-se afastado, se entendeu que esses elementos eram meramente indicativos e a solução por si apresentada cumpria com esse requisito (a proposta vencedora afastou-se ligeiramente das áreas estimadas). Só esta constatação já seria suficiente para se concluir que o projecto da concorrente contenciosa cumpria com as especificações do concurso quanto a esta matéria (áreas de construção previstas no projecto).

Em segundo lugar, é inquestionável que todos os valores previstos para construção são aproximados. O ponto 3.2 do Programa di-lo claramente ao referir que "A área bruta prevista para os Tribunais estima-se em aproximadamente 16.000m2." Do mesmo modo, também o caderno de Encargos o deixa transparecer quando acentua, no ponto 1.2 que "A área do terreno é de aproximadamente 32.105m2 e a área bruta de construção prevista é subdividida do seguinte modo". Logo é inquestionável que a recorrente ao lançar o concurso apontou valores aproximados, indicativos e estimativas, deixando aos concorrentes alguma liberdade na apresentação das soluções propostas.

De resto, convém sublinhá-lo, estamos no domínio dos concursos de concepção de projectos (art.º 168 e ss. do DL 197/99, de 8.6), onde o carácter intelectual criativo assume um relevo fundamental, que se não compadece com o respeito estrito de medidas que não estejam, garantidamente, impostas.

4. Finalmente, neste tipo de concursos o preço dos honorários não assume qualquer relevância na escolha do projecto já que este resulta exclusivamente da sua qualidade intrínseca, nas vertentes artística e funcional, respeitado que seja o custo por m2 pré-definido. Justamente por assim ser é que a proposta de honorários (e apenas a do candidato vencedor) só é aberta depois de escolhido o projecto colocado em primeiro lugar.

Mostram-se, por isso, descabidas todas as considerações adiantadas pelo recorrente a propósito de um alegado interesse dos candidatos em apresentarem projectos com o máximo de área possível de construção, para assim reclamarem honorários mais elevados. O interesse dos candidatos será tão só o de apresentarem o melhor projecto possível em qualquer daqueles planos pois só assim assegurarão a sua melhor hierarquização. A palavra final caberá, em todo o caso, ao júri que é livre de escolher. Se entender que o de maior área é o melhor óptimo, mas seguramente esse não será um dos critérios de ponderação (pontos 20.4 e 20.5 do Programa). Portanto, um eventual interesse dos candidatos em acrescentarem área é controlado pelo júri que é soberano na escolha, e também, sublinhe-se, escolhido pelo dono da obra, que, no caso presente, é o recorrente.

Assim como também não pode aceitar-se o argumento de que a tese adiantada pelo recorrente contencioso, acolhida na sentença, indiciava desde logo o valor dos honorários, o que contrariaria os princípios gerais de contratação na Função Pública. Com efeito, semelhante argumentação valeria para a sua própria tese. Na verdade, em qualquer dos casos, com a definição prévia das áreas e o preço por m2, ficava, desde logo, indiciado o valor global dos honorários. Só que as regras não são essas. Em primeiro lugar, os preços previstos por m2 são valores máximos, de forma que cada candidato pode indicar preços inferiores. Em segundo lugar, neste concurso específico o custo "Honorários" não entra na selecção e hierarquização das propostas, de modo que a sua indiciação, eventualmente colhida na análise dos projectos dos concorrentes, sempre seria irrelevante por não se repercutir na determinação do projecto escolhido. No fundo, decorrendo os honorários de simples operações aritméticas que partem da área projectada e do preço por m2 é mais imprevisível o seu valor final se a medida exacta dessas áreas for variável do que se o não for. Em todo o caso, sendo um dos factores indeterminável, a sua previsão é impossível.

O escrito que consta de fls. 80 do Caderno de Encargos (fls. 113 dos autos) é irrelevante. Não está relacionado com qualquer dos 6 pontos do Caderno. Dele não resulta que pretendeu fixar um limite global de honorários. Trata-se, apenas, de um cálculo que parte dos valores estimados das áreas a construir abrangidas pelo concurso e dos valores fixados para os preços construtivos por m2, daí resultando um cálculo de honorários. Pelas razões que se apontaram atrás, sendo essas áreas meras estimativas, também o resultado a que nele se chegou constitui um simples exemplo, funcionando como uma indicação fornecida aos concorrentes.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, por improcederem todas as conclusões da alegação do recorrente, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Setembro de 2004. Rui Botelho – Relator – Adérito Santos – Pais Borges.

0892/04

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