Quem foi o relator do acórdão 01041/04?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01041/04?

O acórdão foi proferido em 25 de janeiro de 2006.

01041/04 - STA

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A..., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do acórdão do Tribunal Central Administrativo que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto do despacho do CHEFE DO ESTADO-MAIOR DA ARMADA, o qual indeferiu tacitamente a atribuição de alojamento para si, em agregado familiar, ou, em alternativa o suplemento de residência calculado nos termos da alínea b), do n.º 2 do art. 7º do Dec. Lei 172/94, de 25/6, na redacção dada pelo Dec. Lei 60/95, de 7/4. Formulou, em síntese, as seguintes conclusões: a) O acórdão recorrido incorreu em erro sobre apreciação da matéria de facto, ao não dar como assente que “não foi fornecido alojamento para o militar e seu agregado familiar” e que o alojamento na Base Aérea do Montijo fornecido ao recorrente consta de um quarto para dois militares, no qual dormem unicamente quando se encontram de serviço; b) O acórdão recorrido incorreu em omissão de pronúncia ao não se debruçar sobre a questão colocada pelo recorrente – alojamento para si e para seu agregado familiar e excesso de pronúncia ao pronunciar-se sobre questão anterior, explicitamente sobre o Doc. 1 da resposta da entidade recorrida, alterando dessa forma o pedido, em violação do art. 273º do C. P. Civil. c) O Acórdão recorrido ao considerar condigno para efeitos de aplicação do art. 8º do Dec. Lei 172/94 o alojamento fornecido só para o militar e sem ter em conta a dimensão do agregado familiar, faz uma errada interpretação e viola o art. 1º, n.º 3 do Dec. Lei 172/94, na parte em que determina que a condignidade do alojamento é aferida em função do agregado familiar; d) Resulta da letra e do espírito dos artigos 122º, n.º 2 do Dec. Lei 34/A/90, de 24 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei 27/91, de 17 de Julho e Dec. Lei 157/92, de 31 de Julho, art. 118º, n.º 2 do Dec. Lei 236/99 de 15 de Junho, com as alterações introduzidas pela Lei 25/2000, de 23 de Agosto, na republicação do DR de 30 de Agosto de 2003 e preâmbulo do Dec. Lei 172/94, que o suplemento de residência é uma compensação que tem por fim compensar o militar quando não lhe é fornecido alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar, na sua globalidade. e) O acórdão recorrido interpretou mal as normas do art. 7º, e 8º, n.º 1 do Dec. Lei 172/94, ao considerar que a possibilidade de alojamento nele referida ou subjacente se basta com a concessão do alojamento só para o militar, sendo irrelevante o fornecimento de alojamento fornecido pelo Estado ao militar e apenas a ele em aquartelamento militar. f) O Despacho 64/96 de 31 de Julho publicado no Anexo J à Ordem da Armada, 1ª Série, OAI, n.º 32 de 7 de Agosto de 1996, é inconstitucional por violação do princípio da hierarquia das leis e art. 112º, 6 da CRP, dado que o seu art. 4º, 1, b) aplicado no acórdão recorrido, exige para que seja concedido o suplemento de residência que o militar seja obrigado a contrair encargos com outra residência, pressuposto não previsto no Dec. Lei 172/94. g) Também o art. 2º, d) (4) do mesmo despacho é inconstitucional por violação do princípio da hierarquia das leis e art. 112º, 6 da CRP ao determinar que a dimensão do agregado familiar só deve ser tida em atenção quando o militar dele se faça acompanhar. h) O Despacho n.º 64/96 de 31 de Julho é inconstitucional por violação do art. 199º, al. c) da Constituição, por não ter sido aprovado pelo governo; i) o acórdão recorrido é obscuro quando se invoca a existência de despacho regulamentar da matéria de facto, sem que no mesmo acórdão se explique se tal despacho foi aplicado. Respondeu a entidade recorrida, defendendo a manutenção do acórdão, e formulando em síntese as seguintes conclusões: a) O suplemento de residência tem a sua génese no direito de transporte e alojamento atribuído por lei aos militares pelo art. 122º do EMFAR, aprovado pelo Dec. Lei 134/A/90, de 24/1, actual art. 118º do Dec. Lei 236/99, de 25 de Junho; b) Determinava aquela disposição que para o desempenho das suas funções militares é atribuído ao militar alojamento condigno, de acordo com o nível de segurança exigível e tendo em conta a sua permanente disponibilidade para o serviço; c) Dispunha ainda que se o militar, deslocado da sua residência por motivo de serviço, não dispusesse na localidade onde vai prestar esse serviço, de alojamento para si e seu agregado familiar pelo Estado, tinha direito a um suplemento de residência, a fixar por Decreto-Lei; d) Esse Decreto-lei veio a ser o Dec. Lei 172/94, de 25/6, posteriormente alterado pelo Dec. Lei 60/95, de 7/4; e) Foi ainda emitido o Despacho n.º 64/96, de 31/7, pelo Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada, o qual foi publicado no OA1, 1ª Série, n.º 32, de 7/8/96; f) Teve este despacho, a finalidade de unificar e clarificar procedimentos e critérios de aplicação do regime legal da atribuição do suplemento de residência, para todos os organismos da Marinha; g) Alias, a ratio subjacente à concessão daquele suplemento, tem a ver com o minorar dos inconvenientes e encargos resultantes da necessidade de o militar, por motivos de serviço, ter de arranjar uma segunda casa, longe da sua residência habitual, para si e seu agregado familiar; h) Emerge da legislação aplicável que o direito ao suplemento de residência (art. 2º do Dec. Lei 172/94) é subsidiário do direito ao alojamento definido no art. 1º do mesmo diploma; i) E que a constituição do direito a tal suplemento depende essencialmente da verificação de dois requisitos: a) que o militar tenha direito à atribuição do alojamento, nos termos do art. 1º do Dec. Lei 172/94; b) que não seja possível ao Estado fornecer esse alojamento; j) o recorrente constitui-se, efectivamente, no direito ao alojamento por parte do Estado, assim, satisfazendo o primeiro requisito; k) Na verdade, tendo residência habitual na Amora, estava colocado em serviço na Base Aérea do Montijo; l) Mas falta o segundo requisito, pois tal alojamento foi-lhe fornecido pela Marinha, como bem entendeu o mui douto acórdão recorrido e o parecer do Ex. Ministério Público; m) Nos termos do n.º 2 do art. 1º do Dec. Lei 172/94, de 25/6, o alojamento pode ser fornecido em unidades, aquartelamentos militares e em unidades navais; n) E o alojamento foi condigno, quer por força do disposto no n.º 3 do art. 1º do mesmo diploma, quer conforme o n.º 2 al. d) do Despacho 64/96; o) No entanto, o recorrente por força do art. 8º do Dec. Lei 172/94, encontra-se a receber o suplemento de residência; p) Pelo que, improcedem a douta alegação de violação de lei dos artigos 1º, 2º, n.º 1 e 7º do Dec. Lei 172/94, art. 122º do antigo EMFAR e actual art. 118º, pelo mui douto acórdão recorrido. q) De igual modo improcede a alegação de nulidade do douto acórdão recorrido, por violação da al. d) do art. 668º do CPC; r) Por parte do douto acórdão recorrido não existiu nem omissão, nem excesso de pronúncia; s) Ao contrário do que entende o recorrente, o acórdão recorrido tinha obrigatoriamente de se pronunciar sobre o doc. 1 junto ao processo, afinal o impresso que o militar preencheu para se habilitar ao suplemento de residência, não existindo assim qualquer excesso de pronúncia; t) De igual modo não houve qualquer omissão de pronúncia, dado que o requerimento dirigido ao Almirante CEMA não se tratou de um recurso hierárquico, mas antes de um novo requerimento; u) Pelo que, estando a matéria decidida pela entidade competente para o efeito, por decisão acatada e não impugnada, não se constituiu para o Almirante CEMA qualquer dever de decisão, não se constituindo a presunção legal de indeferimento tácito; v) Em consequência não se verificou qualquer omissão de pronúncia por parte do douto acórdão recorrido. x) O Tribunal recorrido pronunciou-se sobre as nulidades invocadas, concluindo em acórdão de 6-10-2005, que não foi cometida qualquer nulidade. Neste Supremo Tribunal o Ex. mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso e anulado o indeferimento tácito, por entender (em síntese) que não foi possível à Administração fornecer ao militar alojamento “para si e para o seu agregado familiar”, pelo que tinha o direito à percepção de uma quantia compensatória, a título de suplemento de residência, nos termos dos artigos 7º, n.º 2, al. c); 1º e 2º do Dec. Lei 172/94, na redacção do Dec. Lei 60/95 de 7 de Abril e art. 118º do EMFAR, aprovado pelo Dec. Lei 236/99, de 25 de Junho. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1.Matéria de facto O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto: a) O recorrente, que é 1º Sargento do quadro permanente militarizado da Marinha, foi colocado na Esquadrilha b) Na sequência dessa colocação, em 16/12/1999 entregou na respectiva unidade o modelo de declaração constante de fls. 46 dos autos, onde declarou ter residência habitual na Amora, estar alojado em aquartelamento, sem agregado familiar no local de colocação, usufruindo alojamento fornecido no local de colocação e comprovando manter encargos com a sua residência habitual, o que foi confirmado pelo comando da unidade militar; c) Por despacho do Chefe do Serviço de Apoio Administrativo, datado de 11/1/2000, foi concedido ao recorrente o suplemento de residência, com efeitos a 1/2/2000; d) Por requerimento de 1/10/02, o recorrente solicitou ao Chefe do Estado-Maior da Armada “o direito ao alojamento para si e para o seu agregado familiar” e, caso seja indeferido, que lhe seja pago, desde a data da constituição do direito o suplemento de residência, tal como é determinado pelo artigo 7º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho com as alterações do Dec. Lei 60/95, de 7 de Abril e não a quantia que lhe tem vindo a ser paga. e) Pelo despacho n.º 64/96, de 31 de Julho, publicado no Anexo J à ordem da Armada, 1ª Série, OA1, n.º 32, de 7 de Agosto de 1996, o Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada emitiu instruções para a aplicação do suplemento de residência, constantes do documento de fls. 45 a 54 dos autos. 2.2 Matéria de direito 2.2.1. Objecto do recurso e ordem de apreciação das questões. O recorrente insurge-se contra o acórdão do TCA que julgou improcedente o recurso onde pedia que lhe fosse atribuído um suplemento tal como é determinado pelo art. 7º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, imputando-lhe os seguintes vícios: (i) insuficiência da matéria de facto para a decisão; (ii) erro de interpretação das normas que regulam a atribuição do suplemento em causa; (iii) omissão e excesso de pronúncia; (iv) inconstitucionalidade por aplicação do Despacho 64/96, de 31 de Julho; (v) obscuridade na fundamentação, por não explicitar se aplicou o referido Despacho 64/96, de 31 de Julho. Nas contra - alegações a entidade recorrida refuta a argumentação do recorrente e na conclusão 21ª (fls. 232) levanta uma questão prévia, mais concretamente a inexistência de presunção legal de indeferimento tácito, o que redundaria na carência de objecto do presente recurso, e portanto, na falta de um pressuposto processual (recorribilidade). Apreciaremos as questões objecto do recurso, começando pela alegada falta de um pressuposto processual, seguindo-se a análise dos vícios que afectam a validade formal da decisão recorrida (insuficiência da matéria de facto, obscuridade, omissão e excesso de pronúncia), seguindo-se a apreciação da inconstitucionalidade e, finalmente, o invocado erro de interpretação das normas jurídicas aplicadas. 2.2.2. Inexistência de indeferimento tácito Diz a recorrida que “estando a matéria decidida pela entidade competente para o efeito, por decisão acatada e não impugnada, não se constitui o Almirante CEMA em qualquer dever de decisão” (conclusão 21ª). Apesar do acórdão recorrido não ter abordado esta questão, a mesma cabe no âmbito de cognição do tribunal de recurso – cfr. art. 110º, b) da LPTA – impondo-se, assim, o seu conhecimento. Como facilmente se demonstrará, a entidade recorrida não tem razão. É verdade que foi atribuído um suplemento de residência (como se comprova pelo Doc. 3 junto com a reposta – fls. 73). E também é verdade que o subsídio que aí lhe foi concedido não foi impugnado, valendo por isso como caso decidido. Mas, também é verdade que a questão colocada pelo recorrente com o requerimento, cujo indeferimento tácito estamos a apreciar, não foi nem expressa nem tacitamente decidida nesse despacho. O modelo para requerimento/pedido do suplemento de residência foi preenchido em termos diferentes da pretensão agora deduzida. No ponto 6.2.2.1 estava prevista a hipótese “sem possibilidade de alojamento por conta do Estado”, e o recorrente, então, não subsumiu aí a sua situação de facto (cfr. fls. 46). Pelo contrário, colocou-se na situação prevista no ponto 6.2.2.1., isto é “usufruindo de alojamento fornecido pelo Estado no local da colocação”. Quando formulou a pretensão (cujo indeferimento tácito é objecto deste recurso) pediu que lhe fosse concedido alojamento condigno a si e ao seu agregado familiar, no local da colocação colocando-se, assim, numa situação de facto diversa da apreciada. Como é fácil de constatar esta nova pretensão não pode estar a coberto do caso decidido por um acto que a não tomou em consideração. Esta pretensão – com este conteúdo - nunca chegou a ser deferida ou indeferida, e portanto, sobre a mesma veio a formar-se o indeferimento tácito, objecto do presente recurso. 2.2.3.Insuficiência da matéria de facto, obscuridade, omissão e excesso de pronúncia. i) insuficiência da matéria de facto. Na conclusão a) o recorrente sintetiza a insuficiência da matéria de facto, dizendo não ter sido dado como provado que “não foi fornecido alojamento para o militar e seu agregado familiar” e que o “alojamento na Base Aérea do Montijo ao recorrente consta de um quarto para dois militares, no qual dormem unicamente quando se encontram de serviço”. Decorre da petição inicial que o recorrente alegara que “peticionou alojamento para si e para o seu agregado familiar” e que “não lhe foi fornecido alojamento para si e para o seu agregado familiar”. Estes dois factos não foram contestados pela entidade recorrida, e não há qualquer dúvida sobre a sua veracidade, pelo que devem ter-se como assentes. Decorre igualmente da contestação (fls. 39, art. 25) que foi fornecido (a ele, mas só a ele) alojamento pelo Estado, pois como o próprio declarou encontra-se “aquartelado”. Também este facto deve dar-se como assente. Dado que todos os meios de prova constam dos autos, e porque ambas as “partes” os aceitam, nada obsta à modificação da matéria de facto – cfr. art. 712º, 1, b) do C. P. Civil, a qual passará a conter ainda os seguintes factos. “(…) f) não foi fornecido alojamento para o militar e seu agregado familiar; g) foi fornecido, mas apenas ao recorrente “alojamento” na Base Aérea do Montijo (…)”. ii) obscuridade O recorrente, na parte final das conclusões das suas alegações, e depois de ter considerado que o despacho 64/96, de 31 de Julho padecia de várias inconstitucionalidades considera obscuro o acórdão por não ser clara a aplicação, ou não, de tal Despacho. A decisão recorrida não é obscura, nesta parte. O acórdão não fez aplicação do Despacho 64/96, de 31 de Julho, como se pode ver da sua parte argumentativa, onde nem o despacho em causa é citado, nem a sua doutrina é invocada. O acórdão limitou-se a analisar disposições legais, fazendo a sua interpretação de tais regras, não usando nem dando qualquer relevo autónomo ao referido despacho, ou a qualquer das suas normas. O argumento decisivo do acórdão consistiu na aplicação ao caso do recorrente do art. 8º do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, equiparando a possibilidade de “aquartelamento” (só para o recorrente) à possibilidade de “alojamento” (para si e para a seu agregado familiar), reportando a verificação deste requisito à situação de facto constante do primeiro requerimento a pedir a suplemento de residência. Desta forma, não havia – nem há - qualquer obscuridade a esclarecer. iii) omissão e excesso de pronúncia A recorrente na conclusão c) alega em simultâneo que o acórdão recorrido cometeu omissão, excesso de pronúncia e alteração do pedido. Fundamenta esta pluralidade de vícios nos seguintes termos: “o acórdão recorrido cometeu omissão de pronúncia ao não se debruçar sobre a questão e causa de pedir colocada pelo recorrente (alojamento para si e para o seu agregado familiar e subsidiariamente direito ao suplemento de residência) e excesso de pronúncia ao pronunciar-se sobre questão anterior, explicitamente sobre o Doc. 1 da resposta da autoridade recorrida, o que configura violação do art. 273º do C.P.Civil por ter sido alterado o pedido, e nulidade de sentença nos termos do art. 668º do mesmo Código”. Não é muito claro, como decorre da transcrição feita, o recorte deste conjunto de vícios imputados ao acórdão. Contudo, tendo em conta a causa de pedir e o pedido (anulação de um indeferimento tácito por violação das regras que definem a atribuição e o montante de um suplemento de residência) constatamos que o acórdão recorrido apreciou essa questão em todas as vertentes relevantes. Apreciou-a, no enquadramento jurídico que lhe pareceu pertinente destacando, em primeiro lugar, os requisitos de que depende a constituição do direito ao suplemento de residência e, verificando depois em concreto, se tais requisitos estavam, ou não, preenchidos. Por ter concluído que o recorrente não satisfazia todos requisitos legais da atribuição do subsídio pretendido, julgou improcedente o recurso. Assim, quer tenha decidido bem ou mal, o certo é que cumpriu integralmente o seu dever de decisão não incorrendo em omissão de pronúncia. O excesso de pronúncia invocado (e donde resultaria uma alteração do pedido (?)) emerge da análise que o acórdão fez do doc. 1 junto com a resposta. O documento em causa é a declaração do recorrente formulando o suplemento de residência, em 21-12-99. Não se entende por que razão a análise de tal documento, e a sua convocação para definir a legalidade do acto impugnando configure excesso de pronúncia. O Tribunal limitou-se a analisar a questão de saber se o indeferimento tácito era ou não ilegal – não decidiu mais do que isso. Pelo que improcede manifestamente o referido vício. Improcedem, assim, os vícios de omissão e excesso de pronúncia. 2.2.4. Inconstitucionalidade do despacho 64/96; Com este a arguição deste vício a recorrente põe em causa a constitucionalidade do Despacho 64/96, considerando que o mesmo tem natureza normativa e configura, portanto, um regulamento administrativo que violava o princípio da hierarquia das leis (art. 112º, n.º 6 da Constituição). Contudo, como sublinhou e bem o Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, este vício não pode ser apreciado. Não pode ser apreciado, em primeiro lugar, porque nem o acto (um indeferimento tácito), nem o acórdão recorrido aplicaram o referido Despacho 64/96, e portanto não existe um acto administrativo, ou judicial que tenha feito aplicação concreta do despacho em causa. E não pode ser apreciado, em segundo lugar, porque está reservada ao Tribunal Constitucional a apreciação da inconstitucionalidade abstracta, incluindo das normas de natureza regulamentar – cfr. art. 281º , 1 da Constituição. Assim, não se conhecem as alegadas inconstitucionalidades. 2.2.5. Erro na interpretação do art. 7º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei 172/94, de 25/6 (alterado pelo Dec. Lei 60/95, de 7 de Abril). A questão, em termos simples, é a seguinte: o recorrente entende que tem direito ao suplemento de residência, calculado nos termos do art. 7º, n.º 2, al c) do Dec. Lei 172/94, de 25/6. A entidade recorrida não põe em causa o direito ao suplemento de residência, mas entende que o mesmo deve ser calculado, nos termos do art. 8º do mesmo diploma legal Vejamos, antes de mais, as disposições legais invocadas: O art. 7º do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho tem a seguinte redacção: “Art. 7º Valor do suplemento de residência 1 - O suplemento de residência tem o valor correspondente a 17,5% da ajuda de custo por deslocações em serviço em território nacional fixada para cada posto. 2 - Não se fazendo o militar acompanhar do seu agregado familiar para o concelho do local em que foi colocado ou para localidade distanciada daquele local de menos de 30 km, a percentagem referida no número anterior será de: a) 15%, quando colocado nas Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira, ou quando, tendo residência habitual em qualquer destas regiões, for colocado no continente; b) 12,5%, quando colocado a mais de 120 km da localidade da sua residência habitual; c) 10%, nos restantes casos. 3 - Não tendo o militar agregado familiar, os valores referidos no número anterior serão reduzidos em 25%, nas situações previstas na alínea a), ou em 50%, nos restantes casos. 4 - Em casos excepcionais, resultantes do elevado nível dos preços correntes no mercado local de habitação, podem os Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, por despacho conjunto, atribuir um valor de suplemento de residência superior ao fixado nos números anteriores. O artigo 8º do mesmo diploma diz-nos o seguinte: “Artigo 8.º Permanência na residência habitual 1 - Apesar da possibilidade de alojamento por conta do Estado, pode o militar necessitar de manter a sua residência habitual, devendo declará-lo. 2 - Nos casos previstos no número anterior, o militar tem direito a perceber suplemento de residência: a) Nos termos do n.º 2 do artigo anterior, não usufruindo de alojamento fornecido pelo Estado; b) Correspondente a 15% do valor referido no n.º 1 do artigo anterior, usufruindo de alojamento fornecido pelo Estado. 3 - O disposto neste artigo não se aplica aos militares que não têm agregado familiar.” Para compreendermos a questão interessa ainda reter que, nos termos do art. 1º do mesmo diploma legal: “1 - Os militares das Forças Armadas dos quadros permanentes na efectividade de serviço têm direito a alojamento condigno, para si e para o seu agregado familiar, a fornecer pelo Estado mediante o pagamento de uma contraprestação mensal, quando sejam colocados em local distanciado de mais de 30 km da localidade da sua residência habitual. 2 - O Estado pode fornecer alojamento tanto em casas de habitação do património das Forças Armadas ou por si arrendadas e a estas afectas como em aquartelamento militar. 3 - A condignidade do alojamento é determinada em função da condição do militar, da dimensão do agregado familiar e da segurança exigível, bem como do posto e da natureza das funções a exercer.” Das referidas disposições legais, resulta a nosso ver o seguinte. O direito a alojamento, como decorre do art. 1º, n.º 1 do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, não é concedida apenas para o militar, mas, na expressão legal, é concedido “para si e para o seu agregado familiar”. Deste modo, se o Estado não puder fornecer alojamento condigno para o militar e seu agregado familiar, não podemos incluir o caso na previsão do art. 8º, 1 do diploma em causa. Não é sustentável outra interpretação. Quando aí se diz “Apesar da possibilidade de alojamento por conta do Estado”, a lei só pode referir-se ao alojamento a que o militar tenha direito, nos termos do referido art. 1º, n.º 1. E este tem direito, desde que verificados os respectivos requisitos, a alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar. A primeira inferência lógica é, assim, a de que, não podendo o Estado fornecer alojamento condigno ao militar e ao seu agregado familiar, não é aplicável o art. 8º. O art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei em análise (Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho), deve ser interpretado, tendo em conta o que se disse sobre o n.º 1, ou seja, que o art. 8º só é aplicável no caso do Estado ter a possibilidade de fornecer alojamento ao militar e ao seu agregado familiar. Que é assim resulta do teor do art. 8º, n.º 2 que começa por nos dizer “Nos casos previstos no n.º anterior”, isto é, “nos casos em que o Estado tenha a possibilidade de fornecer alojamento ao militar e ao seu agregado familiar”. A alínea b) do referido art. 2º deste artigo 8º, ao referir-se aos casos em que o militar usufrua de alojamento (entenda-se para si e para o seu agregado familiar), pretende atribuir um benefício aos militares que, apesar de residirem com o seu agregado familiar, longe do seu domicilio habitual, mantêm este, suportando as respectivas despesas. O recorrente, no caso dos autos, formulou a pretensão de lhe ser atribuída “residência fornecida pelo Estado, para si e para o seu agregado familiar”, ou em alternativa, o pagamento do suplemento de residência calculado nos termos do art. 7º, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho. Esta pretensão está claramente formulada no requerimento junto aos autos a fls. 8 (“vem requerer a V. Exa. que lhe seja atribuída residência, para si e para o seu agregado familiar, ou em alternativa, lhe seja pago o suplemento de residência, a que se julga com direito e na quantia devida”). O acórdão recorrido desvalorizou esta pretensão, por a mesma não ter sido feita na data do início de funções (“Olhando agora ao caso do recorrente, - argumentou - desde logo se constata a inexistência de qualquer pedido concreto de alojamento para si e para o agregado familiar à data do início de funções, que é a data relevante para aquisição do direito (n.º 1 do art. 10º), com o consequente indeferimento por impossibilidade do Estado em fornecê-la” – cfr. fls. 175). O art. 10º, n.º 1 do diploma em causa tem a seguinte redacção: “O direito a alojamento ou a suplemento de residência adquire-se no dia em que o militar se apresenta para iniciar funções e, sem prejuízo do disposto nos números seguintes, perdura enquanto a colocação subsistir”. Julgamos contudo que não andou bem. O recorrente, desde sempre, isto é, desde o início das suas funções no local onde foi colocado, não disponha de alojamento para si e seu agregado familiar. É verdade que declarou uma situação diversa no seu requerimento de fls. 46, em 16-12-99, mas declarou uma situação de facto diversa da real, desde então, e portanto, desde o início da deslocação. O direito ao subsídio e o seu montante continua, assim, neste novo requerimento a ser enquadrado perante a situação de facto existente na data da sua constituição. O que mudou não foi a situação de facto, mas a descrição que dela foi feita perante a Administração, e formulação de uma nova pretensão. Não vislumbramos, por outro lado, qualquer obstáculo a que seja redefinido o montante do subsídio, uma vez que, nos termos do art. 10º, n.º 3 do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, o direito ao subsídio só caduca “decorridos cinco anos desde o dia em que o militar se apresenta para iniciar funções”. Assim, enquanto não caducar o direito, se o interessado, mesmo por iniciativa e em erro, tiver solicitado o subsídio indicando uma situação de facto diferente da realidade, não está impedido de pedir a redefinição do mesmo de acordo com a realidade. Importará, todavia, ter em conta os efeitos produzidos pelos actos que anteriormente definiram o suplemento de residência. Caso os mesmos se tenham firmado na ordem jurídica por actos inimpugnáveis (e não temos elementos bastantes para o determinar, designadamente a existência de notificação válida) o suplemento de residência resultante do requerimento tacitamente indeferido só produzirá efeitos a partir da respectiva entrada nos serviços. Está assente que nunca lhe foi atribuída residência condiga a si e ao seu agregado familiar, sendo fornecida (mas apenas ao militar) residência no quartel. Não era, assim, possível ao militar residir com o seu agregado familiar em alojamento condigno fornecido pelo Estado, pelo que não lhe poderia ser aplicável o art. 8º do diploma em causa. Daí que a sua pretensão tenha toda a razão de ser. A situação de facto em que se encontra enquadra-se na previsão do art. 7º, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, uma vez que a sua residência habitual dista mais de 30 Km do quartel onde está colocado, não se deslocou acompanhado do seu agregado familiar para o concelho do local em que foi colocado e não há possibilidade de lhe ser fornecido alojamento por conta do Estado (a si e ao seu agregado familiar). Entendimento semelhante consta no sintético, mas muito pertinente, voto de vencido do acórdão recorrido: “(…) a situação do recorrente não é enquadrável no art. 8º do Dec. Lei 172/94, que apenas abrange os casos em que há possibilidade de alojamento por conta do Estado para o militar e o seu agregado familiar, mas em que este necessita de manter a sua residência habitual e assim o declara e não, como sucede no caso em apreço, em que não existe possibilidade de alojamento condigno por conta do Estado para o seu agregado familiar” – cfr. fls. 175 verso. Igual entendimento veio a ser acolhido no acórdão deste Supremo Tribunal, sobre um caso idêntico (acórdão de 22-4-2004, proferido no recurso 0235/04): “(…) 3.3 Para uma melhor compreensão da questão que agora cumpre dirimir importa que se atenda ao pertinente quadro fáctico, tal como que emerge do Acórdão recorrido: - O Recorrente contencioso encontra-se a prestar serviço na Esquadrilha de Helicópteros da Base Aérea de ..., tendo a sua residência habitual situada a mais de 30 Km, da dita Base, concretamente, na ..., ...; - Em 11-4-02, solicitou ao Chefe do Estado-Maior da Armada que lhe fosse atribuída residência, para si e para o seu agregado familiar, ou, em alternativa, lhe fosse pago o suplemento de residência; - O Recorrente contencioso beneficia de alojamento fornecido pelo Estado em aquartelamento militar; - Não existe possibilidade de alojamento condigno por conta do Estado para o agregado familiar do Recorrente contencioso. Ora, perante o enquadramento que se acabou de explicitar temos que, como bem se assinala no Acórdão do Tribunal “a quo”, ao dito Recorrente assistia, efectivamente, o direito ao suplemento previsto na citada alínea c), do nº 2, do artigo 7º do DL 172/94, de 25-6. Com efeito, a sua situação subsume-se na previsão da dita alínea, não caindo no âmbito de aplicação de artigo 8º do mencionado Diploma Legal. É que, esta última norma pressupõe, desde logo, que ao militar em causa e ao seu agregado familiar seja possível fornecer alojamento condigno por conta do Estado. Ou seja, o aludido artigo 8º contempla aqueles hipóteses em que o militar, apesar de poder usufruir de alojamento condigno para si e o seu agregado familiar necessita de manter a sua residência habitual caso em que, então, poderá receber o suplemento de residência previsto no questionado preceito. Diferente situação é aquela em que, como de resto se verifica em relação ao Recorrente contencioso, o militar pretende obter alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar, sem que, contudo, seja possível fornecer alojamento ao seu agregado. Neste último caso, poderá o militar em questão receber o suplemento a que alude o artigo 7º do DL 172/94, desde que se verifiquem os demais requisitos, designadamente, a sua colocação em localidade distanciada da sua residência mais de 30 Km. Com tal suplemento pretende-se minorar os inconvenientes resultantes do afastamento da residência habitual (cfr. o preâmbulo do DL 172/84), pretendendo o Legislador dar seguimento ao direito reconhecido no artigo 122º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo DL 34-A/90, de 24-1 (a que corresponde, actualmente, o artigo 118º do EMFAR, aprovado pelo DL 236/99, de 25-6). Temos, assim, que, no caso em análise, não sendo possível fornecer alojamento condigno ao agregado familiar do Recorrente contencioso, sendo que, por outro lado, este se encontra colocado em local distanciado mais de 30 km da sua residência habitual, lhe era devido, como se reconhece no Acórdão recorrido, o suplemento de residência, previsto na alínea c), do nº 2, do artigo 7º do DL 172/94, daí que o indeferimento tácito da pretensão formulada, em 11-4-02, pelo dito Recorrente se apresente como desconforme com o quadro legal aplicável, destarte justificando a decretada anulação contenciosa do dito acto silente. (…)”. Resulta do exposto que o recurso merece provimento, devendo revogar-se o acórdão recorrido e anular-se o indeferimento tácito impugnado. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e anular, com fundamento no vício de violação do art. 7º, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 172/94, de 25/6, o indeferimento tácito impugnado. Sem custas. Lisboa, 25 de Janeiro de 2006. - António Bento São Pedro (relator) – António Fernando Samagaio – José Manuel Almeida Simões de Oliveira

Sumário

O artigo 8º do D. Lei 172/94, só se aplica àqueles casos em que o Militar, apesar da possibilidade de alojamento condigno por conta do Estado, para si e para o seu agregado familiar, tem necessidade de manter a sua residência habitual.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do acórdão do Tribunal Central Administrativo que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto do despacho do CHEFE DO ESTADO-MAIOR DA ARMADA, o qual indeferiu tacitamente a atribuição de alojamento para si, em agregado familiar, ou, em alternativa o suplemento de residência calculado nos termos da alínea b), do n.º 2 do art. 7º do Dec. Lei 172/94, de 25/6, na redacção dada pelo Dec. Lei 60/95, de 7/4.

Formulou, em síntese, as seguintes conclusões:

a) O acórdão recorrido incorreu em erro sobre apreciação da matéria de facto, ao não dar como assente que “não foi fornecido alojamento para o militar e seu agregado familiar” e que o alojamento na Base Aérea do Montijo fornecido ao recorrente consta de um quarto para dois militares, no qual dormem unicamente quando se encontram de serviço;

b) O acórdão recorrido incorreu em omissão de pronúncia ao não se debruçar sobre a questão colocada pelo recorrente – alojamento para si e para seu agregado familiar e excesso de pronúncia ao pronunciar-se sobre questão anterior, explicitamente sobre o Doc. 1 da resposta da entidade recorrida, alterando dessa forma o pedido, em violação do art. 273º do C. P. Civil.

c) O Acórdão recorrido ao considerar condigno para efeitos de aplicação do art. 8º do Dec. Lei 172/94 o alojamento fornecido só para o militar e sem ter em conta a dimensão do agregado familiar, faz uma errada interpretação e viola o art. 1º, n.º 3 do Dec. Lei 172/94, na parte em que determina que a condignidade do alojamento é aferida em função do agregado familiar;

d) Resulta da letra e do espírito dos artigos 122º, n.º 2 do Dec. Lei 34/A/90, de 24 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei 27/91, de 17 de Julho e Dec. Lei 157/92, de 31 de Julho, art. 118º, n.º 2 do Dec. Lei 236/99 de 15 de Junho, com as alterações introduzidas pela Lei 25/2000, de 23 de Agosto, na republicação do DR de 30 de Agosto de 2003 e preâmbulo do Dec. Lei 172/94, que o suplemento de residência é uma compensação que tem por fim compensar o militar quando não lhe é fornecido alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar, na sua globalidade.

e) O acórdão recorrido interpretou mal as normas do art. 7º, e 8º, n.º 1 do Dec. Lei 172/94, ao considerar que a possibilidade de alojamento nele referida ou subjacente se basta com a concessão do alojamento só para o militar, sendo irrelevante o fornecimento de alojamento fornecido pelo Estado ao militar e apenas a ele em aquartelamento militar.

f) O Despacho 64/96 de 31 de Julho publicado no Anexo J à Ordem da Armada, 1ª Série, OAI, n.º 32 de 7 de Agosto de 1996, é inconstitucional por violação do princípio da hierarquia das leis e art. 112º, 6 da CRP, dado que o seu art. 4º, 1, b) aplicado no acórdão recorrido, exige para que seja concedido o suplemento de residência que o militar seja obrigado a contrair encargos com outra residência, pressuposto não previsto no Dec. Lei 172/94.

g) Também o art. 2º, d) (4) do mesmo despacho é inconstitucional por violação do princípio da hierarquia das leis e art. 112º, 6 da CRP ao determinar que a dimensão do agregado familiar só deve ser tida em atenção quando o militar dele se faça acompanhar.

h) O Despacho n.º 64/96 de 31 de Julho é inconstitucional por violação do art. 199º, al. c) da Constituição, por não ter sido aprovado pelo governo;

i) o acórdão recorrido é obscuro quando se invoca a existência de despacho regulamentar da matéria de facto, sem que no mesmo acórdão se explique se tal despacho foi aplicado.

Respondeu a entidade recorrida, defendendo a manutenção do acórdão, e formulando em síntese as seguintes conclusões:

a) O suplemento de residência tem a sua génese no direito de transporte e alojamento atribuído por lei aos militares pelo art. 122º do EMFAR, aprovado pelo Dec. Lei 134/A/90, de 24/1, actual art. 118º do Dec. Lei 236/99, de 25 de Junho;

b) Determinava aquela disposição que para o desempenho das suas funções militares é atribuído ao militar alojamento condigno, de acordo com o nível de segurança exigível e tendo em conta a sua permanente disponibilidade para o serviço;

c) Dispunha ainda que se o militar, deslocado da sua residência por motivo de serviço, não dispusesse na localidade onde vai prestar esse serviço, de alojamento para si e seu agregado familiar pelo Estado, tinha direito a um suplemento de residência, a fixar por Decreto-Lei;

d) Esse Decreto-lei veio a ser o Dec. Lei 172/94, de 25/6, posteriormente alterado pelo Dec. Lei 60/95, de 7/4;

e) Foi ainda emitido o Despacho n.º 64/96, de 31/7, pelo Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada, o qual foi publicado no OA1, 1ª Série, n.º 32, de 7/8/96;

f) Teve este despacho, a finalidade de unificar e clarificar procedimentos e critérios de aplicação do regime legal da atribuição do suplemento de residência, para todos os organismos da Marinha;

g) Alias, a ratio subjacente à concessão daquele suplemento, tem a ver com o minorar dos inconvenientes e encargos resultantes da necessidade de o militar, por motivos de serviço, ter de arranjar uma segunda casa, longe da sua residência habitual, para si e seu agregado familiar;

h) Emerge da legislação aplicável que o direito ao suplemento de residência (art. 2º do Dec. Lei 172/94) é subsidiário do direito ao alojamento definido no art. 1º do mesmo diploma;

i) E que a constituição do direito a tal suplemento depende essencialmente da verificação de dois requisitos: a) que o militar tenha direito à atribuição do alojamento, nos termos do art. 1º do Dec. Lei 172/94; b) que não seja possível ao Estado fornecer esse alojamento;

j) o recorrente constitui-se, efectivamente, no direito ao alojamento por parte do Estado, assim, satisfazendo o primeiro requisito;

k) Na verdade, tendo residência habitual na Amora, estava colocado em serviço na Base Aérea do Montijo;

l) Mas falta o segundo requisito, pois tal alojamento foi-lhe fornecido pela Marinha, como bem entendeu o mui douto acórdão recorrido e o parecer do Ex. Ministério Público;

m) Nos termos do n.º 2 do art. 1º do Dec. Lei 172/94, de 25/6, o alojamento pode ser fornecido em unidades, aquartelamentos militares e em unidades navais;

n) E o alojamento foi condigno, quer por força do disposto no n.º 3 do art. 1º do mesmo diploma, quer conforme o n.º 2 al. d) do Despacho 64/96;

o) No entanto, o recorrente por força do art. 8º do Dec. Lei 172/94, encontra-se a receber o suplemento de residência;

p) Pelo que, improcedem a douta alegação de violação de lei dos artigos 1º, 2º, n.º 1 e 7º do Dec. Lei 172/94, art. 122º do antigo EMFAR e actual art. 118º, pelo mui douto acórdão recorrido.

q) De igual modo improcede a alegação de nulidade do douto acórdão recorrido, por violação da al. d) do art. 668º do CPC;

r) Por parte do douto acórdão recorrido não existiu nem omissão, nem excesso de pronúncia;

s) Ao contrário do que entende o recorrente, o acórdão recorrido tinha obrigatoriamente de se pronunciar sobre o doc. 1 junto ao processo, afinal o impresso que o militar preencheu para se habilitar ao suplemento de residência, não existindo assim qualquer excesso de pronúncia;

t) De igual modo não houve qualquer omissão de pronúncia, dado que o requerimento dirigido ao Almirante CEMA não se tratou de um recurso hierárquico, mas antes de um novo requerimento;

u) Pelo que, estando a matéria decidida pela entidade competente para o efeito, por decisão acatada e não impugnada, não se constituiu para o Almirante CEMA qualquer dever de decisão, não se constituindo a presunção legal de indeferimento tácito;

v) Em consequência não se verificou qualquer omissão de pronúncia por parte do douto acórdão recorrido.

x) O Tribunal recorrido pronunciou-se sobre as nulidades invocadas, concluindo em acórdão de 6-10-2005, que não foi cometida qualquer nulidade.

Neste Supremo Tribunal o Ex. mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso e anulado o indeferimento tácito, por entender (em síntese) que não foi possível à Administração fornecer ao militar alojamento “para si e para o seu agregado familiar”, pelo que tinha o direito à percepção de uma quantia compensatória, a título de suplemento de residência, nos termos dos artigos 7º, n.º 2, al. c); 1º e 2º do Dec. Lei 172/94, na redacção do Dec. Lei 60/95 de 7 de Abril e art. 118º do EMFAR, aprovado pelo Dec. Lei 236/99, de 25 de Junho.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) O recorrente, que é 1º Sargento do quadro permanente militarizado da Marinha, foi colocado na Esquadrilha

b) Na sequência dessa colocação, em 16/12/1999 entregou na respectiva unidade o modelo de declaração constante de fls. 46 dos autos, onde declarou ter residência habitual na Amora, estar alojado em aquartelamento, sem agregado familiar no local de colocação, usufruindo alojamento fornecido no local de colocação e comprovando manter encargos com a sua residência habitual, o que foi confirmado pelo comando da unidade militar;

c) Por despacho do Chefe do Serviço de Apoio Administrativo, datado de 11/1/2000, foi concedido ao recorrente o suplemento de residência, com efeitos a 1/2/2000;

d) Por requerimento de 1/10/02, o recorrente solicitou ao Chefe do Estado-Maior da Armada “o direito ao alojamento para si e para o seu agregado familiar” e, caso seja indeferido, que lhe seja pago, desde a data da constituição do direito o suplemento de residência, tal como é determinado pelo artigo 7º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho com as alterações do Dec. Lei 60/95, de 7 de Abril e não a quantia que lhe tem vindo a ser paga.

e) Pelo despacho n.º 64/96, de 31 de Julho, publicado no Anexo J à ordem da Armada, 1ª Série, OA1, n.º 32, de 7 de Agosto de 1996, o Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada emitiu instruções para a aplicação do suplemento de residência, constantes do documento de fls. 45 a 54 dos autos.

2. 2 Matéria de direito

2.2.1. Objecto do recurso e ordem de apreciação das questões.

O recorrente insurge-se contra o acórdão do TCA que julgou improcedente o recurso onde pedia que lhe fosse atribuído um suplemento tal como é determinado pelo art. 7º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, imputando-lhe os seguintes vícios: (i) insuficiência da matéria de facto para a decisão; (ii) erro de interpretação das normas que regulam a atribuição do suplemento em causa; (iii) omissão e excesso de pronúncia; (iv) inconstitucionalidade por aplicação do Despacho 64/96, de 31 de Julho; (v) obscuridade na fundamentação, por não explicitar se aplicou o referido Despacho 64/96, de 31 de Julho.

Nas contra - alegações a entidade recorrida refuta a argumentação do recorrente e na conclusão 21ª (fls. 232) levanta uma questão prévia, mais concretamente a inexistência de presunção legal de indeferimento tácito, o que redundaria na carência de objecto do presente recurso, e portanto, na falta de um pressuposto processual (recorribilidade).

Apreciaremos as questões objecto do recurso, começando pela alegada falta de um pressuposto processual, seguindo-se a análise dos vícios que afectam a validade formal da decisão recorrida (insuficiência da matéria de facto, obscuridade, omissão e excesso de pronúncia), seguindo-se a apreciação da inconstitucionalidade e, finalmente, o invocado erro de interpretação das normas jurídicas aplicadas.

2.2.2. Inexistência de indeferimento tácito

Diz a recorrida que “estando a matéria decidida pela entidade competente para o efeito, por decisão acatada e não impugnada, não se constitui o Almirante CEMA em qualquer dever de decisão” (conclusão 21ª).

Apesar do acórdão recorrido não ter abordado esta questão, a mesma cabe no âmbito de cognição do tribunal de recurso – cfr. art. 110º, b) da LPTA – impondo-se, assim, o seu conhecimento.

Como facilmente se demonstrará, a entidade recorrida não tem razão.

É verdade que foi atribuído um suplemento de residência (como se comprova pelo Doc. 3 junto com a reposta – fls. 73). E também é verdade que o subsídio que aí lhe foi concedido não foi impugnado, valendo por isso como caso decidido.

Mas, também é verdade que a questão colocada pelo recorrente com o requerimento, cujo indeferimento tácito estamos a apreciar, não foi nem expressa nem tacitamente decidida nesse despacho. O modelo para requerimento/pedido do suplemento de residência foi preenchido em termos diferentes da pretensão agora deduzida. No ponto 6.2.2.1 estava prevista a hipótese “sem possibilidade de alojamento por conta do Estado”, e o recorrente, então, não subsumiu aí a sua situação de facto (cfr. fls. 46). Pelo contrário, colocou-se na situação prevista no ponto 6.2.2.1., isto é “usufruindo de alojamento fornecido pelo Estado no local da colocação”.

Quando formulou a pretensão (cujo indeferimento tácito é objecto deste recurso) pediu que lhe fosse concedido alojamento condigno a si e ao seu agregado familiar, no local da colocação colocando-se, assim, numa situação de facto diversa da apreciada.

Como é fácil de constatar esta nova pretensão não pode estar a coberto do caso decidido por um acto que a não tomou em consideração. Esta pretensão – com este conteúdo - nunca chegou a ser deferida ou indeferida, e portanto, sobre a mesma veio a formar-se o indeferimento tácito, objecto do presente recurso.

2.2.3. Insuficiência da matéria de facto, obscuridade, omissão e excesso de pronúncia.

i) insuficiência da matéria de facto.

Na conclusão a) o recorrente sintetiza a insuficiência da matéria de facto, dizendo não ter sido dado como provado que “não foi fornecido alojamento para o militar e seu agregado familiar” e que o “alojamento na Base Aérea do Montijo ao recorrente consta de um quarto para dois militares, no qual dormem unicamente quando se encontram de serviço”.

Decorre da petição inicial que o recorrente alegara que “peticionou alojamento para si e para o seu agregado familiar” e que “não lhe foi fornecido alojamento para si e para o seu agregado familiar”. Estes dois factos não foram contestados pela entidade recorrida, e não há qualquer dúvida sobre a sua veracidade, pelo que devem ter-se como assentes.

Decorre igualmente da contestação (fls. 39, art. 25) que foi fornecido (a ele, mas só a ele) alojamento pelo Estado, pois como o próprio declarou encontra-se “aquartelado”. Também este facto deve dar-se como assente.

Dado que todos os meios de prova constam dos autos, e porque ambas as “partes” os aceitam, nada obsta à modificação da matéria de facto – cfr. art. 712º, 1, b) do C. P. Civil, a qual passará a conter ainda os seguintes factos.

“(…)

f) não foi fornecido alojamento para o militar e seu agregado familiar;

g) foi fornecido, mas apenas ao recorrente “alojamento” na Base Aérea do Montijo

(…)”.

ii) obscuridade

O recorrente, na parte final das conclusões das suas alegações, e depois de ter considerado que o despacho 64/96, de 31 de Julho padecia de várias inconstitucionalidades considera obscuro o acórdão por não ser clara a aplicação, ou não, de tal Despacho.

A decisão recorrida não é obscura, nesta parte. O acórdão não fez aplicação do Despacho 64/96, de 31 de Julho, como se pode ver da sua parte argumentativa, onde nem o despacho em causa é citado, nem a sua doutrina é invocada. O acórdão limitou-se a analisar disposições legais, fazendo a sua interpretação de tais regras, não usando nem dando qualquer relevo autónomo ao referido despacho, ou a qualquer das suas normas. O argumento decisivo do acórdão consistiu na aplicação ao caso do recorrente do art. 8º do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, equiparando a possibilidade de “aquartelamento” (só para o recorrente) à possibilidade de “alojamento” (para si e para a seu agregado familiar), reportando a verificação deste requisito à situação de facto constante do primeiro requerimento a pedir a suplemento de residência.

Desta forma, não havia – nem há - qualquer obscuridade a esclarecer.

iii) omissão e excesso de pronúncia

A recorrente na conclusão c) alega em simultâneo que o acórdão recorrido cometeu omissão, excesso de pronúncia e alteração do pedido. Fundamenta esta pluralidade de vícios nos seguintes termos: “o acórdão recorrido cometeu omissão de pronúncia ao não se debruçar sobre a questão e causa de pedir colocada pelo recorrente (alojamento para si e para o seu agregado familiar e subsidiariamente direito ao suplemento de residência) e excesso de pronúncia ao pronunciar-se sobre questão anterior, explicitamente sobre o Doc. 1 da resposta da autoridade recorrida, o que configura violação do art. 273º do C.P.Civil por ter sido alterado o pedido, e nulidade de sentença nos termos do art. 668º do mesmo Código”.

Não é muito claro, como decorre da transcrição feita, o recorte deste conjunto de vícios imputados ao acórdão.

Contudo, tendo em conta a causa de pedir e o pedido (anulação de um indeferimento tácito por violação das regras que definem a atribuição e o montante de um suplemento de residência) constatamos que o acórdão recorrido apreciou essa questão em todas as vertentes relevantes. Apreciou-a, no enquadramento jurídico que lhe pareceu pertinente destacando, em primeiro lugar, os requisitos de que depende a constituição do direito ao suplemento de residência e, verificando depois em concreto, se tais requisitos estavam, ou não, preenchidos. Por ter concluído que o recorrente não satisfazia todos requisitos legais da atribuição do subsídio pretendido, julgou improcedente o recurso.

Assim, quer tenha decidido bem ou mal, o certo é que cumpriu integralmente o seu dever de decisão não incorrendo em omissão de pronúncia.

O excesso de pronúncia invocado (e donde resultaria uma alteração do pedido (?)) emerge da análise que o acórdão fez do doc. 1 junto com a resposta. O documento em causa é a declaração do recorrente formulando o suplemento de residência, em 21-12-99. Não se entende por que razão a análise de tal documento, e a sua convocação para definir a legalidade do acto impugnando configure excesso de pronúncia. O Tribunal limitou-se a analisar a questão de saber se o indeferimento tácito era ou não ilegal – não decidiu mais do que isso. Pelo que improcede manifestamente o referido vício.

Improcedem, assim, os vícios de omissão e excesso de pronúncia.

2.2.4. Inconstitucionalidade do despacho 64/96;

Com este a arguição deste vício a recorrente põe em causa a constitucionalidade do Despacho 64/96, considerando que o mesmo tem natureza normativa e configura, portanto, um regulamento administrativo que violava o princípio da hierarquia das leis (art. 112º, n.º 6 da Constituição).

Contudo, como sublinhou e bem o Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, este vício não pode ser apreciado. Não pode ser apreciado, em primeiro lugar, porque nem o acto (um indeferimento tácito), nem o acórdão recorrido aplicaram o referido Despacho 64/96, e portanto não existe um acto administrativo, ou judicial que tenha feito aplicação concreta do despacho em causa.

E não pode ser apreciado, em segundo lugar, porque está reservada ao Tribunal Constitucional a apreciação da inconstitucionalidade abstracta, incluindo das normas de natureza regulamentar – cfr. art. 281º , 1 da Constituição.

Assim, não se conhecem as alegadas inconstitucionalidades.

2.2.5. Erro na interpretação do art. 7º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei 172/94, de 25/6 (alterado pelo Dec. Lei 60/95, de 7 de Abril).

A questão, em termos simples, é a seguinte: o recorrente entende que tem direito ao suplemento de residência, calculado nos termos do art. 7º, n.º 2, al c) do Dec. Lei 172/94, de 25/6. A entidade recorrida não põe em causa o direito ao suplemento de residência, mas entende que o mesmo deve ser calculado, nos termos do art. 8º do mesmo diploma legal

Vejamos, antes de mais, as disposições legais invocadas:

O art. 7º do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho tem a seguinte redacção:

“Art. 7º

Valor do suplemento de residência

1- O suplemento de residência tem o valor correspondente a 17,5% da ajuda de custo por deslocações em serviço em território nacional fixada para cada posto.

2- Não se fazendo o militar acompanhar do seu agregado familiar para o concelho do local em que foi colocado ou para localidade distanciada daquele local de menos de 30 km, a percentagem referida no número anterior será de:

a) 15%, quando colocado nas Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira, ou quando, tendo residência habitual em qualquer destas regiões, for colocado no continente;

b) 12,5%, quando colocado a mais de 120 km da localidade da sua residência habitual;

c) 10%, nos restantes casos.

3- Não tendo o militar agregado familiar, os valores referidos no número anterior serão reduzidos em 25%, nas situações previstas na alínea a), ou em 50%, nos restantes casos.

4- Em casos excepcionais, resultantes do elevado nível dos preços correntes no mercado local de habitação, podem os Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, por despacho conjunto, atribuir um valor de suplemento de residência superior ao fixado nos números anteriores.

O artigo 8º do mesmo diploma diz-nos o seguinte:

“Artigo 8.º

Permanência na residência habitual

1- Apesar da possibilidade de alojamento por conta do Estado, pode o militar necessitar de manter a sua residência habitual, devendo declará-lo.

2- Nos casos previstos no número anterior, o militar tem direito a perceber suplemento de residência:

a) Nos termos do n.º 2 do artigo anterior, não usufruindo de alojamento fornecido pelo Estado;

b) Correspondente a 15% do valor referido no n.º 1 do artigo anterior, usufruindo de alojamento fornecido pelo Estado.

3- O disposto neste artigo não se aplica aos militares que não têm agregado familiar.”

Para compreendermos a questão interessa ainda reter que, nos termos do art. 1º do mesmo diploma legal:

“1- Os militares das Forças Armadas dos quadros permanentes na efectividade de serviço têm direito a alojamento condigno, para si e para o seu agregado familiar, a fornecer pelo Estado mediante o pagamento de uma contraprestação mensal, quando sejam colocados em local distanciado de mais de 30 km da localidade da sua residência habitual.

2- O Estado pode fornecer alojamento tanto em casas de habitação do património das Forças Armadas ou por si arrendadas e a estas afectas como em aquartelamento militar.

3- A condignidade do alojamento é determinada em função da condição do militar, da dimensão do agregado familiar e da segurança exigível, bem como do posto e da natureza das funções a exercer.”

Das referidas disposições legais, resulta a nosso ver o seguinte.

O direito a alojamento, como decorre do art. 1º, n.º 1 do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, não é concedida apenas para o militar, mas, na expressão legal, é concedido “para si e para o seu agregado familiar”.

Deste modo, se o Estado não puder fornecer alojamento condigno para o militar e seu agregado familiar, não podemos incluir o caso na previsão do art. 8º, 1 do diploma em causa. Não é sustentável outra interpretação. Quando aí se diz “Apesar da possibilidade de alojamento por conta do Estado”, a lei só pode referir-se ao alojamento a que o militar tenha direito, nos termos do referido art. 1º, n.º 1. E este tem direito, desde que verificados os respectivos requisitos, a alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar. A primeira inferência lógica é, assim, a de que, não podendo o Estado fornecer alojamento condigno ao militar e ao seu agregado familiar, não é aplicável o art. 8º.

O art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei em análise (Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho), deve ser interpretado, tendo em conta o que se disse sobre o n.º 1, ou seja, que o art. 8º só é aplicável no caso do Estado ter a possibilidade de fornecer alojamento ao militar e ao seu agregado familiar. Que é assim resulta do teor do art. 8º, n.º 2 que começa por nos dizer “Nos casos previstos no n.º anterior”, isto é, “nos casos em que o Estado tenha a possibilidade de fornecer alojamento ao militar e ao seu agregado familiar”.

A alínea b) do referido art. 2º deste artigo 8º, ao referir-se aos casos em que o militar usufrua de alojamento (entenda-se para si e para o seu agregado familiar), pretende atribuir um benefício aos militares que, apesar de residirem com o seu agregado familiar, longe do seu domicilio habitual, mantêm este, suportando as respectivas despesas.

O recorrente, no caso dos autos, formulou a pretensão de lhe ser atribuída “residência fornecida pelo Estado, para si e para o seu agregado familiar”, ou em alternativa, o pagamento do suplemento de residência calculado nos termos do art. 7º, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho. Esta pretensão está claramente formulada no requerimento junto aos autos a fls. 8 (“vem requerer a V. Exa. que lhe seja atribuída residência, para si e para o seu agregado familiar, ou em alternativa, lhe seja pago o suplemento de residência, a que se julga com direito e na quantia devida”).

O acórdão recorrido desvalorizou esta pretensão, por a mesma não ter sido feita na data do início de funções (“Olhando agora ao caso do recorrente, - argumentou - desde logo se constata a inexistência de qualquer pedido concreto de alojamento para si e para o agregado familiar à data do início de funções, que é a data relevante para aquisição do direito (n.º 1 do art. 10º), com o consequente indeferimento por impossibilidade do Estado em fornecê-la” – cfr. fls. 175). O art. 10º, n.º 1 do diploma em causa tem a seguinte redacção: “O direito a alojamento ou a suplemento de residência adquire-se no dia em que o militar se apresenta para iniciar funções e, sem prejuízo do disposto nos números seguintes, perdura enquanto a colocação subsistir”.

Julgamos contudo que não andou bem.

O recorrente, desde sempre, isto é, desde o início das suas funções no local onde foi colocado, não disponha de alojamento para si e seu agregado familiar. É verdade que declarou uma situação diversa no seu requerimento de fls. 46, em 16-12-99, mas declarou uma situação de facto diversa da real, desde então, e portanto, desde o início da deslocação. O direito ao subsídio e o seu montante continua, assim, neste novo requerimento a ser enquadrado perante a situação de facto existente na data da sua constituição. O que mudou não foi a situação de facto, mas a descrição que dela foi feita perante a Administração, e formulação de uma nova pretensão.

Não vislumbramos, por outro lado, qualquer obstáculo a que seja redefinido o montante do subsídio, uma vez que, nos termos do art. 10º, n.º 3 do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, o direito ao subsídio só caduca “decorridos cinco anos desde o dia em que o militar se apresenta para iniciar funções”. Assim, enquanto não caducar o direito, se o interessado, mesmo por iniciativa e em erro, tiver solicitado o subsídio indicando uma situação de facto diferente da realidade, não está impedido de pedir a redefinição do mesmo de acordo com a realidade.

Importará, todavia, ter em conta os efeitos produzidos pelos actos que anteriormente definiram o suplemento de residência. Caso os mesmos se tenham firmado na ordem jurídica por actos inimpugnáveis (e não temos elementos bastantes para o determinar, designadamente a existência de notificação válida) o suplemento de residência resultante do requerimento tacitamente indeferido só produzirá efeitos a partir da respectiva entrada nos serviços.

Está assente que nunca lhe foi atribuída residência condiga a si e ao seu agregado familiar, sendo fornecida (mas apenas ao militar) residência no quartel. Não era, assim, possível ao militar residir com o seu agregado familiar em alojamento condigno fornecido pelo Estado, pelo que não lhe poderia ser aplicável o art. 8º do diploma em causa.

Daí que a sua pretensão tenha toda a razão de ser. A situação de facto em que se encontra enquadra-se na previsão do art. 7º, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 172/94, de 25 de Junho, uma vez que a sua residência habitual dista mais de 30 Km do quartel onde está colocado, não se deslocou acompanhado do seu agregado familiar para o concelho do local em que foi colocado e não há possibilidade de lhe ser fornecido alojamento por conta do Estado (a si e ao seu agregado familiar).

Entendimento semelhante consta no sintético, mas muito pertinente, voto de vencido do acórdão recorrido: “(…) a situação do recorrente não é enquadrável no art. 8º do Dec. Lei 172/94, que apenas abrange os casos em que há possibilidade de alojamento por conta do Estado para o militar e o seu agregado familiar, mas em que este necessita de manter a sua residência habitual e assim o declara e não, como sucede no caso em apreço, em que não existe possibilidade de alojamento condigno por conta do Estado para o seu agregado familiar” – cfr. fls. 175 verso.

Igual entendimento veio a ser acolhido no acórdão deste Supremo Tribunal, sobre um caso idêntico (acórdão de 22-4-2004, proferido no recurso 0235/04):

“(…) 3.3 Para uma melhor compreensão da questão que agora cumpre dirimir importa que se atenda ao pertinente quadro fáctico, tal como que emerge do Acórdão recorrido:

- O Recorrente contencioso encontra-se a prestar serviço na Esquadrilha de Helicópteros da Base Aérea de ..., tendo a sua residência habitual situada a mais de 30 Km, da dita Base, concretamente, na ..., ...;

- Em 11-4-02, solicitou ao Chefe do Estado-Maior da Armada que lhe fosse atribuída residência, para si e para o seu agregado familiar, ou, em alternativa, lhe fosse pago o suplemento de residência;

- O Recorrente contencioso beneficia de alojamento fornecido pelo Estado em aquartelamento militar;

- Não existe possibilidade de alojamento condigno por conta do Estado para o agregado familiar do Recorrente contencioso.

Ora, perante o enquadramento que se acabou de explicitar temos que, como bem se assinala no Acórdão do Tribunal “a quo”, ao dito Recorrente assistia, efectivamente, o direito ao suplemento previsto na citada alínea c), do nº 2, do artigo 7º do DL 172/94, de 25-6. Com efeito, a sua situação subsume-se na previsão da dita alínea, não caindo no âmbito de aplicação de artigo 8º do mencionado Diploma Legal. É que, esta última norma pressupõe, desde logo, que ao militar em causa e ao seu agregado familiar seja possível fornecer alojamento condigno por conta do Estado. Ou seja, o aludido artigo 8º contempla aqueles hipóteses em que o militar, apesar de poder usufruir de alojamento condigno para si e o seu agregado familiar necessita de manter a sua residência habitual caso em que, então, poderá receber o suplemento de residência previsto no questionado preceito. Diferente situação é aquela em que, como de resto se verifica em relação ao Recorrente contencioso, o militar pretende obter alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar, sem que, contudo, seja possível fornecer alojamento ao seu agregado. Neste último caso, poderá o militar em questão receber o suplemento a que alude o artigo 7º do DL 172/94, desde que se verifiquem os demais requisitos, designadamente, a sua colocação em localidade distanciada da sua residência mais de 30 Km. Com tal suplemento pretende-se minorar os inconvenientes resultantes do afastamento da residência habitual (cfr. o preâmbulo do DL 172/84), pretendendo o Legislador dar seguimento ao direito reconhecido no artigo 122º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo DL 34-A/90, de 24-1 (a que corresponde, actualmente, o artigo 118º do EMFAR, aprovado pelo DL 236/99, de 25-6). Temos, assim, que, no caso em análise, não sendo possível fornecer alojamento condigno ao agregado familiar do Recorrente contencioso, sendo que, por outro lado, este se encontra colocado em local distanciado mais de 30 km da sua residência habitual, lhe era devido, como se reconhece no Acórdão recorrido, o suplemento de residência, previsto na alínea c), do nº 2, do artigo 7º do DL 172/94, daí que o indeferimento tácito da pretensão formulada, em 11-4-02, pelo dito Recorrente se apresente como desconforme com o quadro legal aplicável, destarte justificando a decretada anulação contenciosa do dito acto silente. (…)”.

Resulta do exposto que o recurso merece provimento, devendo revogar-se o acórdão recorrido e anular-se o indeferimento tácito impugnado.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e anular, com fundamento no vício de violação do art. 7º, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 172/94, de 25/6, o indeferimento tácito impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2006. - António Bento São Pedro (relator) – António Fernando Samagaio – José Manuel Almeida Simões de Oliveira

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Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão