08/12 - Tribunal dos Conflitos

I- Face ao actual ETAF (art. 4º, nº 1), compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto: “g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público”, independentemente de lhes ser aplicável um regime de direito público ou de direito privado, acentuando-se o factor de incidência subjectiva decorrente da personalidade pública da entidade demandada.

II- Assim, cabe aos tribunais administrativos a competência material para conhecer de pedidos indemnizatórios formulados na réplica pelo Autor reconvinte, com vista ao ressarcimento de danos que diz ter sofrido em resultado de uma conduta ilícita do Réu Município.

Acordam no Tribunal dos Conflitos:

( Relatório )

A. ….., identificado nos autos, intentou no Tribunal Judicial de Faro, contra o MUNICÍPIO DE FARO e a COMUNIDADE ISRAELITA DE LISBOA, igualmente identificados nos autos, acção declarativa com processo ordinário, peticionando: a) o reconhecimento do direito de propriedade sobre o prédio descrito nos autos; b) a entrega ao A. das parcelas descritas desse prédio, livres e devolutas de pessoas e bens; c) a declaração de nulidade das escrituras de doação referidas.

Na sua contestação, o Réu Município de Faro deduziu pedido reconvencional, peticionando se declare que adquiriu por usucapião as parcelas em que foi edificada a Escola da Penha e executadas a Avenida Gulbenkian, a Rotunda dos Bombeiros, a Estrada da Penha e a Rua Leão Penedo,bem como o local onde se encontram os dois parques de estacionamento.

Na réplica, veio o A. deduzir pedidos indemnizatórios que têm por fundamento a “expropriação de facto e ilícita” das referidas parcelas por parte do Réu Município de Faro.

Findos os articulados, foi proferido despacho saneador no qual se decidiu não admitir a reconvenção e julgar improcedente a excepção de incompetência do tribunal para apreciação dos pedidos indemnizatórios formulados na réplica, suscitada pelo Réu Município de Faro.

Interposto recurso jurisdicional deste despacho, e por acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 16.06.2011 (fls. 100 dos presentes autos), foi decidido admitir o pedido reconvencional formulado pelo Réu Município de Faro e declarar a incompetência em razão da matéria do Tribunal Judicial de Faro para conhecer dos pedidos indemnizatórios formulados na réplica, absolvendo o Réu da instância quanto aos mesmos.

Desta decisão, na parte em que declarou a incompetência em razão da matéria do Tribunal Judicial de Faro para conhecer dos referidos pedidos indemnizatórios, interpôs o A. recurso de agravo para o Supremo Tribunal de Justiça, o qual, por despacho de 29.03.2012 (fls. 164 dos presentes autos), foi, nos termos do art. 107º, nº 2 do CPCivil, remetido a este Tribunal dos Conflitos.

Na respectiva alegação, formulou o agravante as seguintes conclusões:

(i) O Autor, ora Agravante, não pode conformar-se com o douto Acórdão, na parte em que este julgou incompetente o Tribunal de 1ª instância para julgar um dos pedidos que deduziu;

(ii) Na réplica o Agravante caracterizou a usucapião invocada pelo Agravado, e para o caso de ser verdadeira a versão a esse respeito que por ele é apresentada, como um “acto expropriativo de facto”;

(iii) Ora, “tem o proprietário que foi vítima da conduta ilícita da administração o direito de pedir uma indemnização pelos prejuízos que a conduta desta lhe trouxe, para além da perda do bem, o que fará nos Tribunais Comuns” (João Pedro Melo Ferreira, Código das Expropriações Anotado, 3ª ed., Coimbra, 2005, pág. 59);

(iv) Não há, pois, qualquer incompetência deste Meritíssimo Tribunal para conhecer dos pedidos formulados pelo Agravante a título subsidiário, não sendo chamado a ajuizar a validade ou eficácia de qualquer acto administrativo, pois não se trata nestes autos de ajuizar um pedido indemnizatório fundado em responsabilidade civil extracontratual da administração pública, mas, outrossim, de ajuizar um acto meramente cível por esta alegado e consubstanciado na por ela alegada usucapião;

(v) Ora, se é o Tribunal Cível competente para apreciar essa usucapião, que é um instituto meramente civil, sê-lo-á também para ajuizar a indemnização que possa resultar desse acto de usucapião.

(vi) Aliás, o contencioso administrativo não prevê acções possessórias ou atinentes ao reconhecimento de direitos de propriedade, sendo, por isso, também a tutela da indemnização decorrente de violação de tais direitos da competência dos tribunais comuns;

(vii) Mais, os litígios relativos à fixação de indemnização em processo de expropriação foram, pelo Art. 38º do Código das Expropriações, retirados da jurisdição administrativa, sendo decididos pelos tribunais comuns, pelo que, se o acto administrativo de expropriação não se encontra sujeito à jurisdição administrativa, por maioria de razão uma situação de facto paralela a essa, em que nem sequer chegou a existir acto administrativo, não será igualmente sujeita a essa jurisdição;

(viii) Aliás, sempre assim ocorreria, por o pedido em causa ser subsidiário face à defesa através de usucapião deduzida pelo Município, nos termos do Art. 96º do CPC;

(ix) Com efeito, muito pouco sentido faria que, sendo deduzida usucapião como forma de defesa, esta pudesse ser dirimida num processo, sendo necessário existir outro processo para determinar se tal acto originou prejuízos ao corresponder a uma “expropriação de facto”;

(x) A situação descrita poderia até levar à verificação de uma situação de contradição de julgados, por serem proferidas decisões contraditórias por ambos os tribunais chamados a pronunciar-se.

O agravado Município de Faro rematou a sua contra-alegação com as seguintes conclusões:

1. O Tribunal Comum não detém competência para ajuizar do pedido indemnizatório deduzido pelo Autor/Agravante;

2. A questão a ajuizar para dirimir o objecto do presente recurso é apenas e tão só a de saber qual a natureza jurídica da indemnização peticionada pelo Autor/Agravante;

3. O Autor/Agravante fundamenta a sua pretensão indemnizatória na lesão que diz ter sofrido no direito de propriedade a que se arroga sobre a parcela do prédio em causa, por alegada ocupação (ilícita); E, em conformidade, liquida o pedido indemnizatório, não com base no art. 23º e seguintes do Código das Expropriações, mas sim utilizando como critério «o preço do metro quadrado construído nesta data» (Abril de 2009);

4. É assim patente que o pedido de indemnização formulado pelo Autor/Agravante não tem a sua base de apoio nas normas do Código das Expropriações;

5. Mas sim no diploma que à altura estipulava o regime da responsabilidade civil extracontratual da Administração, do Estado e das demais pessoas colectivas públicas, o DL nº 48051, de 21 de Novembro de 1967;

6. E assim sendo, e porque resulta inequívoco que foi com assento no instituto da responsabilidade civil extracontratual que o Autor/Agravante peticionou o alegado direito à indemnização,

7. Não pode deixar de ser confirmada a declarada competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para ajuizar do pedido indemnizatório formulado pelo Autor/Agravante.

O Exmo magistrado do Ministério Público neste Tribunal dos Conflitos emitiu o parecer de fls. 174 e segs., no qual conclui que os tribunais judiciais não podem conhecer dos litígios que envolvem a actividade da Administração Pública, como é o caso da competência das Câmaras Municipais para o licenciamento de obras de edificação e para o planeamento urbanístico, pelo que, no caso concreto, a competência para conhecer dos referidos pedidos indemnizatórios pertence aos tribunais administrativos, devendo o recurso ser julgado improcedente.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

Como se deixou relatado, vem interposto para este Tribunal dos Conflitos, recurso do acórdão da Relação de Évora, de 16.06.2011, proferido no âmbito de acção declarativa intentada pelo ora recorrente contra o MUNICÍPIO DE FARO e a COMUNIDADE ISRAELITA DE LISBOA, na parte em que o mesmo decidiu declarar a incompetência em razão da matéria do Tribunal Judicial de Faro para conhecer dos pedidos indemnizatórios formulados pelo Autor na réplica, competência que entendeu caber aos tribunais administrativos.

É o recurso típico para fixação de competência, que não consubstancia um real conflito de competência entre tribunais de jurisdições distintas, mas sim “prevenção de conflito futuro”, na expressão de Alberto dos Reis (CPCivil Anotado), vulgarmente designado de pré-conflito, obrigatoriamente dirigido ao Tribunal dos Conflitos nos casos em que a Relação “tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal” (art. 107º, nº 2 do CPCivil).

O acórdão sob recurso considerou que, peticionando o A. na réplica uma “indemnização por «expropriação ilícita» por parte do R. Município das parcelas de terreno em litígio, estamos no domínio da responsabilidade civil extracontratual do Município”, estando pois em causa questão cuja decisão compete aos tribunais administrativos, nos termos do art. 4º, nº 1, al. g) do ETAF.

Contra o assim decidido, alega o recorrente, em suma, que, tendo o Município invocado na contestação que adquiriu por usucapião as parcelas em causa (nas quais foi edificada uma Escola e executadas uma Avenida, uma rotunda e diversos arruamentos), o recorrente, na réplica, caracterizou aquela invocada usucapião como “acto expropriativo de facto”, pelo que, tendo, como proprietário, sido vítima da “conduta ilícita da administração”, tem o direito de pedir uma indemnização pelos prejuízos que essa conduta ilícita lhe causou.

E conclui que não há qualquer incompetência do Tribunal Judicial de Faro para conhecer dos referidos pedidos indemnizatórios, pois que aquele tribunal não é chamado a “ajuizar a validade ou eficácia de qualquer acto administrativo” praticado pela administração, mas, outrossim, a “ajuizar um acto meramente cível por esta alegado e consubstanciado na por ela alegada usucapião”.

Dir-se-á, desde já, que lhe não assiste qualquer razão.

O actual ETAF dispõe, no seu art. 4º, nº 1, que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: “g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e legislativa”, bem como “h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos”.

E é hoje assim, quer essa responsabilidade decorra de actos de gestão pública, quer de actos de gestão privada praticados no exercício da função pública, pois que à luz do actual ETAF deixou de ser relevante essa distinção, acentuando-se o factor de incidência subjectiva decorrente da personalidade pública da entidade demandada.

A questão do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de litígios que tenham por objecto situações em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público tem sido exaustivamente apreciada por este Tribunal dos Conflitos em diversos arestos que traduzem jurisprudência uniforme sobre tal matéria.

No acórdão de 23.01.2008, proferido no Proc. nº 17/07, expendeu-se a esse propósito:

“A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. (…)” (negrito nosso).

É pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretar-se a norma do art. 4º/1/g) do ETAF que atribui ao juiz administrativo competência para conhecer das “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.

Temos, assim, que, com a entrada em vigor do actual ETAF, de acordo com a regra geral do art. 4º/1/g) e salvo as excepções subtractivas contidas no nº 3 do mesmo preceito legal, passou a ser da competência do juiz administrativo apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, quer relativas a relações jurídicas administrativas, quer referentes a relações extra-administrativas, independentemente de serem regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. Ou, dito de outro modo, nas palavras de Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714 o ETAF “privilegiou um factor de incidência subjectiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos” (negrito nosso).

Significa isto que a qualificação entre actos de gestão pública e actos de gestão privada que, à luz do art. 51º/1/h) do anterior ETAF, aprovado pelo DL nº 129/84, de 27 de Abril, era critério operativo da repartição de competências entre os tribunais da ordem administrativa e os tribunais da ordem comum, nas “acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos” passou a ser irrelevante para este efeito. O interesse nessa distinção passou a estar confinado, apenas, ao direito material. O juiz administrativo não fica dispensado de proceder à qualificação da relação controvertida, visto que da natureza da origem da responsabilidade – acto de gestão pública ou acto de gestão privada – dependerá a determinação do regime substantivo aplicável.

A interpretação ora defendida coincide com o entendimento da Doutrina: Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, p. 32; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos e Fiscais”, p. 59; Sérvulo Correia, in “Direito do Contencioso Administrativo”, p. 714 e foi já perfilhada por este Tribunal dos Conflitos nos acórdãos de 2006.10.26 – conflito 18/06 e de 2007.09.26 – conflito nº 13/0.”

No mesmo sentido, o Ac. do Tribunal de Conflitos de 07.10.2009 – Conflito nº 01/09.

Face a esta orientação jurisprudencial, não restam dúvidas de que a decisão recorrida fez correcta aplicação da lei ao julgar o tribunal da jurisdição comum incompetente ratione materiae para o conhecimento dos pedidos indemnizatórios formulados pelo A. na réplica.

Importa reter o que foi afirmado pelo A. naquele articulado, para se poder caracterizar a indemnização ali peticionada, em ordem a saber se estamos ou não no domínio da responsabilidade civil extracontratual de um ente público, no caso o Município de Faro.

Ora, perante a invocação do contestante Município de Faro de que as ditas parcelas de terreno foram sendo alvo de ocupações por parte do Município, que nelas edificou a Escola da Penha e executou a Avenida Gulbenkian, a Rotunda dos Bombeiros, a Estrada da Penha e a Rua Leão Penedo, o ora recorrente refere na réplica o seguinte:

· “A ser verdade tal factualidade, todas as ocupações foram motivadas pela realização por parte do 1º R. de infra-estruturas destinadas a utilização pública e, por essa razão, no âmbito do interesse público” (art. 36º);

· “Não obstante…, aceita-se o princípio da intangibilidade da coisa pública, não tendo o A., à luz desse princípio, o direito de reaver as parcelas de terreno ocupadas. Mas é devida a justa indemnização pela expropriação de facto ilícita de que foi alvo” (arts. 44º e 45º).

Ou seja, perante a invocação, pelo R. Município, de que tais parcelas foram adquiridas por usucapião, através da edificação de infra-estruturas de utilização pública, o A. reconhece a impossibilidade da inicialmente peticionada entrega dessas parcelas, admitindo expressamente que não tem o direito de as reaver, e deduz ex novo um pedido de indemnização, afirmando ser-lhe “devida a justa indemnização pela expropriação de facto ilícita de que foi alvo”.

É assim claro que o pedido indemnizatório formulado na réplica tem como fundamento uma alegada actuação ilícita da Administração, uma “expropriação de facto ilícita” de que o A. reconvinte diz ter sido vítima, consubstanciada nas sucessivas ocupações das parcelas de terreno e na edificação e execução de diversas infra-estruturas rodoviárias afectas ao serviço público.

Estamos pois perante a invocação, pelo A. reconvinte, de uma conduta ilícita do R. Município de Faro, alegadamente geradora de prejuízos por ele sofridos na sua esfera jurídica, e que é fundamento da sua pretensão indemnizatória.

Ora, pressuposto da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos é a existência de danos resultantes de uma conduta ilícita do ente administrativo, ou seja, de “acções ou omissões ilícitas, cometidas… no exercício da função administrativa e por causa desse exercício” (art. 7º, nº 1 da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro), ou, para o anterior regime de responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, “actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício” (art. 2º do DL nº 48.051, de 21.11.1967).

Sendo essa a pretensão claramente formulada pelo A. reconvinte, que expressamente alega ter sido “vítima da conduta ilícita da Administração”, face à qual reclama “o direito de pedir uma indemnização pelos prejuízos que essa conduta lhe trouxe”, dúvidas não restam de que estamos no domínio da responsabilidade civil extracontratual do ente público Município de Faro, competindo aos tribunais da jurisdição administrativa o seu conhecimento.

Bem andou, pois, o tribunal a quo ao decidir pela incompetência do tribunal comum em razão da matéria, absolvendo o Réu da instância quanto a tais pedidos.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Dezembro de 2012. – Luís Pais Borges (relator) – António Leones Dantas – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Sérgio Gonçalves Poças – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Paulo Távora Victor.