Quem foi o relator do acórdão 045899?

O relator foi Adérito Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 045899?

O acórdão foi proferido em 29 de novembro de 2006.

045899 - STA

Sumário

I - Nos termos do artigo 15 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, a declaração de utilidade pública será sempre publicada por extracto, na 2ª série do Diário da República (nº1) e deve identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus e encargos que sobre ele incidem e os nomes dos respectivos titulares e indicar o fim da expropriação (nº 2), podendo tal identificação ser substituída por planta, em escala adequada e graficamente representada, que permita delimitação legível do bem necessário ao fim da utilidade pública (nº 3). II - Assim, ocorre violação desse preceito legal, se a publicação da declaração de utilidade pública, contida em determinado acto administrativo, não identifica os prédios sujeitos a expropriação nem os respectivos proprietários e remete para a planta para que, pela sua escala, não dá sequer noção clara da área, delimitação ou localização do bem a expropriar. III - Face à clareza da exigência, contida naquele mesmo preceito legal, de que a identificação dos bens sujeitos a expropriação conste da publicação na folha oficial, não basta ao cumprimento dessa norma que tal identificação conste eventualmente do procedimento administrativo organizado pela entidade expropriante. IV - O princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 3, número 1 do Código das Expropriações de 1991, postula que a Administração prossiga o interesse público pelo meio que represente um menor sacrifício para os particulares. V - É ilegal, por violação desse princípio, a declaração de utilidade pública de expropriação, para construção de habitação social, de uma parcela de terreno com edifícios de habitação do respectivo proprietário e seus familiares, se, em torno daqueles edifícios e incluída no perímetro dessa parcela, existe área livre, onde é possível a construção da habitação social, invocada como fim da expropriação.

Texto

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A... , melhor identificado nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), de 21-10-99, que declarou a utilidade pública da expropriação do imóvel denominado “... ”, sito em Charneca do Lumiar, município de Lisboa, imputando ao acto vícios de violação de lei (arts. 13º e 14º do PDM de Lisboa, dos princípios constitucionais da igualdade, justiça e proporcionalidade, da segurança jurídica e da protecção da confiança, de incompetência) e de forma (falta de fundamentação, falta de audiência prévia). Por acórdão da 1ª Secção deste Supremo Tribunal, proferido a fls. 226 a 236, dos autos, foram julgados improcedentes todos os vícios cominados ao acto impugnado e por consequência, negado provimento ao recurso contencioso. Inconformado com tal decisão, dela veio o recorrente interpor o presente recurso, tendo apresentado alegação (fls. 251 a 300, dos autos, na qual formulou as seguintes conclusões: 1ª O despacho impugnado declarou a utilidade pública da expropriação de "oito parcelas de terreno", não referindo o palacete do séc. XVIII do ora recorrente (v. DR, 2ª Série, de 1999.11.27, p.p. 17944), pelo que não identifica de forma e clara, precisa, completa e inteligível o respectivo objecto e destinatários, não permitindo a determinação inequívoca do seu objecto, sentido, alcance e efeitos jurídicos, sendo assim nulo (v. arts. 17° do CE 99 e 15° do CE 91; cfr. arts. 123°/1 e 2 e 133°/2/c) do CPA) - cfr. texto nºs 1 a 4; 2ª A publicação de uma planta que não permite a delimitação legível dos bens a expropriar, nomeadamente dos edifícios existentes no imóvel, equivale à falta de publicação, determinando a invalidade e ineficácia do acto declarativo da utilidade pública da expropriação (v. arts. 17° do CE 99 e 15° do CE 91; cfr. arts. 123°/1 e 2 e 133°/2/c) do CPA) - cfr. texto nºs 2 a 4; 3ª Os arts. 15° do CE 91 e 17° do CE 99 impõem que o bem expropriado e os titulares dos respectivos direitos, nomeadamente os residentes no imóvel, sejam identificados no acto declarativo da utilidade pública da expropriação, não permitindo que se remeta para informações constantes do procedimento administrativo que, no caso sub judice, também não identificam o prédio expropriado e os titulares dos respectivos direitos – cf. texto nº 4; 4º O meio processual previsto no art. 31° da LPTA integra uma simples faculdade dos particulares e não qualquer ónus, pelo que o seu eventual não accionamento nunca poderia sanar ilegalidades do acto sub judice, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva e da garantia do acesso aos Tribunais, consagrados nos arts. 200º e 268° da CRP - cfr. texto nºs 5 e 6.; 5ª Do despacho sub judice e do presente processo "não resulta que para a realização do fim em vista com o PER seja imprescindível expropriar a ..." (v. Ac. STA, de 2000.04.05, proferido no processo apenso de suspensão de eficácia do acto recorrido) - cfr. texto nºs 7 a 9; 6ª 0 despacho sub judice ofendeu abertamente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade privada e de habitação do ora recorrente e demais residentes no imóvel (v. arts. 62° e 65° da CRP), bem como o princípio da justiça (v. art. 266° da CRP), pois determinou o seu sacrifício para habitação de terceiros, sem qualquer fundamentação, como se decidiu no douto Ac. STA de 2000.04.05 (cfr. art. 5° do CPA) - cfr. texto nºs 8 e 9; 7ª O despacho que declarou a utilidade pública da expropriação violou frontalmente o disposto no art. 78°/2/c) da CRP, pois determinou a expropriação e subsequente demolição dos edifícios e coberto arbóreo da ..., que se encontram em excelente estado de conservação e que constituem exemplos significativos do património histórico e cultural do município de Lisboa, conforme se reconheceu no PDM de Lisboa (v. nº 13.17 do ANEXO I ao PDM de Lisboa, DR, I Série B, de 1994.09.29, pág. 5946) - cfr. texto nº 10; 8ª O despacho em análise violou frontalmente os princípios da justiça, proporcionalidade, legalidade e boa fé, constitucionalmente consagrados (v. art. 266° da CRP; cfr. arts. 2°, 3°, 6° e 6° A do CPA), pois a expropriação não era necessária, dado que é possível a efectivação dos fins que alegadamente se pretende prosseguir noutros terrenos da zona, conforme está provado no presente processo (v. nº 16 dos factos provados no douto acórdão recorrido a fls. 231; cfr. arts. 2°, 9°/b), 18° e 266° da CRP; cfr. art. 6° e 6° A do CPA) - cfr. texto nºs 11 e 12; 9ª 0 Plano de Urbanização do Alto do Lumiar tem uma área de intervenção de 3.000.000 m2 (v. www.altadelisboa.com/Pressroom/pressrelease-98-01.html), com vários terrenos livres onde era possível construir habitações sociais, não existindo qualquer justificação para a expropriação e subsequente demolição de um edifício do século XVIII de Interesse histórico e cultural, com cerca de 800 m2, onde reside o ora recorrente e outros agregados familiares - cfr . texto nºs 11 e 12; 10ª Os arts. 1° do CE 91 e do CE 99, interpretados no sentido de ser admitida a expropriação de habitações e de imóveis de interesse histórico e cultural para a construção de edifícios de habitação social, são inconstitucionais por violação dos arts. 2°, 9°/b) e e), 13°,18°,62°, 65°,67°,78° e 266° da CRP - cfr. texto nºs 12 e 13; 11ª 0 acto sub judice violou diversas disposições do regulamento do PDM de Lisboa, pois não se verificam in casu quaisquer circunstâncias que permitam a expropriação e demolição do conjunto edificado que constitui a ... (cfr. art. 266° da CRP e art. 3° do CPA) - cfr. texto nºs 14 e 15; 12ª A ... está integrada no inventário municipal do património constante do PDM de Lisboa, para garantir a salvaguarda daquele imóvel e dos interesses arquitectónicos, históricos e culturais que justificam a sua preservação (v. nºs 1/6 e II A do Preâmbulo do PDM de Lisboa), pelo que o acto sub judice, violou, além do mais, o disposto nos arts. 13°, 14° e 118° do regulamento do PDM de Lisboa (v. nº 13.17 do Anexo I ao PDM de Lisboa, DR, I Série B, de 1994.09.29, págs. 5916 e segs.) - cfr . texto nº 15; 13ª 0 Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL), ratificado pela RCM 126/98, de 27 de Outubro, publicado no Diário da República. I Série B, de 1998.10.27, não prevê a demolição do edifício em causa, impondo mesmo a sua preservação (v. arts. 39° e 47° do respectivo regulamento), pelo que, contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, no caso sub judice nunca seria aplicável o disposto no art. 14°/2/a) do regulamento do PDM de Lisboa - cfr. texto nº 15; 14ª As normas do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL) nunca poderiam fundamentar o despacho em análise, pois, além de imporem a preservação do imóvel do ora recorrente, tinham que respeitar as regras de gestão e ocupação do solo constantes do PDM de Lisboa (v. art. 118° do Regulamento do PDM de Lisboa), sob pena de violação do princípio da hierarquia (v. arts. 112° e 204° da CRP; cfr. arts. 101° e 102° do DL 380/99, de 22 de Setembro e art. 4°/3 do ETAF) - cfr. texto nºs 16 a 18; 15ª 0 despacho sub judice, ao determinar a expropriação com carácter urgente da ..., negou e restringiu os direitos e interesses legítimos do ora recorrente e demais residentes no imóvel, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito, ex vi do art. 268°/3 da CRP, dos arts. 124° e 125° do CPA, do art. 13°/2 do CE 91 e do art. 15°/2 do CE 99 - cfr. texto nº 19; 16ª 0 despacho em análise enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, pois não contém quaisquer razões concretas e específicas de facto e de direito da expropriação dos direitos de propriedade e habitação do ora recorrente e dos demais residentes no imóvel e da demolição de um edifício de interesse histórico e cultural em excelentes condições, para construção de habitações sociais - cfr. texto nº 20; 17ª 0 despacho em causa também não indicou quaisquer fundamentos de facto e de direito da atribuição de carácter urgente à expropriação, conforme se decidiu no douto acórdão proferido, em 2000.04.05, no processo apenso de suspensão de eficácia (v. arts. 13°/1 do CE 91 e 15°/2 do CE 99) - cfr. texto nºs 21 e 22; 18ª A informação para que remete o despacho sub judice também não contém quaisquer fundamentos de facto e de direito da urgência da expropriação, não tendo sequer considerado ou ponderado o facto do imóvel ser habitado pelo recorrente e outros e ter interesse histórico e cultural (v. Doc. 4 em anexo, constante do processo instrutor apenso, que se anexa para facilidade de análise e confronto; cfr. Ac. STA de 2000.04.05 e parecer do Ilustre representante do Ministério Público a fls. 215) - cfr. texto nºs 22 a 26; 19ª O despacho sub judice não foi antecedido de audição do ora recorrente, pelo que foram frontalmente violados os arts. 8°, 55°, 100° e 105° do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa, constitucionalmente consagrado (v. art. 267°/5 da CRP), pelo que é nulo (v. art. 133°/2/d) do CPA) - cfr. texto nºs 27 a 30; 20ª O aliás douto acórdão recorrido enferma assim de erros de julgamento, tendo violado, além do mais, os arts. 2°, 9°, 13°, 18°,20°, 62°, 65°, 67°, 78°, 266°, 267° e 268° da CRP, 1°, 13°, 15° e 17° do CE 91, 1°, 12°, 13°, 15°, 17° e 19° do CE 99, 13°, 14° e 118° do regulamento do PDM de Lisboa, 39° do regulamento do PUAL, 101° e 102° do DL 380/99, 3°, 123° e segs., 8°, 55°, 100°, 105°, 124° e 133° do CPA. NESTES TERMOS, Deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o douto acórdão recorrido, com as legais consequências. SÓ ASSIM SE DECIDINDO SERÁ CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA. A entidade recorrida apresentou contra-alegação, a fls. 356 a 578, dos autos, com as seguintes conclusões: I. O acto administrativo, agora posto em crise, observa todos os requisitos de forma e conteúdo previstos no Código das Expropriações ao tempo vigente (D.L. nº 438/91, de 9 de Novembro), nomeadamente o disposto nos artigos 11º a 14º, sendo certo que o recorrente demonstra, na petição de recurso, ter pleno conhecimento do objecto, sentido, alcance e efeitos jurídicos do referido acto. II. Configuram-se como normas de natureza meramente programática, boa parte dos artigos invocados pelo recorrente, em sede da alegada violação de direitos e princípios fundamentais, pelo que não foram - nem poderiam ter sido – tais normas desrespeitadas pelo acto recorrido. III. O acto impugnado visou, em obediência ao disposto no PDM de Lisboa e no Plano de Urbanização do Alto do Lumiar, prossecução do interesse público inerente à requalificação urbana de áreas degradadas, ao realojamento de centenas de famílias que viviam em barracas, sem condições de habitação condigna, e à execução de infra-estruturas viárias fundamentais para a renovação e adequada estruturação urbana da referida zona da cidade de Lisboa. IV. Aqueles instrumentos de ordenamento do território têm por objectivos fundamentais, nomeadamente, "qualificar urbanisticamente a zona através de um desenho urbano cuidado" e "realojar as famílias residentes em barracas, proporcionando condições à sua integração urbanística e social" (vide art. 125° e Anexo 4, UOP 23, do Regulamento do PDM de Lisboa bem como art. 1° do Regulamento do PUAL), sendo certo que tais objectivos são, por natureza, indissociáveis dos direitos fundamentais à habitação, ao ambiente e à qualidade de vida das populações, amplamente reconhecidos na Constituição (vide arts. 65° e 66° da CRP). V. O acto recorrido não violou o conteúdo essencial do direito de propriedade privada do recorrente uma vez que, por um lado, a este foi assegurada a justa indemnização e, por outro, o direito de propriedade privada não é um direito absoluto, nem tão pouco goza de protecção constitucional em termos absolutos, antes sofrendo as restrições resultantes quer dos seus limites imanentes, quer da colisão com outros direitos. VI O acto sindicado não violou os princípios da igualdade e da justiça já que o "sacrifício" imposto ao recorrente não foi para benefício directo de terceiros, mas para a realização do interesse público subjacente às operações de requalificação urbana de áreas degradadas, sendo certo que tais operações visam a prossecução dos objectivos constitucionais de melhoria do ambiente e da qualidade de vida das populações. VII. O despacho impugnado apenas abrange as áreas estritamente necessárias à aplicação do PER e execução material do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar, tendo o procedimento administrativo subjacente à prolação do mesmo respeitado, escrupulosamente, todos os requisitos materiais e formais legalmente previstos no Código das Expropriações, pelo que carece de fundamento a alegada violação dos princípios da proporcionalidade, da legalidade e da boa fé. VIII. O Plano de Urbanização do Alto do Lumiar veio introduzir regras específicas e próprias para a respectiva área de incidência, densificando e dando cumprimento ao disposto no PDM de Lisboa, nomeadamente aos artigos 13º, 14º e 118º, 123º a 125º e Anexo 4-UOP nº 23, do seu regulamento. IX. Aquele Plano de Urbanização foi objecto de ratificação governamental (artigo 16° do DL nº 69/90, de 2 de Março) uma vez que introduziu alterações ao Plano Director Municipal de Lisboa, daí resultando, por força da sucessão das leis no tempo e do estatuído no nº 5 do art. 80° do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, que, na medida do que nele se dispõe, deixaram de vigorar, na respectiva área geográfica de incidência, as correspondentes normas do regulamento do Plano Director Municipal de Lisboa. X. Mostra-se assim cumprida a formalidade de audiência prévia dos interessados, em conformidade com o disposto no art.º 14º do C.Exp, sendo certo que o direito audiência procedimental dos expropriados fica salvaguardado com a satisfação dos requisitos constantes do artigo 14° do Código das Expropriações, como nos autos se verificou. XI. O acto recorrido encontra-se fundamentado, de facto e de direito, por remissão expressa para a informação nº 198/DSJ, de 20 de Outubro de 1999, resultando, claramente, desta informação a necessidade de promover, com urgência, a execução material do PUAL, por forma a prosseguir os interesses descriminados dando cumprimento às obrigações assumidas no acordo celebrado públicos acima em 23 de Maio de 1994 - Acordo Geral de Adesão ao Programa Especial de Realojamento. XII. O acórdão objecto do presente recurso efectuou correcta interpretação e aplicação da lei uma vez que julgou não verificados os vícios assacados ao acto sindicado, não padecendo tal acórdão de erro de julgamento ou de qualquer outra ilegalidade. Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o acórdão recorrido. Assim, será feita, a costumada JUSTIÇA O Presidente da Câmara Municipal de Lisboa apresentou também contra-alegação, a fls. 321 a 329, dos autos, na qual defende que deve ser negado provimento ao recurso. O Exmo Magistrado do Ministério Público pronunciou-se pela confirmação do acórdão recorrido, nos termos do parecer constante de fls. 382 dos autos. Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir. 2. O acórdão recorrido baseou-se na seguinte matéria de facto: 1) O ora recorrente é proprietário do imóvel denominado "...", sito na Charneca do Lumiar, município de Lisboa, com a área total de 13507 m2, onde existem, além do mais, dois edifícios destinados a habitação, com quatro fogos, em bom estado de conservação e habitabilidade, nos quais residem o ora recorrente, os seus dois filhos e respectivas famílias - v. art. 1° da p. r., não impugnado; 2) Em 99.04.09, o ora recorrente foi notificado do ofício n.° 275, do Departamento de Gestão Imobiliária da Câmara Municipal de Lisboa (CML), com o seguinte teor: "Aquisição de propriedade sita na ... (Azinhaga dos Milagres). A propriedade da qual Vª Exa é proprietário indicado, encontra-se comprometida com a execução do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar. Este plano, já aprovado, que se destina à recuperação e reconversão da zona, é executado com recurso, na parte destinada a realojamentos, ao Programa Especial de Realojamento (PER), que foi objecto de protocolo celebrado com o Governo, com calendarização muito apertada, o que o torna urgente. Por tal motivo, dada a necessidade de se proceder ao início das obras, e para prevenir eventuais dificuldades que possam pôr em causa todo o seu planeamento, vai a Câmara solicitar ao Governo a declaração de utilidade pública de expropriação das parcelas necessárias, nas quais se inclui o prédio acima indicado" - V. art. 2° da p.i., não impugnado; 3) Em 99.09.30, o ora recorrente enviou uma carta ao senhor Presidente da CML, sublinhando a qualidade e características dos edifícios que integram a ..., bem como a existência de diversas famílias a residir no seu imóvel e disponibilizando-se para quaisquer negociações - V. art. 3° da p.i., não impugnado. 4) Em 99.12.13, o ora recorrente foi notificado do ofício n.° 1502, do Departamento de Gestão Imobiliária da CM, com o seguinte teor: "Notifico V. Exa. em cumprimento do disposto no artigo 17° n.° 1 da Lei n.° 168/99, de 18 de Setembro, que, por Despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, datado de 21 de Outubro de 1999, publicado no "Diário da Republica", II Série, de 27 de Novembro de 1999, foi declarada a utilidade pública e atribuído carácter urgente à expropriação. A posse administrativa terá lugar logo que cumpridos os pressupostos legais, designadamente a nomeação do perito solicitada ao Tribunal da Relação. A expropriação destina-se à construção de fogos no âmbito do programa Especial de Realojamento (PER), do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar" - V. art. 4° da p.i., não impugnado; 5) O ora recorrente teve então conhecimento da publicação do despacho do Senhor SEALOT, de 99.10.21, no Diário da República, 2ª Série, nº 277, de 99.11.27, a p.p. 17944, com o seguinte teor: "Declaração n.° 387199 (2ª Série) - Torna-se público que o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, por despacho de 21 de Outubro de 1999, a pedido da Câmara Municipal de Lisboa, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de oito parcelas de terreno identificadas nas plantas anexas e de todos os direitos a elas inerentes sitas na Quinta da Musgueira, junto ao Forte da Ameixoeira, freguesia da Charneca, necessárias à execução do programa especial de realojamento da zona denominada «Alto do Lumiar».A expropriação destina-se à construção de fogos no âmbito do programa especial de realojamento (PER) do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar. Para efeitos do disposto no artigo 13° do Código das Expropriações, a caução foi fixada em 377.218.500$00, já assegurada pela autarquia.O referido despacho foi proferido ao abrigo dos artigos 1°, 3°, n.° 1, 10°, n.° 1, 11°, n.° 1, alínea a), e 13° do Código das Expropriações, no uso da competência delegada no despacho do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território n.º 48/96, de 26 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2ª Série, n.° 69, de 21 de Março de 1996, e tem os fundamentos de facto e de direito constantes da informação técnica n.° 198/DSJ, de 20 de Outubro de 1999, do processo EX-11.07/4-99 desta Direcção-Geral" - V. art. 5° da p.i., não impugnado; 6) Em 2000.01.19, o ora recorrente foi notificado do ofício nº 0086, do Departamento de Gestão Imobiliária da CML, com o seguinte teor: "Em conformidade com o disposto no artigo 21° do Código das Expropriações comunica-se a V. Exa. que, face à autorização concedida e publicada no "Diário da República", II Série, do dia 27/11/1999, para tomar posse administrativa da propriedade supra referida, para execução imediata do Programa Especial de Realojamento, no âmbito do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar vai realizar-se no dia 26 de Janeiro de 2000 pelas 12.15 horas a "vistoria ad perpetuam rei memoriam" do imóvel supra-referido. O Perito referido nomeado pelo Senhor Presidente do Tribunal da Relação de Lisboa é o Sr. Eng. ... . Em sequência esta Câmara Municipal tomará posse administrativa da referida propriedade, nos termos do artigo 20° do Código das Expropriações" 7) Em 2000.01.26, realizou-se a vistoria ad perpetuam rei memoriam do imóvel do ora recorrente e, em 2000.03.28, procedeu-se à respectiva tomada de posse administrativa. 8) Os dois edifícios habitacionais na ... dispõem de um logradouro composto por jardim, piscina e pátio exterior, anexos para arrumos e parqueamento coberto - v. art. 9° da p.i., não impugnado; 15) (Por aparente lapso, não constam os números 9 a 14) Atendendo às referidas características da ..., o Plano Director Municipal (PDM) de Lisboa, aprovado pela RCM n.° 94/94 e publicado no Diário da República, I Série, de 29 de Setembro de 1994, integrou aquele imóvel no inventário municipal do património (v. n.° 18.28 do ANEXO I do PDM de Lisboa; cfr. art. 13° do regulamento do PDM de Lisboa). 16) Em torno dos edifícios da ... existe uma área livre e não arborizada, incluída no perímetro daquela propriedade, na qual é possível executar as construções destinadas ao PER que se pretende levar a efeito no imóvel do recorrente - v. art. 16° da p.r., não impugnado; cfr. art. 29° da resposta da autoridade recorrida; 17) Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2000.04.05, foi ordenada a suspensão da eficácia do despacho do Senhor SEALOT, de 99.10.21, conforme consta do processo que, sob o n.° 45899-A, correu termos pela 3ª Subsecção da 1ª Secção. 3. Como se relatou, o acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso, interposto do despacho do SEALOT, de 21.10.99, que declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação do imóvel denominado ..., sito na Charneca do Lumiar, município de Lisboa, para construção de fogos sociais, no âmbito do Programa Especial de Realojamento (PER). Para tanto, baseou-se o mesmo acórdão na apreciação das seguintes questões, suscitadas pelo recorrente, na respectiva alegação de recurso contencioso: (i) inteligibilidade do objecto do acto de expropriação impugnado e falta da respectiva publicação; (ii) violação do conteúdo essencial dos direitos de propriedade privada e habitação, bem como dos princípios da igualdade, legalidade, boa-fé e imparcialidade; (iii) violação do direito de audiência prévia; e (iv) falta de fundamentação. A essas questões se limita, pois, o âmbito do presente recurso jurisdicional, cujo objecto é constituído, como é sabido, pela própria decisão recorrida, que não vem arguida de omissão de pronúncia, relativamente a quaisquer outras questões, como as que, além daquelas, vem suscitadas na alegação do recorrente e de que, assim, não há que apreciar. Nessa alegação, começa o recorrente por sustentar que o acórdão recorrido julgou erradamente, ao decidir pela improcedência da referida questão da ininteligibilidade do acto expropriativo e da deficiência da respectiva publicação. Para assim decidir, considerou o acórdão recorrido que … Contrariamente ao que é defendido na minuta, a fundamentação do acto administrativo e declaração de utilidade pública da expropriação, não é nem pode ser a(s) planta(s) topográficas de elevadíssima escala publicadas com o despacho. A função de tais plantas é de localização/identificação meramente topográfica dos terrenos, que não a fundamentação de tal acto. Para além do mais, a identificação correcta, completa, inequívoca dos terrenos consta do procedimento administrativo elaborado pela entidade expropriante que, de tal intuito e oportunamente como alegado e demonstrado, aliás, a fls. 14, de tudo foi dado correcto conhecimento ao interessado, em termos de este poder, compreendendo o correcto sentido e alcance do acto, com ele se poder conformar ou impugnar pelos meios legais ao seu alcance, como se verifica, com o teor do que vem articulado neste recurso. Se acaso ao destinatário do acto, face ao mero teor da publicação oficial se suscitassem dúvidas quanto ao preciso objecto da UDP, na parte que lhe dizia respeito, poderia ele, para além do mais, lançar mão do p., designadamente do art. 31º LPTA, para obter as indicações necessárias. Assim improcede esta questão. Face ao que, antes de mais, importa notar que não se trata aqui de apurar se o acto impugnado se acha ou não devidamente fundamentado, mas antes se satisfaz ou não as exigências legais, quanto à necessária inteligibilidade e identificação do destinatário e objecto, e, ainda, se a respectiva publicação respeitou o que dispõe o art. 15ºdo Código das Expropriações (CE 91), aprovado pelo DL 438/91, de 9 de Novembro, vigente na data em que foi praticado (cf. art. 4, da Lei 168/99, de 18.9). A impugnar o decidido, sustenta o recorrente, na respectiva alegação (conclusão 1ª), que o despacho impugnado declarou a utilidade pública da expropriação de «oito parcelas de terreno», sem referir o palacete do sec. XVIII de que é proprietário, pelo que não identifica de forma clara, precisa, completa e inteligível o respectivo objecto e destinatários, não permitindo a determinação inequívoca do seu objecto, sentido, a alcance e efeitos jurídicos, e sendo, por isso, nulo. Nos termos do art. 133, nº 2, al. c), do Código do Procedimento Administrativo (CPA), são nulos os actos cujo objecto seja «ininteligível». Todavia, importa notar que a ininteligibilidade de um acto administrativo resulta, não da necessidade de interpretação ou esclarecimento que eventualmente suscite, mas de não se saber o que nele se determina (M. Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª ed., 645). Sendo que, no caso do acto administrativo ora em apreço, o mesmo é claro na declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas de terreno a que se refere. Daí que não seja enquadrável na previsão da citada alínea c) do nº 2 do art. 133ºCPA, invocada pelo recorrente, sendo improcedente a respectiva alegação, ao concluir pela nulidade desse mesmo acto. No entanto, a alegação do recorrente mostra-se fundada, no que respeita à deficiência da publicação do impugnado acto de declaração de utilidade pública. A propósito, estabelece o CE 91: Artigo 15º Publicação da declaração de utilidade pública 1. A declaração de utilidade pública será sempre publicada por extracto, na 2ª série do Diário da República. 2. A publicação da declaração de utilidade pública deve identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus e encargos que sobre ele incidem e os nomes dos respectivos titulares e indicar o fim da expropriação. 3.A identificação referida no número anterior poderá ser substituída por planta, em escala adequada e graficamente representada, que permita delimitação legível do bem necessário ao fim da utilidade pública. 4.… Ora, no caso sujeito, a publicação da declaração de utilidade pública, não identifica os prédios sujeitos a expropriação nem os respectivos proprietários, como exige o nº 2 do transcrito art. 15 do CE 91. Limita-se a referir que foi declarada utilidade pública e o carácter urgente à expropriação «de oito parcelas de terreno identificadas nas plantas anexas e de todos os direitos a elas inerentes sitas na Quinta da Musgueira, junto ao Forte da Ameixoeira, freguesia da Charneca …» – vd. nº 5 da matéria de facto. E, sendo certo que, nos termos do nº 3 do mesmo art. 15º, a identificação dos bens a expropriar poderia ser substituída por planta que a permitisse, certo é também que, no caso, a planta para que remete a publicação da declaração de utilidade pública – «de elevadíssima escala», como reconhece o acórdão recorrido – não dá sequer noção clara da área, delimitação ou localização do bem a expropriar. Assim sendo, terá de concluir-se que, tal como alega o recorrente, não foi respeitado o estabelecido no transcrito art. 15 do CE 91. Este preceito legal (como sucede, aliás, com o correspondente art. 17º do CE 99) é claro na exigência de que a identificação dos bens sujeitos a expropriação conste da publicação na folha oficial da correspondente declaração de utilidade pública. Daí que, contrariamente ao entendimento manifestado no acórdão recorrido, não baste que tal identificação conste eventualmente do procedimento administrativo organizado pela entidade expropriante. Pela mesma razão, e ao invés do que sugere o acórdão recorrido, não deixa de existir violação daquele art. 15º CE 91 pelo facto de o recorrente não ter requerido, ao abrigo do disposto no art. 31º da LPTA, a notificação dos elementos necessários ao esclarecimento das dúvidas sobre o objecto da declaração de utilidade pública, na parte que lhe dizia respeito. Aliás, como é entendimento uniforme da jurisprudência, esse preceito da LPTA consagra uma faculdade do interessado. Para além de que não tem sequer aplicação na situação em análise. Pois que «tem em vista só a notificação ou publicação insuficiente, para efeito do início do prazo de interposição do recurso contencioso» (vd. ac. de 9.3.93-Rº 30.267, citado por J. M. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, Anotado, 4ª ed., 397). Assim, e diversamente do que decidiu o acórdão recorrido, deve concluir-se que o acto de declaração de utilidade pública impugnado foi objecto de publicação deficiente, que não identifica os titulares dos bens expropriados nem possibilita a respectiva identificação e delimitação. Porém, ainda que se aceite que, como defende o recorrente, tal deficiência corresponda a falta de publicação do acto em causa, dela não decorre, contra o que também pretende o recorrente, a invalidade de tal acto. Com efeito, a falta de publicação na forma legalmente exigida releva, apenas, ao nível da eficácia do acto administrativo, como decorre do art. 130º, nº 2 do CPA, em conformidade, aliás, com o disposto no art. 122º da Constituição da República. Neste sentido, e entre outros, vejam-se os acórdãos de 23.1.97-Rº 31399, de 7.10.04-Rº 1425/02, e, ainda, M. Esteves de Oliveira e Outros, loc. cit., 629. Alega, depois, o recorrente (conclusões 5ª, 8ª e 9ª) que, ao contrário do que decidiu no acórdão recorrido, o acto expropriativo contenciosamente impugnado incorreu em violação do princípio da proporcionalidade. Pois que, segundo defende, sempre seria absolutamente desnecessária a expropriação da ... e o desalojamento dos respectivos habitantes, dado que é possível a efectivação dos fins que alegadamente se quer prosseguir com recurso a outros terrenos na zona. Na verdade, segundo a mesma alegação do recorrente, existindo na zona terrenos livres e devolutos em que é possível construir a habitação social e prevendo-se no PUAL uma área habitacional de 1. 977.436 m2, é totalmente incompreensível e inaceitável que, sem qualquer fundamentação se tenha decidido sacrificar a habitação do recorrente e outros residentes e destruir um palacete do século XVIII e respectivos jardins, em excelentes condições. Com efeito, acrescenta o recorrente, o PUAL tem uma área de intervenção de 3.000.000 m2 e não existindo qualquer justificação para a expropriação do imóvel onde reside o recorrente e outros agregados familiares, com cerca de 800 m2, para a construção de habitação social. Vejamos. O princípio da proporcionalidade está consagrado no art. 5º do CPA, ao estabelecer que «2. As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionados aos objectivos a realizar». Entendido, em sentido amplo, como proibição do excesso, o princípio da proporcionalidade postula que a Administração prossiga o interesse público pelo meio que represente um menor sacrifício para as posições dos particulares. Incorpora, como subprincípio constitutivo, o princípio da exigibilidade, também conhecido como princípio da necessidade ou da menor ingerência possível, que destaca a ideia de que o cidadão tem direito à menor desvantagem possível. Para maior operacionalidade deste princípio, a doutrina acrescenta, entre outros elementos, o da exigibilidade espacial, que aponta para a necessidade de limitar o âmbito da intervenção na esfera jurídica das pessoas cujos interesses devam ser sacrificados (vd. J. J. Gomes Canotilho, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª ed., Almedina, 266, ss.). O princípio da necessidade, como requisito de legitimidade das expropriações urbanísticas, foi elevado à dignidade constitucional, com a redacção, dada pela Lei Constitucional nº 1/89, ao art. 65º da Lei Fundamental, onde se refere que «4. O Estado e as autarquias locais … procederão às expropriações dos solos urbanos que se revelem necessárias …». O sentido deste preceito, como refere Alves Correia, in O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, 2ª Reimpressão, Almedina, 491, «é o de que a nossa Constituição, depois da Lei Constitucional nº 1/89, encara a expropriação, não como instrumento de socialização ou de municipalização dos solos urbanos – fenómenos que pressuporiam a expropriação sistemática e generalizada dos mesmos –, mas como um instituto urbanístico que deve ser utilizado, com equilíbrio, ao lado de outros, apenas quando a realização do interesse público o exigir (v. g. a construção de infra-estruturas urbanísticas e de equipamentos colectivos, a protecção do património histórico e ambiental, a efectivação do direito à habitação, etc.)». O princípio da necessidade encontra-se especialmente referido no art. 3º do CE 91 (vd., igualmente, o art. 3º CE 99), onde se dispõe que «1. A expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim …». Ora, no caso sujeito, e tal como alega o recorrente, não se demonstra que a expropriação da ... fosse necessária para a realização do fim invocado, ou seja, a construção de habitação social para residentes em barracas, no âmbito do programa especial de realojamento do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar. Pelo contrário, tal como se apurou no acórdão recorrido e que agora não poderá questionar-se (art. 21/3 LPTA), «em torno dos edifícios da ... existe uma área livre e não arborizada, incluída no perímetro daquela propriedade, na qual é possível executar as construções destinadas ao PER que se pretende levar a efeito no imóvel do recorrente» – vd. Ponto nº 16, da matéria de facto provada. Assim sendo, e ao invés do que também decidiu o acórdão recorrido, conclui-se pela existência de violação do princípio da proporcionalidade, gerador de anulabilidade do acto contenciosamente impugnado (vd. art. 135º CPA e Cons. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código do Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado, Liv. Almedina 5ª ed., 67). Na respectiva alegação (conclusões 7ª, 11, 12ª, 13ª e 14ª), defende, ainda, o recorrente que o acórdão julgou erradamente, ao decidir que não ocorreu violação de normas ou princípios do Plano Director Municipal (PDM) de Lisboa, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 94/94, de 14.7.94, publicada no DR-I Série-B, de 29.90.94. Para o recorrente, o acto impugnado, ao declarar a expropriação urgente e, subsequentemente, a demolição do conjunto edificado existente na ..., sem que tenha sido considerado o seu interesse histórico, arquitectónico, urbanístico e ambiental, a que tão pouco se refere, violou os artigos 13º e 14º do referido PDM. Normativos dos quais – sustenta o recorrente – resulta que os imóveis e conjuntos edificados constantes do inventário municipal do património, em que se inclui o prédio em causa, devem ser considerados nos planos de urbanização, tendo em atenção o seu interesse histórico, arquitectónico, urbanístico e ambiental, devendo as alterações de edifícios integrados nos conjuntos edificados garantir a homogeneidade e identidade arquitectónica e urbanística desses conjuntos. Em sentido contrário decidiu o acórdão sob impugnação, que, para o efeito, considerou: … Da análise deste regulamento (PDM de Lisboa), verifica-se que, efectivamente e com relação à freguesia de Charneca, o prédio designado como ..., no ponto 13.17 da sua lista anexa, nº 1, elaborada nos termos do p. no seu art. 13º, foi inventariado como imóvel de interesse histórico, arquitectónico e/ou ambiental. Só que, em contrário do que vem defendido, a possibilidade legal da desconsideração do inventário e até da sua eventual demolição poderia ocorrer, como p. na al. a) do art. 14º da expressa previsão de um plano de urbanização ou de pormenor aprovado. Na situação em análise, o Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL), também aprovado por Resolução do Conselho de Ministros nº 126/98 de 24-9, publicada na I série-B do DR de 27-10-98, veio afectar o prédio a outras finalidades de elevado interesse público susceptíveis de sobreposição ao regime de inventário, nos termos do já, até p. no próprio PDM, designadamente nos seus arts. 123º, a 125º, com expressa menção da UOP 23 no seu anexo 4º. Desta forma, no regime normativo aplicado, o acto recorrido não está em desconformidade com o PDM/Lisboa, improcedendo, assim e nesta conformidade a questão suscitada. … Vejamos. Retira-se do preâmbulo do PDM de Lisboa (ponto I, nº 6) que nele se dá «especial importância ao inventário municipal do património como estudo sectorial do PDM, na medida em que algumas das regras fundamentais aplicadas às várias categorias de espaços, visando a salvaguarda e valorização de imóveis e conjuntos edificados, assentam no inventário do património, nomeadamente no que se refere às possibilidades de alteração de uso habitacional para terciário». E que «devem ser preservadas nas suas características morfológicas e de ambiente e imagem urbana» as áreas históricas, em que se incluem «as quintas envolventes dos núcleos de … Charneca do Lumiar … com o objectivo não só de manter elementos ainda existentes do património das quintas de recreio de Lisboa, como criar áreas de enquadramento e transição entre os núcleos históricos e as áreas urbanas envolventes» (ponto II.A, nºs 1 e 3). Nesta perspectiva, dispõe o Regulamento do referido PDM: Artigo. 13º Inventário municipal do património 1 – O inventário municipal do património, que constitui o anexo 1 ao presente Regulamento, do qual faz parte integrante, assinala os imóveis e conjuntos edificados com interesse histórico, arquitectónico e ambiental, assim como as áreas de potencial valor arqueológico. 2 – Os imóveis e conjuntos edificados com interesse histórico, arqueológico e ou ambiental são os que constam do anexo nº 1. 2- … Artigo 14º Imóveis e conjuntos edificados integrados no inventário municipal do património 1 – Os imóveis e conjuntos edificados constantes do inventário municipal do património devem ser considerados nos planos de urbanização e de pormenor e nos regulamentos municipais para efeitos de regulamentação, tendo em atenção o interesse histórico, arquitectónico, urbanístico e ambiental. 2 – Até à publicação da carta municipal do património, a demolição de edifícios isolados ou integrados em conjuntos edificados constantes do inventário municipal do património só se pode fazer: a) Quando previsto em plano de urbanização ou de pormenor aprovado; b) … Com base neste último preceito, e embora reconhecendo a inventariação da ... como património municipal, o acórdão recorrido acaba por concluir, sumariamente, pela possibilidade da respectiva afectação ao fim determinante da expropriação determinada pelo acto impugnado, ou seja, à construção de habitação social. Pois que, segundo o mesmo acórdão, essa possibilidade teria sido concretizada pelo Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL) e estaria até prevista «no próprio PDM, designadamente nos seus arts. 123 a 125, com expressa menção da UOP 23 no seu anexo 4º». Mas, como se verá, carece de fundamento tal conclusão do acórdão. No Título VI, sob a epígrafe «Das unidades operativas de planeamento e gestão», estabelece o referido Regulamento do PDM de Lisboa: Artigo 123º Âmbito e objecto As unidades operativas de planeamento e gestão (UOP), devidamente delimitadas na planta a que se refere a alínea b4) do artigo 2º, têm os objectivos e critérios de intervenção urbanística definidos no presente título em função das características especiais de ocupação do solo actuais e da necessidade de se adoptarem processos específicos de planeamento e gestão urbanísticos para a sua transformação ou preservação. Artigo 124º Regra supletiva Nas UOP em que, nos termos do número seguinte, seja obrigatória a realização de plano ou regulamento específico fica, até à sua aprovação, o licenciamento de operações de loteamento e de obras sujeito às condições estabelecidas nos artigos do presente Regulamento sob a epígrafe «Regras supletivas». Artigo 125º Identificação, objectivos e condicionamentos São delimitadas 28 UOP a que se aplicam os objectivos e condições deste Regulamento, de que fazem parte integrante e que constam do anexo 4º Em conformidade com este preceito, consta do indicado anexo 4º, sob a epígrafe «Unidades operativas de planeamento e gestão»:… UOP 23 – Alto do Lumiar A UOP 23 deverá ser obrigatoriamente sujeita a planos municipais de ordenamento do território (PMOT), com os seguintes objectivos: Criar uma área predominantemente habitacional que permita a diversificação funcional, destinando 30% da superfície de construção a terciário e indústria compatível; Realojar as famílias residentes em barracas, proporcionando condições à sua integração urbanística e social; Estudar em colaboração com a Carris, a possibilidade de relocalização da Estação da Musgueira, ficando a área desafectada integrada na área de estruturação urbanística; Qualificar urbanisticamente a zona através de um desenho urbano cuidado, favorecendo a criação de espaços públicos integrados no tecido urbano e uma adequada cobertura a nível de equipamentos colectivos; Integrar a zona no conjunto da cidade, contrariando a situação actual de área periférica e de dormitório; Compatibilizar a ocupação da zona com o desenvolvimento previsto do sistema de transportes; Integrar e desenvolver a estrutura verde e a estrutura ecológica urbana definidas no PDM; Estudar a integração de um centro de coordenação e distribuição de mercadorias na área do Plano. … Em face do que, como se adiantou, carece de fundamento bastante a conclusão, afirmada no acórdão recorrido, de que, desde logo no PDM, esteja prevista a afectação da própria ... ao realojamento de famílias residentes em barracas. Este é, apenas, um dos objectivos a prosseguir na área em que se integra aquele prédio, nos termos do plano municipal de ordenamento a que, conforme a previsão do PDM, foi sujeita a UOP correspondente a essa mesma área. Esse plano de ordenamento municipal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 126/98, de 24.9.98, publicada no DR, I-Série B, de 27.10.98, é o já referido Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL), cujo regulamento estabelece: Artigo 1º Definição e carácter 1 – O Plano de Urbanização do Alto do Lumiar, adiante designado por Plano, constituiu um plano de renovação e expansão urbana para a respectiva área, integra a UOP 23 estabelecida no Plano Director Municipal de Lisboa (PDM) e tem como objectivo estabelecer as regras a que deverá obedecer a ocupação, uso e transformação do solo naquela área. 2 - … Artigo 2º Área do Plano do Alto do Lumiar 1 – A área do Plano é definida pelos seguintes limites: a) A oeste pelo Eixo Rodoviário Fundamental Norte-Sul e Alameda das Linhas de Torres; b) A sul pela 2ª Circular; c) A norte pelo limite do concelho de Lisboa. 2 – A área do Plano integra as seguintes categorias de espaços definidas no PDM: áreas de estruturação urbanística habitacional, área consolidada de utilização de edifícios de utilização colectiva habitacional, áreas históricas habitacionais da Estrada da torre e da Charneca do Lumiar, áreas de equipamentos e serviços públicos, áreas de usos especiais, áreas verdes de recreio, área verde de protecção e quintas e jardins históricos. 3 - … Dispõe, depois, o art. 8º que «1 – A área utilizável consta da planta de zonamento», na qual, segundo refere o art. 9º, se delimitaram Unidades de Planeamento e Gestão (UPG) «em função das características urbanísticas propostas» (nº1). Entre as 12 UPG, definidas no nº 3 deste último preceito, conta-se a «UPG X – Remodelação da Charneca do Lumiar», onde se situa o referido prédio do recorrente [ponto 1), da matéria de facto]. E, sobre esta Charneca do Lumiar, estabelece ainda o mesmo PUAL: Artigo 39º Critérios para a área de remodelação da Charneca do Lumiar 1 – É uma área especial formada pelo núcleo histórico da Charneca e a sua área envolvente. 2 – Preservar-se-ão os elementos essenciais de valor arquitectónico e urbanístico do referido núcleo: os espaços livres (Largo dos Defensores da República e Campo das Amoreiras) e os imóveis de qualidade que formam uma frente para esses espaços. 3 - Deverão ser reabilitados os edifícios com frente para o Parque das Amoreiras, podendo prever-se, na sua retaguarda, edificações de maior altura desde que separadas por vias pedonais ou praças. De notar, ainda, que o art. 47 do mesmo PUAL determina que, na elaboração do plano de pormenor da Charneca do Lumiar (PP-2), de execução obrigatória (art. 43), «ter-se-ão em conta as características que a UPG X ordena, referidas no art. 39» (nº 2). De tudo o exposto se conclui, ao contrário do acórdão recorrido, que a demolição da referenciada Quinta do Milagres não está prevista no PUAL. No qual, em conformidade com a previsão do próprio PDM de Lisboa, se impõe mesmo a preservação dos «elementos essenciais de valor arquitectónico e urbanístico» do núcleo histórico da Charneca do Lumiar (art. 39), em que se integra aquele imóvel, propriedade do recorrente. Pelo que procede a alegação deste, no sentido da existência de violação dos arts. 13º e 14º do PDM de Lisboa e art. 39º do PUAL. O recorrente impugna, ainda, o acórdão recorrido, por nele se ter decidido pela inexistência de vício de forma, por falta de fundamentação do carácter urgente atribuído à expropriação (conclusões 15ª, 16ª, 17º e 18º). E, como se verá, procede também essa alegação do recorrente. Para assim decidir, considerou o acórdão que …o despacho recorrido remete para a informação cujo teor se transcreve: “A CML fundamenta a urgência na necessidade de dar início imediato à construção dos referidos fogos, visto o compromisso assumido com o Governo, no âmbito do Programa PER, de eliminação das barracas existentes no concelho de Lisboa até ao final do ano 2000. O lançamento do concurso para a execução da obra encontra-se apenas pendente da disponibilização dos respectivos terrenos”. Perante esta informação e seu teor embora se reconheça que de forma muito sucinta, o acto apontou, por remissão expressa, as razões para a declaração de urgência, pelo que se não pode acolher a alegação dos recorrentes em sentido diferente, bem como o referido a tal respeito pelo EMMP. Se a entidade expropriante assumira, como o Governo, nos termos do DL 163/93 de 7.5, o compromisso de eliminar as barracas existentes no concelho de Lisboa até final do ano 2000, sendo que na área a que respeita a presente DUP se iriam construir alguns dos fogos para o necessário realojamento, afigura-se-nos, a exemplo do definido em situação similar no ac. deste STA datado de 27-5-02, proferido no rec. 45943, que é de aceitar como suficiente a fundamentação do carácter urgente da expropriação em análise. Dispõe o art. 13 do CE91 que «2. A atribuição do carácter urgente à expropriação é sempre fundamentada …». E, nos termos do art. 125º do CPA, «a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto» (nº 1). Sendo que «equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto» (nº 2). No caso concreto em apreço, como se viu, o acórdão recorrido conclui que o acto recorrido estava suficientemente fundamentado, por remissão para a informação, que no mesmo acórdão se transcreve. Ora, como consta da matéria de facto provada (vd. ponto 5.), aquele acto «tem os fundamentos de facto e de direito constantes da informação técnica nº 198/DSJ, de 20 de Outubro de 1999, do processo Ex -11.07/11-99», da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU). E, como se vê pela análise do teor desta informação técnica, constante do processo instrutor apenso e reproduzida a fls. 307, dos autos, a mesma não corresponde à informação que foi transcrita no acórdão recorrido e nele invocada como contendo a fundamentação do acto impugnado. Para além disso, a informação (nº 198/DSJ), com a qual concordou esse acto, não indica quaisquer razões de facto ou de direito para a declaração de utilidade pública e urgência da expropriação. Dela apenas consta, além de indicações sobre áreas e avaliações das parcelas a expropriar, um parecer dirigido ao Director Geral em que se propõe «a declaração de utilidade pública da expropriação das oito parcelas com carácter urgente», e outro do Subdirector Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano «À consideração de S. Exia o Sr. SEALOT com a proposta de declaração de utilidade pública com carácter de urgência para efeitos da expropriação pretendida sendo a caução fixada em 377.218.500$00 nos termos do art. 13º da CE». Não consta desta mesma informação técnica qualquer menção ou referência à informação transcrita no acórdão recorrido que justificasse a consideração da possibilidade de esta última ser havida, por remissão sucessiva, como fundamentação do acto em causa. Pelo que se conclui que, ao invés do que entendeu o acórdão recorrido, ocorre o vício de forma por falta de fundamentação, invocado pelo recorrente. Resta apreciar a questão de saber se o acto contenciosamente impugnado padece de vício de forma, por falta de audiência prévia (conclusão 20º). O acórdão recorrido decidiu que foi cumprida esta formalidade, considerando que… Conforme consta do processo instrutor apenso, aos proprietários da ... e previamente à prática do acto impugnado pela entidade expropriante foram remetidos aos aqui expropriados, designadamente os ofícios 1049-A e 1050 de 16-9-99 dando-lhes conta da intenção de pedir a declaração de utilidade pública da expropriação ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território, convidando-os, no entanto para se iniciarem negociações com vista à aquisição do prédio pela via privada. Mostra-se assim cumprida esta formalidade, em conformidade com o que se preceitua especificamente no art. 14º do CExp. Não é de manter este entendimento. Conforme é entendimento da jurisprudência, designadamente deste Pleno, «o direito de audiência dos interessados regulado no artigo 110º e 104º do CPA é aplicável aos procedimentos especiais, por força do nº 6 do artigo 2º do CPA» - ac. de 12.12.01-Rº 39893. Ora, dispõe esse art. 100º do CPA que, «concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 104º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta» (nº 1). Assim sendo, a comunicação imposta pelo art. 14º CE91, onde se estabelece que «1. Antes da sua apresentação ao ministro competente, o requerimento da declaração de utilidade pública é dado a conhecer pela entidade requerente, mediante carta registada com aviso de recepção, aos titulares dos bens ou direitos a expropriar», não releva como cumprimento do dever de audiência, imposto no citado art. 100º. Desde logo, porque ocorreu fora do momento previsto nesse preceito legal, que, como se viu, consagra o direito do interessado a ser ouvido após «a conclusão da instrução» e «antes de ser tomada a decisão final», impondo, ainda, a obrigação de informação sobre o sentido provável desta decisão. Por outro lado, a decidida urgência da expropriação não afasta, por si só, a conclusão de violação do referido art. 100º do CPA. Apesar da ressalva do art. 103º do CPA, ao dispor que não há lugar a audiência dos interessados quando a decisão seja urgente (nº1/a.), importa que, «para que se verifique tal urgência não basta a convicção subjectiva da Administração nesse sentido, antes sendo necessário que a decisão seja objectivamente urgente e, além disso, que o órgão que vai proferir a decisão sem a audiência do interessado fundamente nos autos essa urgência» - ac. de 6.12.01-Rº 47907. Neste sentido, vejam-se ainda, e entre outros, os acórdãos de 3.11.94-Rº 33 837, de 17.5.01-Rº40860 e de 25.5.98-Rº42036; e, ainda, M. Esteves de Oliveira e Outros, loc. cit., 463/4. Ora, no caso sujeito, como se viu, não consta do acto impugnado nem da informação que dele faz parte a indicação de qualquer razão que fundamentasse a urgência da decisão nele contida, sem audiência dos interessados. Assim, procede também a alegação do recorrente, no sentido de que ocorreu o invocado vício de forma, por falta de audiência. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam conceder provimento ao recurso jurisdicional, julgando procedente o recurso contencioso e anulando o acto administrativo impugnado. Sem custas, por isenção das entidades recorridas. Lisboa, 29 de Novembro de 2006. – Adérito Santos (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Rosendo José – Madeira dos Santos – Jorge de Sousa – Pais Borges – Costa Reis.

Sumário

II- Assim, ocorre violação desse preceito legal, se a publicação da declaração de utilidade pública, contida em determinado acto administrativo, não identifica os prédios sujeitos a expropriação nem os respectivos proprietários e remete para a planta para que, pela sua escala, não dá sequer noção clara da área, delimitação ou localização do bem a expropriar.

III- Face à clareza da exigência, contida naquele mesmo preceito legal, de que a identificação dos bens sujeitos a expropriação conste da publicação na folha oficial, não basta ao cumprimento dessa norma que tal identificação conste eventualmente do procedimento administrativo organizado pela entidade expropriante.

IV- O princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 3, número 1 do Código das Expropriações de 1991, postula que a Administração prossiga o interesse público pelo meio que represente um menor sacrifício para os particulares.

V- É ilegal, por violação desse princípio, a declaração de utilidade pública de expropriação, para construção de habitação social, de uma parcela de terreno com edifícios de habitação do respectivo proprietário e seus familiares, se, em torno daqueles edifícios e incluída no perímetro dessa parcela, existe área livre, onde é possível a construção da habitação social, invocada como fim da expropriação.

Texto Integral

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A... , melhor identificado nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), de 21-10-99, que declarou a utilidade pública da expropriação do imóvel denominado “... ”, sito em Charneca do Lumiar, município de Lisboa, imputando ao acto vícios de violação de lei (arts. 13º e 14º do PDM de Lisboa, dos princípios constitucionais da igualdade, justiça e proporcionalidade, da segurança jurídica e da protecção da confiança, de incompetência) e de forma (falta de fundamentação, falta de audiência prévia).

Por acórdão da 1ª Secção deste Supremo Tribunal, proferido a fls. 226 a 236, dos autos, foram julgados improcedentes todos os vícios cominados ao acto impugnado e por consequência, negado provimento ao recurso contencioso.

Inconformado com tal decisão, dela veio o recorrente interpor o presente recurso, tendo apresentado alegação (fls. 251 a 300, dos autos, na qual formulou as seguintes conclusões:

1ª O despacho impugnado declarou a utilidade pública da expropriação de "oito parcelas de terreno", não referindo o palacete do séc. XVIII do ora recorrente (v. DR, 2ª Série, de 1999.11.27, p.p. 17944), pelo que não identifica de forma e clara, precisa, completa e inteligível o respectivo objecto e destinatários, não permitindo a determinação inequívoca do seu objecto, sentido, alcance e efeitos jurídicos, sendo assim nulo (v. arts. 17° do CE 99 e 15° do CE 91; cfr. arts. 123°/1 e 2 e 133°/2/c) do CPA) - cfr. texto nºs 1 a 4;

2ª A publicação de uma planta que não permite a delimitação legível dos bens a expropriar, nomeadamente dos edifícios existentes no imóvel, equivale à falta de publicação, determinando a invalidade e ineficácia do acto declarativo da utilidade pública da expropriação (v. arts. 17° do CE 99 e 15° do CE 91; cfr. arts. 123°/1 e 2 e 133°/2/c) do CPA) - cfr. texto nºs 2 a 4;

3ª Os arts. 15° do CE 91 e 17° do CE 99 impõem que o bem expropriado e os titulares dos respectivos direitos, nomeadamente os residentes no imóvel, sejam identificados no acto declarativo da utilidade pública da expropriação, não permitindo que se remeta para informações constantes do procedimento administrativo que, no caso sub judice, também não identificam o prédio expropriado e os titulares dos respectivos direitos – cf. texto nº 4;

4º O meio processual previsto no art. 31° da LPTA integra uma simples faculdade dos particulares e não qualquer ónus, pelo que o seu eventual não accionamento nunca poderia sanar ilegalidades do acto sub judice, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva e da garantia do acesso aos Tribunais, consagrados nos arts. 200º e 268° da CRP - cfr. texto nºs 5 e 6.;

5ª Do despacho sub judice e do presente processo "não resulta que para a realização do fim em vista com o PER seja imprescindível expropriar a ..." (v. Ac. STA, de 2000.04.05, proferido no processo apenso de suspensão de eficácia do acto recorrido) - cfr. texto nºs 7 a 9;

6ª 0 despacho sub judice ofendeu abertamente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade privada e de habitação do ora recorrente e demais residentes no imóvel (v. arts. 62° e 65° da CRP), bem como o princípio da justiça (v. art. 266° da CRP), pois determinou o seu sacrifício para habitação de terceiros, sem qualquer fundamentação, como se decidiu no douto Ac. STA de 2000.04.05 (cfr. art. 5° do CPA) - cfr. texto nºs 8 e 9;

7ª O despacho que declarou a utilidade pública da expropriação violou frontalmente o disposto no art. 78°/2/c) da CRP, pois determinou a expropriação e subsequente demolição dos edifícios e coberto arbóreo da ..., que se encontram em excelente estado de conservação e que constituem exemplos significativos do património histórico e cultural do município de Lisboa, conforme se reconheceu no PDM de Lisboa (v. nº 13.17 do ANEXO I ao PDM de Lisboa, DR, I Série B, de 1994.09.29, pág. 5946) - cfr. texto nº 10;

8ª O despacho em análise violou frontalmente os princípios da justiça, proporcionalidade, legalidade e boa fé, constitucionalmente consagrados (v. art. 266° da CRP; cfr. arts. 2°, 3°, 6° e 6° A do CPA), pois a expropriação não era necessária, dado que é possível a efectivação dos fins que alegadamente se pretende prosseguir noutros terrenos da zona, conforme está provado no presente processo (v. nº 16 dos factos provados no douto acórdão recorrido a fls. 231; cfr. arts. 2°, 9°/b), 18° e 266° da CRP; cfr. art. 6° e 6° A do CPA) - cfr. texto nºs 11 e 12;

9ª 0 Plano de Urbanização do Alto do Lumiar tem uma área de intervenção de 3.000.000 m2 (v. www.altadelisboa.com/Pressroom/pressrelease-98-01.html), com vários terrenos livres onde era possível construir habitações sociais, não existindo qualquer justificação para a expropriação e subsequente demolição de um edifício do século XVIII de Interesse histórico e cultural, com cerca de 800 m2, onde reside o ora recorrente e outros agregados familiares - cfr . texto nºs 11 e 12;

10ª Os arts. 1° do CE 91 e do CE 99, interpretados no sentido de ser admitida a expropriação de habitações e de imóveis de interesse histórico e cultural para a construção de edifícios de habitação social, são inconstitucionais por violação dos arts. 2°, 9°/b) e e), 13°,18°,62°, 65°,67°,78° e 266° da CRP - cfr. texto nºs 12 e 13;

11ª 0 acto sub judice violou diversas disposições do regulamento do PDM de Lisboa, pois não se verificam in casu quaisquer circunstâncias que permitam a expropriação e demolição do conjunto edificado que constitui a ... (cfr. art. 266° da CRP e art. 3° do CPA) - cfr. texto nºs 14 e 15;

12ª A ... está integrada no inventário municipal do património constante do PDM de Lisboa, para garantir a salvaguarda daquele imóvel e dos interesses arquitectónicos, históricos e culturais que justificam a sua preservação (v. nºs 1/6 e II A do Preâmbulo do PDM de Lisboa), pelo que o acto sub judice, violou, além do mais, o disposto nos arts. 13°, 14° e 118° do regulamento do PDM de Lisboa (v. nº 13.17 do Anexo I ao PDM de Lisboa, DR, I Série B, de 1994.09.29, págs. 5916 e segs.) - cfr . texto nº 15;

13ª 0 Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL), ratificado pela RCM 126/98, de 27 de Outubro, publicado no Diário da República. I Série B, de 1998.10.27, não prevê a demolição do edifício em causa, impondo mesmo a sua preservação (v. arts. 39° e 47° do respectivo regulamento), pelo que, contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, no caso sub judice nunca seria aplicável o disposto no art. 14°/2/a) do regulamento do PDM de Lisboa - cfr. texto nº 15;

14ª As normas do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL) nunca poderiam fundamentar o despacho em análise, pois, além de imporem a preservação do imóvel do ora recorrente, tinham que respeitar as regras de gestão e ocupação do solo constantes do PDM de Lisboa (v. art. 118° do Regulamento do PDM de Lisboa), sob pena de violação do princípio da hierarquia (v. arts. 112° e 204° da CRP; cfr. arts. 101° e 102° do DL 380/99, de 22 de Setembro e art. 4°/3 do ETAF) - cfr. texto nºs 16 a 18;

15ª 0 despacho sub judice, ao determinar a expropriação com carácter urgente da ..., negou e restringiu os direitos e interesses legítimos do ora recorrente e demais residentes no imóvel, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito, ex vi do art. 268°/3 da CRP, dos arts. 124° e 125° do CPA, do art. 13°/2 do CE 91 e do art. 15°/2 do CE 99 - cfr. texto nº 19;

16ª 0 despacho em análise enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, pois não contém quaisquer razões concretas e específicas de facto e de direito da expropriação dos direitos de propriedade e habitação do ora recorrente e dos demais residentes no imóvel e da demolição de um edifício de interesse histórico e cultural em excelentes condições, para construção de habitações sociais - cfr. texto nº 20;

17ª 0 despacho em causa também não indicou quaisquer fundamentos de facto e de direito da atribuição de carácter urgente à expropriação, conforme se decidiu no douto acórdão proferido, em 2000.04.05, no processo apenso de suspensão de eficácia (v. arts. 13°/1 do CE 91 e 15°/2 do CE 99) - cfr. texto nºs 21 e 22;

18ª A informação para que remete o despacho sub judice também não contém quaisquer fundamentos de facto e de direito da urgência da expropriação, não tendo sequer considerado ou ponderado o facto do imóvel ser habitado pelo recorrente e outros e ter interesse histórico e cultural (v. Doc. 4 em anexo, constante do processo instrutor apenso, que se anexa para facilidade de análise e confronto; cfr. Ac. STA de 2000.04.05 e parecer do Ilustre representante do Ministério Público a fls. 215) - cfr. texto nºs 22 a 26;

19ª O despacho sub judice não foi antecedido de audição do ora recorrente, pelo que foram frontalmente violados os arts. 8°, 55°, 100° e 105° do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa, constitucionalmente consagrado (v. art. 267°/5 da CRP), pelo que é nulo (v. art. 133°/2/d) do CPA) - cfr. texto nºs 27 a 30;

20ª O aliás douto acórdão recorrido enferma assim de erros de julgamento, tendo violado, além do mais, os arts. 2°, 9°, 13°, 18°,20°, 62°, 65°, 67°, 78°, 266°, 267° e 268° da CRP, 1°, 13°, 15° e 17° do CE 91, 1°, 12°, 13°, 15°, 17° e 19° do CE 99, 13°, 14° e 118° do regulamento do PDM de Lisboa, 39° do regulamento do PUAL, 101° e 102° do DL 380/99, 3°, 123° e segs., 8°, 55°, 100°, 105°, 124° e 133° do CPA.

NESTES TERMOS,

Deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o douto acórdão recorrido, com as legais consequências.

SÓ ASSIM SE DECIDINDO SERÁ

CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA.

A entidade recorrida apresentou contra-alegação, a fls. 356 a 578, dos autos, com as seguintes conclusões:

I. O acto administrativo, agora posto em crise, observa todos os requisitos de forma e conteúdo previstos no Código das Expropriações ao tempo vigente (D.L. nº 438/91, de 9 de Novembro), nomeadamente o disposto nos artigos 11º a 14º, sendo certo que o recorrente demonstra, na petição de recurso, ter pleno conhecimento do objecto, sentido, alcance e efeitos jurídicos do referido acto.

II. Configuram-se como normas de natureza meramente programática, boa parte dos artigos invocados pelo recorrente, em sede da alegada violação de direitos e princípios fundamentais, pelo que não foram - nem poderiam ter sido – tais normas desrespeitadas pelo acto recorrido.

III. O acto impugnado visou, em obediência ao disposto no PDM de Lisboa e no Plano de Urbanização do Alto do Lumiar, prossecução do interesse público inerente à requalificação urbana de áreas degradadas, ao realojamento de centenas de famílias que viviam em barracas, sem condições de habitação condigna, e à execução de infra-estruturas viárias fundamentais para a renovação e adequada estruturação urbana da referida zona da cidade de Lisboa.

IV. Aqueles instrumentos de ordenamento do território têm por objectivos fundamentais, nomeadamente, "qualificar urbanisticamente a zona através de um desenho urbano cuidado" e "realojar as famílias residentes em barracas, proporcionando condições à sua integração urbanística e social" (vide art. 125° e Anexo 4, UOP 23, do Regulamento do PDM de Lisboa bem como art. 1° do Regulamento do PUAL), sendo certo que tais objectivos são, por natureza, indissociáveis dos direitos fundamentais à habitação, ao ambiente e à qualidade de vida das populações, amplamente reconhecidos na Constituição (vide arts. 65° e 66° da CRP).

V. O acto recorrido não violou o conteúdo essencial do direito de propriedade privada do recorrente uma vez que, por um lado, a este foi assegurada a justa indemnização e, por outro, o direito de propriedade privada não é um direito absoluto, nem tão pouco goza de protecção constitucional em termos absolutos, antes sofrendo as restrições resultantes quer dos seus limites imanentes, quer da colisão com outros direitos.

VI O acto sindicado não violou os princípios da igualdade e da justiça já que o "sacrifício" imposto ao recorrente não foi para benefício directo de terceiros, mas para a realização do interesse público subjacente às operações de requalificação urbana de áreas degradadas, sendo certo que tais operações visam a prossecução dos objectivos constitucionais de melhoria do ambiente e da qualidade de vida das populações.

VII. O despacho impugnado apenas abrange as áreas estritamente necessárias à aplicação do PER e execução material do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar, tendo o procedimento administrativo subjacente à prolação do mesmo respeitado, escrupulosamente, todos os requisitos materiais e formais legalmente previstos no Código das Expropriações, pelo que carece de fundamento a alegada violação dos princípios da proporcionalidade, da legalidade e da boa fé.

VIII. O Plano de Urbanização do Alto do Lumiar veio introduzir regras específicas e próprias para a respectiva área de incidência, densificando e dando cumprimento ao disposto no PDM de Lisboa, nomeadamente aos artigos 13º, 14º e 118º, 123º a 125º e Anexo 4-UOP nº 23, do seu regulamento.

IX. Aquele Plano de Urbanização foi objecto de ratificação governamental (artigo 16° do DL nº 69/90, de 2 de Março) uma vez que introduziu alterações ao Plano Director Municipal de Lisboa, daí resultando, por força da sucessão das leis no tempo e do estatuído no nº 5 do art. 80° do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, que, na medida do que nele se dispõe, deixaram de vigorar, na respectiva área geográfica de incidência, as correspondentes normas do regulamento do Plano Director Municipal de Lisboa.

X. Mostra-se assim cumprida a formalidade de audiência prévia dos interessados, em conformidade com o disposto no art.º 14º do C.Exp, sendo certo que o direito audiência procedimental dos expropriados fica salvaguardado com a satisfação dos requisitos constantes do artigo 14° do Código das Expropriações, como nos autos se verificou.

XI. O acto recorrido encontra-se fundamentado, de facto e de direito, por remissão expressa para a informação nº 198/DSJ, de 20 de Outubro de 1999, resultando, claramente, desta informação a necessidade de promover, com urgência, a execução material do PUAL, por forma a prosseguir os interesses descriminados dando cumprimento às obrigações assumidas no acordo celebrado públicos acima em 23 de Maio de 1994 - Acordo Geral de Adesão ao Programa Especial de Realojamento.

XII. O acórdão objecto do presente recurso efectuou correcta interpretação e aplicação da lei uma vez que julgou não verificados os vícios assacados ao acto sindicado, não padecendo tal acórdão de erro de julgamento ou de qualquer outra ilegalidade.

Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o acórdão recorrido.

Assim, será feita, a costumada JUSTIÇA

O Presidente da Câmara Municipal de Lisboa apresentou também contra-alegação, a fls. 321 a 329, dos autos, na qual defende que deve ser negado provimento ao recurso.

O Exmo Magistrado do Ministério Público pronunciou-se pela confirmação do acórdão recorrido, nos termos do parecer constante de fls. 382 dos autos.

Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido baseou-se na seguinte matéria de facto:

1) O ora recorrente é proprietário do imóvel denominado "...", sito na Charneca do Lumiar, município de Lisboa, com a área total de 13507 m2, onde existem, além do mais, dois edifícios destinados a habitação, com quatro fogos, em bom estado de conservação e habitabilidade, nos quais residem o ora recorrente, os seus dois filhos e respectivas famílias - v. art. 1° da p. r., não impugnado;

2) Em 99.04.09, o ora recorrente foi notificado do ofício n.° 275, do Departamento de Gestão Imobiliária da Câmara Municipal de Lisboa (CML), com o seguinte teor:

"Aquisição de propriedade sita na ... (Azinhaga dos Milagres).

A propriedade da qual Vª Exa é proprietário indicado, encontra-se comprometida com a execução do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar.

Este plano, já aprovado, que se destina à recuperação e reconversão da zona, é executado com recurso, na parte destinada a realojamentos, ao Programa Especial de Realojamento (PER), que foi objecto de protocolo celebrado com o Governo, com calendarização muito apertada, o que o torna urgente.

Por tal motivo, dada a necessidade de se proceder ao início das obras, e para prevenir eventuais dificuldades que possam pôr em causa todo o seu planeamento, vai a Câmara solicitar ao Governo a declaração de utilidade pública de expropriação das parcelas necessárias, nas quais se inclui o prédio acima indicado" - V. art. 2° da p.i., não impugnado;

3) Em 99.09.30, o ora recorrente enviou uma carta ao senhor Presidente da CML, sublinhando a qualidade e características dos edifícios que integram a ..., bem como a existência de diversas famílias a residir no seu imóvel e disponibilizando-se para quaisquer negociações - V. art. 3° da p.i., não impugnado.

4) Em 99.12.13, o ora recorrente foi notificado do ofício n.° 1502, do Departamento de Gestão Imobiliária da CM, com o seguinte teor:

"Notifico V. Exa. em cumprimento do disposto no artigo 17° n.° 1 da Lei n.° 168/99, de 18 de Setembro, que, por Despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, datado de 21 de Outubro de 1999, publicado no "Diário da Republica", II Série, de 27 de Novembro de 1999, foi declarada a utilidade pública e atribuído carácter urgente à expropriação.

A posse administrativa terá lugar logo que cumpridos os pressupostos legais, designadamente a nomeação do perito solicitada ao Tribunal da Relação.

A expropriação destina-se à construção de fogos no âmbito do programa Especial de Realojamento (PER), do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar" - V. art. 4° da p.i., não impugnado;

5) O ora recorrente teve então conhecimento da publicação do despacho do Senhor SEALOT, de 99.10.21, no Diário da República, 2ª Série, nº 277, de 99.11.27, a p.p. 17944, com o seguinte teor:

"Declaração n.° 387199 (2ª Série) - Torna-se público que o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, por despacho de 21 de Outubro de 1999, a pedido da Câmara Municipal de Lisboa, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de oito parcelas de terreno identificadas nas plantas anexas e de todos os direitos a elas inerentes sitas na Quinta da Musgueira, junto ao Forte da Ameixoeira, freguesia da Charneca, necessárias à execução do programa especial de realojamento da zona denominada «Alto do Lumiar».A expropriação destina-se à construção de fogos no âmbito do programa especial de realojamento (PER) do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar. Para efeitos do disposto no artigo 13° do Código das Expropriações, a caução foi fixada em 377.218.500$00, já assegurada pela autarquia.O referido despacho foi proferido ao abrigo dos artigos 1°, 3°, n.° 1, 10°, n.° 1, 11°, n.° 1, alínea a), e 13° do Código das Expropriações, no uso da competência delegada no despacho do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território n.º 48/96, de 26 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2ª Série, n.° 69, de 21 de Março de 1996, e tem os fundamentos de facto e de direito constantes da informação técnica n.° 198/DSJ, de 20 de Outubro de 1999, do processo EX-11.07/4-99 desta Direcção-Geral" - V. art. 5° da p.i., não impugnado;

6) Em 2000.01.19, o ora recorrente foi notificado do ofício nº 0086, do Departamento de Gestão Imobiliária da CML, com o seguinte teor:

"Em conformidade com o disposto no artigo 21° do Código das Expropriações comunica-se a V. Exa. que, face à autorização concedida e publicada no "Diário da República", II Série, do dia 27/11/1999, para tomar posse administrativa da propriedade supra referida, para execução imediata do Programa Especial de Realojamento, no âmbito do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar vai realizar-se no dia 26 de Janeiro de 2000 pelas 12.15 horas a "vistoria ad perpetuam rei memoriam" do imóvel supra-referido.

O Perito referido nomeado pelo Senhor Presidente do Tribunal da Relação de Lisboa é o Sr. Eng. ... . Em sequência esta Câmara Municipal tomará posse administrativa da referida propriedade, nos termos do artigo 20° do Código das Expropriações"

7) Em 2000.01.26, realizou-se a vistoria ad perpetuam rei memoriam do imóvel do ora recorrente e, em 2000.03.28, procedeu-se à respectiva tomada de posse administrativa.

8) Os dois edifícios habitacionais na ... dispõem de um logradouro composto por jardim, piscina e pátio exterior, anexos para arrumos e parqueamento coberto - v. art. 9° da p.i., não impugnado;

15) (Por aparente lapso, não constam os números 9 a 14) Atendendo às referidas características da ..., o Plano Director Municipal (PDM) de Lisboa, aprovado pela RCM n.° 94/94 e publicado no Diário da República, I Série, de 29 de Setembro de 1994, integrou aquele imóvel no inventário municipal do património (v. n.° 18.28 do ANEXO I do PDM de Lisboa; cfr. art. 13° do regulamento do PDM de Lisboa).

16) Em torno dos edifícios da ... existe uma área livre e não arborizada, incluída no perímetro daquela propriedade, na qual é possível executar as construções destinadas ao PER que se pretende levar a efeito no imóvel do recorrente - v. art. 16° da p.r., não impugnado; cfr. art. 29° da resposta da autoridade recorrida;

17) Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2000.04.05, foi ordenada a suspensão da eficácia do despacho do Senhor SEALOT, de 99.10.21, conforme consta do processo que, sob o n.° 45899-A, correu termos pela 3ª Subsecção da 1ª Secção.

3. Como se relatou, o acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso, interposto do despacho do SEALOT, de 21.10.99, que declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação do imóvel denominado ..., sito na Charneca do Lumiar, município de Lisboa, para construção de fogos sociais, no âmbito do Programa Especial de Realojamento (PER).

Para tanto, baseou-se o mesmo acórdão na apreciação das seguintes questões, suscitadas pelo recorrente, na respectiva alegação de recurso contencioso: (i) inteligibilidade do objecto do acto de expropriação impugnado e falta da respectiva publicação; (ii) violação do conteúdo essencial dos direitos de propriedade privada e habitação, bem como dos princípios da igualdade, legalidade, boa-fé e imparcialidade; (iii) violação do direito de audiência prévia; e (iv) falta de fundamentação.

A essas questões se limita, pois, o âmbito do presente recurso jurisdicional, cujo objecto é constituído, como é sabido, pela própria decisão recorrida, que não vem arguida de omissão de pronúncia, relativamente a quaisquer outras questões, como as que, além daquelas, vem suscitadas na alegação do recorrente e de que, assim, não há que apreciar.

Nessa alegação, começa o recorrente por sustentar que o acórdão recorrido julgou erradamente, ao decidir pela improcedência da referida questão da ininteligibilidade do acto expropriativo e da deficiência da respectiva publicação.

Para assim decidir, considerou o acórdão recorrido que

…

Contrariamente ao que é defendido na minuta, a fundamentação do acto administrativo e declaração de utilidade pública da expropriação, não é nem pode ser a(s) planta(s) topográficas de elevadíssima escala publicadas com o despacho.

A função de tais plantas é de localização/identificação meramente topográfica dos terrenos, que não a fundamentação de tal acto.

Para além do mais, a identificação correcta, completa, inequívoca dos terrenos consta do procedimento administrativo elaborado pela entidade expropriante que, de tal intuito e oportunamente como alegado e demonstrado, aliás, a fls. 14, de tudo foi dado correcto conhecimento ao interessado, em termos de este poder, compreendendo o correcto sentido e alcance do acto, com ele se poder conformar ou impugnar pelos meios legais ao seu alcance, como se verifica, com o teor do que vem articulado neste recurso.

Se acaso ao destinatário do acto, face ao mero teor da publicação oficial se suscitassem dúvidas quanto ao preciso objecto da UDP, na parte que lhe dizia respeito, poderia ele, para além do mais, lançar mão do p., designadamente do art. 31º LPTA, para obter as indicações necessárias.

Assim improcede esta questão.

Face ao que, antes de mais, importa notar que não se trata aqui de apurar se o acto impugnado se acha ou não devidamente fundamentado, mas antes se satisfaz ou não as exigências legais, quanto à necessária inteligibilidade e identificação do destinatário e objecto, e, ainda, se a respectiva publicação respeitou o que dispõe o art. 15ºdo Código das Expropriações (CE 91), aprovado pelo DL 438/91, de 9 de Novembro, vigente na data em que foi praticado (cf. art. 4, da Lei 168/99, de 18.9).

A impugnar o decidido, sustenta o recorrente, na respectiva alegação (conclusão 1ª), que o despacho impugnado declarou a utilidade pública da expropriação de «oito parcelas de terreno», sem referir o palacete do sec. XVIII de que é proprietário, pelo que não identifica de forma clara, precisa, completa e inteligível o respectivo objecto e destinatários, não permitindo a determinação inequívoca do seu objecto, sentido, a alcance e efeitos jurídicos, e sendo, por isso, nulo.

Nos termos do art. 133, nº 2, al. c), do Código do Procedimento Administrativo (CPA), são nulos os actos cujo objecto seja «ininteligível».

Todavia, importa notar que a ininteligibilidade de um acto administrativo resulta, não da necessidade de interpretação ou esclarecimento que eventualmente suscite, mas de não se saber o que nele se determina (M. Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª ed., 645). Sendo que, no caso do acto administrativo ora em apreço, o mesmo é claro na declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas de terreno a que se refere. Daí que não seja enquadrável na previsão da citada alínea c) do nº 2 do art. 133ºCPA, invocada pelo recorrente, sendo improcedente a respectiva alegação, ao concluir pela nulidade desse mesmo acto.

No entanto, a alegação do recorrente mostra-se fundada, no que respeita à deficiência da publicação do impugnado acto de declaração de utilidade pública.

A propósito, estabelece o CE 91:

Artigo 15º

Publicação da declaração de utilidade pública

1. A declaração de utilidade pública será sempre publicada por extracto, na 2ª série do Diário da República.

2. A publicação da declaração de utilidade pública deve identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus e encargos que sobre ele incidem e os nomes dos respectivos titulares e indicar o fim da expropriação.

3. A identificação referida no número anterior poderá ser substituída por planta, em escala adequada e graficamente representada, que permita delimitação legível do bem necessário ao fim da utilidade pública.

4. …

Ora, no caso sujeito, a publicação da declaração de utilidade pública, não identifica os prédios sujeitos a expropriação nem os respectivos proprietários, como exige o nº 2 do transcrito art. 15 do CE 91. Limita-se a referir que foi declarada utilidade pública e o carácter urgente à expropriação «de oito parcelas de terreno identificadas nas plantas anexas e de todos os direitos a elas inerentes sitas na Quinta da Musgueira, junto ao Forte da Ameixoeira, freguesia da Charneca …» – vd. nº 5 da matéria de facto.

E, sendo certo que, nos termos do nº 3 do mesmo art. 15º, a identificação dos bens a expropriar poderia ser substituída por planta que a permitisse, certo é também que, no caso, a planta para que remete a publicação da declaração de utilidade pública – «de elevadíssima escala», como reconhece o acórdão recorrido – não dá sequer noção clara da área, delimitação ou localização do bem a expropriar.

Assim sendo, terá de concluir-se que, tal como alega o recorrente, não foi respeitado o estabelecido no transcrito art. 15 do CE 91.

Este preceito legal (como sucede, aliás, com o correspondente art. 17º do CE 99) é claro na exigência de que a identificação dos bens sujeitos a expropriação conste da publicação na folha oficial da correspondente declaração de utilidade pública.

Daí que, contrariamente ao entendimento manifestado no acórdão recorrido, não baste que tal identificação conste eventualmente do procedimento administrativo organizado pela entidade expropriante.

Pela mesma razão, e ao invés do que sugere o acórdão recorrido, não deixa de existir violação daquele art. 15º CE 91 pelo facto de o recorrente não ter requerido, ao abrigo do disposto no art. 31º da LPTA, a notificação dos elementos necessários ao esclarecimento das dúvidas sobre o objecto da declaração de utilidade pública, na parte que lhe dizia respeito. Aliás, como é entendimento uniforme da jurisprudência, esse preceito da LPTA consagra uma faculdade do interessado. Para além de que não tem sequer aplicação na situação em análise. Pois que «tem em vista só a notificação ou publicação insuficiente, para efeito do início do prazo de interposição do recurso contencioso» (vd. ac. de 9.3.93-Rº 30.267, citado por J. M. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, Anotado, 4ª ed., 397).

Assim, e diversamente do que decidiu o acórdão recorrido, deve concluir-se que o acto de declaração de utilidade pública impugnado foi objecto de publicação deficiente, que não identifica os titulares dos bens expropriados nem possibilita a respectiva identificação e delimitação.

Porém, ainda que se aceite que, como defende o recorrente, tal deficiência corresponda a falta de publicação do acto em causa, dela não decorre, contra o que também pretende o recorrente, a invalidade de tal acto.

Com efeito, a falta de publicação na forma legalmente exigida releva, apenas, ao nível da eficácia do acto administrativo, como decorre do art. 130º, nº 2 do CPA, em conformidade, aliás, com o disposto no art. 122º da Constituição da República. Neste sentido, e entre outros, vejam-se os acórdãos de 23.1.97-Rº 31399, de 7.10.04-Rº 1425/02, e, ainda, M. Esteves de Oliveira e Outros, loc. cit., 629.

Alega, depois, o recorrente (conclusões 5ª, 8ª e 9ª) que, ao contrário do que decidiu no acórdão recorrido, o acto expropriativo contenciosamente impugnado incorreu em violação do princípio da proporcionalidade. Pois que, segundo defende, sempre seria absolutamente desnecessária a expropriação da ... e o desalojamento dos respectivos habitantes, dado que é possível a efectivação dos fins que alegadamente se quer prosseguir com recurso a outros terrenos na zona.

Na verdade, segundo a mesma alegação do recorrente, existindo na zona terrenos livres e devolutos em que é possível construir a habitação social e prevendo-se no PUAL uma área habitacional de 1. 977.436 m2, é totalmente incompreensível e inaceitável que, sem qualquer fundamentação se tenha decidido sacrificar a habitação do recorrente e outros residentes e destruir um palacete do século XVIII e respectivos jardins, em excelentes condições.

Com efeito, acrescenta o recorrente, o PUAL tem uma área de intervenção de 3.000.000 m2 e não existindo qualquer justificação para a expropriação do imóvel onde reside o recorrente e outros agregados familiares, com cerca de 800 m2, para a construção de habitação social.

Vejamos.

O princípio da proporcionalidade está consagrado no art. 5º do CPA, ao estabelecer que «2. As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionados aos objectivos a realizar».

Entendido, em sentido amplo, como proibição do excesso, o princípio da proporcionalidade postula que a Administração prossiga o interesse público pelo meio que represente um menor sacrifício para as posições dos particulares. Incorpora, como subprincípio constitutivo, o princípio da exigibilidade, também conhecido como princípio da necessidade ou da menor ingerência possível, que destaca a ideia de que o cidadão tem direito à menor desvantagem possível. Para maior operacionalidade deste princípio, a doutrina acrescenta, entre outros elementos, o da exigibilidade espacial, que aponta para a necessidade de limitar o âmbito da intervenção na esfera jurídica das pessoas cujos interesses devam ser sacrificados (vd. J. J. Gomes Canotilho, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª ed., Almedina, 266, ss.).

O princípio da necessidade, como requisito de legitimidade das expropriações urbanísticas, foi elevado à dignidade constitucional, com a redacção, dada pela Lei Constitucional nº 1/89, ao art. 65º da Lei Fundamental, onde se refere que «4. O Estado e as autarquias locais … procederão às expropriações dos solos urbanos que se revelem necessárias …». O sentido deste preceito, como refere Alves Correia, in O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, 2ª Reimpressão, Almedina, 491, «é o de que a nossa Constituição, depois da Lei Constitucional nº 1/89, encara a expropriação, não como instrumento de socialização ou de municipalização dos solos urbanos – fenómenos que pressuporiam a expropriação sistemática e generalizada dos mesmos –, mas como um instituto urbanístico que deve ser utilizado, com equilíbrio, ao lado de outros, apenas quando a realização do interesse público o exigir (v. g. a construção de infra-estruturas urbanísticas e de equipamentos colectivos, a protecção do património histórico e ambiental, a efectivação do direito à habitação, etc.)».

O princípio da necessidade encontra-se especialmente referido no art. 3º do CE 91 (vd., igualmente, o art. 3º CE 99), onde se dispõe que «1. A expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim …».

Ora, no caso sujeito, e tal como alega o recorrente, não se demonstra que a expropriação da ... fosse necessária para a realização do fim invocado, ou seja, a construção de habitação social para residentes em barracas, no âmbito do programa especial de realojamento do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar. Pelo contrário, tal como se apurou no acórdão recorrido e que agora não poderá questionar-se (art. 21/3 LPTA), «em torno dos edifícios da ... existe uma área livre e não arborizada, incluída no perímetro daquela propriedade, na qual é possível executar as construções destinadas ao PER que se pretende levar a efeito no imóvel do recorrente» – vd. Ponto nº 16, da matéria de facto provada.

Assim sendo, e ao invés do que também decidiu o acórdão recorrido, conclui-se pela existência de violação do princípio da proporcionalidade, gerador de anulabilidade do acto contenciosamente impugnado (vd. art. 135º CPA e Cons. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código do Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado, Liv. Almedina 5ª ed., 67).

Na respectiva alegação (conclusões 7ª, 11, 12ª, 13ª e 14ª), defende, ainda, o recorrente que o acórdão julgou erradamente, ao decidir que não ocorreu violação de normas ou princípios do Plano Director Municipal (PDM) de Lisboa, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 94/94, de 14.7.94, publicada no DR-I Série-B, de 29.90.94.

Para o recorrente, o acto impugnado, ao declarar a expropriação urgente e, subsequentemente, a demolição do conjunto edificado existente na ..., sem que tenha sido considerado o seu interesse histórico, arquitectónico, urbanístico e ambiental, a que tão pouco se refere, violou os artigos 13º e 14º do referido PDM. Normativos dos quais – sustenta o recorrente – resulta que os imóveis e conjuntos edificados constantes do inventário municipal do património, em que se inclui o prédio em causa, devem ser considerados nos planos de urbanização, tendo em atenção o seu interesse histórico, arquitectónico, urbanístico e ambiental, devendo as alterações de edifícios integrados nos conjuntos edificados garantir a homogeneidade e identidade arquitectónica e urbanística desses conjuntos.

Em sentido contrário decidiu o acórdão sob impugnação, que, para o efeito, considerou:

…

Da análise deste regulamento (PDM de Lisboa), verifica-se que, efectivamente e com relação à freguesia de Charneca, o prédio designado como ..., no ponto 13.17 da sua lista anexa, nº 1, elaborada nos termos do p. no seu art. 13º, foi inventariado como imóvel de interesse histórico, arquitectónico e/ou ambiental.

Só que, em contrário do que vem defendido, a possibilidade legal da desconsideração do inventário e até da sua eventual demolição poderia ocorrer, como p. na al. a) do art. 14º da expressa previsão de um plano de urbanização ou de pormenor aprovado.

Na situação em análise, o Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL), também aprovado por Resolução do Conselho de Ministros nº 126/98 de 24-9, publicada na I série-B do DR de 27-10-98, veio afectar o prédio a outras finalidades de elevado interesse público susceptíveis de sobreposição ao regime de inventário, nos termos do já, até p. no próprio PDM, designadamente nos seus arts. 123º, a 125º, com expressa menção da UOP 23 no seu anexo 4º.

Desta forma, no regime normativo aplicado, o acto recorrido não está em desconformidade com o PDM/Lisboa, improcedendo, assim e nesta conformidade a questão suscitada.

…

Vejamos.

Retira-se do preâmbulo do PDM de Lisboa (ponto I, nº 6) que nele se dá «especial importância ao inventário municipal do património como estudo sectorial do PDM, na medida em que algumas das regras fundamentais aplicadas às várias categorias de espaços, visando a salvaguarda e valorização de imóveis e conjuntos edificados, assentam no inventário do património, nomeadamente no que se refere às possibilidades de alteração de uso habitacional para terciário». E que «devem ser preservadas nas suas características morfológicas e de ambiente e imagem urbana» as áreas históricas, em que se incluem «as quintas envolventes dos núcleos de … Charneca do Lumiar … com o objectivo não só de manter elementos ainda existentes do património das quintas de recreio de Lisboa, como criar áreas de enquadramento e transição entre os núcleos históricos e as áreas urbanas envolventes» (ponto II.A, nºs 1 e 3).

Nesta perspectiva, dispõe o Regulamento do referido PDM:

Artigo. 13º

Inventário municipal do património

1- O inventário municipal do património, que constitui o anexo 1 ao presente Regulamento, do qual faz parte integrante, assinala os imóveis e conjuntos edificados com interesse histórico, arquitectónico e ambiental, assim como as áreas de potencial valor arqueológico.

2- Os imóveis e conjuntos edificados com interesse histórico, arqueológico e ou ambiental são os que constam do anexo nº 1.

2- …

Artigo 14º

Imóveis e conjuntos edificados integrados no inventário municipal do património

1- Os imóveis e conjuntos edificados constantes do inventário municipal do património devem ser considerados nos planos de urbanização e de pormenor e nos regulamentos municipais para efeitos de regulamentação, tendo em atenção o interesse histórico, arquitectónico, urbanístico e ambiental.

2- Até à publicação da carta municipal do património, a demolição de edifícios isolados ou integrados em conjuntos edificados constantes do inventário municipal do património só se pode fazer:

a) Quando previsto em plano de urbanização ou de pormenor aprovado;

b) …

Com base neste último preceito, e embora reconhecendo a inventariação da ... como património municipal, o acórdão recorrido acaba por concluir, sumariamente, pela possibilidade da respectiva afectação ao fim determinante da expropriação determinada pelo acto impugnado, ou seja, à construção de habitação social. Pois que, segundo o mesmo acórdão, essa possibilidade teria sido concretizada pelo Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL) e estaria até prevista «no próprio PDM, designadamente nos seus arts. 123 a 125, com expressa menção da UOP 23 no seu anexo 4º».

Mas, como se verá, carece de fundamento tal conclusão do acórdão.

No Título VI, sob a epígrafe «Das unidades operativas de planeamento e gestão», estabelece o referido Regulamento do PDM de Lisboa:

Artigo 123º

Âmbito e objecto

As unidades operativas de planeamento e gestão (UOP), devidamente delimitadas na planta a que se refere a alínea b4) do artigo 2º, têm os objectivos e critérios de intervenção urbanística definidos no presente título em função das características especiais de ocupação do solo actuais e da necessidade de se adoptarem processos específicos de planeamento e gestão urbanísticos para a sua transformação ou preservação.

Artigo 124º

Regra supletiva

Nas UOP em que, nos termos do número seguinte, seja obrigatória a realização de plano ou regulamento específico fica, até à sua aprovação, o licenciamento de operações de loteamento e de obras sujeito às condições estabelecidas nos artigos do presente Regulamento sob a epígrafe «Regras supletivas».

Artigo 125º

Identificação, objectivos e condicionamentos

São delimitadas 28 UOP a que se aplicam os objectivos e condições deste Regulamento, de que fazem parte integrante e que constam do anexo 4º

Em conformidade com este preceito, consta do indicado anexo 4º, sob a epígrafe «Unidades operativas de planeamento e gestão»:…

UOP 23 – Alto do Lumiar

A UOP 23 deverá ser obrigatoriamente sujeita a planos municipais de ordenamento do território (PMOT), com os seguintes objectivos:

Criar uma área predominantemente habitacional que permita a diversificação funcional, destinando 30% da superfície de construção a terciário e indústria compatível;

Realojar as famílias residentes em barracas, proporcionando condições à sua integração urbanística e social;

Estudar em colaboração com a Carris, a possibilidade de relocalização da Estação da Musgueira, ficando a área desafectada integrada na área de estruturação urbanística;

Qualificar urbanisticamente a zona através de um desenho urbano cuidado, favorecendo a criação de espaços públicos integrados no tecido urbano e uma adequada cobertura a nível de equipamentos colectivos;

Integrar a zona no conjunto da cidade, contrariando a situação actual de área periférica e de dormitório;

Compatibilizar a ocupação da zona com o desenvolvimento previsto do sistema de transportes;

Integrar e desenvolver a estrutura verde e a estrutura ecológica urbana definidas no PDM;

Estudar a integração de um centro de coordenação e distribuição de mercadorias na área do Plano.

…

Em face do que, como se adiantou, carece de fundamento bastante a conclusão, afirmada no acórdão recorrido, de que, desde logo no PDM, esteja prevista a afectação da própria ... ao realojamento de famílias residentes em barracas. Este é, apenas, um dos objectivos a prosseguir na área em que se integra aquele prédio, nos termos do plano municipal de ordenamento a que, conforme a previsão do PDM, foi sujeita a UOP correspondente a essa mesma área.

Esse plano de ordenamento municipal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 126/98, de 24.9.98, publicada no DR, I-Série B, de 27.10.98, é o já referido Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL), cujo regulamento estabelece:

Artigo 1º

Definição e carácter

1- O Plano de Urbanização do Alto do Lumiar, adiante designado por Plano, constituiu um plano de renovação e expansão urbana para a respectiva área, integra a UOP 23 estabelecida no Plano Director Municipal de Lisboa (PDM) e tem como objectivo estabelecer as regras a que deverá obedecer a ocupação, uso e transformação do solo naquela área.

2- …

Artigo 2º

Área do Plano do Alto do Lumiar

1- A área do Plano é definida pelos seguintes limites:

a) A oeste pelo Eixo Rodoviário Fundamental Norte-Sul e Alameda das Linhas de Torres;

b) A sul pela 2ª Circular;

c) A norte pelo limite do concelho de Lisboa.

2- A área do Plano integra as seguintes categorias de espaços definidas no PDM: áreas de estruturação urbanística habitacional, área consolidada de utilização de edifícios de utilização colectiva habitacional, áreas históricas habitacionais da Estrada da torre e da Charneca do Lumiar, áreas de equipamentos e serviços públicos, áreas de usos especiais, áreas verdes de recreio, área verde de protecção e quintas e jardins históricos.

3- …

Dispõe, depois, o art. 8º que «1 – A área utilizável consta da planta de zonamento», na qual, segundo refere o art. 9º, se delimitaram Unidades de Planeamento e Gestão (UPG) «em função das características urbanísticas propostas» (nº1). Entre as 12 UPG, definidas no nº 3 deste último preceito, conta-se a «UPG X – Remodelação da Charneca do Lumiar», onde se situa o referido prédio do recorrente [ponto 1), da matéria de facto].

E, sobre esta Charneca do Lumiar, estabelece ainda o mesmo PUAL:

Artigo 39º

Critérios para a área de remodelação da Charneca do Lumiar

1- É uma área especial formada pelo núcleo histórico da Charneca e a sua área envolvente.

2- Preservar-se-ão os elementos essenciais de valor arquitectónico e urbanístico do referido núcleo: os espaços livres (Largo dos Defensores da República e Campo das Amoreiras) e os imóveis de qualidade que formam uma frente para esses espaços.

3- Deverão ser reabilitados os edifícios com frente para o Parque das Amoreiras, podendo prever-se, na sua retaguarda, edificações de maior altura desde que separadas por vias pedonais ou praças.

De notar, ainda, que o art. 47 do mesmo PUAL determina que, na elaboração do plano de pormenor da Charneca do Lumiar (PP-2), de execução obrigatória (art. 43), «ter-se-ão em conta as características que a UPG X ordena, referidas no art. 39» (nº 2).

De tudo o exposto se conclui, ao contrário do acórdão recorrido, que a demolição da referenciada Quinta do Milagres não está prevista no PUAL. No qual, em conformidade com a previsão do próprio PDM de Lisboa, se impõe mesmo a preservação dos «elementos essenciais de valor arquitectónico e urbanístico» do núcleo histórico da Charneca do Lumiar (art. 39), em que se integra aquele imóvel, propriedade do recorrente.

Pelo que procede a alegação deste, no sentido da existência de violação dos arts. 13º e 14º do PDM de Lisboa e art. 39º do PUAL.

O recorrente impugna, ainda, o acórdão recorrido, por nele se ter decidido pela inexistência de vício de forma, por falta de fundamentação do carácter urgente atribuído à expropriação (conclusões 15ª, 16ª, 17º e 18º).

E, como se verá, procede também essa alegação do recorrente.

Para assim decidir, considerou o acórdão que

…o despacho recorrido remete para a informação cujo teor se transcreve: “A CML fundamenta a urgência na necessidade de dar início imediato à construção dos referidos fogos, visto o compromisso assumido com o Governo, no âmbito do Programa PER, de eliminação das barracas existentes no concelho de Lisboa até ao final do ano 2000. O lançamento do concurso para a execução da obra encontra-se apenas pendente da disponibilização dos respectivos terrenos”.

Perante esta informação e seu teor embora se reconheça que de forma muito sucinta, o acto apontou, por remissão expressa, as razões para a declaração de urgência, pelo que se não pode acolher a alegação dos recorrentes em sentido diferente, bem como o referido a tal respeito pelo EMMP.

Se a entidade expropriante assumira, como o Governo, nos termos do DL 163/93 de 7.5, o compromisso de eliminar as barracas existentes no concelho de Lisboa até final do ano 2000, sendo que na área a que respeita a presente DUP se iriam construir alguns dos fogos para o necessário realojamento, afigura-se-nos, a exemplo do definido em situação similar no ac. deste STA datado de 27-5-02, proferido no rec. 45943, que é de aceitar como suficiente a fundamentação do carácter urgente da expropriação em análise.

Dispõe o art. 13 do CE91 que «2. A atribuição do carácter urgente à expropriação é sempre fundamentada …».

E, nos termos do art. 125º do CPA, «a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto» (nº 1). Sendo que «equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto» (nº 2).

No caso concreto em apreço, como se viu, o acórdão recorrido conclui que o acto recorrido estava suficientemente fundamentado, por remissão para a informação, que no mesmo acórdão se transcreve.

Ora, como consta da matéria de facto provada (vd. ponto 5.), aquele acto «tem os fundamentos de facto e de direito constantes da informação técnica nº 198/DSJ, de 20 de Outubro de 1999, do processo Ex -11.07/11-99», da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU).

E, como se vê pela análise do teor desta informação técnica, constante do processo instrutor apenso e reproduzida a fls. 307, dos autos, a mesma não corresponde à informação que foi transcrita no acórdão recorrido e nele invocada como contendo a fundamentação do acto impugnado.

Para além disso, a informação (nº 198/DSJ), com a qual concordou esse acto, não indica quaisquer razões de facto ou de direito para a declaração de utilidade pública e urgência da expropriação. Dela apenas consta, além de indicações sobre áreas e avaliações das parcelas a expropriar, um parecer dirigido ao Director Geral em que se propõe «a declaração de utilidade pública da expropriação das oito parcelas com carácter urgente», e outro do Subdirector Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano «À consideração de S. Exia o Sr. SEALOT com a proposta de declaração de utilidade pública com carácter de urgência para efeitos da expropriação pretendida sendo a caução fixada em 377.218.500$00 nos termos do art. 13º da CE».

Não consta desta mesma informação técnica qualquer menção ou referência à informação transcrita no acórdão recorrido que justificasse a consideração da possibilidade de esta última ser havida, por remissão sucessiva, como fundamentação do acto em causa.

Pelo que se conclui que, ao invés do que entendeu o acórdão recorrido, ocorre o vício de forma por falta de fundamentação, invocado pelo recorrente.

Resta apreciar a questão de saber se o acto contenciosamente impugnado padece de vício de forma, por falta de audiência prévia (conclusão 20º).

O acórdão recorrido decidiu que foi cumprida esta formalidade, considerando que…

Conforme consta do processo instrutor apenso, aos proprietários da ... e previamente à prática do acto impugnado pela entidade expropriante foram remetidos aos aqui expropriados, designadamente os ofícios 1049-A e 1050 de 16-9-99 dando-lhes conta da intenção de pedir a declaração de utilidade pública da expropriação ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território, convidando-os, no entanto para se iniciarem negociações com vista à aquisição do prédio pela via privada.

Mostra-se assim cumprida esta formalidade, em conformidade com o que se preceitua especificamente no art. 14º do CExp.

Não é de manter este entendimento.

Conforme é entendimento da jurisprudência, designadamente deste Pleno, «o direito de audiência dos interessados regulado no artigo 110º e 104º do CPA é aplicável aos procedimentos especiais, por força do nº 6 do artigo 2º do CPA» - ac. de 12.12.01-Rº 39893.

Ora, dispõe esse art. 100º do CPA que, «concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 104º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta» (nº 1).

Assim sendo, a comunicação imposta pelo art. 14º CE91, onde se estabelece que «1. Antes da sua apresentação ao ministro competente, o requerimento da declaração de utilidade pública é dado a conhecer pela entidade requerente, mediante carta registada com aviso de recepção, aos titulares dos bens ou direitos a expropriar», não releva como cumprimento do dever de audiência, imposto no citado art. 100º. Desde logo, porque ocorreu fora do momento previsto nesse preceito legal, que, como se viu, consagra o direito do interessado a ser ouvido após «a conclusão da instrução» e «antes de ser tomada a decisão final», impondo, ainda, a obrigação de informação sobre o sentido provável desta decisão.

Por outro lado, a decidida urgência da expropriação não afasta, por si só, a conclusão de violação do referido art. 100º do CPA. Apesar da ressalva do art. 103º do CPA, ao dispor que não há lugar a audiência dos interessados quando a decisão seja urgente (nº1/a.), importa que, «para que se verifique tal urgência não basta a convicção subjectiva da Administração nesse sentido, antes sendo necessário que a decisão seja objectivamente urgente e, além disso, que o órgão que vai proferir a decisão sem a audiência do interessado fundamente nos autos essa urgência» - ac. de 6.12.01-Rº 47907. Neste sentido, vejam-se ainda, e entre outros, os acórdãos de 3.11.94-Rº 33 837, de 17.5.01-Rº40860 e de 25.5.98-Rº42036; e, ainda, M. Esteves de Oliveira e Outros, loc. cit., 463/4.

Ora, no caso sujeito, como se viu, não consta do acto impugnado nem da informação que dele faz parte a indicação de qualquer razão que fundamentasse a urgência da decisão nele contida, sem audiência dos interessados.

Assim, procede também a alegação do recorrente, no sentido de que ocorreu o invocado vício de forma, por falta de audiência.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam conceder provimento ao recurso jurisdicional, julgando procedente o recurso contencioso e anulando o acto administrativo impugnado.

Sem custas, por isenção das entidades recorridas.

Lisboa, 29 de Novembro de 2006. – Adérito Santos (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Rosendo José – Madeira dos Santos – Jorge de Sousa – Pais Borges – Costa Reis.

Referências Legais

Legislação Nacional

CEXP91 ART14 ART15 ART3 ART13 N2.
L 166/99 DE 1999/09/18 ART4.
CPA ART133 N2 C ART130 N2 ART5 N2.
LPTA ART31.
CONST ART122 ART65.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC30267 DE 1993/03/09.; AC STA PROC1425/02 DE 2004/10/07.; AC STA PROC39893 DE 2001/12/12.; AC STA PROC47907 DE 2001/12/06.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO 2ED PAG645 PAG269 PAG463.
SANTOS BOTELHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANOTADO 4ED PAG397.
GOMES CANOTILHO DIREITO CONSTITUCIONAL E TEORIA DA CONSTITUIÇÃO 7ED PAG266.
SANTOS BOTELHO E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO E COMENTADO 5ED PAG67.

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